監(jiān)察體制改革背景下信訪制度的困境及對策研究

張嘉袁

(中國人民公安大學 北京 100038)

信訪制度如何在社會主義社會現(xiàn)代化的發(fā)展進程中良性運轉(zhuǎn)一直備受關注，但至今仍未得出較為滿意的答案。十九大報告提出：“全面深化監(jiān)察體制改革，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力?！盵1]監(jiān)察部門的成立為信訪制度改革帶來契機。近年來，基層矛盾凸顯，干群之間的矛盾激化呈上升趨勢?！按蚧ⅰ毙袆尤缁鹑巛?，但是某些“狐假虎威”官僚做派的基層官員仍“在其位、謀其利”，對群眾的傷害更為直接、殺傷力更強。近幾年，“亡者歸來”“兇手重現(xiàn)”等特大冤案屢屢被曝出，究其原因：基層執(zhí)法人員暴力執(zhí)法非法獲取口供等手段常常是冤假錯案的第一步，每一名執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的疏漏、不作為都是冤假錯案的催化劑。而這些冤假錯案的當事人家屬往往通過上訪來維護自己的權(quán)利。信訪作為政府部門傾聽人民群眾心聲的窗口，為切實解決群眾問題而設立。

新中國成立之初，毛澤東等國家領導人仍把信訪作為和群眾溝通的橋梁，可見其作用的重要性。然而在改革發(fā)展的大潮中，信訪制度廣受詬病，信訪數(shù)量高位運行，越級上訪、纏訪、鬧訪屢禁不止，如何“熄訪”成了難題，學界對此也未能得出較為理想的解決方案。學者劉正強提出“權(quán)利與權(quán)力對應于兩個不同的價值系統(tǒng)甚至兩類迥異的社會形態(tài)，當與權(quán)利相對應的社會結(jié)構(gòu)尚未進行相應的調(diào)整、與其相吻合的文化亦沒有充分發(fā)育時，個人權(quán)利的勃興有可能造成一定的沖突，甚至被工具化為個人利益過度張揚與膨脹的載體和平臺創(chuàng)新信訪機制迫在眉睫”[2]，那么如何在監(jiān)察體制改革的大背景中探索出一條適合中國特色社會主義發(fā)展道路的一項救濟制度，應將信訪困境作為研究的起點，結(jié)合改革開放四十年來的經(jīng)驗總結(jié)，全方位進行分析。

一、信訪制度的困境

信訪制度是我國一項特殊的權(quán)利救濟和表達民意的制度，也是中國特色社會主義發(fā)展道路的獨有制度。有學者指出信訪體制具有當今社會的“安全閥”效用。信訪制度的問題卻也存在許多問題，一方面訪民的越級上訪、纏訪、鬧訪、重復訪等非正常的“訪務”徒增；另一方面信訪部門具有“先天不足，后天有限”、責重權(quán)輕的特點。難以有效地處理各類案件，只能對相關部門進行督促，容易形成互相推諉的亂象；除此之外，信訪制度尚無專門法律加以規(guī)制，法治水平不足使信訪處置難以標準化、統(tǒng)一化。種種情形都是導致信訪部門難堪重負。

(一)信訪數(shù)量高位運行，接訪部門難堪重負

2018年2月4號湖北武漢的“大接訪日”，一上午200名干部共接訪信訪群眾3369人[3]，可見接訪負擔之繁重。訪民們?yōu)榱嗽谧疃痰臅r間內(nèi)使自己的訴求得到滿足，便使出各種方法手段?！熬S穩(wěn)”是政府單位衡量工作做的好不好的重要指標，訪民似乎抓住了政府的痛點，一度采取靜坐、拉橫幅求圍觀等過激行為，于是就有了“小鬧小解決，大鬧大解決”的訪民順口溜。正因為訪民的這種過激行為能先得到政府的重視、問題先獲得解決。致使一些訪民紛紛效仿。在互聯(lián)網(wǎng)等途徑的快速傳播下，訪民寄希望于“纏訪、鬧訪”的行為來與政府單位談條件。信訪部門如果不能按照接訪順序解決信訪問題，而是按照“纏訪、鬧訪”的影響程度排序，將更加促成上訪的病態(tài)情形。對于上訪群眾來說，往往不會關心其他訪民的案情大小，只關注自己的訴求何時能得到解決。在此利益驅(qū)使下，便極易采取為求重視“不擇手段”的上訪方式。

