約束與突破：中國(guó)在北極理事會(huì)的規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)提升路徑探析[1]

肖 洋

【內(nèi)容提要】 北極理事會(huì)作為最具影響力的北極地區(qū)國(guó)際組織，其規(guī)則制定行為深刻影響了北極秩序的演變。中國(guó)不僅是北極事務(wù)的“利益攸關(guān)方”，也是北極治理的后來(lái)者。要融入以西方國(guó)家主導(dǎo)的北極治理格局，就需要借助北極理事會(huì)來(lái)維護(hù)中國(guó)的北極利益。獲取并提升規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)，是中國(guó)制度性參與北極治理的重要目標(biāo)。隨著國(guó)際地位的提升與北極治理環(huán)境的轉(zhuǎn)變，為了護(hù)持合理的北極權(quán)益，中國(guó)有必要提升在北極理事會(huì)中的規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)。當(dāng)前，中國(guó)可以通過(guò)充分利用參會(huì)權(quán)來(lái)提升對(duì)北極理事會(huì)建章立制的知情能力，從而逐步突破身份與權(quán)益限制，以及北極國(guó)家對(duì)北極治理規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的壟斷。

對(duì)于中國(guó)參與北極治理的價(jià)值體系構(gòu)建而言，最具影響力的貢獻(xiàn)不是提供“就事論事”的政策建議，而是能夠在北極治理的理念版圖與議題框架中，提供中國(guó)智慧、留下中國(guó)印記。[1]柳思思：《差序格局理論視閾下的“一帶一路”——從歐美思維到中國(guó)智慧》，載《南亞研究》2018年第1 期，第1-14 頁(yè)。隨著“冰上絲綢之路”建設(shè)的不斷推進(jìn)，中國(guó)參與北極治理的進(jìn)程，已經(jīng)將實(shí)踐重點(diǎn)從研究北極航運(yùn)與自然資源開(kāi)發(fā)愿景的經(jīng)濟(jì)獲益問(wèn)題，轉(zhuǎn)向獲取北極治理規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的制度獲益問(wèn)題。這種方向性的轉(zhuǎn)變，促使中國(guó)重新思考與北極理事會(huì)這一最具影響力的北極地區(qū)國(guó)際組織的互動(dòng)模式及其戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。北極理事會(huì)設(shè)置的觀察員制度雖然規(guī)定非北極國(guó)家不能晉升為擁有決策權(quán)的成員國(guó)，但同時(shí)也賦予中國(guó)有限參與相關(guān)會(huì)議的權(quán)利。在權(quán)利和身份雙重受限的狀態(tài)下，如何有效參與北極理事會(huì)的建章立制進(jìn)程，成為護(hù)持中國(guó)合理北極權(quán)益的核心議題。

一、北極理事會(huì)規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的要素配置

北極治理“規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)”，是指國(guó)際行為體通過(guò)話(huà)語(yǔ)博弈對(duì)北極治理所需的國(guó)際規(guī)范體系與具體國(guó)際規(guī)范產(chǎn)生支配性影響。換言之，獲取北極治理規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)，就是獲取影響和主導(dǎo)北極治理規(guī)范構(gòu)建、革新進(jìn)程的能力。北極治理規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的概念，包括兩方面的含義：一是有權(quán)發(fā)表對(duì)北極事務(wù)的利益關(guān)切、觀念主張、議題倡議，并且這種權(quán)力受到國(guó)際法保護(hù)；[2]Robert O. Keohane, “International Institutions: Two Approaches,” International Studies Quarterly, pp.379-382, 1988, https://academic.oup.com/isq/article-abstract/32/4/379/1805478?redirectedFrom=fulltext.二是能夠?qū)嵸|(zhì)性影響相關(guān)國(guó)際組織北極治理國(guó)際規(guī)范的構(gòu)建與決策過(guò)程。獲取并提升規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)，是中國(guó)制度性參與北極治理的重要目標(biāo)。國(guó)際海事組織、北極理事會(huì)等國(guó)際組織，是負(fù)責(zé)議題設(shè)置、管理國(guó)家行為、制訂國(guó)際規(guī)則等決策過(guò)程的重要行為體，這些議題設(shè)置和決策過(guò)程與國(guó)際規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)密切相關(guān)。因此，中國(guó)參與北極治理，需要高度重視相關(guān)國(guó)際組織建章立制與國(guó)際規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)之間的關(guān)系。北極理事會(huì)作為北極地區(qū)最大的多邊協(xié)商平臺(tái)，不僅是北極治理的主要參與者，還是相關(guān)國(guó)際規(guī)范的核心供給者，能夠?yàn)閲?guó)家獲取和運(yùn)作規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)，提供資源保障、平臺(tái)保障、受眾保障、議題保障等話(huà)語(yǔ)要素。中國(guó)參與北極治理的話(huà)語(yǔ)博弈，可以在北極理事會(huì)框架下合理辨識(shí)和配置這些話(huà)語(yǔ)要素，為北極治理提供有效和穩(wěn)定的國(guó)際規(guī)范性公共產(chǎn)品，以推動(dòng)與其他利益攸關(guān)方在北極經(jīng)貿(mào)、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)布局等領(lǐng)域的合作，最大限度地維護(hù)中國(guó)的北極權(quán)益。

