《東盟印太展望》及其戰(zhàn)略啟示

周士新

【內(nèi)容提要】 2019年6月，第34 屆東盟峰會發(fā)表了《東盟印太展望》，闡明了東盟關(guān)于地區(qū)合作的新主張。東盟正在改變以往模糊合作范圍的地理概念，將其界定為依然相當(dāng)模糊但大幅擴(kuò)展的印太地區(qū)，反映出東盟對加強(qiáng)更廣范圍的地區(qū)合作已基本形成一致意見。盡管在達(dá)成共識的過程中存在一些分歧和保留意見，但東盟在當(dāng)前國際和地區(qū)形勢加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，努力避免在大國博弈中被邊緣化，盡力維護(hù)和增強(qiáng)東盟在地區(qū)合作中的中心地位?！稏|盟印太展望》的發(fā)布可謂是東盟的自保止損之道，體現(xiàn)出東盟各國深重的憂患意識。然而，此文件一定程度上也反映出東盟受美日澳法等“印太戰(zhàn)略”的影響，具有一定的局限性。東盟未來需要有更加符合促進(jìn)地區(qū)共同利益的精神，更能體現(xiàn)東盟的包容性、開放性、合作性，為建設(shè)更高質(zhì)量的東盟共同體，促進(jìn)地區(qū)和平與繁榮提供更強(qiáng)、更有韌性的動力。

近年來，隨著地區(qū)合作的議題越來越廣泛，東盟在不斷演進(jìn)的地區(qū)架構(gòu)中的中心地位也逐漸顯現(xiàn)。然而，美國特朗普政府發(fā)布的首份《國家安全戰(zhàn)略》報告強(qiáng)調(diào)大國競爭，實(shí)行更具進(jìn)攻性的戰(zhàn)略，并提出所謂“自由開放的印太戰(zhàn)略”，讓東盟國家感到前所未有的戰(zhàn)略壓力，不得不做出相應(yīng)的政策改變。其中，最為明顯的就是東盟提出自己對“印太”概念的認(rèn)識和地區(qū)合作理念，引起國際社會的普遍關(guān)注。其實(shí)，早在2013年，印尼外長馬爾迪·納塔勒加瓦（Marty Natalegawa）就提議東盟談判簽署《印太友好合作條約》（Indo-Pacific Friendship and Cooperation Treaty）。在2017年東亞峰會上，泰國總理巴育·詹歐差（Prayuth Chan-ocha）提出東盟應(yīng)有關(guān)于“印太”概念的立場，得到印尼總統(tǒng)佐科·維多多（Joko Widodo）的支持。[1]“Sights set on Indo-Pacific,” June 24, 2019, https://www.bangkokpost.com/thailand/general/1700540/sights-set-on-indo-pacific.2019年1月，印尼東盟外長特別會議上提出“東盟印太展望”的概念，但未能通過。最終，6月23日的第34 屆東盟峰會上通過并發(fā)表了《東盟印太展望》（ASEAN Outlook on Indo-Pacific）[2]ASEAN, “ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,” Bangkok, Thailand, June 23,2019, https://asean.org/storage/2019/06/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf.，再次闡明東盟關(guān)于地區(qū)合作的主張，重塑了地理概念，維護(hù)了各國互動規(guī)范，框定了未來地區(qū)合作重點(diǎn)，可能會對地區(qū)發(fā)展前景產(chǎn)生一定的塑造作用。

一、東盟國家的地區(qū)觀念轉(zhuǎn)向

（一）東盟對合作范圍保持一定的模糊性

長期以來，東盟在以其為核心的地區(qū)多邊架構(gòu)中都沒有特別明確合作的具體范圍。作為一個東南亞國家的地區(qū)組織，東盟對合作范圍保持一定的模糊性具有自己的獨(dú)特考量。

