關(guān)于行政事業(yè)單位預(yù)算管理問題的思考

范曉菲

摘要：行政事業(yè)單位預(yù)算是財(cái)政資金進(jìn)入流通環(huán)節(jié)的開端，它是政府年度收支活動(dòng)的行為標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算管理貫穿整個(gè)預(yù)算編制和執(zhí)行的過程中。近年來，隨著我國政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，行政事業(yè)單位預(yù)算管理在原有發(fā)展的基礎(chǔ)上，仍然存在問題。文章介紹了行政事業(yè)單位的基本情況，結(jié)合行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀，深入分析了預(yù)算管理存在的主要問題，并提出解決問題的具體對策。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位;預(yù)算管理;財(cái)務(wù)管理

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理概述

預(yù)算管理是指為確保財(cái)政資金規(guī)范運(yùn)行而進(jìn)行的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動(dòng)的總稱，是對國家預(yù)算資金管理的重點(diǎn)和核心組成部分。行政事業(yè)單位預(yù)算不僅是財(cái)務(wù)工作的開端，同時(shí)是單位的一年之計(jì)，單位預(yù)算的編制、管理、監(jiān)督和績效都影響了行政事業(yè)單位工作的實(shí)施開展和財(cái)政的績效考核。隨著2019年1月政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的實(shí)施，行政事業(yè)單位加強(qiáng)預(yù)算管理工作顯得越來越重要。其具體意義在于：

首先，加強(qiáng)預(yù)算管理工作是提高單位的財(cái)務(wù)工作水平的必然要求，也是正常運(yùn)行的支撐。預(yù)算管理既要完成預(yù)算的編制，過程的控制和最終使用效果的績效評價(jià)，還要在一個(gè)年度內(nèi)盡可能地提高資金使用效率和完成預(yù)算任務(wù)。

其次，加強(qiáng)預(yù)算管理能夠加強(qiáng)預(yù)算管理工作，節(jié)約預(yù)算資金，減少不必要的浪費(fèi)，推進(jìn)服務(wù)型和節(jié)約型政府的建立。同時(shí)，行政事業(yè)單位通過績效評價(jià)，了解財(cái)政資金使用效率和效果，避免單純追求預(yù)算的進(jìn)度，忽視了預(yù)算的真正目的。

最后，通過加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理工作，能夠使單位領(lǐng)導(dǎo)了解預(yù)算實(shí)時(shí)進(jìn)度，制定合理的預(yù)算目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)政府為社會(huì)提供服務(wù)職能，讓預(yù)算管理為社會(huì)的健康發(fā)展提供有力保障。

二、目前行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

（一）對全面預(yù)算管理認(rèn)識不足

行政事業(yè)單位在執(zhí)行全面預(yù)算管理方面存在現(xiàn)實(shí)困難，整個(gè)資金下達(dá)體系的漏洞，在觀念上存在偏差，在實(shí)際工作當(dāng)中無法實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算。在實(shí)際工作中，因?yàn)橘Y金下達(dá)體系和按照事業(yè)單位資金管理要求，上級主管部門下達(dá)年中追加預(yù)算列入財(cái)政補(bǔ)助收入，各部省補(bǔ)助資金直接列入往來款項(xiàng)，但以上預(yù)算外資金卻在預(yù)算管理體系之外，沒有相應(yīng)的預(yù)算，導(dǎo)致全面預(yù)算是紙上談兵。領(lǐng)導(dǎo)對全面預(yù)算的重要性普遍缺乏認(rèn)識，一方面認(rèn)為預(yù)算管理是財(cái)務(wù)部門的一項(xiàng)職能，與他們沒有關(guān)系，導(dǎo)致財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)脫節(jié)，無法對預(yù)算進(jìn)行管理和控制，也無法進(jìn)行績效評價(jià)。另一方面，缺乏預(yù)算專業(yè)人才，業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政策執(zhí)行脫節(jié)。

（二）預(yù)算執(zhí)行有失規(guī)范

預(yù)算執(zhí)行貫穿行政事業(yè)單位全面預(yù)算管理的過程，但是目前行政事業(yè)單位日常預(yù)算的執(zhí)行和管理基本由單位財(cái)務(wù)一人負(fù)責(zé)，一個(gè)財(cái)務(wù)人員難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算的精細(xì)化管理。實(shí)際工作中，當(dāng)基本支出預(yù)算不足或者項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)科目額度不夠時(shí)，擠占挪用以前年度單位滾存資金或者項(xiàng)目資金內(nèi)部額度進(jìn)行調(diào)整;又或者沒有按照?？顚Ｓ玫脑瓌t或預(yù)算項(xiàng)目之間相互擠占挪用等現(xiàn)象也屢見不鮮，預(yù)算與決算脫節(jié)，難以對應(yīng)考核，都嚴(yán)重違背了預(yù)算制定時(shí)的初衷，也難以準(zhǔn)確核算當(dāng)年的預(yù)算支出和預(yù)算批復(fù)的完成情況。

