繼續(xù)深化監(jiān)察體制改革，確保《監(jiān)察法》有效實施

馬懷德

深化監(jiān)察體制改革，確保《監(jiān)察法》的有效實施，是健全黨和國家監(jiān)督制度體系，強化對權力運行的制約和監(jiān)督，推進反腐敗國家立法的應有之義。具體而言應從五大方面著手。

加快構建監(jiān)察法律法規(guī)體系

《監(jiān)察法》是一個集實體法與程序法于一身，集組織法、行為法、責任法和救濟法為一體的綜合性法律。作為這樣一部重要法律，盡管其本身也規(guī)定了部分重要制度，但并未也無法詳盡規(guī)定所有制度內容，需要制定配套法律法規(guī)。比如《監(jiān)察法》第14條規(guī)定：“國家實行監(jiān)察官制度，依法確定監(jiān)察官的等級設置、任免、考評和晉升等制度?！薄侗O(jiān)察法》第22條第3款還規(guī)定：“留置場所的設置、管理和監(jiān)督依照國家有關規(guī)定執(zhí)行?！边@就意味著今后還要專門就監(jiān)察官和留置場所進行立法，此外，還要制定《政務處分法》等配套法律和法規(guī)。十三屆全國人大常委會第十四次會議通過了《關于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，明確國家監(jiān)察委員會根據(jù)憲法和法律制定監(jiān)察法規(guī)的職權，這有利于推動《監(jiān)察法》的全面有效實施，并形成完備的監(jiān)察法律法規(guī)體系。

具體而言，加快形成監(jiān)察法律法規(guī)體系，應當制定監(jiān)察官法、政務處分法、監(jiān)察機關組織法、留置場所設置管理條例、監(jiān)察調查程序條例、監(jiān)察監(jiān)督條例、監(jiān)察處置條例、監(jiān)察證據(jù)規(guī)則等一系列法律法規(guī)。例如，監(jiān)察組織法可以較為詳盡地規(guī)定監(jiān)察機關的組織體系和職責權限體系，規(guī)定機構設置與編制，明確上下級監(jiān)察機關以及與其他機關的關系。此外，為了配合《監(jiān)察法》的實施，需要修訂相關法律法規(guī)。如修改《國家賠償法》，在以往行政賠償和司法賠償?shù)幕A上，增加一類監(jiān)察賠償；修改《立法法》，明確國家監(jiān)察委員會享有制定監(jiān)察法規(guī)的權力等。

做實做細監(jiān)察機關的三大職責

《監(jiān)察法》所規(guī)定的監(jiān)察機關的職責包括三個方面：首先，監(jiān)察機關負責對公職人員秉公用權、依法履職、廉潔從政、職業(yè)操守等情況進行監(jiān)督檢查，加強對權力運行環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督。一個好的監(jiān)察機關，就應當把主要精力放在日常監(jiān)督上，防止監(jiān)察對象小錯釀成大錯，違紀變成違法犯罪。為此，必須將監(jiān)督職責做實做細，讓“四種形態(tài)”、重大事項抽查、巡視巡察、宣傳教育、警示、談話提醒、函詢等方式充分發(fā)揮監(jiān)督作用。其次，監(jiān)察機關對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、利益輸送、權力尋租，以及浪費國家資財?shù)葒乐剡`法犯罪行為進行調查，運用查封、扣押、凍結、搜查、勘驗檢查、鑒定、技術調查、通緝、限制出境、留置等方式調查違法行為。由于調查與后續(xù)的處置和司法追究相銜接，必須依法進行，防止程序違法。特別是要對檢察機關退回補充調查或者撤銷案件的，要依法處理，不得運用監(jiān)察機關權威不當施加壓力，釀成錯案。最后，監(jiān)察機關承擔著處置職責。對有職務違法行為的人員進行談話提醒、批評教育、責令檢查，或者予以誡勉；作出警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務處分決定；直接作出問責決定；對涉嫌嚴重違法和涉嫌犯罪的，就要收集相關證據(jù)移送檢察機關依法審查、提起公訴。但是，要防范“四種形態(tài)”運用中的隨意性和自由裁量過大問題，注意法律法規(guī)政策界限，既不能拔高處理，也不能降格處置，更不能過度問責、泛化追責。