首先，東盟不能將合作范圍局限于東南亞，避免這些對話平臺只討論東南亞地區(qū)問題，特別是東盟成員國之間的問題，讓東盟國家不得不進(jìn)行回應(yīng)。更讓東盟國家擔(dān)心的是，如果域外國家提出一些議題涉及其內(nèi)部事務(wù)，或明顯不符合東盟吸引域外國家進(jìn)行合作的初衷，則影響東盟的根本利益。其次，東盟也不能將合作重點(diǎn)放在東亞，避免這些對話平臺加入更多中日韓等國的因素，影響東盟對其議題的主導(dǎo)性。東盟國家相對于中日韓等國仍存在一定的弱勢或劣勢，容易在東亞地區(qū)事務(wù)中被邊緣化，這也是東亞峰會經(jīng)歷了從“東盟+3”（東盟+中日韓）到“東盟+6”（東盟+中日韓澳新印），最終逐漸演變成“東盟+8”（東盟+中日韓澳新印美俄）的根本原因。再次，東盟也沒將其合作范圍明確在亞太，避免東盟內(nèi)部產(chǎn)生分歧和矛盾。東盟部分成員，如柬埔寨、老撾和緬甸還不是亞太經(jīng)合組織（APEC）成員，在短期內(nèi)也沒有加入的可能。東盟當(dāng)然也不愿將自己歸入到APEC 的架構(gòu)中。最后，合作范圍模糊化符合東盟一貫主張。東南亞在地理上本來就具有互聯(lián)互通的特性，開放性和包容性一直是其最基本的特色，東盟沒有必要將自己綁架到任何一種地理概念上，引發(fā)其成員或合作伙伴的不滿。對此，東盟的對話伙伴也給予充分理解，沒讓東盟在此問題上做出明確界定。

（二）東盟各國對“印太”概念的認(rèn)知存在分歧

東盟各國政府及其智庫在《東盟印太展望》發(fā)表前后對“印太”概念的認(rèn)知發(fā)生了較大變化。從東盟國家領(lǐng)導(dǎo)人的表態(tài)來看，2019年香格里拉對話會就使用“亞太”還是“印太”概念分歧非常明顯。新加坡總理李顯龍在主旨演講中提及“亞太”概念2 次，但對“印太”概念似乎持懷疑態(tài)度，認(rèn)為“印太”合作的各種概念不像中國“一帶一路”倡議那樣得到了充分的闡述和落實(shí)。馬來西亞國防部長穆罕默德·薩布（Mohamad Sabu）提及“亞太”概念3 次，但并未提及“印太”概念。越南外長吳春歷（Ngo Xuan Lich）提及“亞太”概念7 次，也未提及“印太”概念。而菲律賓國防部長德爾芬·洛倫扎納（Delfin Lorenzana）提及“印太”概念7 次，卻未提及“亞太”概念。印尼國防部長里亞米薩德·里亞古都（Ryamizard Ryacudu）提及“印太”概念2 次，也未提“亞太”概念。[1]Graeme Dobell, “ASEAN peers, picks and pokes at the Indo-Pacific,” The Strategic, June 17, 2019, https://www.aspistrategist.org.au/asean-peers-picks-and-pokes-at-the-indo-pacific/.

（三）《東盟印太展望》獲得東盟各國政府認(rèn)可

據(jù)報道，印尼在過去兩年里一直在敦促東盟其他成員國提出自己的地區(qū)愿景，加強(qiáng)地區(qū)合作。在審議《東盟印太展望》草案的過程中，柬埔寨呼吁將“海洋”從合作領(lǐng)域中去除。[2]TORU TAKAHASHI, “Hun Sen gently adjusts Cambodia' s intimacy with China, ”Nikkei Asian Review, July 13, 2019, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Hun-Sen-gently-adjusts-Cambodia-s-intimacy-with-China.新加坡對使用“印太”概念非常謹(jǐn)慎,直到第34 屆東盟峰會舉行前夕，新加坡還未簽署這個文件，致使印尼擔(dān)心簽署這個政策文件的時間會被推遲。[3]Resty Woro Yuniar, “Indonesia reveals frustration with Singapore over delay in Asean adopting President Joko Widodo' s Indo-Pacific concept,” South China Morning Post, January 16, 2019, https://www.scmp.com/news/asia/southeast-asia/article/3014651/visionimpaired-singapore-deliberately-delaying-indonesian.然而，正如印尼哈比比中心東盟研究項目主任易卜拉欣·阿穆塔奇（Ibrahim Almutaqqi）所認(rèn)為的，印尼向新加坡施加了壓力，促使新加坡從持保留態(tài)度改變?yōu)樽罱K妥協(xié)。[4]Dian Septiari, “ASEAN leaders adopt Indo-Pacific Outlook,” The Jakarta Post, June 24, 2019, https://www.thejakartapost.com/news/2019/06/24/asean-leaders-adopt-indo-pacificoutlook.html.

