央行修改商業(yè)銀行法是順應(yīng)金融改革與發(fā)展的需要

莫開偉

10月16日，央行就《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法（修改建議稿）》（簡(jiǎn)稱《修改建議稿》）公開征求意見。擬將現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》共九章95條擴(kuò)展到《修改建議稿》共11章127條，其中整合后新設(shè)或充實(shí)了四個(gè)章節(jié)，分別涵蓋公司治理、資本與風(fēng)險(xiǎn)管理、客戶權(quán)益保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)處置與市場(chǎng)退出。而且，《修改建議稿》內(nèi)容明確，將建立分類準(zhǔn)入和差異化監(jiān)管機(jī)制，完善商業(yè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，增加對(duì)股東資質(zhì)和禁入情形的規(guī)定。

那么，央行為何此時(shí)進(jìn)行商業(yè)銀行法修改？原因其實(shí)非常簡(jiǎn)單：既有央行為貫徹黨的十九大、十九屆四中全會(huì)、第五次全國(guó)金融工作會(huì)議等重要會(huì)議和習(xí)近平總書記關(guān)于金融工作的重要論述精神，也有落實(shí)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃、支持金融業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的要求，同時(shí)也更有完善和健全我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展頂層制度設(shè)計(jì)的需要。總之，央行推出《修改建議稿》是大勢(shì)所趨和民心所向，更是順應(yīng)金融改革與發(fā)展的需要。

具體看，央行此時(shí)推出《修改建議稿》主要有四方面原因：

首先，商業(yè)銀行法頒布時(shí)間較長(zhǎng)遠(yuǎn)，應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，無疑需要完善與補(bǔ)充新的內(nèi)容。我國(guó)現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》于1995年10月1日頒布實(shí)施，時(shí)間跨度已達(dá)25年，其間雖經(jīng)過2003年、2015年兩次大修訂，但目前大量條款已不適應(yīng)實(shí)際銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展的需要，需要進(jìn)行全面大修訂。近二十年來，我國(guó)銀行業(yè)飛速發(fā)展，參與主體數(shù)量急劇增加，規(guī)模持續(xù)壯大，業(yè)務(wù)范圍逐步擴(kuò)展，創(chuàng)新性、交叉性金融業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)，立法和監(jiān)管面臨很多新情況；尤其現(xiàn)在銀行業(yè)無論是內(nèi)在的經(jīng)營(yíng)發(fā)展方向、公司治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防范，還是外在的客觀國(guó)際金融環(huán)境變化要求的銀行業(yè)改革開放等，都面臨許多新問題、新矛盾、新風(fēng)險(xiǎn)，需要銀行業(yè)在頂層法律制度設(shè)計(jì)上有新動(dòng)作，以消除我國(guó)銀行業(yè)發(fā)展所面臨的各種問題，適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)尤其是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展的需要。而如果我國(guó)商業(yè)銀行依然按照原來的法律法規(guī)來發(fā)展，不僅難以規(guī)范約束自身經(jīng)營(yíng)行為，還會(huì)觸及許多金融監(jiān)管紅線，更難以控制自身經(jīng)營(yíng)可能存在的各種違規(guī)違法行為，會(huì)累積大量的金融風(fēng)險(xiǎn)，無法應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)金融沖擊以及國(guó)際銀行業(yè)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)使我國(guó)銀行業(yè)陷入更加困難的境地。不僅如此，目前我國(guó)銀行業(yè)還面臨金融脫媒、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等許多新問題，而現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》僅對(duì)存款人保護(hù)做出較為原則的規(guī)定，缺乏對(duì)客戶保護(hù)義務(wù)的具體規(guī)范，而《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出“建立健全金融消費(fèi)者保護(hù)基本制度”的任務(wù)，表明我國(guó)商業(yè)銀行保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益亟須進(jìn)一步完善。如果不對(duì)這些新涌現(xiàn)的問題進(jìn)行全部明確，不以律法制度形式予以規(guī)范，則我國(guó)銀行業(yè)必然會(huì)身處一種內(nèi)外夾擊的不利地位，我國(guó)銀行業(yè)將陷入四面楚歌、寸步難行的困局。

