國(guó)家治理信息機(jī)制的要素分析

李剛

摘? ?要：文章認(rèn)為信息機(jī)制不僅具有國(guó)家治理體系的屬性，而且屬于國(guó)家治理能力范疇，信息機(jī)制不僅是一種信息管理的制度安排，也是政府信息能力的體現(xiàn)。文章提出了價(jià)值觀念、制度安排、組織實(shí)體和信息工具的信息機(jī)制四要素分析框架，闡述了信息機(jī)制四要素的內(nèi)涵及相互關(guān)系，提出了在開放科學(xué)的理念引領(lǐng)下，構(gòu)建信息、資源和處置權(quán)相配套的制度體系，加強(qiáng)多元協(xié)同的政策共同體建設(shè)，增強(qiáng)信息工具的公共物品屬性，四要素綜合協(xié)調(diào)，多維度發(fā)力的完善國(guó)家治理信息機(jī)制路徑。

關(guān)鍵詞：信息機(jī)制;四要素信息機(jī)制分析框架;國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化;新冠肺炎;新型智庫(kù)

Abstract Information mechanism not only has the attribute of state governance system， but also belongs to the category of state governance capacity. Information mechanism is not only a kind of institutional arrangement of information management， but also the embodiment of the government's information capacity and resource. The paper conceptualizes the four element analysis framework （IIOI） of ideas， institutional arrangement， organizations and information tools. It puts forward the four paths of modernization of information mechanism that are developing the idea of open and scientific governance information management; system arrangement matching information， resources and disposal rights; building a professional and informed policy community; and enhancing the public goods attribute of information tools. Especially， these four elements should be used comprehensively and interactively， that is main path to improve the state governance of information mechanism.

Key words information mechanism; four factors information mechanism framework; modernization in the state governance system and governance capability; COVID-19; new think tank

新近在武漢爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎（Corona Virus Disease2019，COVID-19，以下簡(jiǎn)稱“新冠肺炎”）疫情引發(fā)了對(duì)國(guó)家重大公共安全應(yīng)急管理中的疫情信息預(yù)警、上報(bào)、處置和傳播的關(guān)注和討論。圍繞這些關(guān)注點(diǎn)進(jìn)行基于學(xué)術(shù)的思考和探討，提出面向公共危機(jī)事件治理的學(xué)理依據(jù)和相關(guān)建議，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義?；谶@一考慮，本文圍繞概括了上述所有關(guān)注點(diǎn)、作為國(guó)家治理能力現(xiàn)代化重要機(jī)制的信息機(jī)制這一研究對(duì)象，提出了價(jià)值觀念、制度安排、機(jī)構(gòu)實(shí)體和信息工具的信息機(jī)制四要素分析框架，闡述了信息機(jī)制四要素的內(nèi)涵及相關(guān)關(guān)系，提出了開放科學(xué)的信息管理理念引領(lǐng)，信息、資源和處置權(quán)相配套的制度安排，多元協(xié)同的政策共同體建設(shè)，信息工具公共物品屬性的增強(qiáng)，四要素綜合協(xié)調(diào)多維度發(fā)力等完善信息機(jī)制的主要路徑。

1? ?信息機(jī)制是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要機(jī)制

國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化并不意味著治理能力自然而然的同步現(xiàn)代化。體制中最重要是決策機(jī)制，決策機(jī)制中最重要的是糾錯(cuò)機(jī)制，而糾錯(cuò)機(jī)制中最重要的是信息機(jī)制[1]。運(yùn)作良好的信息機(jī)制是國(guó)家治理的關(guān)鍵機(jī)制，是善治（good governance）的前置條件，也是善治的一個(gè)衡量指標(biāo)。雖有多種因素影響決策的質(zhì)量，但信息的質(zhì)量和數(shù)量是影響決策質(zhì)量的關(guān)鍵因素。基于充分信息的決策（informed policy decision）理論認(rèn)為確保決策建立在準(zhǔn)確、充分的信息基礎(chǔ)之上是政府政策過(guò)程現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。準(zhǔn)確、通暢、互相反饋的制度化的信息機(jī)制是國(guó)家治理體系的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，只有建立完善的信息機(jī)制，才有可能實(shí)現(xiàn)基于充分信息的決策[2]。