然而，在《東盟印太展望》發(fā)表后，東盟各國政府都高度認(rèn)可其內(nèi)容和意義。印尼總統(tǒng)佐科在東盟峰會上表示，“ 《東盟印太展望》代表著東盟在堅持維護(hù)和平、促進(jìn)對話文化和加強(qiáng)合作等主要原則上的中心地位和作用?！碧﹪偫戆陀跂|盟峰會后的簡報中表示，各國領(lǐng)導(dǎo)人同意加強(qiáng)東盟在處理與地區(qū)外伙伴國關(guān)系行為中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。新加坡總理李顯龍表示對通過《東盟印太展望》感到滿意，“我希望其能夠加強(qiáng)現(xiàn)有的、包容的、東盟領(lǐng)導(dǎo)的地區(qū)架構(gòu)，維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定，從而使我們都能從中獲利。”馬來西亞外交部秘書長慕哈末沙魯（Muhammad Shahrul）認(rèn)為，《東盟印太展望》是“東盟方式”的明顯展示，有助于促進(jìn)東盟中心地位成為“印太”地區(qū)合作的根本原則。[1]Bernama, “Malaysia marks Asean day with a call for more Intra-Asean trade,” August 8, 2019, The Sun Daily, https://www.thesundaily.my/home/malaysia-marks-asean-day-with-acall-for-more-intra-asean-trade-YC1235212.

相比之下，東南亞國家智庫的學(xué)者在《東盟印太展望》發(fā)表前后的態(tài)度有所變化。該文件發(fā)表前，他們普遍對其寄予厚望，認(rèn)為東盟具有內(nèi)外雙重動力或壓力，應(yīng)該提出自己的“印太”概念，但在文件發(fā)表后卻普遍表態(tài)相對謹(jǐn)慎，甚至質(zhì)疑其有效性。例如，新加坡尤索夫伊薩東南亞研究所的Hoang Thi Ha 認(rèn)為，東盟版的“印太”戰(zhàn)略不過是“新瓶裝舊酒”，并沒有什么新內(nèi)容。[2]Hoang Thi Ha, “ASEAN Outlook on the Indo-Pacific Old Wine in New Bottle,” June 25, 2019, ISEAS Perspective, No. 51, 2019, pp.2, 8.該研究所的鄧秀珉認(rèn)為，“幾十年來，東盟一直唱著中心地位的高調(diào)，但現(xiàn)在卻不得不來捍衛(wèi)自己的主張”，“東盟必須提出正面回?fù)舻姆桨?，而不是僅僅發(fā)表一個這樣的文件”。[3]Tan Hui Yee, “What comes after ASEAN's Indo-Pacific vision is more crucial, say analysts Indochina Bureau Chief,” The Straits Times, June 23, 2019, https://www.straitstimes.com/asia/seasia/what-comes-after-aseans-indo-pacific-vision-is-more-crucial-say-analysts.印尼戰(zhàn)略與國際問題研究中心的埃文·拉克斯馬納認(rèn)為，這個政策文件不能也不會有助于東盟有效應(yīng)對中美正在不斷加碼的對抗，“地區(qū)各國仍需要承諾采取措施改變中美兩國的行為和認(rèn)知，甚至仍需要管理地區(qū)經(jīng)濟(jì)與安全挑戰(zhàn)”。[4]Dian Septiari, “ASEAN leaders adopt Indo-Pacific Outlook,” The Jakarta Post, June 24, 2019.

總體上看，東盟各成員國都認(rèn)為東南亞處于美國提出的印太地區(qū)的核心位置，東盟應(yīng)居于任何與自己相關(guān)的地區(qū)合作機(jī)制的中心。在當(dāng)前國際和地區(qū)形勢加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，東盟要避免在大國博弈中被邊緣化。然而，東盟各成員國對是否接受美日澳印法等國家提出的所謂“印太”概念存在較大分歧，最終通過發(fā)表《東盟印太展望》，闡明它們共同的政策立場。因此，盡管東盟各國有學(xué)者對此文件持保留態(tài)度，但各國政府對此還是高度認(rèn)可的，認(rèn)為其有助于維護(hù)和增強(qiáng)東盟在地區(qū)合作中的中心地位，促進(jìn)東盟一體化建設(shè)。美日澳印等國對這一政策文件的支持立場，也增強(qiáng)了東盟國家的優(yōu)越感和信心。

