論廣義法治化視閾下政德建設(shè)的雙重路徑

摘?要：?推進政德建設(shè)是黨在新時代的重要戰(zhàn)略任務(wù)，事關(guān)黨和國家的生死存亡。政德建設(shè)僅僅依靠教育和官員自律是不夠的，還需要法治化治理。樹立廣義政德法治化理念，采用國家法律之治與黨內(nèi)法規(guī)之治兩路并舉路徑，是彌補狹義政德法治化局限性及適應(yīng)國情政情的必然選擇。目前政德法治化既面臨理論爭議，實踐中在國家法律之治和黨內(nèi)法規(guī)之治層面也分別存在義責(zé)失衡、多頭主體、合力不足與專門內(nèi)容體系缺失、細責(zé)欠缺、執(zhí)行不力等問題。為此，需要從理論上論證廣義法治化的必要性與合理性，重點突破大德與私德不能法治的思想桎梏，國家法律之治要遵循先易后難、循序漸進的實踐進路，黨內(nèi)法規(guī)之治要做好補足短板、強化執(zhí)行監(jiān)督力度工作。

關(guān)鍵詞：廣義法治化;政德建設(shè);國家法律;黨內(nèi)法規(guī)

中圖分類號：D64

文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2020）03-0080-07

基金項目：2019年國家社科基金年度一般項目“改革開放以來高校思想政治理論課教材內(nèi)容體系演進邏輯及基本經(jīng)驗研究”（19BKS170）;2017年度教育部高校示范馬克思主義學(xué)院和優(yōu)秀教學(xué)科研團隊建設(shè)項目“‘基礎(chǔ)課教學(xué)中‘道德教育與‘法治教育有機融合問題研究”（17JDSZK098）;2018年度江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點項目“新時代高校思想政治教育的內(nèi)容結(jié)構(gòu)體系優(yōu)化研究”（2018SJZDI021）的階段性成果。

作者簡介：曹洪軍（1968-），男，江蘇徐州人，中國礦業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，副院長，管理學(xué)博士，研究方向：思想政治教育。

長期以來，由于政德失范現(xiàn)象持續(xù)存在，官員腐敗問題頻發(fā)，人們逐漸形成了以下共識：政德建設(shè)僅僅依靠教育和官員的自律是遠遠不夠的，還需要法治化治理。習(xí)近平明確指出：“要運用法治手段解決道德領(lǐng)域突出問題……要加強相關(guān)立法工作，明確對失德行為的懲戒措施……要加大執(zhí)法力度，讓敗德違法者受到懲治、付出代價?！盵1]但是，道德法治化是一個復(fù)雜而又長期爭議不休的話題，世界各國政德法治化的實踐道路不一，關(guān)于政德失范的懲罰尺度不同。因此，本文在遵循世界政德法治化基本共識的基礎(chǔ)上，根據(jù)中國的實際國情政情，提出“廣義法治化”理念，并明確在此理念下推進政德建設(shè)的兩條具體路徑、面臨的實際問題以及對策措施，以期為提升政德建設(shè)的實效性做出些許貢獻。

一、“廣義法治化”理念及政德建設(shè)的“雙重路徑”闡釋

“狹義法治”即“法律之治”，但由于法律問責(zé)標準較低，政德建設(shè)僅靠法律之治很難達到提升官員道德水準并促使其成為道德表率的預(yù)期目標。這就要求我們采用“廣義法治化”理念，走國家法律之治與“黨內(nèi)法規(guī)”之治并舉之路。