(二)訪民法律意識淡薄，信訪不信法的問題突出

訪民中，大部分為社會底層群體，缺乏法制意識，加之聘請律師的費用高昂，打官司的手續(xù)繁瑣，一些人更青睞傳統(tǒng)的上訪模式。相比訴訟程序信訪程序似乎更加“重情輕理”，信訪的“任性”使得一些訪民抱有更大的幻想。同時，司法程序需要一個漫長的周期，同時需要奔走于不同的部門，承擔司法費用。相反，信訪處理周期相對較短,求助部門較為明確，經(jīng)濟成本較低。另外，法制的程序規(guī)范化使得司法途徑解決問題相對刻板，信訪受理形式顯得相對靈活。誠然，我國正處于改革的深水區(qū)，法律仍在不斷的完善之中，難以解決當下社會中形形色色的所有群眾訴求。當法律漏洞在某一問題中凸顯時，直接利益受損的群體或許更愿選擇一種能直接“高效”的解決模式——信訪，將自己的訴求向更高一級政府反映，法律的制定者也能因此意識到法律中的缺陷。通過對地方信訪部門工作人員的了解、詢問，實然狀態(tài)下，這種促進司法改革的信訪案件的數(shù)量少之又少，很大一部分還是涉訴、涉法信訪。

(三)信訪部門責重權(quán)輕，難以回應群眾合理期待

信訪素有“小馬拉大車”之稱。從政府機關到企事業(yè)單位都設有信訪部門，信訪機構(gòu)雖然是當下各個單位的基本組成部門，但并沒有直接處理案件權(quán)或者調(diào)查取證的權(quán)利。從“唐慧案”來看，唐慧的女兒被迫從事賣淫行為，通過不斷的上訪進行自我維權(quán)。湖南當?shù)貙ｉT派3名人員進行陪訪，永州地方政府為唐慧案累計耗資高達422萬元。[4]就此案件而言，信訪部門對于唐慧反映的情況，沒有權(quán)力行使調(diào)查權(quán)。由于我國行政體制限制，信訪部門只負責對案件進行受理、轉(zhuǎn)交、督辦，并沒有案件的調(diào)查取證權(quán)?！芭阍L”是常態(tài)更是無奈，耗時損財成應當，最終卻沒有解決實際問題。對信訪中涉及的懶政、怠政和瀆職問題并沒有糾錯權(quán)和處置權(quán)。上訪群眾對信訪部門過度依賴，幻想自己的問題會通過信訪途徑得到高層領導重視并解決問題，但難以厘清我國行政部門的內(nèi)部關系。信訪部門受理的問題，多半還是需要回到問題源頭的部門進行處置，信訪部門實則“責重”，然則“權(quán)輕”。如何破除這種體制困境，是處理好信訪問題、回應群眾期待的重要途徑。

二、信訪制度與監(jiān)察制度的聯(lián)系

(一)信訪制度與監(jiān)察制度都是我國的特有制度

信訪制度與監(jiān)察制度是根據(jù)我國國情探索出的具有中國特色社會主義的制度。目的都是為了聯(lián)系群眾、造福群眾。信訪制度是我國建國初期，毛澤東等領導人為了密切聯(lián)系群眾而創(chuàng)設的一項制度，經(jīng)過不斷探索、發(fā)展，直到《信訪條例》出臺后相對規(guī)范化的存在。信訪制度的有效運作，搭建了群眾與政府溝通的橋梁，信訪局的設立為群眾廣開言路提供了渠道，亦是我國建設法制型社會的“鎮(zhèn)定劑”。而今的監(jiān)察體制，是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央立足中國的國情和實際，做出深化國家監(jiān)察體制改革的重大決策部署，從而形成的一套內(nèi)生機制。

(二)信訪制度與監(jiān)察委都具有監(jiān)督職責

監(jiān)察委員會的首要職責是監(jiān)督。監(jiān)察委員會有權(quán)監(jiān)督所有公職人員行使公權(quán)力的行為是否規(guī)范，確保權(quán)力不被濫用、確保權(quán)力在陽光下運行。監(jiān)察委員會直接接受群眾的舉報、檢舉。十八大以來，監(jiān)察部門多從監(jiān)察部門的信訪舉報中搜集線索，但是無法掌握群眾向其他信訪部門反映的線索。而信訪部門作為我黨同群眾聯(lián)系的密切渠道之一，群眾有權(quán)向信訪部門提出申訴、控告和檢舉。信訪權(quán)在一定程度上是群眾行使監(jiān)督權(quán)的一種體現(xiàn)。當下，群眾反映自身問題時往往奔走于各個行政信訪部門，希望得到更多部門的重視，一事多求的現(xiàn)象普遍存在。肖萍學者認為信訪制度在多個實然功能下只有溝通、監(jiān)督兩項應然功能。[5]監(jiān)督功能就意味群眾能通過上訪渠道進行對官員的監(jiān)督、舉報。適逢監(jiān)察部門的成立，某些訪民將監(jiān)察委作為上訪的新增部門，邊上訪邊向監(jiān)察部門進行舉報。然而，由于信訪部門和監(jiān)察委下設的信訪部門的行政體制不同，并沒有統(tǒng)一的接訪平臺，信息流通不及時，很容易造成重復受理或者互相推諉的亂象。訪民們的“最優(yōu)選擇”，會造成相關工作人員的重復受理，浪費政府資源，幾個部門的信訪工作人員可能在同一時間的不同地域?qū)ν皇录脑V求進行核查、審視，不從源頭上治理這種現(xiàn)象，給基層工作人員帶來的負擔將是巨大的。