二、東盟地區(qū)合作的新目標(biāo)

《東盟印太展望》的發(fā)表，本質(zhì)上是東盟在國際和地區(qū)格局急速演變中的一種自保止損之道，并試圖在此基礎(chǔ)上促進(jìn)自己的戰(zhàn)略利益，體現(xiàn)了東盟各國深重的憂患意識。主要表現(xiàn)在：東盟處理國家間關(guān)系的制度規(guī)范不能受到破壞；東盟在地區(qū)合作中的中心地位不能發(fā)生動搖；東盟處理內(nèi)外合作的多邊外交平臺不應(yīng)被改變；東盟一體化建設(shè)和發(fā)展不能因地區(qū)形勢變化而停止；東盟在地區(qū)合作中的既得和潛在利益不能因大國博弈而受損。

因此，《東盟印太展望》首先明確了主要目標(biāo)，包括：（1）提供指導(dǎo)該區(qū)域合作的前景；（2）幫助促進(jìn)有利于本區(qū)域和平、穩(wěn)定與繁榮的環(huán)境，以應(yīng)對共同挑戰(zhàn)，維護(hù)以規(guī)則為基礎(chǔ)的地區(qū)架構(gòu)，并促進(jìn)更密切的經(jīng)濟(jì)合作，從而加強(qiáng)信心和信任；（3）加強(qiáng)東盟共同體建設(shè)進(jìn)程，進(jìn)一步加強(qiáng)東盟牽頭的機(jī)制，例如東亞峰會；（4）落實(shí)東盟其他優(yōu)先合作領(lǐng)域，包括海洋合作、互聯(lián)互通、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)以及經(jīng)濟(jì)和其他可能的合作領(lǐng)域。這部分真實(shí)地反映了東盟的政策目標(biāo)。[1]ASEAN, “ASEAN Outlook on the Indo-Pacific, ”Bangkok, Thailand, 23 June, 2019.具體來看，東盟希望通過發(fā)表《東盟印太展望》達(dá)到以下目標(biāo)：

第一，通過內(nèi)部達(dá)成共識，力求維持和增強(qiáng)東盟的團(tuán)結(jié)和凝聚力。印尼外長雷特諾·馬爾蘇迪（Retno Marsudi）表示：“今后，當(dāng)我們討論‘印太’時，東盟作為一個整體對其要素、原則與合作領(lǐng)域有了共同觀點(diǎn)。”[2]Dian Septiari, “ASEAN leaders adopt Indo-Pacific Outlook, ”The Jakarta Post, June 24, 2019.東盟是一個具有高度多樣性的政府間地區(qū)組織，保持內(nèi)部團(tuán)結(jié)和凝聚力對東盟一體化進(jìn)展至關(guān)重要。從發(fā)展來看，東盟通過其政策文件的“東盟方式”，最基礎(chǔ)的就是共識原則，即任何一個成員國都自愿接受并落實(shí)通過的有關(guān)條約、協(xié)議、聲明和宣言等，彰顯東盟合作是建立在各成員國共同利益基礎(chǔ)之上的。因此，《東盟印太展望》也不例外。東盟成員國，特別是印尼希望通過發(fā)表這份文件體現(xiàn)出東盟各國在“印太”概念上保持高度的一致性，已經(jīng)形成了促進(jìn)地區(qū)合作的共同立場。同時，東盟國家也試圖以此向國際社會宣示，其他國家應(yīng)該尊重和認(rèn)可東盟國家在此問題上的基本傾向。

