生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與制度完善

黃錫生　陳寶山

摘 要：我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系在形成過程中，受到了多元化補(bǔ)償方式的外部結(jié)構(gòu)與“成本為主”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)制約，使得補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系雖然具有明確補(bǔ)償水平、推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施的顯正功能和配置生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)、權(quán)、利的潛正功能，卻也不可避免地帶有固化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)益的潛負(fù)功能。在明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)約束與功能選擇之間因果聯(lián)系的基礎(chǔ)上，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為依托和指南，以限制其負(fù)功能為目的，優(yōu)化其結(jié)構(gòu)、完善其制度。建立多元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)間的結(jié)構(gòu)性銜接制度，優(yōu)化其外部結(jié)構(gòu);完善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的結(jié)構(gòu)性補(bǔ)償制度，破解其內(nèi)部結(jié)構(gòu)局限，使之結(jié)構(gòu)銜接、制度完備，在發(fā)揮其正功能的同時(shí)限制和消解其負(fù)功能。

關(guān)鍵詞：生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償;標(biāo)準(zhǔn);結(jié)構(gòu)-功能分析

中圖分類號(hào)：F062.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2020）03-0043-10

作者簡(jiǎn)介：黃錫生，重慶大學(xué)法學(xué)院教授、博導(dǎo)，西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心主任;陳寶山，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，西部環(huán)境資源法制建設(shè)研究中心研究人員（重慶 400044）

一、問題的提出

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)界定了受益者對(duì)受償者進(jìn)行支付的依據(jù)和水平，不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)類型對(duì)應(yīng)著不同的補(bǔ)償限度①。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)暮诵脑?，直接影響補(bǔ)償?shù)男Ч冢巧鷳B(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制順利展開的基礎(chǔ)賴力、黃賢金、劉偉良：《生態(tài)補(bǔ)償理論、方法研究進(jìn)展》，《生態(tài)學(xué)報(bào)》2008年第6期。。廣義的生態(tài)補(bǔ)償是指對(duì)損害（或保護(hù)）資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)（或補(bǔ)償），將損害（或保護(hù)）行為的外部性內(nèi)部化，從而保護(hù)資源環(huán)境的經(jīng)濟(jì)政策毛顯強(qiáng)、鐘瑜、張勝：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚撎接憽?，《中?guó)人口·資源與環(huán)境》2002年第4期。，包括生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)損害補(bǔ)償;而狹義上的生態(tài)補(bǔ)償僅指生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，即對(duì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的成本或損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)政策。近年來，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)和實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)一步拓寬，基本涵蓋了自然生態(tài)空間的重點(diǎn)領(lǐng)域和重要區(qū)域。在國(guó)家出臺(tái)的開展和完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見中，也確立了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和原則。對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的縈繞在心的規(guī)范和實(shí)踐難題，實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界雖把提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)視為主要進(jìn)路，但也展開了不同角度和程度的研究探索。實(shí)務(wù)界認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制約下的資金、技術(shù)限制是標(biāo)準(zhǔn)偏低的現(xiàn)實(shí)原因徐紹史：《國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告》，中國(guó)人大網(wǎng)2013年4月23日. http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content_1793568.htm.， 國(guó)務(wù)院辦公廳：《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，中國(guó)人大網(wǎng)2016年5月31日. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/13/content_5073049.htm.;而學(xué)術(shù)界除了基于經(jīng)濟(jì)限制的分析進(jìn)路之外，更多地從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)核算周晨等：《南水北調(diào)中線工程水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究——以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值為視角》，《資源科學(xué)》2015年第4期。韋惠蘭、周夏偉：《沙區(qū)沙化土地封禁保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的估算——最小數(shù)據(jù)方法在甘肅省民勤縣的運(yùn)用》，《自然資源學(xué)報(bào)》2018年第4期。、認(rèn)知和意愿施翠仙等：《基于CVM意愿調(diào)查的洱海流域上游農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償研究》，《農(nóng)業(yè)環(huán)境科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第4期。、生態(tài)價(jià)值韓洪云、喻永紅：《退耕還林生態(tài)補(bǔ)償研究——成本基礎(chǔ)、接受意愿抑或生態(tài)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2014年第4期。等標(biāo)準(zhǔn)確定方法和標(biāo)準(zhǔn)類型李國(guó)平、李瀟、蕭代基：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摌?biāo)準(zhǔn)與測(cè)算方法探討》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2013年第2期。等進(jìn)行單獨(dú)或綜合地韓洪云、喻永紅：《退耕還林生態(tài)補(bǔ)償研究——成本基礎(chǔ)、接受意愿抑或生態(tài)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2014年第4期。史玉成：《生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)與概念辨析》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。王清軍：《生態(tài)補(bǔ)償支付條件：類型確定及激勵(lì)、效益判斷》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第3期。研究?，F(xiàn)行對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的專門研究，或者是對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)類型和方法的概括性研究，比較抽象，如標(biāo)準(zhǔn)類型的研究;或者集中于具體性的標(biāo)準(zhǔn)核算研究，流于具體領(lǐng)域、具體標(biāo)準(zhǔn)，如流域程濱、田仁生、董戰(zhàn)峰：《我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐：模式與評(píng)價(jià)》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2012年第4期。、自然保護(hù)區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究郭輝軍、施本植、華朝朗：《自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與機(jī)制研究——以云南省為例》，《云南社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。等。也有學(xué)者認(rèn)為，標(biāo)準(zhǔn)雖然偏低，但受償主體提供的生態(tài)服務(wù)不足;但是，受償主體提供生態(tài)服務(wù)不足的原因正是因?yàn)檠a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低導(dǎo)致的補(bǔ)償不足，制約了他們提供生態(tài)服務(wù)的動(dòng)力和效果胡振通、柳荻、靳樂山：《草原生態(tài)補(bǔ)償：生態(tài)績(jī)效、收入影響和政策滿意度》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2016年第1期。。概言之，現(xiàn)行研究既有生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的微觀研究，也有宏觀研究，但是缺乏對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)與體系的研究，即中觀研究。因此，本文嘗試將具體的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)置于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系置于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系乃至生態(tài)保護(hù)制度體系，探討中國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)與體系的內(nèi)在邏輯與標(biāo)準(zhǔn)偏低的結(jié)構(gòu)致因。

