南京市工礦廢棄地復墾利用探討

袁哲路 曹佳

[提要] 本文從工礦廢棄地復墾的內(nèi)涵及意義開始，深入分析當前工礦廢棄地復墾工作在空間規(guī)劃、耕地質量以及資金保障等方面存在的問題，結合南京實際，對今后如何更好地開展工礦廢棄地復墾工作進行思考。

關鍵詞：工礦廢棄地;復墾利用;南京

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年12月20日

一、工礦廢棄地復墾利用內(nèi)涵及意義

工礦廢棄地復墾利用，是指將歷史遺留的工礦廢棄地包括交通、水利等基礎設施廢棄地等加以復墾，在治理改善生態(tài)環(huán)境基礎上，與新增建設用地相掛鉤，合理調(diào)整建設用地布局，確保建設用地總量不增加、利用更集約，耕地面積不減少、質量不降低的土地整治措施。

現(xiàn)階段，隨著我國工業(yè)化進程的不斷加快，工礦企業(yè)在發(fā)展的同時也占用了大量的土地資源，造成資源緊缺。工礦廢棄地的復墾利用不僅能夠緩解工礦用地緊張問題，還能夠有效地改善生態(tài)環(huán)境問題。為了提高工礦廢棄地的利用率，國土資源部決定試點逐步開展工礦廢棄地復墾利用工作。這一決定的實施有效地緩解了城鎮(zhèn)建設用地需求，重新改造工礦廢棄地，創(chuàng)新了土地利用模式，有效地改善了區(qū)域環(huán)境，促進可持續(xù)發(fā)展。

二、工礦廢棄地復墾利用工作發(fā)展歷程

早在增減掛鉤工作開始施行時，拆舊區(qū)除了村莊還存在廢棄工礦用地。工礦廢棄地復墾作為單獨的一類項目開始施行是從2012年開始，國土資源部印發(fā)了《國土資源部關于開展工礦廢棄地復墾利用試點工作的通知》（國土資發(fā)[2012]45號），確定在江蘇、河北等十個省開展工礦廢棄地復墾利用地點工作。

2012年11月，江蘇省國土廳下發(fā)《關于做好工礦廢棄地復墾項目庫建設工作的通知》（蘇國土資函[2012]832號），明確了江蘇省內(nèi)徐州、常州等5個試點地區(qū)，南京尚不在試點范圍之內(nèi)。

2013年11月，江蘇省國土廳下發(fā)《關于做好工礦廢棄地復墾項目庫建設工作的補充通知》（蘇國土資發(fā)[2013]273號），對工礦廢棄地復墾適用的圖斑地類作了補充。

2014年1月，江蘇省國土資源廳印發(fā)《江蘇省工礦廢棄地復墾利用試點管理辦法》，同年南京市編制了《工礦廢棄地復墾專項規(guī)劃》（2014-2016）。