話(huà)語(yǔ)資源是規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的基礎(chǔ)要素。話(huà)語(yǔ)資源，是指國(guó)際行為體獲取規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的來(lái)源和依據(jù)。[1]Jennifer Spence, “Is a Melting Arctic Making the Arctic Council too Cool?Exploring the Limits to the Effectiveness of a Boundary Organization,” Review of Policy Research, pp.790-793, 2017, https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/ropr.12257.在北極治理的語(yǔ)境下，國(guó)際行為體掌握了一定的話(huà)語(yǔ)資源之后，能夠影響國(guó)際輿論的導(dǎo)向以及北極治理規(guī)范的設(shè)置過(guò)程?？梢哉f(shuō)，國(guó)家能否獲取國(guó)際組織所蘊(yùn)含的話(huà)語(yǔ)資源，取決于本國(guó)的綜合國(guó)力。一方面要苦練內(nèi)功，增強(qiáng)本國(guó)的硬實(shí)力，另一方面也要依靠國(guó)際組織等多邊平臺(tái)，提升本國(guó)的國(guó)際影響力與號(hào)召力，因此獲取話(huà)語(yǔ)要素，需要進(jìn)行長(zhǎng)期的資源投入。

話(huà)語(yǔ)平臺(tái)是規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的施展要素。話(huà)語(yǔ)平臺(tái)，是指國(guó)際行為體能夠選擇治理議題并參與規(guī)范構(gòu)建的文本撰寫(xiě)與決策流程。中國(guó)參與北極治理，可依托北極理事會(huì)下設(shè)的工作組，就共同關(guān)心的議題闡述中國(guó)主張與中國(guó)方案。對(duì)于北極理事會(huì)中處于磋商困境的議題，中國(guó)可以在國(guó)際海事組織等全球性國(guó)際組織中提出相關(guān)議題的磋商提案，如果能產(chǎn)出有效成果，則會(huì)產(chǎn)生示范和指引作用，從而促進(jìn)國(guó)際規(guī)范體系之間的規(guī)范融合，提升中國(guó)規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的實(shí)施成效。

話(huà)語(yǔ)對(duì)象是規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的目標(biāo)要素。話(huà)語(yǔ)對(duì)象，是指國(guó)際行為體施展北極治理話(huà)語(yǔ)的受眾集合。北極治理是國(guó)際行為體群策群力的過(guò)程。中國(guó)作為域外國(guó)家，在參與北極治理時(shí)，需要借助國(guó)際組織等多邊平臺(tái)來(lái)選擇話(huà)語(yǔ)對(duì)象。話(huà)語(yǔ)對(duì)象的選擇，不僅要考慮目標(biāo)對(duì)象對(duì)中國(guó)倡議的期望，同時(shí)還應(yīng)匯聚話(huà)語(yǔ)對(duì)象對(duì)中國(guó)的身份認(rèn)同與理念支持，最終形成以中國(guó)為主導(dǎo)的話(huà)語(yǔ)聯(lián)盟。[1]柳思思：《歐盟氣候話(huà)語(yǔ)權(quán)建構(gòu)及對(duì)中國(guó)的借鑒》，載《德國(guó)研究》2016年第2 期，第32 頁(yè)。國(guó)家選擇話(huà)語(yǔ)對(duì)象都極為審慎，通常堅(jiān)持有效性原則，即哪些國(guó)家能有助于中國(guó)獲取話(huà)語(yǔ)資源，哪些國(guó)家可能因核心利益分歧巨大而不利于締造穩(wěn)固的話(huà)語(yǔ)聯(lián)盟。讓國(guó)際社會(huì)認(rèn)同中國(guó)參與北極治理的話(huà)語(yǔ)內(nèi)容，需要謹(jǐn)慎選擇話(huà)語(yǔ)對(duì)象的數(shù)量與現(xiàn)實(shí)影響力。[2]Lene Hansen, Security as Discourse: Discourse Analysis and the Bosnian War, London and New York: Routledge, p.18, 2006, https://www.taylorfrancis.com/books/9780203236338.規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的施用目標(biāo)是通過(guò)主導(dǎo)國(guó)際規(guī)范的構(gòu)建來(lái)引導(dǎo)多個(gè)國(guó)際行為體的集體行動(dòng)，因此，從節(jié)約成本與提高效果的視角來(lái)看，北極理事會(huì)兼具話(huà)語(yǔ)對(duì)象供給與規(guī)范構(gòu)建機(jī)遇供給的雙重角色。對(duì)規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的主體而言，話(huà)語(yǔ)對(duì)象的意見(jiàn)反饋與立場(chǎng)變化，是判斷自身規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)有效性的重要依據(jù)。

話(huà)語(yǔ)內(nèi)容是規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的載體要素。話(huà)語(yǔ)內(nèi)容，是指國(guó)際行為體參與北極事務(wù)的價(jià)值觀、利益訴求、目標(biāo)等的信息集合。話(huà)語(yǔ)內(nèi)容具有建構(gòu)性，只有符合特定國(guó)際組織運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則和大部分成員國(guó)認(rèn)同需求的話(huà)語(yǔ)內(nèi)容，才有可能得以推廣，從而提升規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的效用[3]Jennifer Milliken, “The Study of Discourse in International Relations: A Critique of Research and Methods,” European Journal of International Relations, pp.225-231, 1999, https://journals.sagepub.com/doi/10.1177/1354066199005002003.，反之則仍然是語(yǔ)言層面的疊加，無(wú)法上升到國(guó)際政治層面。在北極理事會(huì)框架下，北極域內(nèi)外國(guó)家都有權(quán)進(jìn)行議題倡導(dǎo)，但最終的決策文本通常由核心成員國(guó)提供。