那么，與具體的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比，中國(guó)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系有何特征？簡(jiǎn)言之，就在于其結(jié)構(gòu)屬性—生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)和體系。主要形成于以下兩個(gè)過程：

第一，“縱橫結(jié)合”生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系的形成。1999年四川、陜西、甘肅3省開始試點(diǎn)退耕還林以來，中國(guó)先后啟動(dòng)退牧還草、天然林保護(hù)、沙地封禁等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償重點(diǎn)工程，初步形成了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系。2007年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)意見》），要求加快中國(guó)重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，包括自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償。2009 年，中國(guó)建立了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償機(jī)制。2010年，中國(guó)啟動(dòng)了濕地保護(hù)補(bǔ)償。2011年，以新安江流域?yàn)槠瘘c(diǎn)開啟了地方政府之間進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)脑圏c(diǎn)，呈現(xiàn)出“地方政府—地方政府”的橫向補(bǔ)償結(jié)構(gòu)。與之相較，此前的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償呈現(xiàn)出“中央政府—地方政府—具體生態(tài)保護(hù)主體”的縱向補(bǔ)償結(jié)構(gòu)，形成了縱向的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系。新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)啟動(dòng)之后，橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償如雨后春筍般迅速展開，產(chǎn)生了以流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償為主的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系。至此，中國(guó)形成了“縱向+橫向”即“縱橫結(jié)合”的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系。

第二，多元補(bǔ)償方式下復(fù)合生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的生成?！锻烁€林條例》（2002）、《草原法》（2002）、《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》（2007）、《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》（2011）分別規(guī)定了中央對(duì)地方政府、地方政府對(duì)具體生態(tài)保護(hù)主體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，確立和形成了“中央政府—地方政府—生態(tài)保護(hù)主體”的以資金為主的縱向補(bǔ)償方式體系。實(shí)施一段時(shí)間之后，《中央財(cái)政林業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法》（2014）、《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》（2016）、《新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施指導(dǎo)意見（2016-2020年）》調(diào)整了森林、沙地封禁、濕地、草原保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，但仍舊呈現(xiàn)為傳統(tǒng)的行政資金補(bǔ)償方式。雖然仍舊是資金補(bǔ)償方式，但是，新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償示范效應(yīng)的形成，鋪開了市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu);而廣東大亞灣海洋生態(tài)補(bǔ)償方式的創(chuàng)新—扶持失海社區(qū)發(fā)展，對(duì)失海漁民給予創(chuàng)業(yè)扶持和生活補(bǔ)貼—?jiǎng)t促進(jìn)了多元化的補(bǔ)償方式及其標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)的形成。而《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》（2016）《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》（2018）則對(duì)市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了頂層規(guī)定。進(jìn)而，形成了多元補(bǔ)償方式下復(fù)合生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，即在傳統(tǒng)行政資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之外，增加了市場(chǎng)化以及其他多元補(bǔ)償方式的標(biāo)準(zhǔn)。

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式?jīng)Q定了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容與作用方式的不同。如果說補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)作用的發(fā)揮取決于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算依據(jù)的選擇和核算方法的科學(xué)性，那么補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系作用的發(fā)揮則不僅取決于前述因素，而更取決于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)的協(xié)同程度，即不同領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)同程度、不同補(bǔ)償類型和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)同程度、以及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償目標(biāo)之間的協(xié)同程度。

那么，中國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的這種內(nèi)外部結(jié)構(gòu)存在何種問題？又如何導(dǎo)致了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低的問題？這需要進(jìn)行具體分析。