（一）“狹義法治化”理念及其國家法律之治路徑

盡管“法治”的定義至今尚無定論，但考察其漫長的理論與實踐發(fā)展史，可以得出主導(dǎo)性的基本結(jié)論：法治即法律之治，其出發(fā)點和目標就是通過法律限定公權(quán)力。如，塔瑪納哈指出：“法治的最廣義理解是一條延續(xù)了?2000?年、常常被磨細但從沒有徹底磨斷的線索：?主權(quán)者、國家及其官員受法律限制。”[2]我國學(xué)者也認為：“法治實際上是一個復(fù)雜的、容易引起爭議的理念，盡管存在多方面含義，不同國家或?qū)W派強調(diào)的重點有差異，但整體而言法治的核心內(nèi)涵包括行為的標準能約束所有人、規(guī)則應(yīng)公開頒行、規(guī)則在實施時應(yīng)與其含義保持一致、規(guī)則不能無法遵守等內(nèi)容?！盵3]本文將上述觀念界定為狹義的法治化理念。具體到政德領(lǐng)域，政德法治化就是政德法律化，即通過法定程序，把官員的道德規(guī)范以法典或法律條文形式上升為法律規(guī)范，使其具備與法律規(guī)范同等的約束力、執(zhí)行力和監(jiān)督力，目標在于通過法律的外在強制力監(jiān)督官員遵守行政道德并提高個人道德修養(yǎng)。政德法律化以國家強制力為后盾，運行程序嚴謹，具有統(tǒng)一性、嚴肅性和普適性等優(yōu)點，但同時也有執(zhí)法成本相對較高、問責(zé)標準相對較低、只能止惡難以揚善等缺點。正如有學(xué)者所言：“官員道德責(zé)任法治化作為一種道德責(zé)任擔(dān)當?shù)耐馍鷻C制，其最大缺陷是難以喚起官員內(nèi)在的愿望道德……道德問責(zé)能防止官員成為魔鬼，但未必能將其變?yōu)樘焓??！盵4]

西方往往從“人性惡”的理論假設(shè)出發(fā)，秉持狹義法治化理念，希望通過政德法律化阻止官員變成“魔鬼”，而不奢望官員變成“天使”。這一點不僅可以通過道德與法律關(guān)系之“分離命題”與“結(jié)合命題”的理論之爭得到證實，而且可以在“結(jié)合命題”理論內(nèi)部如何劃分道德、何種道德治理可以法律化的認識差異得以證實。部分學(xué)者把道德劃分為公德與私德，強調(diào)公德需要立法規(guī)制，私德依靠自我修養(yǎng)。如，博登海默認為：“那些被視為是社會交往的最基本必要的道德公正原則，在一切社會中都被賦予了具有強大力量的強制性質(zhì)。這些道德原則約束力的增強，是通過將它們轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則而實現(xiàn)的。”[5]?另一部分學(xué)者把道德劃分成不同層次，認為低級（底線）道德可以法治，而以人類所能達致的最高境界為目標的高級道德只能德治。如，富勒將道德區(qū)分為“愿望的道德”（高級道德）與“義務(wù)的道德”（低級道德），雖然承認前者對法律的影響無所不在，但同時認為“法律不可能強迫一個人做到他的才智所能允許的最好程度。要尋找可行的裁斷標準，法律必須轉(zhuǎn)向它‘表親——義務(wù)的道德”[6]。雖然上述理論是針對全體民眾而言的，但對官員政德法治化的影響無疑是巨大的。總體而言，雖然西方對官員的整體道德要求相對較高，但基本上只對其必須遵守的行政底線道德行為進行法律化管理，對個人私德及思想言論的要求還是比較寬松的，即使有相關(guān)內(nèi)容入法，只要官員的道德言行不嚴重危及他人及社會，懲罰也是較輕的。如，美國及法國的總統(tǒng)甚至都沒有因為性丑聞而下臺?？偠灾?，西方采用狹義的政德法治化理念，是與其自由主義法治傳統(tǒng)、法治化體系比較健全、對官員私德要求不是太高、強調(diào)保障個人言論自由等基本國情相適應(yīng)的。