隨著紀檢監(jiān)察機關職能“三轉”實施到位，目前監(jiān)察機關已經聚焦主責主業(yè)，不再參與一般性配合執(zhí)法和政策執(zhí)行活動。但是，近年來，也有少數(shù)地方出現(xiàn)了紀檢監(jiān)察機關充當?shù)胤近h委政府執(zhí)法“工具”現(xiàn)象。例如，個別地方為了實施房屋拆遷、土地征收、違法建設拆除等城市管理職責，要求紀檢監(jiān)察機關介入，以查處貪腐行為為威懾，迫使相關當事人履行義務，這些做法影響了監(jiān)察機關形象，也有違監(jiān)察機關的法定職責。

明晰監(jiān)察對象，實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋

《監(jiān)察法》第15條規(guī)定了監(jiān)察對象的范圍，將公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員界定為公職人員，納入監(jiān)察范圍。教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等事業(yè)單位的權力與同行業(yè)行政管理機關的國家公權力不同，事業(yè)單位的教師、科研人員、醫(yī)生、文化體育等從業(yè)人員往往享有其專業(yè)領域高度個性化、專業(yè)性的評價權、評審權、裁判權，這就決定了事業(yè)單位的公權力運行具有獨特規(guī)律。如高校教師利用職務之便在高校招生考試（尤其是自主招生考試、研究生入學考試等自命題考試）中濫用學術評價權及科研人員在科研經費管理中違規(guī)操作等行為是否構成職務違法、職務犯罪，準確定性的難度較大。僅采用身份標準確定事業(yè)單位監(jiān)察對象容易造成監(jiān)察盲區(qū)，應采用公權力實際運行的綜合標準。

應按照公權力實際運行為依據(jù)，將使用公共資金及管理公共事務的人員納入監(jiān)察范圍。此外，還應當明確監(jiān)察機關有權管轄非公職人員行賄、單位行賄受賄的案件。

明確派駐監(jiān)察機構和監(jiān)察專員的設置

依據(jù)《監(jiān)察法》第12條的規(guī)定，各級監(jiān)察委員會可以向法律法規(guī)授權或者委托管理公共事務的組織和單位派出監(jiān)察機構和監(jiān)察專員。派駐紀檢監(jiān)察機構對派出機關負責。實踐證明，派駐制度既利于保障監(jiān)督的相對獨立性，也利于保障監(jiān)督的權威性，是一項符合我國反腐敗工作實際的、具有中國特色的工作制度。黨的十九屆四中全會也要求完善派駐監(jiān)督體制機制，這是深化紀檢監(jiān)察體制改革，推進紀檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化的重要舉措。建議按照“誰負責監(jiān)督，誰負責派駐”原則，依據(jù)事權和干部監(jiān)督管理權限，部屬高校由國家監(jiān)察委員會負責派駐，地方高校由省級監(jiān)委會負責派駐，初期可派駐監(jiān)察專員。按照《監(jiān)察法》規(guī)定，各級監(jiān)委與紀委合署辦公。按照黨章和黨內法規(guī)規(guī)定，在基層黨的組織設立紀委。目前事業(yè)單位只設紀委不設監(jiān)委，建議由派駐監(jiān)察機構負責人或者監(jiān)察專員兼任事業(yè)單位紀委書記，單位原有的內部監(jiān)察部門與紀委辦事機構合署辦公。

加強監(jiān)察隊伍建設，培養(yǎng)專業(yè)化監(jiān)察人才

監(jiān)察隊伍素質和能力是國家治理能力的重要組成部分，關系到監(jiān)察機關履行職責的效果。應當盡快制定監(jiān)察官法，明確監(jiān)察官選任、晉升、管理和懲戒的系列制度，將通過法律職業(yè)資格考試（專項）作為報考監(jiān)察機關工作崗位的前提條件；協(xié)調教育部等相關部門，在高校設置監(jiān)察學科專業(yè)，開設相關課程，培養(yǎng)監(jiān)察人才；取消監(jiān)察機關錄用工作人員的不合理條件限制，錄用部分非黨員進入監(jiān)察隊伍；加強監(jiān)察業(yè)務、履職能力培訓，增強監(jiān)察人員業(yè)務素養(yǎng)與監(jiān)督能力。

（摘自2019年12月25日《學習時報》）