二、方法引入：結(jié)構(gòu)-功能分析

結(jié)構(gòu)-功能分析是功能分析和結(jié)構(gòu)分析的結(jié)合，通過二者關(guān)系的詮釋對(duì)社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行解釋。功能分析是對(duì)客觀結(jié)果的結(jié)構(gòu)及其決定因素進(jìn)行解析[波蘭]彼得·什托姆普卡：《默頓學(xué)術(shù)思想評(píng)傳》，林聚任譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第138、144頁(yè)。，而結(jié)構(gòu)分析則致力于解構(gòu)客觀結(jié)果與制度結(jié)構(gòu)之間的因果關(guān)聯(lián)[美]羅伯特·K.默頓：《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2008年版，第155頁(yè)。 彼得·什托姆普卡：《默頓學(xué)術(shù)思想評(píng)傳》，林聚任譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第144頁(yè)。，為制度完善提供指引。結(jié)構(gòu)是功能分析的起點(diǎn)和對(duì)象，結(jié)構(gòu)分析是功能分析的自然派生、補(bǔ)充和添加[波蘭]彼得·什托姆普卡：《默頓學(xué)術(shù)思想評(píng)傳》，林聚任譯，北京大學(xué)出版社2009年版，第138頁(yè)。，二者相互關(guān)聯(lián)，共同型構(gòu)對(duì)社會(huì)結(jié)果的解釋。結(jié)構(gòu)-功能分析的對(duì)象被限定為模式化、持續(xù)循環(huán)的“標(biāo)準(zhǔn)化”事項(xiàng)，體現(xiàn)為社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素[美]羅伯特·K.默頓：《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2008年版，第110頁(yè)。Robert.K Merton.Sociological Ambivalence and Other Essays.New York： Free Press，1976，p.21.。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)闹贫刃詷?gòu)成要素，呈模式化的、持續(xù)循環(huán)的“標(biāo)準(zhǔn)化”樣態(tài)，是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的結(jié)構(gòu)性事項(xiàng)，屬于結(jié)構(gòu)—功能分析的對(duì)象預(yù)設(shè)。同時(shí)，運(yùn)用結(jié)構(gòu)—功能分析對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度體系運(yùn)行結(jié)果的反思將觸及制度構(gòu)造深層的問題。解析其現(xiàn)實(shí)功能結(jié)果與標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)之間的因果關(guān)系，可為其合理完善奠定基礎(chǔ)，從而提升研究的科學(xué)性、合理性。相反，現(xiàn)有研究對(duì)標(biāo)準(zhǔn)偏低的探討囿于補(bǔ)償?shù)陀诒Ｗo(hù)成本、機(jī)會(huì)成本，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的事實(shí)探討和技術(shù)核算，忽視了對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)偏低”的原因進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的解讀。因而，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行“結(jié)構(gòu)—功能分析”是可行、有益且必要的。

（一）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的功能呈現(xiàn)

“功能”概念是功能分析的基礎(chǔ)。根本而言，作為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成部分，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)旨在維護(hù)生態(tài)保護(hù)主體的權(quán)益譚秋成：《關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2009年第6期。。但功能不等于目標(biāo)，而是可見的客觀后果[美]羅伯特·K.默頓：《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2008年版，第96頁(yè)。，包括預(yù)期性和非預(yù)期性的客觀后果。預(yù)期性的客觀結(jié)果即為顯功能，而非預(yù)期性的后果即為潛功能——包括有助于實(shí)現(xiàn)功能目標(biāo)的潛正功能，以及阻礙甚至有損功能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的潛負(fù)功能[美]羅伯特·K.默頓：《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2008年版，第130-131頁(yè)。。潛負(fù)功能的負(fù)效應(yīng)對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范和實(shí)踐困境提供了分析指向。

首先，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的顯功能在于，明確了補(bǔ)償水平，提供了可供操作的計(jì)算依據(jù)，有力推進(jìn)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施。中國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制已施行多年，有效地遏制了中國(guó)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的趨勢(shì)，扭轉(zhuǎn)了中國(guó)生態(tài)破壞的頹勢(shì)。例如，森林方面，中國(guó)森林覆蓋率由1981年的12.7%提升至 2015年的21.66%;流域方面，自2012年開始第一輪新安江流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)以來，新安江上游水質(zhì)連年達(dá)到補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并帶動(dòng)下游水質(zhì)提升，成為全國(guó)水質(zhì)最好的河流之一王立武、楊丁淼：《新安江成為水質(zhì)最好河流之一》，安徽省人民政府網(wǎng)2018年8月6日。http：//www.ah.gov.cn/Tmp/News_huanbao.shtml？d_ID=83156.。但是，其順利施行顯然離不開有效的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系。明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極大地促進(jìn)了初期生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的推廣和順利運(yùn)行;而沒有明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制將因缺乏操作依據(jù)而難以開展。例如，多元化補(bǔ)償方式中的對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等補(bǔ)償方式由于缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的補(bǔ)償依據(jù)，以致缺乏便捷公平的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重限制了這些補(bǔ)償方式的應(yīng)用。

其次，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的第一個(gè)潛功能是對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的配置，即潛正功能。《試點(diǎn)意見》明確要求責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系就是主體間責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的載體之一。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系通過各個(gè)具體的標(biāo)準(zhǔn)，將所涉主體的支付條件、支付義務(wù)、支付標(biāo)準(zhǔn)明確下來王清軍：《生態(tài)補(bǔ)償支付條件：類型確定及激勵(lì)、效益判斷》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2018年第3期。，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的配置。例如，《林業(yè)改革發(fā)展資金管理辦法》第9條規(guī)定，國(guó)有單位、集體和個(gè)人根據(jù)管護(hù)合同履行情況領(lǐng)取管護(hù)補(bǔ)助。換言之，管護(hù)義務(wù)履行情況不同，可領(lǐng)取的補(bǔ)助不同，從而明確了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利義務(wù)配置效力。同樣，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)包括禁牧補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，同樣是對(duì)草原權(quán)屬主體責(zé)、權(quán)、利的配置。生態(tài)保護(hù)主體實(shí)施生態(tài)保護(hù)行為或履行相應(yīng)義務(wù)，有權(quán)獲得相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償;而受益主體則有義務(wù)按標(biāo)準(zhǔn)直接或間接地支付補(bǔ)償。