（三）缺乏有效的監(jiān)督體系和考核機(jī)制

目前，我國行政事業(yè)單位的預(yù)算管理缺乏有效的監(jiān)督體系和機(jī)制，預(yù)算管理部門和財(cái)政部門不能對預(yù)算的全過程進(jìn)行有效的監(jiān)督，因而在預(yù)算管理過程當(dāng)中出現(xiàn)的問題難以得到有效的解決。同時(shí)，行政事業(yè)單位的外部缺乏相應(yīng)的監(jiān)督評價(jià)機(jī)制。上級主管部門和財(cái)政部門主要審核預(yù)算的批復(fù)和資金的下達(dá)，而缺少預(yù)算管理過程的監(jiān)督。建立完善的預(yù)算績效考核體系是提高財(cái)政資金使用效率、提升行政事業(yè)單位職能體系當(dāng)務(wù)之急。除了財(cái)政部門的事后評價(jià)外，在預(yù)算使用過程沒有建立監(jiān)督和預(yù)警體系，難以進(jìn)行事中評價(jià)。

（四）預(yù)算管理未能與財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合

當(dāng)今信息技術(shù)飛速發(fā)展，在提高工作效率的同時(shí)，為預(yù)算管理打造綜合管理型技術(shù)平臺。但是在實(shí)際工作中，預(yù)算系統(tǒng)僅僅是完成當(dāng)年的預(yù)算，無法和日常賬務(wù)處理財(cái)務(wù)系統(tǒng)、年終的報(bào)表決算系統(tǒng)相對接，無法實(shí)時(shí)顯示預(yù)算進(jìn)度和年終預(yù)算的使用結(jié)果，更加無法在預(yù)算系統(tǒng)的基礎(chǔ)上進(jìn)行績效評價(jià)。這些弊端都導(dǎo)致預(yù)算系統(tǒng)形成信息孤島，無法將預(yù)算、決算、日常核算和績效評價(jià)系統(tǒng)有效結(jié)合，難以有效地提高工作效率和精細(xì)化的進(jìn)行預(yù)算管理。

（五）預(yù)算績效管理制度體系尚不健全

當(dāng)前，財(cái)政部門尚未制定系統(tǒng)、規(guī)范的績效管理工作流程和操作細(xì)節(jié)，同時(shí)績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)尚不完善，未能細(xì)化、量化績效指標(biāo)，績效評價(jià)要求行政事業(yè)單位預(yù)算使用效果量化，但在實(shí)際工作中，預(yù)算績效往往是釋放出來的社會(huì)效益或生態(tài)效益，難以用數(shù)據(jù)進(jìn)行量化，但是績效評價(jià)系統(tǒng)職能按照原有設(shè)定的量化指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)，這讓績效評價(jià)無從下手。同時(shí)，財(cái)務(wù)人員和業(yè)務(wù)科室脫節(jié)，無法有專業(yè)人員進(jìn)行預(yù)算績效評價(jià)。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）樹立全員參與的全面預(yù)算管理理念

提高行政事業(yè)單位的全面預(yù)算意識，改變預(yù)算資金的下達(dá)體系和預(yù)算外資金的管理，將凡是應(yīng)該納入預(yù)算管理的資金都要編制預(yù)算，實(shí)現(xiàn)真正的全面預(yù)算，將預(yù)算管理提升到全員參與，從財(cái)政部門到預(yù)算的執(zhí)行者，從上而下，全方位、立體的保障全面預(yù)算管理的順利施行。行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)要從思想上認(rèn)識到全面預(yù)算管理并不僅僅是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，而是每個(gè)業(yè)務(wù)部門都必須參與的全體性工作。對于年中追加資金和各部省補(bǔ)助資金，在資金下達(dá)的同時(shí)，預(yù)算也應(yīng)該一并下達(dá)并入使用單位。行政事業(yè)單位應(yīng)該加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，同時(shí)強(qiáng)化全面預(yù)算管理的培訓(xùn)機(jī)制，全面提升預(yù)算管理人員的專業(yè)素質(zhì)。

（二）完善預(yù)算管理運(yùn)行體系

健全和完善的管理體系是作為預(yù)算管理工作的支撐和保障。單位內(nèi)部可以通過組建“預(yù)算管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組”的形式，領(lǐng)導(dǎo)小組由各個(gè)部門的負(fù)責(zé)人組成，共同進(jìn)行預(yù)算管理工作，從預(yù)算的編制、監(jiān)督、管理都有效結(jié)合，有效解決業(yè)務(wù)工作和財(cái)務(wù)工作的脫節(jié)，完成預(yù)算的績效評價(jià)，提高資金的使用效率和質(zhì)量。對于預(yù)算之間需要調(diào)整使用的情況，應(yīng)該在合理的范圍內(nèi)向上級申請，避免出現(xiàn)預(yù)算擠占和挪用的現(xiàn)象。