（二）“廣義法治化”理念及“黨內(nèi)法規(guī)”之治補充路徑

廣義的“法治”應(yīng)該既包括國家法律之治，也包括中國共產(chǎn)黨的“黨內(nèi)法規(guī)”之治。樹立廣義的政德法治化理念，采用國家法律與黨內(nèi)法規(guī)治理兩路并舉路徑，既是彌補政德法律化缺憾與不足的需要，也是與我們對官員整體道德要求高、官員肩負特殊使命、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有共同價值目標等國情政情相適應(yīng)的。我國對政德內(nèi)涵的界定及要求與西方有顯著區(qū)別，把政德視為“為官當政者從政德行的綜合反映，包括思想政治和品德作風(fēng)等方面的素養(yǎng)”[7]。習(xí)近平將思想政治方面的內(nèi)容作為“政德”中的“大德”，將個人品德及家庭道德歸結(jié)為“私德”，將社會公德和職業(yè)道德歸結(jié)為“公德”，提出了“明大德、守公德、嚴私德”三位一體的政德建設(shè)思想。具體而言，堅定共產(chǎn)主義和中國特色社會主義理想信念、錘煉堅強黨性、率先踐行社會主義核心價值觀、牢固樹立“四個意識”等這些是對官員的“大德”要求;“嚴私德”，就是要求官員從小事小節(jié)做起，嚴以修身，慎用人民賦予的權(quán)力，時刻保持人民公仆本色，把家風(fēng)建設(shè)擺在重要位置，廉潔齊家，廉潔從政，管好“家里人”和“身邊人”;官員“守公德”，就是要做到“為民、務(wù)實、清廉”，“強化宗旨意識，全心全意為人民服務(wù)，恪守立黨為公、執(zhí)政為民理念，做到心底無私天地寬”[8]。客觀地講，我們對官員政德的要求是很高的，無論是大德、公德還是私德，其中的很多要求都屬于“愿望的道德”。當然，基于我國對官員道德要求的歷史傳統(tǒng)及當代中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的特殊使命，這種高要求具有必要性和必然性。但問題是，如果所有的政德要求都法律化，那么我們很可能會落入道德規(guī)范要求陳義過高而法律問責(zé)難以落實的尷尬境地。這就迫使我們轉(zhuǎn)向“黨內(nèi)法規(guī)之治”這一新的路徑。

重視“黨內(nèi)法規(guī)”對管黨治黨、提升官員政德的作用，是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和寶貴經(jīng)驗。早在1938?年，毛澤東就在《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》報告中使用了“黨內(nèi)法規(guī)”一詞，明確指出為了重申“黨的紀律”，使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，“還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動”[9]。鄧小平在1978年則闡明了“黨內(nèi)法規(guī)”與國法的關(guān)系：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就難以保障?！盵10]習(xí)近平強調(diào)“黨章是黨的總章程，……是全黨必須共同遵守的根本行為規(guī)范。沒有規(guī)矩，不成方圓。黨章就是黨的根本大法”[11]?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確指出：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱，包括黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等?！迸c法律之治相比，“黨內(nèi)法規(guī)之治”形式多樣，其制定和執(zhí)行程序相對簡單，可以針對不同對象群體提出不同層次、不同內(nèi)容的具體要求，具有層次性、針對性、靈活性和高效性等優(yōu)點。盡管目前尚存“黨內(nèi)法規(guī)之治”是否屬于“法治”范疇的爭議，但十九大報告關(guān)于“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路”[12]等重要論述，實際上已經(jīng)為政德建設(shè)的廣義法治化奠定了思想基礎(chǔ)和理論依據(jù)。正如學(xué)者所言，當今中國法治進程中“最具有革命性的是將黨法體系名正言順地納入法治秩序中，改變了過往國家法中心主義的法治觀，確立了法律多元主義的法治觀”[13]?。

二、政德建設(shè)法治化面臨的主要問題

政德建設(shè)法治化是一項系統(tǒng)工程，既是一個理論問題，也是一個實踐問題。雖然我們在相關(guān)領(lǐng)域作出了不懈努力，也取得了一定成效，但仍然面臨以下理論爭議與實踐問題。

（一）理論爭議：什么樣的政德可以法治、采用何種“法治”