第二，無論是其他合作范圍還是“印太”，東盟都試圖在其中發(fā)揮中心地位的作用?！稏|盟印太展望》強(qiáng)調(diào)，東盟并不是要通過發(fā)表這份政策文件創(chuàng)建新的合作機(jī)制或取代現(xiàn)有機(jī)制。也就是說，盡管將自己的合作范圍從東南亞一直逐漸延展到所謂的“印太”地區(qū)，但東盟依然會利用現(xiàn)有的機(jī)制來處理更廣范圍的國際和地區(qū)事務(wù)。更進(jìn)一步來看，《東盟印太展望》是東盟正式將自己的中心地位擴(kuò)展到不斷演進(jìn)的地區(qū)中的第一步，使其能開始管理更加復(fù)雜的地區(qū)戰(zhàn)略競爭，并促進(jìn)和平與繁榮。對東盟來說，地區(qū)概念的不斷演進(jìn)不僅體現(xiàn)在合作內(nèi)容上，而且表現(xiàn)在地區(qū)范圍上。因此，《東盟印太展望》將環(huán)印度洋聯(lián)盟（IORA）、伊洛瓦底江—湄南河—湄公河經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略峰會（ACMECS）、東盟東部增長區(qū)（BIMP-EAGA）和環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織（BIMSTEC）等相關(guān)機(jī)制也納入進(jìn)來，成為東盟未來進(jìn)行接觸與合作的新對象。然而，東盟在落實(shí)其愿景、擴(kuò)大與現(xiàn)有次區(qū)域機(jī)制合作方面仍需要提供詳細(xì)的計劃。例如，東盟和環(huán)印度洋聯(lián)盟及環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作組織之間到底要建立一種什么樣的關(guān)系，如何才能將這兩個次區(qū)域合作機(jī)制的成員納入以東盟為核心的地區(qū)合作架構(gòu)中。

第三，東盟試圖消解地區(qū)格局轉(zhuǎn)型過程中大國博弈的消極作用。[1]劉琳：《東盟“印太展望”及其對美日等國“印太戰(zhàn)略”的消解》，載《東南亞研究》2019年第4 期，第72—90 頁?！稏|盟印太展望》中的一些概念雖然模糊，但很大程度上是在回應(yīng)美國提出的要建立“自由、開放的印太地區(qū)秩序”。對東盟國家而言，美國的“印太戰(zhàn)略”體現(xiàn)出美國的戰(zhàn)略地位和戰(zhàn)略利益，具有強(qiáng)烈的單邊主義性質(zhì)。無論是中美貿(mào)易摩擦，還是美國在貿(mào)易問題上要挾部分東盟國家，都讓那些對美國市場抱有強(qiáng)烈期待的國家感受到，美國只希望地區(qū)國家對美國保持自由和開放，而美國卻不會對它們無條件地保持自由和開放。無論是“美國優(yōu)先”、大國博弈還是海洋安全，都讓東盟感覺自己可能在美國提出的地區(qū)架構(gòu)中實(shí)際上會處于日益被邊緣化的位置。因此，東盟特別強(qiáng)調(diào)要維護(hù)甚至強(qiáng)化自己在地區(qū)架構(gòu)中的核心地位，以《東南亞友好合作條約》《東盟憲章》和其他東盟政策文件及公認(rèn)的國際法原則為基礎(chǔ)，以多邊合作機(jī)制為主要對話和落實(shí)平臺，降低美國“印太戰(zhàn)略”可能造成的沖擊，避免美國挑起的大國博弈導(dǎo)致地區(qū)合作架構(gòu)出現(xiàn)破局的風(fēng)險。

第四，東盟希望通過繼續(xù)推進(jìn)合作發(fā)展，從中獲得切實(shí)的好處。東盟通過提出具體的合作領(lǐng)域，重申自己在促進(jìn)地區(qū)一體化政策立場的同時，也為其與對話伙伴加強(qiáng)地區(qū)合作提供了重點(diǎn)議題和契機(jī)，為東盟獲得可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。具體包括：（1）從海洋合作上看，東盟雖然也提到了安全問題，但將重點(diǎn)放在了經(jīng)濟(jì)合作方面，與印尼的“全球海洋之軸”戰(zhàn)略、促進(jìn)地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)具有更多的契合性。除了老撾是內(nèi)陸國家外，東盟其他成員都是海洋國家或沿海國家，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要。（2）從互聯(lián)互通上看，其與兩個版本的《東盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃》和泰國提出的“連接互聯(lián)互通”（Connecting the Connectivities）非常相似，反映出促進(jìn)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的廣泛性。（3）從可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)上看，與《〈東盟共同體愿景2025〉和〈聯(lián)合國2030 可持續(xù)發(fā)展〉互補(bǔ)性——一個行動框架》高度一致。因此，可以說，《東盟印太展望》是為促進(jìn)東盟自身發(fā)展服務(wù)的。