2015年8月，國土資源部印發(fā)《歷史遺留工礦廢棄地復墾利用試點辦理辦法》。

2015年南京市首次建立工礦廢棄地復墾項目庫，第一年項目包括江寧、高淳兩個區(qū)，工礦廢棄地復墾在南京市正式開始施行。

三、南京市工礦廢棄地復墾利用現(xiàn)狀

南京市的大地構造位置屬于揚子板塊，地層發(fā)育齊全，地質構造復雜，礦產(chǎn)資源較為豐富，礦業(yè)生產(chǎn)歷史悠久，相關產(chǎn)業(yè)發(fā)達，開山采石、取土制磚等采礦和建材生產(chǎn)行業(yè)在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、群眾致富方面做出了顯著貢獻，但同時也遺留下了為數(shù)眾多的工礦廢棄土地。根據(jù)2013年底工礦廢棄地現(xiàn)狀調(diào)查，南京市工礦廢棄地規(guī)模共計3，997.82公頃，其中礦山宕口2，672.36公頃、磚瓦窯廠506.04公頃、交通水利設施廢棄地713.83公頃、其他廢棄地105.69公頃。各區(qū)都有分布，主要集中在江寧區(qū)和六合區(qū)，分別為1，478.88公頃和1，417.13公頃，占全市的72.44%;浦口、高淳兩區(qū)規(guī)模分別為642.48公頃、333.65公頃，分別占16.07%、8.35%;溧水、棲霞、雨花臺三區(qū)最小，分別為68.20公頃、37.44公頃、20.04公頃，三區(qū)合計共占3.14%。這些缺乏治理的工礦用地，不僅破壞了土地生態(tài)環(huán)境，增加了地質災害隱患，還造成了大量土地資源浪費，占用了全市的建設用地發(fā)展空間。工礦廢棄地開展復墾利用，對促進耕地保護和礦山環(huán)境治理恢復，合理調(diào)整建設用地布局，促進土地集約利用和優(yōu)化配置，能起到重要作用。

在工礦廢棄地復墾項目庫建立以前，南京市的工礦廢棄地復墾利用工作都是在增減掛鉤項目庫下進行的，2007～2014年總體量較大，年均項目數(shù)約29個，建設規(guī)模約196公頃，新增農(nóng)用地約190公頃，新增耕地約180公頃;工礦廢棄地復墾試點以后，增減掛鉤項目庫下的廢棄工礦復墾量明顯減少，2015～2018年年均項目數(shù)約15個，建設規(guī)模約45公頃，新增農(nóng)用地約44公頃，新增耕地約40公頃。

四、工礦廢棄地復墾工作面臨的困難

（一）用地需求下降，地方復墾動力不足。2014～2016年省廳給南京市下達的工礦廢棄地復墾利用規(guī)模為5，000畝，但實際南京市工礦廢棄地復墾完成只有494.86畝，地方復墾動力不足。

（二）專項規(guī)劃實施效果未達預期。一是規(guī)劃年限內(nèi)目標未達成：2014～2016年復墾目標59，967.3畝，實際復墾494.86畝，即使加上增減掛鉤2014～2016年內(nèi)廢棄工礦復墾規(guī)模5，091.7畝，也遠未達到復墾目標;二是缺乏2017年以后的專項規(guī)劃。

（三）新增耕地質量難以保證。復墾耕地質量與建新占用耕地質量短期內(nèi)難以匹配《試點辦法》規(guī)定，復墾耕地的數(shù)量和質量不得低于建新占用耕地的數(shù)量和質量。然而實踐中，即便條件較好的工礦廢棄地，復墾后也需3～5年管護才能達到建新區(qū)占用耕地同等質量。

（四）復墾成本高、資金籌措方式單一。工礦廢棄地以丘陵山區(qū)分布為主，平原次之。其歷史遺留的開礦采砂等工業(yè)活動分散，造成現(xiàn)有復墾地現(xiàn)狀自然條件較差、分布零散，復墾對于水和土資源的需求量較大，尤其是復墾為耕地受地形和氣候條件的限制較大，耕地肥力等級難以達到掛鉤區(qū)地塊對應等級。因此，該部分廢棄地復墾難度較大，勢必會增加相應復墾過程中的成本，與平原區(qū)集中連片的復墾區(qū)域相比復墾難度大。目前復墾資金主要由政府財政資金保障，缺乏社會資本參與。

（五）指標流轉政策限制，經(jīng)濟效益不突出。指標流轉范圍受限，級差收益得不到顯化。目前，工礦廢棄地復墾利用指標尚未在市域范圍內(nèi)流轉，部分區(qū)工礦廢棄地資源豐富，但受當前指標流轉政策限制，節(jié)余指標使用等各項指標制度未正式統(tǒng)一規(guī)范。

五、提高工礦廢棄地復墾工作水平的具體對策

有效解決工礦廢棄地復墾過程中的困難和問題，不僅能提高地方部門工作積極性，大力推進廢棄地復墾進度;也有利于改善工礦廢棄地生態(tài)環(huán)境，使人民共享生態(tài)改革釋放的紅利。基于此，提出以下對策建議：