最后，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的第二個(gè)潛功能是對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的固化和對(duì)個(gè)人權(quán)益的侵犯，這同時(shí)也是負(fù)功能，即潛負(fù)功能。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)通常具有一定的生命周期，在生命期內(nèi)相對(duì)固化;同時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的逐漸健全也滋生路徑依賴，造成標(biāo)準(zhǔn)的固化。聯(lián)系第一個(gè)潛功能，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在形成的同時(shí)也配置卻也固化了各方主體的權(quán)利義務(wù)。當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于保護(hù)成本和生態(tài)價(jià)值，在固化標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)也固化了對(duì)個(gè)人權(quán)益的侵犯。尤其在“試點(diǎn)先行，制度滯后”的背景約束之下，標(biāo)準(zhǔn)的固化往往會(huì)加劇對(duì)生態(tài)保護(hù)主體個(gè)人權(quán)益的“適法性”侵犯。在行政補(bǔ)償中，生態(tài)保護(hù)主體不具有與補(bǔ)償主體—政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的能力，只能以政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)為標(biāo)準(zhǔn)，承受超過合理程度的犧牲。例如，《國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告》指出，隨著牛羊肉價(jià)格的上漲，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償早已不足以彌補(bǔ)草原保護(hù)的成本。森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等更是如此。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)谋举|(zhì)即是對(duì)這種犧牲的補(bǔ)償。但是，固化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)逐漸超越了對(duì)保護(hù)主體權(quán)益的“適法性”侵犯，不再足以彌補(bǔ)其損失。

如圖1所示，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明確了補(bǔ)償水平，提供了可供衡量的標(biāo)準(zhǔn)，具有促進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)、權(quán)、利配置和推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施的正功能，但也具有侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)益的潛負(fù)功能。

（二）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的結(jié)構(gòu)約束

結(jié)構(gòu)約束是結(jié)構(gòu)分析的核心概念，揭示了結(jié)構(gòu)與功能之間的關(guān)系，即結(jié)構(gòu)對(duì)功能（結(jié)果）選擇及其變異范圍的制約Robert.K Merton.，Social Theory and Social Structure，NewYork： Free Press，1968，pp.106-107. 。結(jié)構(gòu)約束從功能分析走向結(jié)構(gòu)分析，也是結(jié)構(gòu)——功能分析的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。在“結(jié)構(gòu)-功能”分析方法中，結(jié)構(gòu)既包括宏觀的整體制度，也包括中觀的制度和治理結(jié)構(gòu)，還包括微觀的行動(dòng)結(jié)構(gòu)。筆者整理了我國(guó)七大重點(diǎn)領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償內(nèi)容和方式我國(guó)目前形成了包括礦產(chǎn)資源補(bǔ)償在內(nèi)的八大重點(diǎn)領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，但由于礦產(chǎn)資源補(bǔ)償屬于生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)姆懂?，故而并未納入考量。，并在此基礎(chǔ)上析出了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)外部結(jié)構(gòu)，祥見表1。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系是否承受結(jié)構(gòu)約束，是探索破解其負(fù)功能的必要前提。

1.“多元補(bǔ)償方式”與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外部結(jié)構(gòu)約束

如表1所示，管護(hù)補(bǔ)助、造林補(bǔ)助、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等補(bǔ)償方式構(gòu)成了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的外部形態(tài)，其組成的結(jié)構(gòu)構(gòu)成了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的外部結(jié)構(gòu)。雖然具體形式不同，但森林、濕地、草原、沙地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償均采取資金補(bǔ)償?shù)姆绞?。其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)即資金數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)，屬于資金標(biāo)準(zhǔn)。但隨著流域等橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐七M(jìn)，在傳統(tǒng)的資金補(bǔ)償之外，增加了新的補(bǔ)償內(nèi)容和方式，如對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等。這些補(bǔ)償內(nèi)容和方式顯然不能繼續(xù)沿用資金數(shù)額作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，因而需要新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但整體而言，這些新的補(bǔ)償內(nèi)容和方式均通過發(fā)展能力的轉(zhuǎn)移來進(jìn)行補(bǔ)償。即以轉(zhuǎn)移多少發(fā)展能力作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而與傳統(tǒng)資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)共同型構(gòu)了“資金+發(fā)展”的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)。究其原因，補(bǔ)償內(nèi)容的組成和補(bǔ)償方式的選擇限制了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的選擇和適用，形成了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的外部結(jié)構(gòu)（選擇的）約束。不同的補(bǔ)償方式采取不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而多元的補(bǔ)償方式選擇了多元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，形成了生態(tài)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的外部結(jié)構(gòu)約束。換言之，“多元補(bǔ)償方式”的選擇即成為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的外部結(jié)構(gòu)約束。

2.“以成本為主”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)約束

如表1所示，森林、沙地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償主要依據(jù)保護(hù)成本和機(jī)會(huì)成本形成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)補(bǔ)償、流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以及海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中還包含了績(jī)效等因素。因而，形成了以成本構(gòu)成為主，以績(jī)效、支付能力等構(gòu)成為輔，即“以成本為主”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)約束。其結(jié)構(gòu)約束表現(xiàn)為成本標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)的約束和績(jī)效與支付能力標(biāo)準(zhǔn)因素的沖擊兩個(gè)方面。一方面，不論是先行的森林、沙地、草原等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，還是后發(fā)的濕地、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，均以成本為主要構(gòu)成因素。即便是多元化的補(bǔ)償方式，也仍以保護(hù)成本為標(biāo)準(zhǔn)的主要構(gòu)成，而以生態(tài)效益為適當(dāng)補(bǔ)充鄭云辰等：《流域多元化生態(tài)補(bǔ)償分析框架：補(bǔ)償主體視角》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2019年第7期。。先形成的成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)后發(fā)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)形成了結(jié)構(gòu)約束。另一方面，后發(fā)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)造中除了成本之外，還包括績(jī)效、支付能力等因素，對(duì)傳統(tǒng)的成本標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)形成了沖擊，構(gòu)筑了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)“成本+績(jī)效+支付能力”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。例如，后發(fā)的縱向海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，其標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成即包括了保護(hù)成本、機(jī)會(huì)成本和績(jī)效，即體現(xiàn)了成本結(jié)構(gòu)的約束和績(jī)效結(jié)構(gòu)的沖擊。