《東盟印太展望》真實(shí)地反映了東盟的擔(dān)心和愿望，以及在這兩種情緒沖突下的矛盾心理。東盟既希望能在亞太和印度洋地區(qū)維持自己在地區(qū)多邊合作架構(gòu)的中心地位及在處理地區(qū)事務(wù)中的話語權(quán)和代表性，但也感受到美國特朗普政府引發(fā)的地區(qū)形勢持續(xù)緊張，迫使其不得不為維護(hù)和促進(jìn)自己的利益而亮出戰(zhàn)略底牌。在不愿清晰表達(dá)自己不滿美國戰(zhàn)略主張和擔(dān)心中國持續(xù)崛起的情況下，《東盟印太展望》中的許多表述顯得比較含混，模棱兩可，只是簡單地敘述了東盟的政策主張，并列舉了以往多次表達(dá)的合作領(lǐng)域，總體上缺乏新意。東盟不愿在中美之間選邊站，更不愿看到美國挑起地區(qū)形勢持續(xù)緊張導(dǎo)致東盟最終分裂，只能盡量通過采取加強(qiáng)自身戰(zhàn)略協(xié)調(diào)能力的措施，提升管理戰(zhàn)略危機(jī)和避險的機(jī)會，從而在日趨復(fù)雜的地區(qū)形勢中成為雖不能左右局勢但卻能塑造局勢的穩(wěn)健力量。

三、《東盟印太展望》的意義

作為政治性較強(qiáng)的一個政府間地區(qū)組織，東盟無法減弱或消解“印太”概念的戰(zhàn)略性和政治性，而僅僅凸顯其地理性的特征。美日澳法等國用民主、自由等極具意識形態(tài)的戰(zhàn)略理念去判定盟友、戰(zhàn)略伙伴和朋友，其“印太”概念也賦予了同樣的戰(zhàn)略競爭意涵。盡管東盟提出了具有自身特色的政策主張，如更強(qiáng)調(diào)包容性和經(jīng)濟(jì)性[1]Amitav Acharya, “Why ASEAN' s Indo-Pacific Outlook matters,” East Asia Forum, August 11, 2019, https://www.eastasiaforum.org/2019/08/11/why-aseans-indo-pacificoutlook-matters/.，但還是接受了美日印澳等國提出的“印太”概念，無意間暴露了其妥協(xié)的一面。在2019年的東亞合作系列外長會議期間，東盟已經(jīng)宣介了自己的“印太”理念，東盟的許多伙伴國外長“注意到并贊賞”（noted with appreciation）這個文件，并表示通過東盟主導(dǎo)的平臺與東盟就其明確的領(lǐng)域促進(jìn)互利合作。[2]ASEAN, “Chairman' s Statement of the 9th East Asia Summit Foreign Ministers’ Meeting,” August 2, 2019, Bangkok, Thailand, p.7, https://asean.org/storage/2019/08/Chairmans-Statement-of-the-9th-East-Asia-Summit-FMM_FINAL.pdf.然而，在東亞合作系列外長會議通過的各種文件中，并未將地區(qū)合作特別指向“印太”合作。

作為一份概念性文件，《東盟印太展望》僅體現(xiàn)出東盟的政策傾向，不可能表述的非常具體體現(xiàn)出東盟的政策傾向。盡管如此，該文件仍具有較強(qiáng)的指向性，是東盟以自身利益為基礎(chǔ)，針對美國提出的“印太戰(zhàn)略”闡明了自己的政策立場。雖然沒有明確東盟的“印太”理念是在積極回應(yīng)美國的政策主張，但明顯還是受到了美國“印太”概念的較大影響。《東盟印太展望》多次提及1982年《聯(lián)合國海洋法公約》和以規(guī)則為基礎(chǔ)的法治秩序，并多次提出地區(qū)國家間的海洋爭端問題，明顯將海洋安全也作為自己關(guān)注的重點(diǎn)，與美國的“印太”戰(zhàn)略存在相當(dāng)強(qiáng)的契合意味。因此，雖然難以根據(jù)此文件就判定東盟明確選擇站在美國一邊，但東盟的視野和步伐很明顯朝向了美國一方，在一定程度上對美國的“印太戰(zhàn)略”進(jìn)行了呼應(yīng)，提供了支持。在《東盟印太展望》發(fā)表后不久，美國國務(wù)院就發(fā)表聲明表示支持，也從另一側(cè)面反映出無論是有意還是無意，東盟都已經(jīng)被美國利用了。