(三)監(jiān)察委與信訪整合后將帶來雙贏新局面

信訪長期以來受理之事包羅萬象，在所難免涉及官員貪腐亂象。訪民“陳峪咸之死”可以看出信訪制度中的一些問題，“事后查明：當?shù)匦旁L局長在行使其職務的過程中，濫用職權(quán)、與截訪公司存在不正當交易，從而對訪民造成了巨大的人身傷害”?？梢哉f，信訪問題也反映出了官員作風問題。習近平總書記曾提出要集中解決形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風這“四風”問題，可見在當前黨群關系中存在大量的“四風”問題，信訪一直是群眾反映情況的橋梁，舉報檢舉等問題大部分被信訪部門所接納。2018年3月11日十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法修正案，在憲法第三章中增加了“監(jiān)察委員會”這一國家機構(gòu)，由人大產(chǎn)生，與一府兩院平行，行使監(jiān)督權(quán)。群眾舉報是監(jiān)察部門獲得線索的重要途徑，12388熱線電話、網(wǎng)站舉報作為中央紀檢監(jiān)察舉報相對便捷的途徑，在開通首日相關媒體便競相報道稱“12388”監(jiān)督舉報電話被打“爆”、網(wǎng)站被“點”癱。[6]監(jiān)察制度作為一種順應當下政治環(huán)境的產(chǎn)物，被群眾廣泛認可。

改革開放四十年來，貧富差距逐步增大，某些弱勢群體、邊緣群體的利益難以得到較好的保障。監(jiān)察部門的成立使廣大群眾可以有效行使監(jiān)督權(quán)，保證自身合法利益不受損害。將信訪分流，把信訪案件中“對人”的舉報、檢舉等問題直接分流到監(jiān)察委，作為監(jiān)察機關調(diào)查案件的線索來源。既可以降低接訪數(shù)量，又可以更好地處理原本信訪中群眾的檢舉揭發(fā)問題，打破原來信訪制度中“責重權(quán)輕”的桎梏。同時，可以為監(jiān)察部門提供更多的舉報線索，由原來只能主動獲得監(jiān)察機關信訪部門的監(jiān)督舉報到直接接收各個部門的信訪舉報監(jiān)督，從而掌握大量案件線索，整頓領導干部的紀律作風問題，更好地為群眾服務。

三、信訪制度的轉(zhuǎn)型探索

(一)監(jiān)察委與信訪部門整合

信訪作為我國群眾民意表達的一種途徑，宜疏不宜堵，而今如何有效地疏而不堵成了治理難題。于建嶸等學者提出“信訪廢除論”并沒有得到主流學者的肯定。信訪作為我國一項民意反饋機制，在某一時期發(fā)揮了重要效能。由于信訪制度長期以來只作為各個部門的下設部門存在，缺乏統(tǒng)一領導，在運行中似乎出現(xiàn)了諸多問題，但因噎廢食并不可取，改良和創(chuàng)新才是我們應該做的。信訪轉(zhuǎn)型勢在必行，關鍵在于“完善以人民民主代表大會制為核心的人民民主制度”，監(jiān)察部門恰恰由人大選舉產(chǎn)生，具有很強的領導力。嘗試將信訪部門整合到監(jiān)察部門中去，由監(jiān)察部門和原行政機關雙重領導，借鑒公安機關領導體制，“條塊結(jié)合”，從根源上解決信訪部門“責重權(quán)輕”問題。監(jiān)察委與信訪部門整合，是保留信訪原有職能、更新現(xiàn)存缺陷、解決過去不能解決問題的契機。