三、因果檢視：結(jié)構(gòu)障礙制約標(biāo)準(zhǔn)升級(jí)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系的外部和內(nèi)部結(jié)構(gòu)約束，形成了正功能-負(fù)功能、顯功能-潛功能的功能選擇結(jié)果。既有助于生態(tài)保護(hù)的正功能，也有阻礙生態(tài)保護(hù)的負(fù)功能。歸根結(jié)底，在于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)中諸構(gòu)成要素的相互依存限制了功能選擇的實(shí)際可能性Robert.K Merton.，Sociological Ambivalence and Other Essays，New York： Free Press，1976，p.169.。即其結(jié)構(gòu)中隱藏著生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)功能障礙的根源。因此，必須探尋破解其體系結(jié)構(gòu)中存在的問題，消解其潛負(fù)功能。以標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)與體系之間的邏輯銜接與自洽性為基礎(chǔ)，中國(guó)現(xiàn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)問題突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

（一）外部結(jié)構(gòu)障礙：多元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)間結(jié)構(gòu)性銜接的缺失

多元的補(bǔ)償方式帶來多元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。這些多元的補(bǔ)償方式之間的協(xié)同要求補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)同鄭云辰等：《流域多元化生態(tài)補(bǔ)償分析框架：補(bǔ)償主體視角》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2019年第7期。。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間形成合力才有助于整體生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，即形成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)外部結(jié)構(gòu)的協(xié)同效應(yīng)。在中國(guó)“縱橫結(jié)合”的多元補(bǔ)償體系之下，多元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)間的結(jié)構(gòu)性銜接對(duì)于提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、充分保護(hù)和實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)主體的合法權(quán)益至關(guān)重要。然而，當(dāng)前中國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，生態(tài)保護(hù)主體權(quán)益保護(hù)不足，與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間結(jié)構(gòu)性銜接的缺失不無(wú)關(guān)系。

一方面，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金與傳統(tǒng)領(lǐng)域資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏銜接，未成合力，制約標(biāo)準(zhǔn)的外部提升。例如，森林、草原、濕地等傳統(tǒng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域與流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償領(lǐng)域是存在交叉的，但其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)間卻缺乏合理銜接，尤其是缺乏后者對(duì)前者的合理補(bǔ)強(qiáng)。森林、濕地、草原等領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償均是某一領(lǐng)域單獨(dú)的補(bǔ)償;而流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是打包補(bǔ)償，是綜合性補(bǔ)償，包含了流域內(nèi)森林、草原、濕地等領(lǐng)域保護(hù)的補(bǔ)償，但卻沒有對(duì)森林、草原、濕地等生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行支持。例如，新安江流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金主要用于新安江流域水環(huán)境保護(hù)和水污染治理，包括流域生態(tài)保護(hù)規(guī)劃編制、環(huán)保能力建設(shè)、上游地區(qū)涵養(yǎng)水源、環(huán)境污染綜合整治等11個(gè)類別安徽省財(cái)政廳、生態(tài)環(huán)保廳：《安徽省新安江流域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金管理（暫行）辦法》。（2016-1-4） ＼[2019-06-05＼]. http：//www.ahshx.gov.cn/OpennessContent/show/420646.html。對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償僅籠統(tǒng)規(guī)定了“上游地區(qū)涵養(yǎng)水源”這一項(xiàng)，也沒有規(guī)定對(duì)于傳統(tǒng)森林等生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目即標(biāo)準(zhǔn)有無(wú)支持、如何支持。

另一方面，資金補(bǔ)償、對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多元補(bǔ)償方式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間缺乏銜接，應(yīng)用受限，制約了標(biāo)準(zhǔn)的外部提升。目前，對(duì)口協(xié)作和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在南水北調(diào)津冀之間開展，共建園區(qū)在福建實(shí)踐。這些新的方式難以用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)予以衡量，標(biāo)準(zhǔn)間合力的制度成本較大。而且資金補(bǔ)償與其他補(bǔ)償方式之間應(yīng)當(dāng)是并存的，而非是選擇性的陳玥辛：《產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和生態(tài)補(bǔ)償一個(gè)都不能少》.長(zhǎng)江商報(bào)，2019.6.5，http：//www.changjiangtimes.com/2015/02/497255.html.。因而，資金補(bǔ)償與其他補(bǔ)償方式之間就需要有標(biāo)準(zhǔn)間的協(xié)同，通過不同的標(biāo)準(zhǔn)共同達(dá)致一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)目標(biāo)，即生態(tài)保護(hù)主體權(quán)益的補(bǔ)償和實(shí)現(xiàn)。然而，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間銜接性結(jié)構(gòu)的缺失成為標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同與合力的障礙。