無(wú)論是政府、企業(yè)還是社團(tuán)，都是不同尺度的組織，信息機(jī)制都是其核心機(jī)制。因?yàn)槿魏胃呒?jí)有機(jī)組織，能量與信號(hào)的傳遞機(jī)制都是有機(jī)組織的關(guān)鍵機(jī)制，信息機(jī)制一旦出問(wèn)題，那么組織運(yùn)行肯定出問(wèn)題。信息機(jī)制是一個(gè)極其復(fù)雜的問(wèn)題，生命的信息機(jī)制迄今為止仍然是21世紀(jì)生命科學(xué)的前沿問(wèn)題，人類社會(huì)組織信息機(jī)制的復(fù)雜性不亞于有機(jī)體的信息機(jī)制。

由于信息機(jī)制作用離不開具體的社會(huì)組織和具體的社會(huì)場(chǎng)景，“信息機(jī)制”也就難以精確定義，內(nèi)涵和外延都難以界定。王超[3]認(rèn)為，信息機(jī)制包括兩方面的內(nèi)容：一是組織結(jié)構(gòu)能不能通過(guò)相互制約形成一個(gè)清晰的信息傳遞路徑;二是信息處理的手段是不是足夠充分。前者取決于制度設(shè)計(jì)，后者依賴于技術(shù)進(jìn)步。葉正國(guó)[4]則認(rèn)為信息機(jī)制具體包括信息能力、信息交流和信息工具。雖然這兩個(gè)定義涉及到了信息機(jī)制的個(gè)別面相，但不夠系統(tǒng)，缺失概念應(yīng)有的解釋性。本文提出了一個(gè)信息機(jī)制四要素分析框架（見圖1），認(rèn)為任何信息機(jī)制都至少包括四類要素：（1）價(jià)值觀念。作為國(guó)家治理共同體成員是否相信信息透明與信息公開有助于產(chǎn)生正確決策;（2）規(guī)則制度。不同的信息制度安排就會(huì)產(chǎn)生不同的信息機(jī)制;（3）組織實(shí)體。任何參與了政策過(guò)程中的機(jī)構(gòu)都是信息機(jī)制的實(shí)體，如政策研究部門、各級(jí)智庫(kù)智囊機(jī)構(gòu)等;（4）信息工具。網(wǎng)站、兩微一端、信息系統(tǒng)等各種層次的信息平臺(tái)。

信息機(jī)制的四要素中，價(jià)值觀念是先導(dǎo)性因素，開放透明的價(jià)值觀念會(huì)引導(dǎo)制度安排的轉(zhuǎn)型，也會(huì)體現(xiàn)在信息工具的選擇和設(shè)計(jì)中，最終引導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代化變革。體系化的、可執(zhí)行的、中央地方分工明確的工作和司法制度是信息機(jī)制的決定性要素，好的制度設(shè)計(jì)與制度安排，才會(huì)使疫情的利益悠關(guān)方知道職責(zé)所在及如何行動(dòng)。任何制度都需要專業(yè)群體來(lái)落實(shí)執(zhí)行，組織機(jī)構(gòu)實(shí)體就是信息機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)的主體。信息披露離不開現(xiàn)代信息工具，信息工具選擇是制度安排的一部分。錢穆先生[5]認(rèn)為“制度必須與人事相配合”，他認(rèn)為“只要建立制度，一切人事自會(huì)隨制度而轉(zhuǎn)變”的觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，制度必須得自根自生，必須著重人事本身。本文所設(shè)計(jì)的信息機(jī)制IIOI四要素中，制度安排和信息工具屬于錢穆的“制度”層面，觀念和組織機(jī)構(gòu)屬于人事層面，信息機(jī)制這個(gè)概念的核心是“機(jī)制”兩字，所謂機(jī)制就是要素的配合協(xié)同。