綜上而言，中國(guó)在北極理事會(huì)框架內(nèi)的話(huà)語(yǔ)博弈中，需要高度重視上述四大話(huà)語(yǔ)要素的綜合運(yùn)用（見(jiàn)圖1）。中國(guó)可以通過(guò)對(duì)自身話(huà)語(yǔ)角色的準(zhǔn)確定位、對(duì)話(huà)語(yǔ)對(duì)象的謹(jǐn)慎選擇、對(duì)話(huà)語(yǔ)內(nèi)容的精心設(shè)計(jì)、對(duì)話(huà)語(yǔ)平臺(tái)的高效參與，甚至包括對(duì)話(huà)語(yǔ)時(shí)機(jī)的有效把握，以及對(duì)話(huà)語(yǔ)方式的妥善調(diào)整等途徑，來(lái)提升在北極治理中的規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)實(shí)施效果。在已經(jīng)獲得一定的話(huà)語(yǔ)資源的情形下，提高話(huà)語(yǔ)博弈技巧，充分利用話(huà)語(yǔ)平臺(tái)所提供的機(jī)遇，發(fā)揮中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)的角色優(yōu)勢(shì)，克服傳統(tǒng)上雙邊外交重于多邊外交的行為慣性，對(duì)于提升中國(guó)在北極理事會(huì)中的規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)實(shí)施效果至關(guān)重要。

圖1：北極理事會(huì)規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)要素配置與運(yùn)作邏輯

二、北極理事會(huì)的決策架構(gòu)與中國(guó)的權(quán)益辨識(shí)

雖然北極理事會(huì)是一個(gè)“政策協(xié)商”與“規(guī)范構(gòu)建”并行的國(guó)際組織，[1]Molenaar E.J., “Current and Prospective Roles of the Arctic Council System within the Context of the Law of the Sea,” International Journal of Marine and Coastal Law, pp.553-595,2012, https://www.deepdyve.com/lp/brill/current-and-prospective-roles-of-the-arcticcouncil-system-within-the-boqptsJ9Mf.但它仍然是商討北極環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與人類(lèi)發(fā)展等議題的重要政治平臺(tái)。準(zhǔn)確掌握北極理事會(huì)建章立制的基本流程，明晰中國(guó)作為永久觀察員的權(quán)力范圍，是提升中國(guó)在北極理事會(huì)規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的基本要求。

北極理事會(huì)的決策架構(gòu)由不同層次的會(huì)議系統(tǒng)構(gòu)成。北極理事會(huì)的會(huì)議系統(tǒng)分為三個(gè)層次：部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、高級(jí)北極官員會(huì)議、工作組會(huì)議（見(jiàn)圖2）。部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議（Ministerial Meetings）是高層會(huì)議，每?jī)赡暾匍_(kāi)一次，通常由北極八國(guó)的外交部長(zhǎng)們參加，其重要職責(zé)是啟動(dòng)北極理事會(huì)的終極決策程序，例如審議并批準(zhǔn)國(guó)際規(guī)范、吸納新的觀察員、公布最新發(fā)展綱要等。高級(jí)北極官員會(huì)議（Senior Arctic Officials Meetings，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“高官會(huì)議”）是中層會(huì)議，每年舉行兩次，通常由北極八國(guó)派遣相關(guān)部長(zhǎng)圍繞特定的議題展開(kāi)交流[1]Andrew Chater, “An Explanation for the Growing Institutional Capacity of the Arctic Council,” The Northern Review, pp.51-60,2018, https://thenorthernreview.ca/index.php/nr/issue/view/48.，負(fù)責(zé)起草呈送部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議審批的具體議案，并指導(dǎo)附屬機(jī)構(gòu)的工作。工作組會(huì)議（Working Group）是基層會(huì)議，每年至少召開(kāi)一次。北極理事會(huì)通過(guò)常設(shè)的6 個(gè)工作組進(jìn)行北極知識(shí)生產(chǎn)管理。每個(gè)工作組負(fù)責(zé)執(zhí)行北極理事會(huì)高官會(huì)議確定的科研項(xiàng)目。

圖2 北極理事會(huì)的決策架構(gòu)示意圖

北極理事會(huì)之所以采取這種三層決策架構(gòu)，是為了盡可能準(zhǔn)確地識(shí)別北極地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心利益關(guān)切。按照這種自下而上的議事原則，北極理事會(huì)的規(guī)范構(gòu)建流程如下：工作組負(fù)責(zé)特定議題的調(diào)研和草案撰寫(xiě)工作，并將調(diào)研結(jié)果與國(guó)際規(guī)范草案提交至高官會(huì)議；高官會(huì)議對(duì)這些國(guó)際規(guī)范草案進(jìn)行評(píng)估，將達(dá)成共識(shí)的國(guó)際規(guī)范草案呈送給部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議審批。[1]李振福、劉超：《北極航線(xiàn)對(duì)于中國(guó)的梯度影響分析》，載《和平與發(fā)展》2015年第6期，第82 頁(yè)。

那么，中國(guó)作為北極理事會(huì)觀察員擁有何種權(quán)力，能在建章立制的哪個(gè)階段發(fā)揮作用？按照北極理事會(huì)《附屬機(jī)構(gòu)的觀察員手冊(cè)》（Observer Manual for Subsidiary Bodies，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《觀察員手冊(cè)》）的規(guī)定，觀察員的基本權(quán)力有四種：列席會(huì)議權(quán)、陳述權(quán)、項(xiàng)目參與權(quán)、分論壇倡議權(quán)。[2]Arctic Council Secretariat, Observer Manual for Subsidiary Bodies, 2013，https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/939/EDOCS-3020-v1B-Observermanual-with-addendum-finalized_Oct2016.PDF?sequence=8&isAllowed=y.列席會(huì)議權(quán)，是指觀察員在獲得會(huì)議主席的同意后，能夠參會(huì)并獲得會(huì)議文件。雖然觀察員沒(méi)有決策的權(quán)力，但能夠通過(guò)列席各級(jí)會(huì)議，向北極八國(guó)隨時(shí)表達(dá)己方的意見(jiàn)和看法，潛移默化地影響北極理事會(huì)的規(guī)范構(gòu)建進(jìn)程，從而部分維護(hù)和實(shí)現(xiàn)中國(guó)的北極權(quán)益。