（二）內(nèi)部結(jié)構(gòu)殘缺：生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值嵌入的不足

除了外部結(jié)構(gòu)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提升的助力欠缺之外，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的不足才是主要的障礙。大體分來，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以分為成本標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)史玉成：《生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)與立法供給——以生態(tài)利益保護(hù)與衡平為視角》，《法學(xué)評(píng)論》2013年第4期。。價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)即以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值作為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。通常，生態(tài)保護(hù)主體保護(hù)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生或增加的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，遠(yuǎn)高于保護(hù)成本。但正如表1所示，當(dāng)前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成中基本以成本為主要結(jié)構(gòu)，績(jī)效、支付能力是次要結(jié)構(gòu)。

一方面，以成本為主要構(gòu)成的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極大地欠缺了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值構(gòu)成，制約了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的升級(jí)。從一開始，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就是對(duì)成本的適當(dāng)補(bǔ)償。成本標(biāo)準(zhǔn)的路徑依賴成為成本結(jié)構(gòu)約束的主要原因。因?yàn)?，起步階段的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度面臨著資金嚴(yán)重不足，技術(shù)和方法落后的制約，限制的補(bǔ)償?shù)目蛇x標(biāo)準(zhǔn)。而且，即便是成本標(biāo)準(zhǔn)，也不意味著是完全成本補(bǔ)償，更多的是基于成本的適當(dāng)補(bǔ)償胡振通、柳荻、靳樂山：《草原生態(tài)補(bǔ)償：生態(tài)績(jī)效、收入影響和政策滿意度》，《中國(guó)人口·資源與環(huán)境》2016年第1期。。因?yàn)?，盡管支付能力是次要結(jié)構(gòu)，但以支付能力為標(biāo)準(zhǔn)確定因素之一也表明了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、以及保護(hù)成本和機(jī)會(huì)成本的打折。例如，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)便是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于保護(hù)成本和機(jī)會(huì)成本的徐紹史：《國(guó)務(wù)院關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作情況的報(bào)告》，中國(guó)人大網(wǎng)2013年4月23日. http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content_1793568.htm. 。如表1所示，森林、濕地、沙地封禁補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本由成本構(gòu)成;僅重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、流域、海洋生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)成中涉及了環(huán)境績(jī)效。例如，《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》規(guī)定根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、保護(hù)治理成本投入、水質(zhì)改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，綜合確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償中涉及對(duì)工作突出、成效顯著的省區(qū)給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，但這些資金獎(jiǎng)勵(lì)由地方政府統(tǒng)籌用于草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)和草牧業(yè)發(fā)展，而非獎(jiǎng)勵(lì)作出貢獻(xiàn)的草原生態(tài)保護(hù)主體，即提高其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，即便包含了“績(jī)效”結(jié)構(gòu)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值構(gòu)成仍舊不足，限制了“績(jī)效”結(jié)構(gòu)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的提升。如表2所示，草原、森林、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)（準(zhǔn)用《中央對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績(jī)效目標(biāo)管理暫行辦法》）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成中的“績(jī)效”包含了系列內(nèi)容。但其構(gòu)成中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的績(jī)效是相當(dāng)有限的，基本上都未獨(dú)立評(píng)價(jià)。以《林業(yè)改革發(fā)展資金預(yù)算績(jī)效管理暫行辦法》為例，僅在政策實(shí)施效果評(píng)價(jià)中的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益中存在，可見其結(jié)構(gòu)分量之不足。它們的績(jī)效采用的基本是資金使用績(jī)效，而非生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)或其價(jià)值績(jī)效。當(dāng)然，新近的《財(cái)政部關(guān)于建立健全長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》要求根據(jù)生態(tài)保護(hù)成效的考核結(jié)果進(jìn)行增加或扣減轉(zhuǎn)移支付，即似乎以生態(tài)保護(hù)成效為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。事實(shí)上并非如此，生態(tài)保護(hù)成效只是激勵(lì)約束指標(biāo)而已，并非是完全根據(jù)其成效來衡量補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。《生態(tài)文明體制改革總體方案》《建立國(guó)家公園體制總體方案》等文件也要求將生態(tài)保護(hù)成效與資金分配相掛鉤。然而，綜合考量生態(tài)類型、環(huán)境績(jī)效、財(cái)力狀況、貧困狀況等因素的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)，其指標(biāo)中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)及其價(jià)值的比重雖不明確，但至少是不充分的。

四、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與制度完善

負(fù)功能有助于預(yù)見社會(huì)變遷的方向[美]羅伯特·K.默頓：《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2008年版，第133-134頁(yè)。，而結(jié)構(gòu)障礙則為矯正社會(huì)失衡提供了較為具體的行動(dòng)目標(biāo)。相反，任何消除現(xiàn)存社會(huì)結(jié)構(gòu)，卻不能提供適當(dāng)替換結(jié)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)該被消除結(jié)構(gòu)的功能的嘗試是注定要失敗的[美]羅伯特·K.默頓：《社會(huì)理論和社會(huì)結(jié)構(gòu)》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2008年版，第165頁(yè)。。因而，對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整并制度化是必要且重要的。作為新時(shí)代生態(tài)文件建設(shè)的導(dǎo)引，習(xí)近平生態(tài)文明思想為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提供了依托和指南。第一，以山水林田湖草生命共同體理論為指引。十九大報(bào)告指出，山水林田湖草是生命共同體，要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)。這就要求生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)籌兼顧，外部結(jié)構(gòu)上形成整體的、協(xié)同的、銜接的多元標(biāo)準(zhǔn)體系。第二，以“兩山理論”為指導(dǎo)。習(xí)近平指出，綠水青山就是金山銀山，要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念。一方面，綠水青山就是金山銀山理念要求堅(jiān)持保護(hù)生態(tài)環(huán)境，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償要堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)和促進(jìn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，而生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就是其途徑。因此，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和制度完善要為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造基礎(chǔ)和條件。本文主要從多元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)間的結(jié)構(gòu)性銜接以及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值嵌入的市場(chǎng)路徑兩個(gè)方面提出完善建議。