(二)監(jiān)察委對信訪工作進行監(jiān)督

一個完善的體系離不開監(jiān)督程序。各級信訪部門接受同級和上級監(jiān)察部門的監(jiān)督，信訪更重情理，其優(yōu)點是具有一定的自由裁量權(quán)，缺點恰恰也是自由裁量權(quán)。習近平總書記曾說：“要把權(quán)利關進制度的籠子里”，監(jiān)督程序可以盡量彌補信訪工作中的非公平人治，促使信訪工作人員積極解決群眾問題，推動信訪案件得到快速有效解決。2018年上猶縣訪民陳裕咸，作為一個水稻技術(shù)員，曾在政府批準之下成立了良種場。期間一批種子出現(xiàn)問題，導致農(nóng)戶減產(chǎn)，結(jié)果是公安局以生產(chǎn)、銷售偽劣種子罪將其刑事拘留，后以收取保證金的方式取保候?qū)?，之后沒有了下文。陳裕咸從此走上了進京上訪之路。這件事本來可以用法治的方式解決，如果公安機關及時對當年的處分失當進行賠償和調(diào)解，上猶縣信訪局積極地進行調(diào)解疏導，便不會發(fā)生悲劇。由于信訪局領導與“截訪”專業(yè)戶進行非法“聯(lián)合協(xié)作”，陳裕咸最終死于“黑保安”的暴力毆打，后經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)多名領導涉案，可見對信訪部門監(jiān)督的必要性。監(jiān)察委作為獨立的監(jiān)察機關，對信訪這一人治色彩的歷史遺留制度進行監(jiān)督，勢必會給信訪困境帶來新的動能。

(三)規(guī)范信訪分流系統(tǒng)

將群眾對某些官員的檢舉、控告直接分流，創(chuàng)新機制體制。接訪時進行“對人、對事”的分流。群眾“對人”的揭發(fā)、檢舉等內(nèi)容，直接分流和轉(zhuǎn)送到監(jiān)察委受理，這樣便可以避免群眾向多部門進行重復上訪的問題，降低重復受理，有效緩解信訪數(shù)量高位運行難題，提高國家公權(quán)部門的處置效率。信訪機構(gòu)就像一個蓄水池，源源不斷的案件如“水流”涌入，在排水口有限的情況下，用全新的設備將“水”從蓄水池中抽出將會收到比較顯著的效果。高峰學者將信訪問題粗暴地分為“對人”“對事”兩類[7]，看似簡單實則有效。如若監(jiān)察部門能將信訪案件中所有“對人”的問題作為監(jiān)察機關的線索“抽走”，那么這將無疑是解決當下信訪“洪峰”的一大創(chuàng)舉。在接訪環(huán)節(jié)增設內(nèi)部分流和轉(zhuǎn)送系統(tǒng)，加大信訪網(wǎng)絡平臺建設，實現(xiàn)高效、便捷和精準的分流體系?！皩θ恕钡纳显L問題恰恰是監(jiān)督領導干部的線索來源。這樣便能更好地回應群眾訴求，改善信訪部門過去責重權(quán)輕的問題。監(jiān)察委的設立主要是為了行使對公職人員的監(jiān)督權(quán)，當介入信訪工作后便可在第一時間掌握更多的監(jiān)督舉報線索，帶來改革紅利。規(guī)范信訪分流系統(tǒng)可以在信訪與監(jiān)察委中可以形成1+1>2的效果。

(四)接訪與審查分離，完善信訪處理程序

各政府職能部門應重視信訪這一聯(lián)系群眾的橋梁，完善信訪處理程序，切實解決群眾反映的問題，使信訪程序更加專業(yè)化、合法化。接訪人員與審查人員分離，受監(jiān)察委監(jiān)督領導。接訪工作交由法律專業(yè)人員受理與答復，在接訪時明確拒絕涉法、涉訴型信訪，并為訪民提供專業(yè)解答和書面不予受訪通知書，分別轉(zhuǎn)到信訪審查處理階段，規(guī)范處理時間，做到接訪必結(jié)訪。每一起信訪案件都要在合法的范圍內(nèi)進行終結(jié)。最終形成一個健全的信訪機制，相對有效的信訪內(nèi)部監(jiān)督程序，相互協(xié)調(diào)，相互制約。流程如圖1所示：

圖1 接待流程示意圖

結(jié)語

古有“登聞鼓”，現(xiàn)有“信訪辦”，如何使信訪問題得到精準有效的解決，是社會治理中的重要一環(huán)。李宏勃學者指出“在現(xiàn)代社會，解決糾紛的最重要和最權(quán)威的途徑是司法訴訟，然而由于訴訟本身也存在弊端以及社會糾紛的多樣性和主體需求的差異性，訴訟不可能也不應該壟斷所有的糾紛解決。”[8]信訪可改不可廢，將信訪辦與監(jiān)察委重合的內(nèi)容進行整合，建立信訪雙重領導機制。將信訪中的干群舉報問題作為監(jiān)察部門調(diào)查案件的源頭，監(jiān)察部門對信訪機構(gòu)實行監(jiān)督，最終實現(xiàn)“精簡化”辦公。