（三）預(yù)算管理與財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合

為了提高預(yù)算的編制質(zhì)量，了解預(yù)算進(jìn)度，實(shí)時(shí)掌握預(yù)算的留余資金，2019年開始使用廣東省級財(cái)務(wù)核算信息集中監(jiān)管平臺，日常的賬務(wù)處理分設(shè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)兩個(gè)角色，進(jìn)行平行記賬，預(yù)算會(huì)計(jì)在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)登記每一筆支出，都相應(yīng)進(jìn)行預(yù)算的登記，這樣能實(shí)時(shí)掌握預(yù)算的支出進(jìn)度和預(yù)算結(jié)余，能為單位的資金的使用安排提供參考。同時(shí)，預(yù)算編制系統(tǒng)可以和省級財(cái)務(wù)核算信息集中監(jiān)管平臺，年終決算報(bào)表系統(tǒng)相關(guān)聯(lián)，數(shù)據(jù)互通，能有效的提高預(yù)算、決算的效率。

（四）強(qiáng)化預(yù)算管理綜合效能

使行政事業(yè)單位的資金使用效率更高是預(yù)算管理的目的，從而達(dá)到資金的使用效用。首先，要嚴(yán)格完成預(yù)算編制、執(zhí)行、績效評價(jià)，在期末對預(yù)算進(jìn)行本年度的經(jīng)費(fèi)分析，系統(tǒng)全面分析后，進(jìn)行獎(jiǎng)懲。再次，要大力推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+預(yù)算管理”模式，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，推動(dòng)預(yù)算管理信息化建設(shè)，例如在廣東省級財(cái)務(wù)核算信息集中監(jiān)管平臺進(jìn)行賬務(wù)處理后，能直觀的看出預(yù)算執(zhí)行情況，從而可以利用數(shù)據(jù)技術(shù)對資金的使用情況進(jìn)行綜合分析，對于超預(yù)算、無預(yù)算的項(xiàng)目，嚴(yán)肅查明原因，提出考核意見。

（五）運(yùn)用科學(xué)的預(yù)算編制方法

對于行政事業(yè)單位來說，預(yù)算的編制方法要在零基預(yù)算的基礎(chǔ)上，選擇綜合方法進(jìn)行預(yù)算的編制。零基預(yù)算在使用過程當(dāng)中，形同虛設(shè)，原則上是以零為起點(diǎn)，按照實(shí)際情況進(jìn)行預(yù)算編制，不考慮以前年度的費(fèi)用，以達(dá)到不虛增當(dāng)年預(yù)算為目的，但是在實(shí)際工作當(dāng)中，難以實(shí)現(xiàn)零基預(yù)算，領(lǐng)導(dǎo)層按照歷年經(jīng)費(fèi)的使用情況進(jìn)行預(yù)算審核，上級部門也按照往年人員經(jīng)費(fèi)額度和使用情況進(jìn)行預(yù)算批復(fù)，因而零基預(yù)算在實(shí)際工作當(dāng)中面臨著從上而下的執(zhí)行困難。因此，我們可以結(jié)合實(shí)際情況，按照財(cái)政開支標(biāo)準(zhǔn)和人均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在綜合平衡的基礎(chǔ)上，運(yùn)用更加科學(xué)合理的方法進(jìn)行預(yù)算編制，使得預(yù)算既不虛大浪費(fèi)，也不會(huì)出現(xiàn)短缺。認(rèn)真對預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行審核，提高在預(yù)算管理上的靈活性和積極性。

總之，在2019年開始實(shí)施政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的同時(shí)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)進(jìn)行平行記賬，已經(jīng)是行政事業(yè)單位預(yù)算管理發(fā)展的一大飛躍，能實(shí)時(shí)了解單位預(yù)算的執(zhí)行情況。在這個(gè)過程中，財(cái)政不能局限于事后監(jiān)管和評價(jià)，而是提高對全面預(yù)算的認(rèn)識，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，建立有效的監(jiān)督和考核機(jī)制，將預(yù)算管理與財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)有機(jī)結(jié)合，完善預(yù)算績效評價(jià)都迫在眉睫，樹立全員參與的全面預(yù)算管理理念，完善預(yù)算管理運(yùn)行體系，強(qiáng)化預(yù)算管理綜合效能，運(yùn)用科學(xué)的預(yù)算編制方法都勢在必行，將預(yù)算權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，讓其行走在陽光下。

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（作者單位：廣東省農(nóng)民專業(yè)合作推廣中心）