（一）建立多元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)間的結(jié)構(gòu)性銜接制度

結(jié)構(gòu)間的融通和銜接是充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同效用，實(shí)現(xiàn)生命共同體整體性保護(hù)的基礎(chǔ)。中國(guó)當(dāng)前打包式的橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償需要與傳統(tǒng)的分領(lǐng)域補(bǔ)償和資金補(bǔ)償相銜接，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)同。在成熟的縱橫生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系中，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的問題將得到極大緩解，甚至解決。然而，其關(guān)鍵就在于多元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的結(jié)構(gòu)性銜接。

首先，建立流域資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與其他資金補(bǔ)償方式與標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接制度，切實(shí)發(fā)揮前者對(duì)后者的補(bǔ)充和補(bǔ)強(qiáng)作用。由于資金補(bǔ)償仍將是主流補(bǔ)償方式，資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也將是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要構(gòu)成。流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償因其綜合性而涵蓋了森林、濕地等其他領(lǐng)域的補(bǔ)償。因而，流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金可對(duì)森林等補(bǔ)償資金形成補(bǔ)充，從而提升后者的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償所涉及的地域范圍內(nèi)與森林、濕地等補(bǔ)償所涉及的地域范圍的關(guān)聯(lián)，建立流域生態(tài)補(bǔ)償資金對(duì)森林等補(bǔ)償資金的銜接規(guī)則;并根據(jù)森林等生態(tài)保護(hù)對(duì)流域生態(tài)保護(hù)目標(biāo)的貢獻(xiàn)確定資金分流標(biāo)準(zhǔn);再將二者補(bǔ)償資金結(jié)合以產(chǎn)生新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的銜接和協(xié)同。

其次，明確對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等補(bǔ)償方式的衡量標(biāo)準(zhǔn)。雖然這些方式很難有標(biāo)準(zhǔn)化的衡量方式，但它們都可以折算成生態(tài)服務(wù)貢獻(xiàn)、污染減排貢獻(xiàn)或資金額度。對(duì)口協(xié)作、人才培訓(xùn)等能否將協(xié)作措施、人才培訓(xùn)費(fèi)用等換算成補(bǔ)償資金，從而確立其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)呢？顯然不能，如同目前對(duì)生態(tài)保護(hù)主體提供生態(tài)服務(wù)有限的批評(píng)一樣，這些其他方式也可能會(huì)產(chǎn)生支出了資金、進(jìn)行了協(xié)作等卻沒有取得良好效果的負(fù)面可能。相反，應(yīng)當(dāng)根據(jù)進(jìn)行對(duì)口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)等目的來確立其標(biāo)準(zhǔn)。例如，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)方式升級(jí)的人才培訓(xùn)，應(yīng)該切實(shí)起到生態(tài)保護(hù)方式升級(jí)的效果;產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等也要起到提高產(chǎn)業(yè)升級(jí)的效果。

最后，明確多元生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)同目標(biāo)。多元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能再局限于傳統(tǒng)的行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由政府定價(jià);而應(yīng)當(dāng)回歸市場(chǎng)，由市場(chǎng)對(duì)生態(tài)保護(hù)行為進(jìn)行定價(jià)劉曉莉：《我國(guó)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法問題研究》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第1期。。通常，資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往是大于生態(tài)保護(hù)成本而低于生態(tài)服務(wù)價(jià)值的，即不充分的補(bǔ)償。因而，多元補(bǔ)償方式的協(xié)同就不應(yīng)仍局限于成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)當(dāng)協(xié)同逼近生態(tài)服務(wù)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)權(quán)益的充分保護(hù)。同時(shí)，不論是資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還是其他補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各類補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都只是相對(duì)局部的標(biāo)準(zhǔn)，都要以生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之間的整體性銜接為指向。從而保證在資金有限的情況下，既不重復(fù)補(bǔ)償，也不導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)因制度局限而受制。

（二）完善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的結(jié)構(gòu)性補(bǔ)償制度

以成本為主的內(nèi)部結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了過低的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。增加補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的嵌入是實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山的必然要求”。多元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)性銜接可以實(shí)現(xiàn)多元補(bǔ)償方式結(jié)合，而增加對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的結(jié)構(gòu)性補(bǔ)償則是提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)然進(jìn)路。如果說前者是權(quán)宜之計(jì)的話，那么后者則是劍指核心、必不可少的。筆者認(rèn)為，當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值嵌入的不足很大程度上正是因?yàn)槠鋬r(jià)值由行政補(bǔ)償負(fù)擔(dān)的不能，以及社會(huì)負(fù)擔(dān)的不足;而完善市場(chǎng)化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度可以更大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的結(jié)構(gòu)性補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)化是指通過構(gòu)建反映市場(chǎng)供求、體現(xiàn)自然價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。此前中國(guó)著力于對(duì)生態(tài)保護(hù)成本的補(bǔ)償，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值考量不足。通過多元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)合，可以實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的部分或者全部。對(duì)于價(jià)值全部受到補(bǔ)償?shù)?，無(wú)須再通過其他途徑補(bǔ)充補(bǔ)償;而對(duì)于僅得到部分補(bǔ)償?shù)?，則需要通過市場(chǎng)途徑來實(shí)現(xiàn)剩余的價(jià)值;如果能夠通過市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)全部?jī)r(jià)值的，則不必再行行政補(bǔ)償。換言之，市場(chǎng)補(bǔ)償是行政補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)充和代替。具體而言，需要明確生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)入市的條件以及途徑。