雖然我國歷代就以詔、令、敕、諭、條、制等形式，發(fā)布過不少有關(guān)官員德行規(guī)范的政令，但那時沒有明確界定公德與私德的概念，也沒有明確劃分道德的層次。所以，通常認為規(guī)范的政德法治化理論起源于西方。長期以來，西方采用狹義法治理念，強調(diào)只對官員的底線政德行為進行法律化治理，其根深蒂固的“國家法律中心主義”思想對我國的影響是巨大的。但與西方不同，我們把官員的“思想政治和品德作風(fēng)等方面的素養(yǎng)”這一整體政德看作是影響民心向背、關(guān)乎黨和國家生死存亡的重要因素，視為整個社會道德的風(fēng)向標和導(dǎo)航儀。因此，客觀上要求我們不光要對官員的“公德”進行法治，還需要對其“大德”和“私德”進行法治化管理，不光要求官員遵守作為普通公民應(yīng)該堅守的“義務(wù)的道德”，還要求官員成為遵守并主動踐行“愿望的道德”的楷模。這顯然是純粹的法律之治難以做到的。為此，政德的哪些具體內(nèi)容適合且通過法律之治可以取得良好的效果？愿望的道德、政治思想層面的道德以及私德是否可以“法治”？如果答案是肯定的，那么應(yīng)該采用何種“法治”方式、尺度如何把握？這些都是存在爭議并需要進一步明確的理論認識問題。

特別是，目前許多政治思想品德層面的內(nèi)容往往并不直接表現(xiàn)為行為，而現(xiàn)代法律恰恰強調(diào)只能規(guī)范調(diào)整人的行為，不應(yīng)擴展到人的思想領(lǐng)域，否則就是法治文明進程的歷史性倒退。這一點馬克思早有明確的論述：“對于法律來說，除了我的行為以外、我是根本不存在的，我根本不是法律的對象。我的行為就是我同法律打交道的唯一領(lǐng)域……凡是不以行為本身而以當事人的思想方式作為主要標準的法律，無非是對非法行為的公開認可?！盵14]我國也有學(xué)者認為：“法治強調(diào)法律只規(guī)范人的行為與活動，不控制人們的思想與道德;……作為國家運行模式的法治，很明確地將規(guī)范個人品質(zhì)與修養(yǎng)的道德思想排除在自己體系之外，不承認它是治理國家、控制政府的有效方法?！盵15]盡管中央已經(jīng)明確了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念，并在實踐中開始以黨內(nèi)法規(guī)之治解決官員思想政治及私德層面的政德法治化問題，但在具體操作中依然面臨許多問題和困難。

（二）法律之治存在的問題：義責(zé)失衡、多頭主體與合力不足

從政德立法方式的角度來看，世界各國大致采用了統(tǒng)一立法和分散立法兩種類型。分散立法是指在各種單行法律中設(shè)立對官員道德要求的條款，這樣就容易出現(xiàn)道德規(guī)范要求不夠詳盡具體，實際道德責(zé)任要求被淡化，多頭立法、多頭執(zhí)法乃至多頭司法且難以形成有效合力的問題。而統(tǒng)一立法強調(diào)根據(jù)對官員的特殊道德要求，成立專業(yè)的道德立法委員會，專門制定政德基本法及其配套法規(guī)，使各項法律法規(guī)之間彼此協(xié)調(diào)、相互補充，進而形成完整的官員道德法律體系，這是許多發(fā)達國家的通行做法。但迄今為止，我國尚沒有對官員政德專門立法，相關(guān)規(guī)定主要散見于一些單行法律法規(guī)之中（需要說明的是，下述法律法規(guī)是針對所有公務(wù)員的，而非專門針對其中的官員的，實際上對普通公務(wù)員的道德要求與對官員的政德要求應(yīng)該是有區(qū)別的，但由于沒有針對官員的專門政德法律，這里權(quán)且視為對官員政德的法律要求）。2005年全國人大常委會頒布的《中華人民共和國公務(wù)員法》是對公務(wù)員職業(yè)道德著墨較多的一部法律，但也只是在第二章第11條第四款規(guī)定公務(wù)員必須“具有良好的品行”，在12條第三、第七和第八款規(guī)定“全心全意為人民服務(wù)，接受人民監(jiān)督;遵守紀律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會公德;清正廉潔，公道正派”作為公務(wù)員應(yīng)該履行的道德義務(wù)，在第九章第53條第七款和第十三款規(guī)定“貪污、行賄、受賄，利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利;違反職業(yè)道德、社會公德”應(yīng)該受到相應(yīng)的懲戒。2007年國務(wù)院頒布的《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》只是第28條規(guī)定對“嚴重違反公務(wù)員職業(yè)道德，工作作風(fēng)懈怠、工作態(tài)度惡劣，造成不良影響的”給予相應(yīng)處分;第29條規(guī)定對“拒不承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù);虐待、遺棄家庭成員;包養(yǎng)情人;嚴重違反社會公德的行為”給予相應(yīng)處分。2018年全國人大常委會頒布的《中華人民共和國監(jiān)察法》只有第11條第一款涉及公職人員的道德監(jiān)督：“對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查”，但沒有關(guān)于道德操守的詳細規(guī)定及相應(yīng)的具體懲罰規(guī)定。2019年全國人大常委會最新修訂的《中華人民共和國法官法》只在第7條規(guī)定“勤勉盡責(zé)，清正廉明，恪守職業(yè)道德”是法官應(yīng)當履行的道德義務(wù)，但是沒有關(guān)于道德失范責(zé)任的懲罰性條款。

