推動政府債券市場高質(zhì)量發(fā)展

許京花

按照黨中央、國務(wù)院的決策部署，2020年積極的財政政策要大力提質(zhì)增效，這為政府債券管理和政府債券市場發(fā)展指明了方向。

我國政府債券管理取得積極成效

政府債券市場健康發(fā)展

（一）政府債券籌資機制不斷完善，為積極財政政策的有效實施構(gòu)建了堅實保障

在20世紀80年代恢復(fù)發(fā)行國債初期，我國主要通過行政攤派方式組織國債發(fā)行。自90年代開始，我國嘗試采用承購包銷方式發(fā)行國債，開啟了國債市場化發(fā)行之路，并且先后采用了繳款期招標(biāo)、單一利率招標(biāo)和多種利率招標(biāo)方式發(fā)行國債;2004年創(chuàng)新推出了混合式招標(biāo)方式，此后國債續(xù)發(fā)行、預(yù)發(fā)行等陸續(xù)推出，國債發(fā)行機制不斷完善。

在地方政府債券方面，自2009年起，借鑒國債發(fā)行經(jīng)驗，我國地方政府債券發(fā)行由代發(fā)代還、自發(fā)代還逐步過渡到全面自發(fā)自還，規(guī)范合理的地方政府舉債融資方式基本建立。目前，我國可流通的政府債券全部通過電子招標(biāo)系統(tǒng)發(fā)行，相關(guān)制度機制和系統(tǒng)保障不斷改進，政府債券籌資效率不斷提升。地方政府債券的順利發(fā)行，為積極財政政策實施提供了有力的資金支持，有效促進了經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展。

（二）國債一級市場步入世界先進行列，地方政府債券發(fā)行市場化程度不斷提升

財政部一直致力于國債一級市場建設(shè)。經(jīng)過多年的努力，我國國債品種、期限結(jié)構(gòu)不斷完善，品種包括分別滿足機構(gòu)、個人投資者需求的記賬式國債、儲蓄國債，期限涵蓋3個月至50年的主要期限。記賬式國債定期滾動發(fā)行機制和多種方式并存的招標(biāo)體系逐步建立健全，市場化定價基礎(chǔ)不斷夯實。國債承銷團制度日趨成熟，保障了國債一級市場和二級市場協(xié)調(diào)發(fā)展。2014年國際貨幣基金組織、世界銀行聯(lián)合修訂的《公共債務(wù)管理指南》，以及2017年亞洲開發(fā)銀行發(fā)布的《發(fā)展債券市場的良好實踐》等，都對我國國債一級市場建設(shè)情況予以充分肯定，并將其作為成功經(jīng)驗向其他國家推廣。

在地方政府債券方面，招標(biāo)發(fā)行、信用評級、信息披露等各項機制持續(xù)改進，債券品種、期限不斷豐富，地方政府債券市場化發(fā)行的基礎(chǔ)逐步夯實。在以公開發(fā)行為主要方式的基礎(chǔ)上，地方政府在置換債券發(fā)行中引入定向承銷方式，提高了存量債務(wù)置換效率，維護了金融市場穩(wěn)定。地方政府債券發(fā)行渠道穩(wěn)步拓寬，形成了中央結(jié)算公司與滬深交易所并行的發(fā)行渠道，并積極探索通過商業(yè)銀行柜臺發(fā)行地方政府債券、在自貿(mào)區(qū)發(fā)行地方政府債券，促進了投資主體多元化。地方政府債券發(fā)行定價市場化程度穩(wěn)步提升，不同地區(qū)地方政府債券與國債的利差有所分化。

（三）政府債券二級市場運行機制逐步優(yōu)化，流動性穩(wěn)步改善

我國國債二級市場始建于1988年，當(dāng)時主要是為了便利實物國債持有者的轉(zhuǎn)讓。1991年，國債開始在上海證券交易所掛牌交易;1996年，商業(yè)銀行從交易所市場退出后，我國陸續(xù)開辦了銀行間國債市場和商業(yè)銀行柜臺市場。近年來，財政部積極會同有關(guān)部門推動國債二級市場發(fā)展：建立國債做市支持機制，通過在銀行間債券市場運用隨買、隨賣等工具，對銀行間債券市場做市商提供資金或國債支持，促進其更好地參與二級市場交易;支持國債衍生品市場發(fā)展，和證監(jiān)會等一道，推動中國金融期貨交易所推出2年期、5年期及10年期三個國債期貨品種，豐富了投資者利率風(fēng)險管理工具。近年來，國債流動性不斷改善，近5年國債換手率年均增速超過50%;市場對外開放程度不斷提升，國債陸續(xù)被納入多個國際主流債券指數(shù)，境外機構(gòu)持有我國國債規(guī)模持續(xù)增加。

在地方政府債券方面，我國積極拓展地方政府債券質(zhì)押用途，通過開展一般債券續(xù)發(fā)行、專項債券集合發(fā)行等方式，減少債券發(fā)行碎片化。推動地方政府債券交易型開放式指數(shù)基金（ETF）發(fā)展，更好滿足市場對地方政府債券的多樣化交易需求。