首先，明確生態(tài)保護(hù)主體對(duì)其所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的權(quán)利。市場(chǎng)的核心機(jī)制是交易，而交易的本質(zhì)是權(quán)利的轉(zhuǎn)移。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化即通過市場(chǎng)化的運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)中的交易標(biāo)的是生態(tài)保護(hù)主體所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，而市場(chǎng)中所交易的對(duì)象必然是交易主體的權(quán)利，因而就必須明確生態(tài)保護(hù)主體對(duì)其所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的權(quán)利?！督⑹袌?chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》也要求合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)利。一方面，應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)保護(hù)主體對(duì)其所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)享有權(quán)利。即便某些生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可能不具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，但享有權(quán)利本身并不代表可以用于交易，而只是交易的前提而已。另一方面，還應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)氖軆斨黧w在受償之后的剩余權(quán)利。在市場(chǎng)機(jī)制之下，一定生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)下的補(bǔ)償金額只能購(gòu)買部分生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。如前所述，當(dāng)前生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)以成本為主，對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的價(jià)值嵌入不足。在市場(chǎng)機(jī)制下，應(yīng)當(dāng)將成本生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)效力之外的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)視為是生態(tài)保護(hù)主體的剩余權(quán)利，允許他們?nèi)胧薪灰?，以最大限度地激活生態(tài)保護(hù)活力。

其次，完善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給和消耗的抵消制度。入市交易中最重要的就是完善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供給和消耗的抵消制度。一方面，增加抵消服務(wù)類型。《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》要求健全污染物減排補(bǔ)償、水資源節(jié)約補(bǔ)償、碳排放權(quán)抵消補(bǔ)償制度，但筆者認(rèn)為，除了要增加污染物減排與排放、水資源節(jié)約與使用的抵消制度之外，還可以借鑒碳匯抵消制度，增加污染物吸收和消解抵消、水源涵養(yǎng)增質(zhì)增量抵消、能源林與用能權(quán)抵消制度;未來還可以增加更多細(xì)化、類型化的生態(tài)服務(wù)抵消制度。另一方面，完善生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)供消中和制度。自碳中和實(shí)踐取得良好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益以來，日益受到各種大型活動(dòng)的青睞。筆者認(rèn)為，可以在前述抵消制度完善的基礎(chǔ)上，將碳中和制度擴(kuò)展為更為廣泛的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中和制度。讓生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)消費(fèi)主體采取供消中和的方式在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供和消耗的抵消，維持、提升其生態(tài)形象和品牌形象。進(jìn)而吸引更多社會(huì)主體參與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供，真正實(shí)現(xiàn)多元的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

五、結(jié)語(yǔ)

結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其制度完善打破了此前囿于提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的唯一進(jìn)路，成為破解補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、奠定補(bǔ)償范圍擴(kuò)張基礎(chǔ)的可行進(jìn)路。在明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)約束與功能選擇之間因果聯(lián)系的基礎(chǔ)上，建立多元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)間的結(jié)構(gòu)性銜接制度，優(yōu)化其外部結(jié)構(gòu);增加對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的結(jié)構(gòu)性補(bǔ)償，破解其內(nèi)部結(jié)構(gòu)局限，使之邏輯自洽、結(jié)構(gòu)銜接、制度完善，在發(fā)揮其正功能的同時(shí)限制和消解其負(fù)功能。邏輯上銜接與自洽的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)和制度將促進(jìn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)間的互補(bǔ)和協(xié)同，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償責(zé)、權(quán)、利的公平配置。進(jìn)而充分保護(hù)生態(tài)保護(hù)主體的權(quán)益，推動(dòng)市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施和效用發(fā)揮，達(dá)致“綠水青山就是金山銀山”的生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。

（責(zé)任編輯：曉 亮）

Abstract： Chinas eco-compensation standard system was constrained by the multiple compensation methods external structure and cost-based internal structure in its formation. Although this makes the compensation standard system have positive function to clear compensation level， promote the implementation of eco-compensation， and a potential positive function to allocate the responsibility for eco-compensation， it also inevitably has a potential negative function to solidify the compensation standard and infringe on personal rights. On the basis of clarifying the causal relationship between structural constraints and functional choices of eco-compensation standards， based on Xi Jinpings Thoughts of Ecological Civilization， with the aim of limiting its negative functions， optimize its structure and improve its institution. Establish a structural connection system between multiple compensation standards to optimize its external structure; improve the structural compensation institution of ecosystem service value to break down its internal structural limitations， so that its structure is connected and the institution is complete， and its negative function is limited and eliminated while exerting its positive function.

Keywords： Payment for Ecosystem Service; Standard; Structure-function Analysis; Structural Constraints