本文認(rèn)為信息機(jī)制不僅具有國(guó)家治理體系的屬性，而且屬于國(guó)家治理能力范疇，它不僅是一種能力（capacity），而且是一種制度（system）。從另外一個(gè)視角來(lái)分析，所謂機(jī)制，就是既不是單純的“制度”，也不是單純的“能力”，而是制度和能力結(jié)合在一起的“化學(xué)反應(yīng)”方程式，是制度發(fā)揮效能的過(guò)程，是“能力”在制度約束、激勵(lì)、賦能下從靜態(tài)的能力（capacity）變成動(dòng)態(tài)的、顯性的、具體的、產(chǎn)生后果的過(guò)程。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的效能需要在同樣國(guó)家治理能力的匹配下才能發(fā)揮出來(lái)，二者是體用關(guān)系。從統(tǒng)治、管制到治理的轉(zhuǎn)變，核心理念就是國(guó)家治理是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下政府、企業(yè)、社會(huì)，工農(nóng)兵學(xué)商一起建設(shè)國(guó)家與管理國(guó)家，因此從廣義上說(shuō)這個(gè)國(guó)家的治理能力就體現(xiàn)在公民、社會(huì)組織、企業(yè)和政府的綜合協(xié)同合作能力上，從狹義上說(shuō)政府及其機(jī)構(gòu)的管理能力就是國(guó)家的治理能力。國(guó)家治理體系所具備的效能潛力是否在一個(gè)地區(qū)得到充分發(fā)揮，不僅要看一個(gè)地區(qū)政府的治理能力，還要看一個(gè)地方社會(huì)的活力，更要看一個(gè)地方人民自身的素養(yǎng)。信息機(jī)制是政府的信息能力，是社會(huì)活力的指標(biāo)，是人民素養(yǎng)的一部分。否則如僅僅把信息機(jī)制歸結(jié)為體制或治理體系，如何說(shuō)明同樣是應(yīng)對(duì)疫情，在同一個(gè)國(guó)家治理體系這個(gè)常量下，各地各個(gè)組織為何表現(xiàn)差異那么大？因此，無(wú)論是從理論上還是實(shí)踐上，都表明信息機(jī)制具備“制度”和“能力”的二象性特征。不能拿個(gè)別地方個(gè)別部門治理能力上的缺失否定整個(gè)國(guó)家治理體系的優(yōu)勢(shì)和先進(jìn)性。

2? ?國(guó)家治理信息機(jī)制的要素分析

國(guó)家治理是組織治理的最復(fù)雜層次，本文主要利用政策過(guò)程論的框架討論信息機(jī)制的要素。政策過(guò)程論認(rèn)為政策是一個(gè)過(guò)程，它包括政策議程的設(shè)置、政策辯論、決策、政策教育、政策實(shí)施、政策評(píng)估與反饋。這是一個(gè)理想的主動(dòng)政策過(guò)程模型，實(shí)際上很多政策過(guò)程的啟動(dòng)是被動(dòng)的，如新冠肺炎疫情等突發(fā)事件啟動(dòng)的都是被動(dòng)的政策過(guò)程，但無(wú)論是主動(dòng)的政策過(guò)程還是被動(dòng)的政策過(guò)程，信息機(jī)制四要素框架都可以分析。

2.1? ? 價(jià)值觀念是信息機(jī)制的先導(dǎo)性要素

就國(guó)家治理而言，由于國(guó)家治理行為天然具備公共性，消除信息不對(duì)稱就成為一種價(jià)值觀念，因此幾乎在所有的現(xiàn)代成文憲法里都有保障公民言論和知情權(quán)的相關(guān)條款。在國(guó)家治理中堅(jiān)持消除信息不對(duì)稱，堅(jiān)持公開透明的基本原則，有著人類發(fā)展史、法律的、經(jīng)濟(jì)的和價(jià)值形態(tài)的堅(jiān)實(shí)依據(jù)。但是無(wú)論中外，在實(shí)際政策過(guò)程中，為了提高決策的效率或者其他的目的，信息公開都是有可能被有意無(wú)意所限制的。以本次新冠肺炎疫情為例，通過(guò)分析2019年12月1日到2020年1月23日的疫情時(shí)間線及疫情的后續(xù)發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)在疫情發(fā)展初期的信息公開方面存在一定問(wèn)題。而事實(shí)上，早在2003年“非典”后，我國(guó)就建立了比較完善的疾控預(yù)警度體系，2017年更是建成全球最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，根據(jù)信息機(jī)制IIOI要素框架，制度安排、組織實(shí)體和信息工具可謂齊備，但在此次疫情防控中出現(xiàn)一些問(wèn)題應(yīng)該就是一些干部的價(jià)值觀念導(dǎo)致了信息機(jī)制的失靈。

2.2? ? 制度安排是信息機(jī)制的決定性要素

價(jià)值觀念會(huì)引導(dǎo)信息機(jī)制的制度安排，當(dāng)然信息機(jī)制的制度安排并非觀念的產(chǎn)物，更多時(shí)候是各方力量博弈的結(jié)果。信息機(jī)制的制度安排內(nèi)容極其廣泛，從經(jīng)典信息業(yè)務(wù)模式來(lái)說(shuō)，至少包括信息的收集、加工、傳遞、研判與反饋等基本規(guī)則制度。在我國(guó)，狹義的國(guó)家治理可以看成就是政府的政治和行政過(guò)程，這個(gè)過(guò)程本質(zhì)就是信息的流動(dòng)與處理。就政府信息的運(yùn)動(dòng)和處理而言有一些基本的規(guī)律，如果制度安排能尊重這些規(guī)律，那么制度安排就是有效能，否則效能則低下。