陳述權(quán)，是指觀察員在獲準(zhǔn)參會(huì)后有權(quán)陳述自身的觀點(diǎn)。但參會(huì)不一定能夠陳述，這都需要會(huì)議主席來(lái)決定觀察員能否、以及采取何種方式陳述己方觀點(diǎn)。陳述權(quán)分為口頭陳述和書(shū)面陳述兩類(lèi)。事實(shí)上，在高官會(huì)議上觀察員就沒(méi)有陳述權(quán)，除非涉及到自身核心利益，觀察員可向北極理事會(huì)提出陳述申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后方可進(jìn)行書(shū)面陳述。在工作組層面，如果會(huì)議主席決定中國(guó)代表可以口頭發(fā)言或提交書(shū)面聲明，則中國(guó)代表的發(fā)言順序排在成員國(guó)和永久參與方之后。在部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，中國(guó)只能進(jìn)行書(shū)面陳述，且參會(huì)權(quán)也受到一定限制。

項(xiàng)目參與權(quán)，是指觀察員有權(quán)參與執(zhí)行北極理事會(huì)工作組的科研項(xiàng)目，并有權(quán)為項(xiàng)目運(yùn)行提供資金支持。觀察員也可與成員國(guó)或永久參與方共同提出立項(xiàng)申請(qǐng)，并通過(guò)提供項(xiàng)目資金的方式獲取話(huà)語(yǔ)權(quán)。由此可見(jiàn)，項(xiàng)目參與權(quán)是中國(guó)能夠發(fā)揮資金優(yōu)勢(shì)，獲取北極理事會(huì)議題設(shè)置、話(huà)語(yǔ)客體支持等規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)要素的重要權(quán)利。

分論壇倡議權(quán)，是指觀察員可根據(jù)自身的利益訴求，在北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議主議題的框架內(nèi)，有權(quán)倡導(dǎo)子議題分論壇。由于北極國(guó)家數(shù)目有限，難以包攬所有議題的組織工作，因此交由觀察員國(guó)發(fā)起分論壇。分論壇倡議權(quán)的價(jià)值在于：中國(guó)可根據(jù)自身利益訴求和規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)需要，靈活參與或倡導(dǎo)特定議題的分論壇，加強(qiáng)與其他利益攸關(guān)方之間的溝通與政策協(xié)調(diào)，推動(dòng)北極理事會(huì)的議程和話(huà)語(yǔ)導(dǎo)向，朝著有利于中國(guó)利益的方向發(fā)展。

由此可見(jiàn)，工作組的相關(guān)會(huì)議是北極理事會(huì)建章立制的基礎(chǔ)。工作組負(fù)責(zé)北極國(guó)家氣候環(huán)境、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、原住民健康事務(wù)、可持續(xù)發(fā)展等議題的評(píng)估報(bào)告和政策議案的調(diào)研與撰寫(xiě)工作，不僅是北極理事會(huì)必不可少的機(jī)構(gòu)職能，而且與中國(guó)的北極權(quán)益密切相關(guān)。[1]Page Wilson, “Society, Steward or Security Actor? Three Visions of the Arctic Council,” Cooperation and Conflict, pp.2-8,2015, https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/0010836715591711.因此，在中國(guó)作為觀察員的權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)較大提升的現(xiàn)狀下，參與北極理事會(huì)工作組的相關(guān)會(huì)議，是中國(guó)爭(zhēng)取規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的重要平臺(tái)，亦是參與北極理事會(huì)建章立制的有效途徑。

三、北極理事會(huì)觀察員制度對(duì)中國(guó)的話(huà)語(yǔ)約束

從成立伊始，北極理事會(huì)就準(zhǔn)許非北極國(guó)家、全球政府間組織和非政府組織等成為觀察員。[2]當(dāng)前有13 個(gè)國(guó)家為北極理事會(huì)觀察員，它們是：法國(guó)、德國(guó)、意大利、日本、荷蘭、中國(guó)、波蘭、印度、韓國(guó)、新加坡、西班牙、瑞士、英國(guó)。Arctic Council, Observers, 2015, http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/arctic-council/observers.進(jìn)入21 世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始高度關(guān)注北極事務(wù)，越來(lái)越多的非北極國(guó)際行為體開(kāi)始申請(qǐng)北極理事會(huì)觀察員地位。北極國(guó)家為此也一再修訂觀察員的入會(huì)門(mén)檻與權(quán)利范圍。2011年，北極國(guó)家修訂了北極理事會(huì)的議事規(guī)則，并于兩年后的基律納部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上接納中國(guó)、印度、意大利、日本、韓國(guó)和新加坡為永久觀察員。