由此可見，目前不但缺失專門的官員政德法律，而且在各種單行的法律法規(guī)中直接涉及道德規(guī)定的款項少、過于寬泛散亂、缺乏細化的配套措施難以實踐操作，甚至出現(xiàn)了道德義務(wù)要求與道德責(zé)任懲罰失衡的問題。具體表現(xiàn)為：一方面是道德義務(wù)的規(guī)定條款相對較多，而道德責(zé)任的條款較少，乃至完全缺失;另一方面，道德義務(wù)要求陳義較高，但實際的道德責(zé)任懲罰標準要求較低。如《中華人民共和國公務(wù)員法》中“全心全意為人民服務(wù)，清正廉潔”等道德義務(wù)規(guī)定是很高的，但道德問責(zé)規(guī)定卻是“貪污、行賄、受賄，利用職務(wù)之便為自己或者他人謀取私利”這一較低的標準。這種道德義務(wù)標準與道德責(zé)任懲罰標準的嚴重脫節(jié)，很大程度上表明道德只是在名義上入法，法律的依然歸法律，道德的依然歸道德，實際上難以實現(xiàn)通過法律強力規(guī)制并提升官員道德品行的目標。這無疑向官員傳遞了一個極其消極的信號：你要求我大公無私、一心為民、兩袖清風(fēng)，做孔繁森式的模范人物，但我做不到也沒關(guān)系，只要不違法犯罪就行。與此同時，由于不是針對官員的道德進行專門立法，夾雜在各種法律、法規(guī)、紀律之中的道德要求是由不同主體制定的，執(zhí)法主體和“司法”主體自然也不盡相同，對官員的道德義務(wù)要求及懲罰標準的把握尺度也有差異。沒有專門的人員和機構(gòu)來統(tǒng)一官員的政德法律化工作，這就難免損傷法律的統(tǒng)一性和嚴肅性，也難以形成各種法律的有效合力。

（三）黨內(nèi)法規(guī)之治存在的問題：專門內(nèi)容體系缺失、細責(zé)欠缺、執(zhí)行不力

1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的概念與制定程序等事項，這是黨內(nèi)法規(guī)制定走向制度化的重要標志。1992?年“黨內(nèi)法規(guī)”一詞被寫進黨章，2013?年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》相繼出臺，2018年《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》）明確提出“在建黨100周年時形成以黨章為根本、以準則條例為主干，覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，并隨著實踐發(fā)展不斷豐富完善”。這表明迄今為止，黨內(nèi)法規(guī)的制定已經(jīng)進入了規(guī)范化軌道，黨內(nèi)法規(guī)體系框架基本成型，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得了顯著成績，為今后穩(wěn)步推進“黨內(nèi)法規(guī)之治”奠定了堅實基礎(chǔ)。但是，由于中國共產(chǎn)黨對于“黨內(nèi)法規(guī)之治”自覺的理論探索和制度設(shè)計尚處于“初級階段”，實踐探索尚處于起步階段，要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的實際效力，尤其是發(fā)揮其對政德建設(shè)的獨特作用，還面臨諸多問題。