治理信息的制度安排要和治理模式基本匹配。人類社會(huì)的治理模式演化至今，有兩種基本模式，一是分布模式，二是集中模式。分布模式的主要特征就是信息與資源下沉到地方，處置權(quán)也在地方，優(yōu)點(diǎn)是處理地方事務(wù)職權(quán)與資源匹配、效率高，缺點(diǎn)是較少顧及更大共同體的利益，大共同體的治理權(quán)有被虛置的可能。集中模式下，信息流動(dòng)有以下幾個(gè)特征：第一，決策者層級(jí)越高接收到的信息被加工程度越高，也就是說(shuō)決策者層級(jí)與信息的加工程度和篩選程度是反比關(guān)系;第二，高層決策者的時(shí)間稀缺性與決策事項(xiàng)的無(wú)限性導(dǎo)致只有緊急事項(xiàng)才會(huì)被優(yōu)先處理。我國(guó)的政府組織是科層制結(jié)構(gòu)，縱向信息運(yùn)動(dòng)和集中決策是常態(tài)，也就意味著要把重大事項(xiàng)信息傳遞到頂端，讓頂端做決策，下面來(lái)執(zhí)行，但由于信息在傳遞前和傳遞中被加工篩選且消耗時(shí)間，因此信息鏈頂端接收到的信息往往是被篩選和被加工過(guò)的信息。這種集中模式對(duì)于處理常規(guī)事情其弊端往往顯示不出來(lái)，一旦遇到疫情、自然災(zāi)害和社會(huì)安全事件等緊急情況其弊端就會(huì)被放大。

以新冠肺炎疫情為例，2020年1月4日，香港特區(qū)政府公布《對(duì)公共衛(wèi)生有重要性的新型傳染病準(zhǔn)備及應(yīng)變計(jì)劃》并同時(shí)啟動(dòng)“嚴(yán)重”應(yīng)變級(jí)別。香港衛(wèi)生署衛(wèi)生防護(hù)中心發(fā)言人明確指出武漢出現(xiàn)的病毒性肺炎病例群組個(gè)案可被視為一種對(duì)公共衛(wèi)生有重要影響的新型傳染病[6]。但時(shí)至2020年1月4日，武漢方面并未發(fā)布疫情預(yù)警。究其原因，有關(guān)法律不健全是重要原因。中南民族大學(xué)副校長(zhǎng)、武漢市第八屆決策咨詢委員趙曉珊，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)吳開松在疫情暴發(fā)后的一項(xiàng)研究中提出：“雖然突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、傳染病防治法等法律法規(guī)對(duì)疫情防控做出規(guī)定，提出了許多辦法，但都較為碎片化。”可以說(shuō)，當(dāng)相關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的法律碎片化、含糊不清的時(shí)候，就需要在應(yīng)對(duì)重大事件時(shí)一邊依靠干部的主觀能動(dòng)性，一邊對(duì)相關(guān)制度做出調(diào)整。如武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部基于趙曉珊和吳開松1月27日提出的《關(guān)于制定武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控暫行辦法的建議》，于1月29日晚發(fā)布了《武漢市新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控暫行辦法》，為全市依法科學(xué)有序防控疫情、規(guī)范疫情應(yīng)急處置工作提供了遵循[7]。

2.3? ? 信息生產(chǎn)與傳播機(jī)構(gòu)是信息機(jī)制的實(shí)體要素

信息機(jī)制中信息生產(chǎn)和傳播機(jī)構(gòu)有四類：第一類是各級(jí)辦公室;第二類是政府內(nèi)研究室、信息中心、研究中心/院、智庫(kù)等;第三類是體制內(nèi)主流媒體，主要包括通訊社、黨報(bào)黨刊和各級(jí)電臺(tái)電視臺(tái);第四類是市場(chǎng)化媒體和自媒體。這四類機(jī)構(gòu)都是國(guó)家治理信息機(jī)制中的主要實(shí)體組織，在功能上協(xié)同配合。根據(jù)制度設(shè)計(jì)，政府體系內(nèi)部的辦公室和信息中心等部門是負(fù)責(zé)收集信息、處理信息和傳遞信息的機(jī)構(gòu)。對(duì)于不用深度研判的信息，信息中心經(jīng)過(guò)簡(jiǎn)單的統(tǒng)計(jì)分析后上報(bào)辦公室和有關(guān)職能部門，對(duì)于需要深度研判的信息，就需要把信息（包括數(shù)據(jù)和資料）共享給政府內(nèi)的智庫(kù)（研究室、研究中心和研究院等），經(jīng)由這些部門的專家研判寫成內(nèi)參和研究報(bào)告，報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)和職能機(jī)構(gòu)。通訊社，尤其是新華社，在世界各地設(shè)立分社，在各省市設(shè)立分社，各地新華社分社原本就有一個(gè)職能是把本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息編輯成內(nèi)參和簡(jiǎn)報(bào)直接報(bào)新華社總社，然后反映給中央。黨報(bào)黨刊原本就有輿論監(jiān)督的功能，各大報(bào)在各地都有記者站。至于市場(chǎng)化媒體和社交媒體原本就深深嵌入在社會(huì)里，對(duì)社會(huì)的變化是非常敏感的。不同信息實(shí)體機(jī)構(gòu)在信息收集、處理、傳遞與傳播各環(huán)節(jié)都存在制衡復(fù)核的機(jī)制，任何機(jī)構(gòu)或系統(tǒng)想隱瞞信息是極其困難的。