鑒于大量對(duì)北極事務(wù)感興趣的域外國(guó)家進(jìn)入到北極理事會(huì)，北極理事會(huì)出現(xiàn)了“門(mén)羅主義”化的趨勢(shì)，即北極國(guó)家加強(qiáng)內(nèi)部合作，共同管理北極理事會(huì)的建章立制進(jìn)程，同時(shí)通過(guò)《觀察員手冊(cè)》嚴(yán)格限制觀察員的權(quán)利與影響力。這一規(guī)范性文件規(guī)定：觀察員只有在受到邀請(qǐng)后，方能列席北極理事會(huì)所有級(jí)別的會(huì)議，同樣也需經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)才能在會(huì)議中陳述己方觀點(diǎn)。[1]Arctic Council Secretariat, Arctic Council Observer Manual for Subsidiary Bodies, pp.8-12, 2013, https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/939.北極國(guó)家這種“排他性開(kāi)放”的制度設(shè)計(jì)，既不會(huì)打消觀察員的積極性，又不會(huì)增大觀察員對(duì)北極理事會(huì)規(guī)范構(gòu)建的影響力，可謂是煞費(fèi)苦心。具體而言，體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

一是開(kāi)放基層會(huì)議系統(tǒng)。這是因?yàn)楣ぷ鹘M、專(zhuān)案組和專(zhuān)家小組主導(dǎo)著北極理事會(huì)規(guī)范構(gòu)建的初級(jí)階段，無(wú)論是議題設(shè)置還是項(xiàng)目可行性論證，都需要巨額資金支持，并且工作組的研究成果也不一定都能成為規(guī)范制定的參考依據(jù)。因此，鼓勵(lì)觀察員參與工作組的相關(guān)會(huì)議與項(xiàng)目，不僅體現(xiàn)了北極理事會(huì)的“包容與開(kāi)放”，為北極域內(nèi)外國(guó)家“提供一個(gè)開(kāi)放交流的平臺(tái)”，而且讓觀察員分擔(dān)議題設(shè)置的“驗(yàn)錯(cuò)成本”（Trial and Error Costs）與規(guī)范構(gòu)建的“前期成本”（Upfront Costs）。在工作組會(huì)議中，觀察員可以積極參加討論，用更廣泛的方法去影響談判。例如與北極國(guó)家或永久參與方合作起草項(xiàng)目議案、通過(guò)資金或?qū)嵨飪敻斗绞絹?lái)資助和主持一個(gè)與項(xiàng)目相關(guān)的研討會(huì)等。[2]Andrew Chater, “An Explanation for the Growing Institutional Capacity of the Arctic Council,” The Northern Review, pp.51-80, 2018, https://thenorthernreview.ca/index.php/nr/article/view/772.

二是通過(guò)獨(dú)攬人事任命權(quán)來(lái)監(jiān)管觀察員的活動(dòng)。觀察員在工作組的活動(dòng)，需接受工作組管理/指導(dǎo)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，工作組管委會(huì)成員全部來(lái)自北極理事會(huì)成員國(guó)和永久參與方，工作組成員則來(lái)自成員國(guó)政府部門(mén)的專(zhuān)家級(jí)代表和科研人員。由于每個(gè)工作組的科研成果，都是一份向北極理事會(huì)介紹各自議程和政策議案的戰(zhàn)略切入點(diǎn)，控制了工作組的管理層，就有權(quán)將最符合北極國(guó)家利益的政策議案，作為小組最具代表性的成果，提交高官會(huì)議和部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議審議。

三是限制觀察員對(duì)高級(jí)別會(huì)議的參與。北極理事會(huì)越高級(jí)別的會(huì)議，觀察員的參會(huì)權(quán)和陳述權(quán)越少，北極國(guó)家借此能控制相關(guān)會(huì)議的議程和規(guī)范決策的正式程序。北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)和高官會(huì)議有一套嚴(yán)格的組織程序和緊密的議事日程，所以在大多數(shù)場(chǎng)合下，觀察員至多僅能發(fā)表書(shū)面陳述或者在休息時(shí)間舉行一場(chǎng)非正式談話(huà)。工作組等基層會(huì)議的形式相對(duì)自由開(kāi)放，允許觀察員參會(huì)，甚至發(fā)表口頭陳述。

四是限制觀察員對(duì)北極理事會(huì)的資助額，避免出現(xiàn)“以錢(qián)量權(quán)”“以錢(qián)謀權(quán)”的可能。北極理事會(huì)所有工作組的研究計(jì)劃需得到北極八國(guó)的共同認(rèn)可后，由北極理事會(huì)秘書(shū)處提供經(jīng)費(fèi)支持與統(tǒng)籌管理?！队^察員手冊(cè)》明確規(guī)定觀察員對(duì)北極理事會(huì)的資助額不得超過(guò)成員國(guó)，這就使得中日韓德等觀察員，難以通過(guò)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)來(lái)提升在北極理事會(huì)的科研權(quán)限。

五是將觀察員的權(quán)利與貢獻(xiàn)率掛鉤。北極八國(guó)設(shè)置了對(duì)觀察員的考評(píng)機(jī)制，觀察員的鑒定合格標(biāo)準(zhǔn)取決于它們?cè)诠ぷ餍〗M層面是否有顯著的貢獻(xiàn)，并且只有在它們不違反北極理事會(huì)成立宣言或者議事規(guī)則的基礎(chǔ)上，才能繼續(xù)享有觀察員身份和權(quán)利。[1]Sebastian Knecht, “The Politics of Arctic International Cooperation: Introducing a dataset on Stakeholder Participation in Arctic Council Meetings, 1998-2015,” Cooperation and Conflict, p.203, 2016, https://journals.sagepub.com/doi/full/10.1177/0010836716652431.如果觀察員被發(fā)現(xiàn)有違背北極理事會(huì)集體利益的行為，或是無(wú)法促進(jìn)工作組的項(xiàng)目實(shí)施，就有可能被終止觀察員身份。