（一）建立健全制度，細化配套政策。盡快重新編制專項規(guī)劃、出臺實施方案編制指導意見等文件;并制定工礦廢棄地復墾利用指標交易辦法等規(guī)范性文件，為工礦廢棄地試點工作穩(wěn)步推進提供更加全面的制度保障。

（二）做好政策解釋，加強項目庫建設。對各區(qū)做好政策解釋，符合工礦廢棄地復墾項目申報條件的，鼓勵申報工礦廢棄地復墾項目，原則上不再申報增減掛鉤復墾項目。加強與省級部門對接，配合做好驗收出庫工作。

（三）強化地塊分類指導，切實履行占補平衡

1、無污染工礦廢棄地。磚窯廠、采砂廠、取土場、水工建筑等明顯無污染的廢棄地類型，可經(jīng)過翻耕、客土等方式直接復墾利用，驗收時重點檢查耕地質量等級是否達標。允許復墾項目驗收合格后，可在縣級人民政府制定復墾耕地質量級別提升方案并經(jīng)專家論證通過，繳納復墾質量提升保證金，承諾在3～5年達到相應復墾質量要求，確保實現(xiàn)復墾耕地質量等級不低于建新占用耕地質量的前提下，可先行使用建新指標。

2、未確定污染工礦廢棄地。舊校址、辦公用地、垃圾堆場和煤礦等，應先調(diào)查清楚有無污染，無污染物使用的可參照采砂廠、取土場、磚窯廠類的處理方式進行。反之，先進行土壤污染物的檢測。若檢測結果僅為輕微污染的，經(jīng)土壤污染修復達標后再進行復墾;若為中度或重度污染，不應復墾為耕地。

3、污染工礦廢棄地。農(nóng)藥、重金屬等危害嚴重的化工類工礦廢棄地，不得復墾為耕地。

（四）加強生態(tài)修復研究，提高技術質量。工礦廢棄地復墾屬于生態(tài)修復的一部分，復墾的工藝和方式應與一般的土地復墾項目不同，不僅要結合廢棄地的生態(tài)環(huán)境，還要考慮以往的利用情況，如采礦塌陷區(qū)需考慮地下水系、排澇、重金屬污染等問題，水工建筑需考慮防洪等問題。這些都要求我們必須加強生態(tài)修復相關研究。

（五）積極搭建融資平臺，做好資金保障

1、財政資金托底。一方面工礦廢棄地復墾項目作為土地綜合整治項目的一種類型，在安排土地綜合整治項目資金時應統(tǒng)籌資金分配，財政資金應優(yōu)先保障這一類型項目以確保生態(tài)環(huán)境改善;另一方面復墾建新指標也可以負擔大部分成本甚至節(jié)余。

2、完善廢棄地復墾利用優(yōu)惠政策和鼓勵措施。鼓勵運用市場化機制，創(chuàng)新復墾資金籌措渠道，建議建立以政府投資為主體，深化與金融機構的合作，引導集體和社會經(jīng)濟實體共同投資的多層次、多元化、多渠道的融資平臺，鼓勵地方政府和社會資本以PPP項目方式，合作開展歷史遺留工礦廢棄地復墾利用。探索社會資本參與建新指標流轉收益分成方式。

六、結語

工礦廢棄地的復墾利用對于改善生態(tài)環(huán)境，促進工礦區(qū)的經(jīng)濟轉型具有深刻的意義。工礦廢棄地復墾利用工作能夠最大限度地保護耕地，優(yōu)化建設用地布局，提高土地資源的綜合承載力。通過做好工礦廢棄地復墾利用的政策保障、資金保障、技術保障，在試行中不斷總結經(jīng)驗，才能有效地保障工礦廢棄地復墾利用工作的效果。

主要參考文獻：

[1]蒲玲媛.徐州市工礦廢棄地復墾利用對策研究[R].第十一屆徐州科技論壇，2013.

[2]謝川，徐光榮.工礦廢棄地復墾存在的問題與對策——以四川省為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2017（23）.