在此次新冠肺炎疫情的早期防控中，為何這一套制衡復(fù)核機(jī)制失靈了？原因是多方面的，首先，信息機(jī)制各類實(shí)體功能的趨同是一個(gè)重要原因。所謂功能趨同，就是指無(wú)論是政府內(nèi)智庫(kù)還是政府外智庫(kù)，無(wú)論是體制內(nèi)主流媒體，還是市場(chǎng)化媒體和社交媒體，它們的情報(bào)功能和輿論監(jiān)督功能都弱化了，而宣傳和傳播功能被強(qiáng)化了。毋庸置疑，宣傳功能是非常重要的，中國(guó)各地區(qū)發(fā)展不平衡，公民素質(zhì)參差不齊，社會(huì)矛盾層出不窮，凝聚共識(shí)和輿論引導(dǎo)非常必要。但是，就國(guó)家治理而言，必須把宣傳的信息運(yùn)動(dòng)和決策的信息運(yùn)動(dòng)區(qū)別開來(lái)。宣傳信息運(yùn)動(dòng)關(guān)鍵在凝聚人心，而決策信息運(yùn)動(dòng)關(guān)鍵在實(shí)事求是。前者是意識(shí)形態(tài)工作，后者是科學(xué)決策工作。智庫(kù)、通訊社、主流媒體、市場(chǎng)化媒體和社交媒體都是中國(guó)這個(gè)命運(yùn)共同體的成員，根本利益是一致的。這些組織和機(jī)構(gòu)如果不能發(fā)揮獨(dú)立的研究咨詢、信息上報(bào)、輿論監(jiān)督等功能，使得決策機(jī)關(guān)獲得豐富、準(zhǔn)確、客觀的信息支持，從而產(chǎn)生基于充分信息的決策，那就是沒有盡到責(zé)任、沒有完成使命。以智庫(kù)為例，如果把內(nèi)參批示作為評(píng)價(jià)智庫(kù)的主要標(biāo)準(zhǔn)，必然會(huì)使智庫(kù)研究偏離軌道，智庫(kù)會(huì)以決策者的個(gè)人偏好為依據(jù)，提交的內(nèi)參和研究報(bào)告會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的偏差，失去客觀性和科學(xué)性。智庫(kù)是為決策服務(wù)的。但實(shí)際上智庫(kù)往往關(guān)注的是決策者，而不是整個(gè)決策過(guò)程。其次，社交媒體上的謠言加劇了恐慌等情緒的蔓延。微信微博等社交媒體和自媒體平臺(tái)是新冠肺炎疫情期間人們獲取信息的主要渠道，但由于一些沒有底線的公號(hào)、大V和網(wǎng)紅為了流量而過(guò)度演繹甚至造謠，既讓民眾難以獲得真實(shí)的信息，也讓恐慌情緒蔓延，讓民眾見識(shí)了“信息流行病”與新冠病毒一樣可怕[8]。第三，個(gè)別基層機(jī)關(guān)不恰當(dāng)?shù)妮浾摳深A(yù)僵化了信息機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)構(gòu)對(duì)于涉及到政治安全、社會(huì)安全和人身攻擊的謠言必須予以依法治理，但是對(duì)于專業(yè)社群事關(guān)全民福祉的專業(yè)討論與警示，不恰當(dāng)干預(yù)有時(shí)候會(huì)造成嚴(yán)重后果。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)空間中學(xué)術(shù)界、專業(yè)界和產(chǎn)業(yè)界的討論要慎言治理，否則，整個(gè)決策信息和科學(xué)信息運(yùn)動(dòng)就會(huì)沒有決策信息和學(xué)術(shù)信息的正常流通，信息機(jī)制容易僵化。