由此看來(lái)，在北極理事會(huì)現(xiàn)有組織框架下，中國(guó)面臨觀察員的身份劣勢(shì)與權(quán)益約束，全面獲取話(huà)語(yǔ)平臺(tái)、話(huà)語(yǔ)對(duì)象、話(huà)語(yǔ)資源的難度較大。[2]Valur Ingimundarson, “Managing a Contested Region: the Arctic Council and the Politics of Arctic Governance,” Polar Journal, pp.183-188, 2014, https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/2154896X.2014.913918.可以說(shuō)，永久觀察員的身份只是中國(guó)獲取北極理事會(huì)參會(huì)權(quán)的“敲門(mén)磚”，其本身并無(wú)太大附加價(jià)值。因此，為了讓中國(guó)的聲音能夠被其他利益攸關(guān)方所周知，盡可能開(kāi)發(fā)北極理事會(huì)的國(guó)際規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)資源，中國(guó)可以通過(guò)積極參與北極理事會(huì)的各級(jí)會(huì)議，以提升對(duì)北極理事會(huì)建章立制的知情能力，逐步突破身份與權(quán)益限制，最終撼動(dòng)北極國(guó)家對(duì)北極治理規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的壟斷地位。

四、中國(guó)在北極理事會(huì)的參會(huì)實(shí)踐與話(huà)語(yǔ)權(quán)提升路徑

參會(huì)記錄能否作為規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)研究的支持材料？觀察員的出席或缺席對(duì)于北極理事會(huì)的建章立制有何影響？學(xué)界對(duì)此留下了探索空間?；卮疬@些問(wèn)題，則需對(duì)中國(guó)晉升為永久觀察員這6年來(lái)（2013—2018年）參與北極理事會(huì)各級(jí)會(huì)議的數(shù)據(jù)進(jìn)行大跨度觀察，來(lái)準(zhǔn)確判斷中國(guó)在北極理事會(huì)的規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)現(xiàn)狀。

(一)中國(guó)在北極理事會(huì)框架下，積極參加所有面向觀察員的政府間會(huì)議。一是參加北極理事會(huì)所有的中高層會(huì)議。從2013年至今，中國(guó)參加了3 屆北極理事會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、11 屆高級(jí)北極官員會(huì)議[1]北極理事會(huì)高級(jí)北極官員會(huì)議文件中只列出2013年10月21—23日在加拿大懷特霍斯（Whitehorse）舉辦的秋季會(huì)議參會(huì)名單，未列出當(dāng)年3月舉辦的春季會(huì)議參會(huì)名單。，以及北極理事會(huì)成立20 周年大會(huì)等。二是積極參加北極理事會(huì)成員國(guó)與觀察員的溝通會(huì)議。中國(guó)參加了北極理事會(huì)成員國(guó)、觀察員和外國(guó)科學(xué)團(tuán)體第五、第六屆國(guó)際會(huì)議，首屆白宮北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議（1stWhite House Arctic Science Ministerial Meeting）[2]中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)部：《首屆白宮北極科學(xué)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在華盛頓召開(kāi)》，http://www.most.gov.cn/kjbgz/201610/t20161019_128269.htm。，以及旨在推動(dòng)北極理事會(huì)觀察員與成員國(guó)之間開(kāi)展務(wù)實(shí)對(duì)話(huà)與磋商的“華沙模式會(huì)議”（Warsaw Format Meeting）。三是任命高官出任中國(guó)在北極理事會(huì)的特別代表。2017年，中國(guó)外交部任命高風(fēng)為北極事務(wù)特別代表，同時(shí)也是中國(guó)參與北極理事會(huì)高級(jí)北極官員會(huì)議的首席代表，以進(jìn)一步擴(kuò)大中國(guó)在北極的影響力。

(二)中國(guó)有限參加了北極理事會(huì)工作組的相關(guān)會(huì)議。一是北極理事會(huì)有選擇性地對(duì)中國(guó)開(kāi)放工作組會(huì)議，開(kāi)放會(huì)議主題主要包括北極環(huán)境保護(hù)和北極候鳥(niǎo)保護(hù)等跨區(qū)域治理議題（見(jiàn)表1），中國(guó)參會(huì)記錄在5 次以上的是北極海洋環(huán)境保護(hù)、北極動(dòng)植物保護(hù)工作組。二是對(duì)于涉及污染物減排的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定和北極國(guó)家進(jìn)行內(nèi)部搜救合作的會(huì)議，則極少向中國(guó)開(kāi)放。中國(guó)參會(huì)記錄在2 次及以下的是：負(fù)責(zé)北極?？账丫纫?guī)范設(shè)置的緊急預(yù)防、準(zhǔn)備與響應(yīng)工作組；負(fù)責(zé)黑碳減排等污染物管控規(guī)范的北極污染物行動(dòng)計(jì)劃工作組；負(fù)責(zé)北極航運(yùn)導(dǎo)航科技標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的北極監(jiān)測(cè)與評(píng)估計(jì)劃工作組；負(fù)責(zé)北極經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)規(guī)范與原住民權(quán)益保護(hù)的可持續(xù)發(fā)展工作組。

表1：中國(guó)參加北極理事會(huì)各級(jí)會(huì)議情況（2013—2018）[1] 這6 個(gè)常設(shè)工作組是：北極污染物行動(dòng)計(jì)劃工作組（Arctic Contaminants Action Program，ACAP）；北極監(jiān)測(cè)與評(píng)估計(jì)劃工作組（Arctic Monitoring and Assessment Program, AMAP）；北極動(dòng)植物保護(hù)工作組（Conservation of Arctic Flora and Fauna, CAFF）；緊急預(yù)防、準(zhǔn)備與響應(yīng)工作組（Emergency Prevention, Preparedness and Response, EPPR）；北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組（Protection of the Arctic Marine Environment, PAME），可持續(xù)發(fā)展工作組（Sustainable Development Working Group, SDWG），http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/working-groups.