當(dāng)然，《東盟印太展望》更符合東盟自身促進(jìn)地區(qū)合作的精神，與美國的“印太戰(zhàn)略”具有本質(zhì)上的差別，在一定程度上甚至存在著競爭性或沖突性。東盟堅持強(qiáng)調(diào)以規(guī)則為基礎(chǔ)的地區(qū)多邊合作架構(gòu)，但在解決地區(qū)安全問題時又特別強(qiáng)調(diào)法治的作用，這都源于東盟成員國之間處理地區(qū)內(nèi)事務(wù)和相互關(guān)系的“東盟方式”及其基礎(chǔ)《東南亞友好合作條約》，有助于提升東盟在國際和地區(qū)舞臺上發(fā)揮更大作用的信心。[1]Kavi Chongkittavorn, “AOIP: A new Asean regional guide,” The Bangkok Post, June 25, 2019, https://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/1701272/aoip-a-new-aseanregional-guide.《東盟印太展望》明確表示仍將以東亞峰會為其主要的戰(zhàn)略討論平臺，不會因此而增加新的多邊合作機(jī)制。因此，東盟在將來相當(dāng)長一段時間內(nèi)依然不會突破這個框架，此后還會通過不斷發(fā)表諸如《東盟印太展望》等新政策文件補(bǔ)充和增添新內(nèi)容，鞏固和夯實(shí)這些既有的原則和規(guī)范[2]Rizal Sukma, “Indonesia, ASEAN, and the Indo-Pacific: Strategic Necessities or Norm-Setting Exercise,” Speech in CSIS, August 28, 2019, https://csis.or.id/download/166-post-2019-08-21-Public_Lecture_CSIS_1_revised.pdf.，使之成為其處理內(nèi)部成員國關(guān)系及其與對話伙伴關(guān)系時奉行的圭臬。

東盟雖然在多年前就提出其在地區(qū)合作中的中心地位，但仍需要細(xì)化其處理與對話伙伴關(guān)系的具體措施?！稏|盟印太展望》提出了東盟應(yīng)對各種環(huán)境的平衡措施，但對指導(dǎo)東盟各成員國做出決策的作用還是非常有限的。[3]Hoang Thi Ha, “ASEAN Outlook on the Indo-Pacific Old Wine in New Bottle, ”ISEAS Perspective, No. 51, p.2, 8. June 25, 2019.東盟通過其主導(dǎo)的對話機(jī)制處理與對話伙伴的關(guān)系并不成功。東盟在和大國關(guān)系的問題上仍難以形成共同立場?！稏|盟印太展望》是促進(jìn)東盟中心地位的第一步，但更多是一般性原則，下一步措施應(yīng)是能夠得以落實(shí)的促進(jìn)地區(qū)互聯(lián)互通。[1]Prapat Thepchatree, “Expanding ASEAN' s Indo-Pacific role,” East Asia Forum, August 15, 2019, https://www.eastasiaforum.org/2019/08/15/expanding-aseans-indopacific-role/.例如，《東盟印太展望》將東盟推進(jìn)合作的范圍擴(kuò)大到印度洋甚至非洲，但東亞峰會的成員是有限的，在將來相當(dāng)長一段時間內(nèi)都不可能接納新的成員國。東盟大多數(shù)成員國與這些地區(qū)國家的關(guān)系也并不緊密，對發(fā)展相互間關(guān)系也不會很積極，更不用說通過相應(yīng)機(jī)制來推動相關(guān)合作了。