2.4? ? 信息工具是信息機(jī)制的“公共物品”要素

21世紀(jì)以來(lái)大云物移智鏈技術(shù)突破，把人類的信息收集、處理和傳播能力帶到了一個(gè)前所未有的高度，各行各業(yè)也因?yàn)楝F(xiàn)代信息工具的普及發(fā)生了徹底的流程重組、組織再造和業(yè)務(wù)模式的顛覆性創(chuàng)新。國(guó)家治理也不例外，可以說(shuō)信息工具已經(jīng)成為國(guó)家治理的基礎(chǔ)架構(gòu)。就國(guó)家治理的信息機(jī)制而言，信息工具是一個(gè)不可或缺的公共物品要素。公共物品（public goods or services）是不能由私營(yíng)部門通過(guò)市場(chǎng)提供而必須由公共部門以非市場(chǎng)方式提供的物品或勞務(wù)，如國(guó)防和社會(huì)治安是典型的公共物品。對(duì)于國(guó)家治理來(lái)說(shuō)，信息工具也具有公共物品的屬性，信息工具及其附屬的數(shù)據(jù)與信息本質(zhì)上屬于全民，除涉及到國(guó)家安全的秘密信息和數(shù)據(jù)外，就應(yīng)該保證公共物品屬性，即公共信息和數(shù)據(jù)要向全民開放。實(shí)現(xiàn)公共信息和數(shù)據(jù)的開放也有著多重意義：第一，數(shù)據(jù)開放從價(jià)值理念上體現(xiàn)了為人民服務(wù)的宗旨;第二，數(shù)據(jù)開放為政務(wù)數(shù)據(jù)增值提供了機(jī)會(huì);第三，只有開放的政府?dāng)?shù)據(jù)才能形成輿論，才具有輿論監(jiān)督的功能。

近期國(guó)務(wù)院上線的“國(guó)家政府服務(wù)平臺(tái)”接通了31個(gè)省市和40多個(gè)中央部委辦局的電子政務(wù)系統(tǒng)，300萬(wàn)件公共服務(wù)可以在網(wǎng)上辦理和反饋。國(guó)務(wù)院網(wǎng)站也專門設(shè)立了“互動(dòng)”頻道，包括“督查”“我向總理說(shuō)句話”“政務(wù)服務(wù)投訴與建議”“高端訪談”“政策法規(guī)意見征集”等欄目建立了信息反饋機(jī)制。2017年11月17日，新華社報(bào)道“我國(guó)已建成全球最大的傳染病疫情和突發(fā)公共衛(wèi)生事件網(wǎng)絡(luò)直報(bào)系統(tǒng)，突發(fā)公共衛(wèi)生事件信息平均報(bào)告時(shí)間從原來(lái)的5天縮短到4小時(shí)內(nèi)，并具備了在72小時(shí)內(nèi)檢測(cè)300種病原體的能力。”[9]各地的12345熱線都可以接受市民的各種電話和在線反饋。可以說(shuō)這種自下而上的治理和社會(huì)服務(wù)信息反饋渠道并不缺乏，但此類信息工具只是反映問(wèn)題的工具，還需保持信息工具的公共物品屬性，即需要中立性地向民眾和企事業(yè)機(jī)構(gòu)開放相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，一方面讓這些數(shù)據(jù)和信息得到研究應(yīng)用而增值，一方面使每一個(gè)反映在這些數(shù)據(jù)和信息中的危機(jī)事件爆發(fā)苗頭和征兆都會(huì)被關(guān)注到。

另外，有些信息工具雖然是民營(yíng)公司開發(fā)的，如微信和微博，但它們的內(nèi)容是公眾生產(chǎn)的，對(duì)民眾信息交換影響很大，已經(jīng)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府應(yīng)該強(qiáng)制這些準(zhǔn)公共產(chǎn)品開放數(shù)據(jù)。然而迄今為止微信還是一個(gè)非常封閉的系統(tǒng)，數(shù)據(jù)不對(duì)外開放，是所謂的“私域流量”，政府必須對(duì)具有公共物品屬性的“私域流量”進(jìn)行規(guī)范，實(shí)行強(qiáng)制開放公共數(shù)據(jù)，否則亦會(huì)影響民眾的知情權(quán)。