(三)中國(guó)參與了北極理事會(huì)任務(wù)組的相關(guān)會(huì)議，產(chǎn)生了一定影響。北極理事會(huì)任務(wù)組（Task Force）在特定時(shí)間內(nèi)針對(duì)北極國(guó)家高度關(guān)注的特定議題進(jìn)行研究[1]北極理事會(huì)當(dāng)前有兩個(gè)任務(wù)組正在運(yùn)行：北極海洋合作任務(wù)組（Task Force on Arctic Marine Cooperation），改進(jìn)北極聯(lián)通性任務(wù)組（Task Force on Improved Connectivity in the Arctic）。已經(jīng)有9 個(gè)任務(wù)組完成了科研任務(wù)，停止運(yùn)行。包括：北極電信基礎(chǔ)設(shè)施任務(wù)組（Task Force on Telecommunications Infrastructure in the Arctic）、科學(xué)合作任務(wù)組（Scientific Cooperation Task Force）、北極海洋油污防治任務(wù)組（Task Force on Arctic Marine Oil Pollution Prevention）、搜救任務(wù)組（Task Force on Search and Rescue）、黑碳和甲烷任務(wù)組（Task Force on Black Carbon and Methane）、短期氣候因素任務(wù)組（Task Force on Short-Lived Climate Forcers）、推動(dòng)圓桌商業(yè)論壇任務(wù)組（Task Force to Facilitate the Creation of a Circumpolar Business Forum），機(jī)構(gòu)事務(wù)任務(wù)組（Task Force for Institutional Issues），北極海洋油污防備與響應(yīng)任務(wù)組（Task Force on Arctic Marine Oil Pollution Preparedness and Response）,http://www.arctic-council.org/index.php/en/about-us/subsidiary-bodies/task-forces.，其成員來(lái)自于工作組中的權(quán)威型專(zhuān)家和北極八國(guó)的高官代表，其研究成果往往直接作為北極理事會(huì)的決策文件并被強(qiáng)制執(zhí)行。[2]例如北極理事會(huì)出臺(tái)的3 份強(qiáng)制性文件，即：《北極海洋油污防治與應(yīng)對(duì)合作協(xié)定》（Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic）由北極海洋油污防治任務(wù)組起草、《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》（Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic）由搜救任務(wù)組起草、《加強(qiáng)北極國(guó)際科學(xué)合作協(xié)定》由科學(xué)合作任務(wù)組起草。因此，能夠參加北極理事會(huì)任務(wù)組的會(huì)議，是中國(guó)提升規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)的寶貴機(jī)遇。迄今為止，中國(guó)主要參加了與北極海洋環(huán)境保護(hù)和北極科考治理有關(guān)的任務(wù)組會(huì)議。例如：中國(guó)于2013年參加黑碳和甲烷任務(wù)組會(huì)議、2014年參加北極海洋油污防治任務(wù)組會(huì)議、2016年參加了科學(xué)合作任務(wù)組的會(huì)議。雖然中國(guó)高度重視這樣的機(jī)會(huì)，但由于任務(wù)組的研究項(xiàng)目直接與北極理事會(huì)的規(guī)范構(gòu)建緊密相關(guān)，因此中國(guó)受邀參會(huì)的次數(shù)較少，影響力也較為有限。[3]肖洋：《競(jìng)爭(zhēng)性抵制：美國(guó)對(duì)“冰上絲綢之路”的拒阻思維與戰(zhàn)略構(gòu)建》，載《太平洋學(xué)報(bào)》2019年第7 期，第66 頁(yè)。

(四)中國(guó)積極向北極理事會(huì)工作組推薦專(zhuān)家，并實(shí)質(zhì)參與相關(guān)項(xiàng)目的研究。中國(guó)向北極理事會(huì)工作組推薦了近30 名專(zhuān)家，其中已有8 位專(zhuān)家參與了特別項(xiàng)目、2 位參與了北極海洋環(huán)境保護(hù)工作組主持的“全球海洋酸化觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)”項(xiàng)目（Global Ocean Acidification Observing Networks）、2 位參與了北極污染物行動(dòng)計(jì)劃工作組的研究報(bào)告撰寫(xiě)、3 位參與了北極動(dòng)植物保護(hù)工作組主持的“北極候鳥(niǎo)倡議”（Arctic Migratory Birds Initiatives）項(xiàng)目、1 位參與了北極監(jiān)測(cè)與評(píng)估計(jì)劃工作組主持的“應(yīng)對(duì)北極變化的適應(yīng)行動(dòng)”項(xiàng)目（Adaptation Actions for a Changing Arctic）。[1]Arctic Council, Observer Report of People' s Republic of China, 2016, https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/1860/EDOCS-4018-v1-2016-11-26_China_Observer_activity_report.pdf?sequence=1&isAllowed=y.中國(guó)專(zhuān)家的一些建議和貢獻(xiàn)也被相關(guān)工作組所采納。

(五)中國(guó)主持了與北極治理相關(guān)的一系列會(huì)議。主持學(xué)術(shù)會(huì)議是提升北極治理話(huà)語(yǔ)權(quán)的重要路徑。例如2016年舉辦的“新奧爾松科學(xué)管理委員會(huì)研討會(huì)”（Ny-?lesund Science Managers Committee Seminar）、“北極地區(qū)的亞洲貢獻(xiàn)會(huì)議”（Asia's contribution in the Arctic FrontierMeeting），以及圍繞北極原住民可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題的系列研討會(huì)，并參與了“北極理事會(huì)與原住民故事地圖”（A Story Map of Indigenous Peoples and the Arctic Council）項(xiàng)目。