其次，金融市場(chǎng)環(huán)境已發(fā)生深刻變化，適應(yīng)金融改革開放發(fā)展需要補(bǔ)充新內(nèi)容。黨的十九大及監(jiān)管當(dāng)局有關(guān)金融改革開放精神，要求我國(guó)金融業(yè)全面對(duì)外開放，幾乎涉及所有金融領(lǐng)域：這包括金融行業(yè)、金融市場(chǎng)、資本和金融賬戶的開放、對(duì)外的投融資、匯率形成機(jī)制、本幣的國(guó)際化等內(nèi)容，金融業(yè)改革開放不斷深入，這種改革開放已讓我國(guó)金融市場(chǎng)環(huán)境已由半開放到全面開放，金融成分日益復(fù)雜，尤其是資本控制的開放，我國(guó)外資銀行以及外資控股的銀行數(shù)量將會(huì)不斷增多，這讓我國(guó)銀行業(yè)是首當(dāng)其沖受到影響最大的一個(gè)金融群體，各種銀行經(jīng)營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)國(guó)際規(guī)則、各種銀行國(guó)際新業(yè)務(wù)新產(chǎn)品開發(fā)、銀行服務(wù)范圍與意識(shí)、各種銀行主體之間競(jìng)爭(zhēng)與合作機(jī)制、經(jīng)營(yíng)管理理念等，都對(duì)我國(guó)銀行業(yè)形成較大的影響，這既給我國(guó)銀行業(yè)帶來了大量的發(fā)展機(jī)遇，又帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，這要求我國(guó)銀行業(yè)時(shí)刻做好準(zhǔn)備，這種準(zhǔn)備不僅僅是思想認(rèn)識(shí)上的，更有法律制度上的，要確保我國(guó)銀行業(yè)在當(dāng)前紛繁復(fù)雜的國(guó)際金融競(jìng)爭(zhēng)中不吃虧上當(dāng)、不受到較大的負(fù)面沖擊，不帶來更大的金融損害，就必須對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行法進(jìn)行及時(shí)修訂。

因?yàn)橹挥屑皶r(shí)修訂商業(yè)銀行法，才能讓我國(guó)銀行業(yè)不斷適合國(guó)際銀行業(yè)發(fā)展內(nèi)部治理及形成發(fā)展的需要，不斷向國(guó)外銀行學(xué)習(xí)先進(jìn)的公司治理制度和相關(guān)的業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)范，使我國(guó)銀行能及時(shí)掌握和了解國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新趨勢(shì)、新信息、新策略，更能使我國(guó)商業(yè)銀行增強(qiáng)危機(jī)感、緊迫感和使命感，使我國(guó)商業(yè)銀行更加與國(guó)際接軌，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制與資本約束，健全處置與退出安排，提高我國(guó)銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)地位和整體素質(zhì)及發(fā)展質(zhì)量，最終使我國(guó)商業(yè)銀行自身經(jīng)營(yíng)不斷規(guī)范，防風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不斷增強(qiáng)，最終立于經(jīng)營(yíng)不敗之地。

再次，當(dāng)前金融亂象依然較為嚴(yán)重，凈化金融市場(chǎng)環(huán)境需要補(bǔ)充新內(nèi)容。近年我國(guó)銀行經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)亂象突出，比如資金相互嵌套空轉(zhuǎn)套利、表外非標(biāo)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)膨脹，還有各種亂收費(fèi)現(xiàn)象，嚴(yán)重?cái)_亂了銀行業(yè)健康發(fā)展，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)雖然加大了懲治銀行亂象力度，查處了各種違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)行為，各種銀行經(jīng)營(yíng)亂象被基本遏制，尤其是資管新規(guī)發(fā)布之后，商業(yè)銀行資管業(yè)務(wù)進(jìn)一步規(guī)范，但是我們依然要看到，由于對(duì)商業(yè)銀行處罰力度不夠，尤其是對(duì)相關(guān)情形處罰缺乏法律依據(jù)，難以徹底剎住一切銀行經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)亂象，銀行經(jīng)營(yíng)秩序也難從根本上轉(zhuǎn)好。此外，銀行受到的各種外部不利因素干擾不少，比如來自各級(jí)政府部門的干擾，還有各種逃廢銀行債務(wù)的行為，都對(duì)商業(yè)銀行生存發(fā)展帶來不利影響。