3? ?完善國(guó)家治理信息機(jī)制的主要路徑

黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出了國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的偉大目標(biāo)，堪稱是第五個(gè)現(xiàn)代化。信息機(jī)制是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要機(jī)制，信息機(jī)制的現(xiàn)代化亦可以也需要從四個(gè)方面推動(dòng)。

（1）樹立共建共治共享數(shù)據(jù)與信息治理新觀念。共建共治共享已經(jīng)成為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化頂層設(shè)計(jì)的重要取向，這一點(diǎn)《決定》作了詳細(xì)闡述?！稕Q定》指出：必須堅(jiān)持人民主體地位，使各方面制度和國(guó)家更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造，確保人民依法通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù);協(xié)商民主是社會(huì)主義民主政治的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，要豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐;要堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度;要加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息。但《決定》畢竟是一個(gè)綱領(lǐng)性文件，還需要在立法層面把共建共治共享的數(shù)據(jù)與信息治理理念予以保障。如在《政府信息公開條例》基礎(chǔ)上制定《政府信息公開法》，用法律形式來(lái)固化與保障共建共治共享數(shù)據(jù)與信息治理新觀念。

（2）建立交叉復(fù)核制衡共享的信息治理制度體系。我國(guó)的信息治理采取了分布式和集中式并存的治理模式。其中，分布式治理由于地方政府由于掌握信息，可以迅速配置資源，迅速?zèng)Q策來(lái)解決社會(huì)治理問(wèn)題，體現(xiàn)了信息、資源與決策協(xié)調(diào)的優(yōu)點(diǎn)。但是，也不能采取完全的分布式治理模式，以免出現(xiàn)個(gè)別地方政府壟斷信息通道，進(jìn)而通過(guò)信息篩選規(guī)避問(wèn)責(zé)的現(xiàn)象。因此，一方面要賦予地方自主處置地方事務(wù)的權(quán)力，明確劃分中央和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)，如應(yīng)對(duì)突發(fā)公共危機(jī)事件等時(shí)，由于事情緊急，地方政府最熟悉最了解情況，身處事件場(chǎng)景，第一責(zé)任人就應(yīng)該是地方政府，地方政府應(yīng)一邊處置一邊向中央報(bào)告;另一方面，不能讓地方有管理轄區(qū)地方信息生產(chǎn)與傳播的壟斷性權(quán)力。也就是說(shuō)，賦予地方依法自主處理本地事務(wù)，特別是危機(jī)和緊急事務(wù)的權(quán)力，但是不能形成地方政府對(duì)所轄地信息的傳播、宣傳，以及網(wǎng)絡(luò)治理的壟斷性治理權(quán)。

（3）依法保護(hù)和鼓勵(lì)政策共同體的戰(zhàn)略、政策和治策討論。網(wǎng)絡(luò)安全是國(guó)家安全的一部分，網(wǎng)絡(luò)主權(quán)是國(guó)家主權(quán)的有機(jī)構(gòu)成，打擊境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力對(duì)我國(guó)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的侵犯是國(guó)家安全管理的需要。網(wǎng)絡(luò)世界非法外之地，這次新冠肺炎疫情發(fā)生后，網(wǎng)絡(luò)謠言層出不窮、千奇百怪，依法打擊謠言、引導(dǎo)輿論、傳播正能量，打造一個(gè)清朗的網(wǎng)絡(luò)空間，是必要的治理行為。但是，國(guó)家治理的政策辯論、網(wǎng)絡(luò)國(guó)土安全和網(wǎng)絡(luò)空間治理是三個(gè)不同的政策議程、治理場(chǎng)景和話語(yǔ)體系。三者雖然有聯(lián)系，但是區(qū)別顯著。政策共同體的正常研討應(yīng)該受到保護(hù)，不能用維穩(wěn)思維看待政策共同體的政策議題辯論。在事實(shí)和觀點(diǎn)難以區(qū)分的模糊地帶，執(zhí)法者應(yīng)以尊重專業(yè)人士為原則。事實(shí)和觀點(diǎn)并非涇渭分明，尤其是在基于已知事實(shí)推知未知事實(shí)的過(guò)程中[10]。