東盟盡管發(fā)表了《東盟印太展望》，但在未來相當(dāng)長時間內(nèi)，仍不能消除對大國博弈和地區(qū)格局演變的擔(dān)憂，依然會將觀察大國之間的關(guān)系及其與大國之間的關(guān)系作為主要任務(wù)，將避免大國競爭出現(xiàn)惡化殃及東盟及其成員國利益作為首要目標(biāo)，通過以規(guī)則為基礎(chǔ)的地區(qū)架構(gòu)、提供戰(zhàn)略溝通渠道增進(jìn)大國間的利益協(xié)調(diào)，同時也利用大國博弈達(dá)到約束甚至消解大國競爭而產(chǎn)生的破壞性后果，進(jìn)而促進(jìn)東盟及其成員國的戰(zhàn)略利益。在此過程中，東盟絕不允許自己在地區(qū)多邊合作機(jī)制中的中心地位發(fā)生任何變化。任何試圖挑戰(zhàn)東盟這一政策立場的嘗試都有可能導(dǎo)致現(xiàn)有地區(qū)合作機(jī)制的崩塌，讓東盟無法與挑戰(zhàn)者共同保持在這些機(jī)制中。當(dāng)然，這并不意味著東盟及其成員國不會與挑戰(zhàn)者開展其他形式的溝通與協(xié)作。從另一方面來看，即使有些國家承認(rèn)東盟在地區(qū)合作中的中心地位，但也沒有被接納為相關(guān)機(jī)制的成員。因此，由于東盟整體實(shí)力虛弱和內(nèi)部分化嚴(yán)重的情況在短期內(nèi)不會改變，東盟處理域內(nèi)外國家間關(guān)系的既有方式就不會被拋棄，這也是東盟及其成員國在不斷演進(jìn)的國際和地區(qū)形勢中，為了保生存、促和平、求發(fā)展而不得不做出的最佳選擇。在這一過程中，東盟及其成員國應(yīng)對各種機(jī)遇和挑戰(zhàn)的經(jīng)驗也在日益成熟、理性和超然。

總之，東盟在地區(qū)形勢發(fā)展充滿高度不確定性的關(guān)鍵時刻發(fā)表了《東盟印太展望》，希望以此進(jìn)一步明確東盟處理國際和地區(qū)事務(wù)的基本原則，以及與其他國家合作的基本內(nèi)容，并擴(kuò)大了未來地區(qū)合作的范圍，彰顯出東盟試圖維護(hù)地區(qū)和平與穩(wěn)定，促進(jìn)各國共同發(fā)展與繁榮的決心與抱負(fù)。這一戰(zhàn)略舉措無可非議，值得其他國家的肯定與支持。然而，東盟使用了美國提出的極具挑戰(zhàn)性和競爭性的“印太”概念，引發(fā)了一些爭議和分歧。這從側(cè)面也反映出，盡管東盟并不認(rèn)同美國的“印太”概念，僅強(qiáng)調(diào)其地理而非戰(zhàn)略屬性，卻反映出部分東盟國家在界定合作范圍時缺乏具有自身特色的概念，不經(jīng)意間滑進(jìn)美國理念的陷阱，縱然給出了各種強(qiáng)有力的邏輯去解釋東盟的初衷，卻無法與其進(jìn)行有效切割。因此，對中國來說，我們歡迎東盟的“展望”[1]“王毅談對印太概念的看法”，中華人民共和國外交部，2019年7月31日，http://www1.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1685012.shtml。，但應(yīng)極力避免在“印太”概念上進(jìn)行糾纏。[2]Kavi Chongkittavorn, “Appraising China's stance on the AOIP,” The Bangkok Post, September 24, 2019, https://www.bangkokpost.com/opinion/opinion/1756964/appraisingchinas-stance-on-the-aoip.東盟各國雖已達(dá)成一致立場，但仍需有耐心去推動才能與其他國家一道實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)。

從目前來看，東盟與其對話伙伴所進(jìn)行的幾乎所有活動既是在進(jìn)一步推進(jìn)東盟共同體建設(shè)，也是在切實(shí)落實(shí)文件精神，但要取得實(shí)質(zhì)性成果，可能還需要更多時間的準(zhǔn)備，如制訂一些切實(shí)可行的行動計劃等。[3]Arifi Saiman, “ASEAN Indo-Pacific Outlook: Low hanging fruit?” The Jakarta Post, October 2, 2019, https://www.thejakartapost.com/news/2019/10/02/asean-indo-pacificoutlook-low-hanging-fruit.html.因此，東盟在未來通過的政策文件可延續(xù)其以往方式，沒必要明確多邊合作的具體范圍，才是實(shí)現(xiàn)《東盟印太展望》的最佳方式。