顯然，如果不對(duì)現(xiàn)有商業(yè)銀行法進(jìn)行修改，銀行各種經(jīng)營(yíng)亂象得不到有效遏制，不僅銀行業(yè)自身難以走上健康可持續(xù)軌道，而且各種違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)行為盛行，會(huì)惡化整個(gè)銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)生態(tài)，會(huì)累積重大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，有可能將我國(guó)商業(yè)銀行引向一條不歸路的危險(xiǎn)。

由此，修改商業(yè)銀行法，加大對(duì)違規(guī)違法行為的處罰力度，擴(kuò)充違規(guī)處罰情形，增設(shè)對(duì)商業(yè)銀行股東、實(shí)際控制人以及風(fēng)險(xiǎn)事件直接責(zé)任人員的罰則，引入限制股東權(quán)利、薪酬追索扣回等措施，強(qiáng)化問責(zé)追責(zé)，提高罰款上限，增強(qiáng)立法執(zhí)行力和監(jiān)管有效性，會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)金融監(jiān)管威權(quán)，加大違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)的成本，提高金融監(jiān)管的震懾力，讓商業(yè)銀行自覺形成一種經(jīng)營(yíng)自律行為，主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)自身經(jīng)營(yíng)行為的約束，增強(qiáng)對(duì)金融法規(guī)的敬畏之心，樹立“有所為有所不為”的經(jīng)營(yíng)合規(guī)意識(shí)和大局意識(shí)，營(yíng)造出一種不敢違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)和不能違規(guī)違法經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，使黨、政府及全國(guó)民眾對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)滿意，對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)放心，也使商業(yè)銀行自身獲得可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力源泉。

最后，引導(dǎo)商業(yè)銀行進(jìn)一步支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立有效指路明燈，要用法律為指針。近年商業(yè)銀行業(yè)務(wù)獲得了長(zhǎng)足發(fā)展，盈利能力提高，抗風(fēng)險(xiǎn)能力增強(qiáng)，在支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要的金融作用，但要看到，商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)也存在不少問題，表現(xiàn)在不少商業(yè)銀行在經(jīng)營(yíng)中追逐高風(fēng)險(xiǎn)高盈利信貸項(xiàng)目，在資金投向上“嫌貧愛富”，尤其熱衷資金空轉(zhuǎn)套利，不少資金脫實(shí)向虛，將大量資金投向非實(shí)體產(chǎn)業(yè)，雖然可能帶來了暫時(shí)的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，但堆積的金融風(fēng)險(xiǎn)不可小覷，也讓我國(guó)的實(shí)體企業(yè)得不到有效支持，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和推動(dòng)我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶來了不小的負(fù)面影響。

雖然，中央政府近年來出臺(tái)了大量的優(yōu)惠財(cái)稅金融政策，意在引導(dǎo)商業(yè)銀行將信貸資金投向?qū)嶓w企業(yè)，支持我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是由于缺乏有效的法律約束和規(guī)范，加上商業(yè)銀行片面追求自身效益，銀行信貸資金投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)依然不盡如人意。

基于此，應(yīng)該及時(shí)修改商業(yè)銀行法，對(duì)商業(yè)銀行支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)以法律形式固定下來，增強(qiáng)商業(yè)銀行支持實(shí)體企業(yè)的剛性約束，引導(dǎo)銀行回歸本源、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)：一方面，可有效落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院明確提出的金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的工作任務(wù)，讓金融工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)始終落在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上。唯有修改《商業(yè)銀行法》，從制度設(shè)計(jì)上督促商業(yè)銀行回歸本源，才能進(jìn)一步讓商業(yè)銀行下沉服務(wù)，增強(qiáng)服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力。另一方面，有利進(jìn)一步鼓勵(lì)商業(yè)銀行堅(jiān)持市場(chǎng)化導(dǎo)向，建立為實(shí)體企業(yè)服務(wù)的完善的多層次銀行體系，有效解決金融服務(wù)不足的問題。黨中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見》早就提出“構(gòu)建多層次、廣覆蓋、有差異、大中小合理分工的銀行機(jī)構(gòu)體系”的要求，亟須從制度層面上引導(dǎo)商業(yè)銀行找準(zhǔn)定位，多元化、專業(yè)化發(fā)展，推動(dòng)金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)。而這次修改商業(yè)銀行法能夠更好地將這一要求落實(shí)到位，推進(jìn)我國(guó)商業(yè)銀行進(jìn)一步夯實(shí)服務(wù)實(shí)體企業(yè)的各種機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各類中小微企業(yè)金融服務(wù)的全覆蓋。