（四）國債收益率曲線有效建立，金融市場利率基準(zhǔn)作用逐步發(fā)揮

自21世紀初以來，財政部通過定期滾動發(fā)行關(guān)鍵期限國債、不斷豐富國債期限品種等方式，積極推動構(gòu)建中國國債收益率曲線。按照黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的有關(guān)要求，近年來國債收益率曲線建設(shè)進一步提速。以人民幣加入國際貨幣基金組織特別提款權(quán)（SDR）貨幣籃子為契機，財政部建立了3個月貼現(xiàn)國債按周滾動發(fā)行、6個月貼現(xiàn)國債按月滾動發(fā)行機制，有效夯實了短期國債收益率的形成基礎(chǔ)。3個月貼現(xiàn)國債收益率已被國際貨幣基金組織采納作為SDR利率中人民幣利率計算基礎(chǔ)。財政部逐步增加超長期國債供給，推動超長期國債價格形成機制的不斷完善。目前，我國已形成期限結(jié)構(gòu)較為完整的國債收益率曲線，國債收益率曲線的金融市場定價基準(zhǔn)作用逐步發(fā)揮。借鑒國債收益率曲線的經(jīng)驗，中央結(jié)算公司等單位積極探索編制地方政府債券收益率曲線，取得了初步成效，為下一步建立健全中國地方政府債券收益率曲線積累了經(jīng)驗。

積極推動政府債券市場高質(zhì)量發(fā)展

2019年末，我國國債余額約17萬億元，地方政府債券余額約21萬億元，政府債券市場占我國債券市場的比重接近四成，是多層次資本市場的重要組成部分。2020年是全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃收官之年，要實現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，為“十四五”發(fā)展和實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)打好基礎(chǔ)，財政部將貫徹落實黨的十九屆四中全會和中央經(jīng)濟工作會議有關(guān)要求，進一步深化政府債券管理改革，加快建立功能健全、運行順暢的政府債券市場。

（一）進一步深化國債發(fā)行管理市場化改革

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要“加強資本市場基礎(chǔ)制度建設(shè)，健全具有高度適應(yīng)性、競爭力、普惠性的現(xiàn)代金融體系”。由于國債具有主權(quán)信用和利率基準(zhǔn)作用，國債市場在金融市場中居于核心地位，是一國金融體系的穩(wěn)定器和壓艙石。下一步，要繼續(xù)優(yōu)化國債品種、期限結(jié)構(gòu)，推進銀行間市場記賬式國債預(yù)發(fā)行;完善儲蓄國債定價機制，拓寬儲蓄國債（電子式）銷售渠道;加強國債管理與庫款管理、國庫現(xiàn)金管理之間的協(xié)調(diào)配合，不斷提升國債一級市場運行質(zhì)量;不斷完善國債續(xù)發(fā)行機制，增加單只國債續(xù)發(fā)行次數(shù);加大國債做市支持操作力度，健全完善國債做市支持機制，穩(wěn)步提高國債二級市場流動性;加強國債市場統(tǒng)一互聯(lián)，提升國債市場基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)水平。

（二）扎實推進地方政府債券發(fā)行機制改革

按照黨中央、國務(wù)院切實加快地方政府專項債券發(fā)行使用進度、盡早發(fā)揮有效投資拉動作用的有關(guān)要求，2020年地方政府債券發(fā)行工作已于年初及時啟動。截至1月14日，已有12個省（區(qū)、市）發(fā)行地方政府債券共3368億元。下一步，財政部將進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，完善地方政府債券管理制度，提升發(fā)行市場化程度，加強專項債券信息披露和信用評級管理;進一步加大一般債券續(xù)發(fā)行和專項債券集合發(fā)行力度，研究拓寬地方政府債券質(zhì)押用途和質(zhì)押范圍，活躍地方政府債券交易，改善地方政府債券二級市場流動性。

（三）加快政府債券市場對外開放進程

《決定》提出，要“建設(shè)更高水平開放型經(jīng)濟新體制。實施更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次的全面開放”。政府債券市場對外開放是金融對外開放的重要組成部分，有利于改善政府債券投資者結(jié)構(gòu)，也有利于進一步推動人民幣國際化。下一步，要積極穩(wěn)妥加大國債一級市場開放力度，繼續(xù)吸收外資機構(gòu)加入國債承銷團;積極推動境外機構(gòu)投資中國債券市場，培育國債市場多元化、國際化投資者群體;加強國債對外宣傳，吸引更多潛在投資者了解我國國債市場。同時，借鑒國債市場對外開放經(jīng)驗，穩(wěn)步推動地方政府債券市場對外開放。

（四）推動國債收益率曲線利率基準(zhǔn)作用進一步發(fā)揮

《決定》提出，要“健全基準(zhǔn)利率和市場化利率體系”。國債是財政籌資工具，也是核心金融產(chǎn)品，國債管理在完善宏觀調(diào)控、加強財政政策和貨幣政策協(xié)調(diào)配合中發(fā)揮著重要作用。近年來，財政部與中國人民銀行緊密協(xié)作，建立健全國債收益率曲線，協(xié)調(diào)政府債券發(fā)行和貨幣政策操作，取得了良好成效。下一步，要進一步完善國債管理制度，實現(xiàn)長期以合理成本和風(fēng)險完成財政籌資，保障積極的財政政策有效實施。同時，注重財政政策與貨幣政策協(xié)同精準(zhǔn)發(fā)力，發(fā)揮國債金融功能，優(yōu)化國債存量結(jié)構(gòu)，活躍市場交易，更好地發(fā)揮國債收益率曲線定價基準(zhǔn)作用。

按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，2020年財政部將以更大的力度、更實的措施，按照市場化方向深化政府債券改革，推動政府債券市場實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

責(zé)任編輯：劉穎? 鹿寧寧