這是因?yàn)?，無(wú)論中外，國(guó)家治理都強(qiáng)調(diào)專業(yè)性。在西方，政策辯論也主要在參眾兩院、大學(xué)、研究機(jī)構(gòu)、智庫(kù)、游說(shuō)團(tuán)隊(duì)和主流媒體構(gòu)成的正式的“政策共同體”中展開，政策共同體的參與者都有很高的公共政策專業(yè)素養(yǎng)，遵照約定成熟的辯論規(guī)范來(lái)討論問(wèn)題。社交媒體和大眾網(wǎng)絡(luò)社群向來(lái)不被看成是專業(yè)的政策辯論場(chǎng)所。同樣，我國(guó)的政策辯論也應(yīng)該主要由專業(yè)政策共同體主導(dǎo)，它的成員應(yīng)該包括黨委政府的幕僚機(jī)構(gòu)、政策研究智庫(kù)、人大政協(xié)的專委會(huì)、政府外智庫(kù)、媒體智庫(kù)和社會(huì)智庫(kù)等具備專業(yè)政策研究素養(yǎng)的機(jī)關(guān)單位組成。中央和地方都有不同層次的政策共同體，他們的責(zé)任就是分析研究政策和治策，這其中自然免不了分歧。但政策共同體出現(xiàn)分歧是非常正常的，有的分歧來(lái)自認(rèn)知狀況不同而導(dǎo)致的知識(shí)因素。有的分歧來(lái)自利益不同，這也毋庸諱言。鄭永年[11]認(rèn)為：“如果我們接受多元利益在開放的政治環(huán)境中參與競(jìng)爭(zhēng)符合政治現(xiàn)代化理論的假定，那么我們就要承認(rèn)中國(guó)的政治體制經(jīng)過(guò)多年不斷開放性改革，正在變得更具競(jìng)爭(zhēng)性和多元化;只不過(guò)，代表不同利益的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)群體在中國(guó)共產(chǎn)黨設(shè)定的政治進(jìn)程內(nèi)部進(jìn)行表達(dá)、競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)。”所以，如果用國(guó)家安全保衛(wèi)和公共輿情治理的慣性思維看待政策共同體的研討活動(dòng)，動(dòng)輒懷疑專家學(xué)者的言論動(dòng)機(jī)，壓制政策共同體的不同意見，戰(zhàn)略、政策與治策討論就會(huì)處在一個(gè)較低的水平。這樣，由于政策共同體政策討論的意識(shí)、規(guī)則、技巧、能力發(fā)育程度較低，信息機(jī)制的僵化自然不可避免。

（4）盡快實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)貧瘠向數(shù)據(jù)富有的信息工具環(huán)境轉(zhuǎn)變。我國(guó)對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和數(shù)據(jù)質(zhì)量非常重視，近年來(lái)，國(guó)家先后出臺(tái)了《關(guān)于深化統(tǒng)計(jì)管理體制改革提高統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)真實(shí)性的意見》《統(tǒng)計(jì)違紀(jì)違法責(zé)任人處分處理建議辦法》《防范和懲治統(tǒng)計(jì)造假、弄虛作假督察工作規(guī)定》等文件，我國(guó)的主要經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和社會(huì)事業(yè)數(shù)據(jù)質(zhì)量有很大的提高，但是有些社會(huì)事業(yè)數(shù)據(jù)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)如國(guó)有企業(yè)數(shù)據(jù)的可獲得性仍然不強(qiáng)。公共數(shù)據(jù)和政府信息開放的確需要循序漸進(jìn)，應(yīng)該盡量使政府決策機(jī)構(gòu)、體制內(nèi)外智庫(kù)、國(guó)家重點(diǎn)大學(xué)和科研創(chuàng)新的大院大所不僅能夠獲得我國(guó)政府、壟斷性國(guó)有企業(yè)和BATJ等機(jī)構(gòu)的公共數(shù)據(jù)，而且能夠便捷地訪問(wèn)到全球重要的信息資源。因?yàn)榫惩饣ヂ?lián)網(wǎng)上有極其龐大的對(duì)中國(guó)的政策研究、科技創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展極有用的數(shù)據(jù)、信息和開源情報(bào)。

4? ?結(jié)語(yǔ)

《決定》是一個(gè)重要的綱領(lǐng)性文件，有很多新的提法和新的論斷值得認(rèn)真學(xué)習(xí)和深刻領(lǐng)會(huì)，國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)落地也還需要更詳細(xì)的頂層設(shè)計(jì)、更切實(shí)的實(shí)施政策、更具操作性的治策?！肚笫恰?020年第4期發(fā)表的中共中央總書記習(xí)近平重要文章《在中央政治局常委會(huì)會(huì)議研究應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情工作時(shí)的講話》，對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作的應(yīng)急管理體系、機(jī)制和制度做了詳盡的指示。本文闡述了信息機(jī)制四要素分析框架，認(rèn)為只有從價(jià)值觀念、制度安排、政策共同體和信息工具等方面協(xié)同變革才能推動(dòng)信息機(jī)制的現(xiàn)代化，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化。