一方面，從總體上說，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系仍然有待完善，不同黨內(nèi)法規(guī)的效力位階原則需要進一步明確。具體而言，如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”等七種類別黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系？如何進一步豐富和完善各類黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容？如何落實《規(guī)劃》中強調(diào)的“堅持以黨章為根本遵循”“發(fā)揮制度的治本作用”“突出準則在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中的特殊地位和作用”的部署？這些都是亟待解決的問題，實現(xiàn)《規(guī)劃》中提出的“黨內(nèi)法規(guī)制度質(zhì)量明顯提高，執(zhí)行力明顯提升，系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性明顯增強”的預(yù)期目標依然任重道遠。另一方面，對于政德建設(shè)而言，雖然黨內(nèi)法規(guī)數(shù)量眾多、形式多樣，但由于黨內(nèi)法規(guī)涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)、制度、組織、反腐、思想、宣傳及作風(fēng)等多方面的主題，實際上專門針對政德要求的黨內(nèi)法規(guī)體系尚未建立。尤其是，關(guān)于政德管理的“細則”類法規(guī)不足，原則性規(guī)則多，但切實可行的操作性規(guī)則少，這已經(jīng)成為推進“黨內(nèi)法規(guī)之治”的一大短板。與此同時，以下問題也值得關(guān)注：雖然以《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》為代表的黨紀類“條例”比較細致嚴密，但涉及政德管理的制度剛性執(zhí)行力度仍急需加強;雖然黨內(nèi)監(jiān)督現(xiàn)階段已經(jīng)呈現(xiàn)為高壓態(tài)勢，但政德管理的常態(tài)化和程序化長效機制尚需完善;雖然已經(jīng)提出了探索黨內(nèi)法規(guī)政德要求與國家法律要求融通轉(zhuǎn)化的理念，但實際操作工作絕非易事。

三、推進政德法治化的對策建議

鑒于中西方政治制度和基本國情的巨大差異，既要借鑒西方國家政德法治化的成功經(jīng)驗，更要結(jié)合當今中國的實際，提高思想認識和理論自覺，在實踐中重點突破，先易后難，循序漸進，走具有中國特色的政德法治化道路。

（一）提高理論認識，重點突破大德與私德不能“法治”的思想桎梏

其一，樹立分層分類法治的指導(dǎo)思想，重點突破大德與私德不能“法治”的思想桎梏。具體而言，一方面，對政德中的“公德”側(cè)重法律之治，加快“公德”專門立法工作，統(tǒng)一規(guī)制官員的職業(yè)道德和社會公德，為官員設(shè)立基本的從政道德底線和紅線;另一方面，要通過“黨內(nèi)法規(guī)”這一特殊法治形式，把政德中涉及政治思想、個人品德的內(nèi)容紀律化、規(guī)則化、制度化，對他們提出高標準、嚴要求，重點突破“大德”與“私德”的法治化難題。只要做好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)同、銜接與貫通工作，嚴格依照黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的尺度，堅持黨內(nèi)法規(guī)嚴于國家法律的原則，充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)標本兼治的利器作用，就一定能成功開創(chuàng)出一條具有中國特色的政德建設(shè)法治化道路。

其二，提高秉持廣義法治化理念必要性及合理性的理論自覺。一方面，要從狹義法治化局限性、中國官員身份特殊性、政德建設(shè)急迫性等角度，充分論證堅定廣義法治化理念，以國家法律法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)兩條路徑推進中國的政德法治化進程的必要性。另一方面，要重點論證黨內(nèi)法規(guī)對政德治理的合理性。有學(xué)者研究指出，人類法治秩序的形成和發(fā)展主要有三種法治模式，即“神圣法之治”的古典法治模式、“國家法之治”的現(xiàn)代法治模式和“公共政策之治”的后現(xiàn)代實質(zhì)法治模式。當今時代“推動社會發(fā)展的主要力量是大規(guī)模的行政規(guī)章和日益龐大、處于不斷變化中的公共政策。‘法治概念也從現(xiàn)代法治秩序中的‘國家法之治變成了后現(xiàn)代法治秩序中的‘行政規(guī)章之治或‘公共政策之治”[13]。?中國是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家，“黨內(nèi)法規(guī)”不但為“行政規(guī)章”和“公共政策”提供價值導(dǎo)向和規(guī)范標尺，而且本身也具有“行政規(guī)章”的特性。為此，我們有理由堅信，運用“黨內(nèi)法規(guī)”治理官員政德，是理直氣壯的，也是符合世界“法治”模式變化潮流的。