由此可見(jiàn)，從2013年成為北極理事會(huì)永久觀察員至今，中國(guó)積極參與北極理事會(huì)的各級(jí)會(huì)議，有效影響了相關(guān)治理議題的建章立制過(guò)程。需要指出的是，中國(guó)近年來(lái)在北極理事會(huì)的影響力和話(huà)語(yǔ)權(quán)抬升，與北極治理的全球化浪潮密不可分。隨著北極治理成為全球治理的一部分，世界大國(guó)都加入了北極理事會(huì)，這一趨勢(shì)促使北極國(guó)家開(kāi)始正視域外國(guó)家的利益訴求，難以完全壟斷北極理事會(huì)的規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)。北極國(guó)家如果繼續(xù)采取“對(duì)內(nèi)開(kāi)放、對(duì)外排斥”的管理思維，必將削弱北極理事會(huì)的合法性與權(quán)威性，畢竟北極地區(qū)還有其他可以替代北極理事會(huì)的多邊平臺(tái)，例如冰島主導(dǎo)的“北極圈論壇”（Arctic Circle Forum）、挪威主導(dǎo)的“北極前沿國(guó)際會(huì)議”（Arctic Frontiers International Conference）和俄羅斯主導(dǎo)的“北極-對(duì)話(huà)區(qū)域”國(guó)際北極論壇（International Arctic Forum on Arctic: Territory of Dialogue），都是北極理事會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，并采取對(duì)非北極國(guó)家更為開(kāi)放和平等的政策立場(chǎng)。事實(shí)上，中國(guó)也積極參加上述三個(gè)機(jī)構(gòu)的會(huì)議，參會(huì)代表級(jí)別也高于北極理事會(huì)，例如2017年3月31日和2019年4月11日，汪洋副總理和全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)艾力更·依明巴海分別出席第四、第五屆國(guó)際北極論壇[1]中華人民共和國(guó)中央人民政府：《汪洋出席第四屆國(guó)際北極論壇》，http://www.gov.cn/guowuyuan/2017-03/30/content_5182239.htm； 人民網(wǎng)：《艾力更·依明巴海出席第五屆國(guó)際北極論壇》，http://cpc.people.com.cn/n1/2019/0411/c64094-31023965.html。，2015年10月，外交部長(zhǎng)王毅率團(tuán)參加第三屆北極圈論壇大會(huì)。[2]中華人民共和國(guó)外交部：《王毅部長(zhǎng)在第三屆北極圈論壇大會(huì)開(kāi)幕式上的視頻致辭》，http://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1306854.shtml?？梢灶A(yù)見(jiàn)，為了應(yīng)對(duì)其他國(guó)際組織的競(jìng)爭(zhēng)壓力，北極理事會(huì)將有可能有限擴(kuò)大觀察員的權(quán)利，主要集中在參會(huì)權(quán)和表決權(quán)領(lǐng)域。

綜上所述，北極理事會(huì)仍將是北極地區(qū)最大的區(qū)域性規(guī)范體系，在中國(guó)作為永久觀察員的身份劣勢(shì)難以發(fā)生根本性改變的前提下，仍需借重北極理事會(huì)，逐步擴(kuò)展中國(guó)在北極治理進(jìn)程中的影響力，未來(lái)的制度性參與路徑主要有三：一是全程跟蹤北極理事會(huì)各級(jí)會(huì)議的議程設(shè)置，細(xì)致觀察北極國(guó)家對(duì)話(huà)語(yǔ)資源的投放重點(diǎn)；二是全面參與北極理事會(huì)工作組的各類(lèi)會(huì)議，擴(kuò)容針對(duì)北極理事會(huì)6個(gè)工作組的專(zhuān)家?guī)?；[3]按照中國(guó)政府的規(guī)劃，針對(duì)北極理事會(huì)6 個(gè)工作組所設(shè)立的專(zhuān)家?guī)烊藛T共45人：針對(duì)PAME 的13 位專(zhuān)家，針對(duì)AMAP 的18 位專(zhuān)家，針對(duì)CAFF 的3 位專(zhuān)家，針對(duì)ACAP 的5 位專(zhuān)家，針對(duì)SDWG 的4 位專(zhuān)家，針對(duì)EPPR 的2 位專(zhuān)家。Arctic Council, Observer Report of People' s Republic of China, 2016，https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/1860/EDOCS-4018-v1-2016-11-26_China_Observer_activity_report.pdf?sequence=1&isAllowed=y.三是以北極環(huán)保與科技合作為切入點(diǎn)，提升中國(guó)對(duì)北極科研規(guī)范設(shè)置的話(huà)語(yǔ)影響。[4]肖洋：《“冰上絲綢之路”視域下中國(guó)參與北極航運(yùn)安全治理的考量因素》，載《和平與發(fā)展》2019年第3 期，第102 頁(yè)?？梢灶A(yù)見(jiàn)，中國(guó)以負(fù)責(zé)任的態(tài)度參與北極理事會(huì)的各項(xiàng)事務(wù)，不僅將對(duì)北極科研與環(huán)保領(lǐng)域做出突出貢獻(xiàn)，而且有助于改善北極理事會(huì)規(guī)范性話(huà)語(yǔ)權(quán)格局的失衡狀態(tài)。