為何區(qū)域經(jīng)濟一體化再次成為潮流

張麗娟

近年，經(jīng)濟全球化已經(jīng)進(jìn)入新階段，特征之一就是新一輪區(qū)域經(jīng)濟一體化的推進(jìn)和創(chuàng)新。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（Regional Trade Agreements， 簡稱RTAs）則是區(qū)域經(jīng)濟一體化的重要載體。一般意義上的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，既包括兩國間談判簽署的雙邊協(xié)定，也包括區(qū)域內(nèi)或跨區(qū)域多國簽署的協(xié)定，是為消除成員間的貿(mào)易壁壘、規(guī)范彼此間貿(mào)易合作關(guān)系而簽訂的互惠貿(mào)易安排。依據(jù)區(qū)域組織性質(zhì)不同和區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展程度高低，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定可以劃分為優(yōu)惠貿(mào)易安排、自由貿(mào)易區(qū)、關(guān)稅同盟、共同市場、經(jīng)濟同盟等形式，大多數(shù)區(qū)域一體化協(xié)議采用自由貿(mào)易協(xié)定的形式。

歷史上，區(qū)域經(jīng)濟一體化歷經(jīng)數(shù)次浪潮。第一次浪潮發(fā)生在20世紀(jì)中葉以前，以歐洲區(qū)域經(jīng)濟一體化為代表，歐洲共同體模式是其中的典范;20世紀(jì)80年代后期出現(xiàn)、90年代盛行的第二次區(qū)域經(jīng)濟一體化浪潮波及廣泛，東盟發(fā)起區(qū)域合作進(jìn)程，以東盟為中心的區(qū)域合作機制開始建立，1991年南美地區(qū)最大的經(jīng)濟一體化組織——南方共同市場（MERCOSUR）建立，1994年北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）建立，另一項標(biāo)志性事件是1999年歐元正式啟動，標(biāo)志著歐洲進(jìn)入一體化高級階段。

進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球經(jīng)濟區(qū)域一體化呈加速發(fā)展趨勢，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定增多。2018年12月，《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）正式生效。在北美，《美國—墨西哥—加拿大協(xié)定》（USMCA）于2018年9月簽署、2020年1月在美國國會通過。發(fā)達(dá)經(jīng)濟體之間也通過談判達(dá)成了歷史上從未有過的雙邊貿(mào)易協(xié)定，2019年2月《歐日經(jīng)濟合作伙伴關(guān)系協(xié)定》生效，2020年1月美日貿(mào)易協(xié)定生效。上述這些區(qū)域貿(mào)易協(xié)定都包含了環(huán)境保護、數(shù)字貿(mào)易等新議題，還增加了“原產(chǎn)地原則”適用的高標(biāo)準(zhǔn)。在非洲，2018年由非洲44國簽署的非洲大陸自由貿(mào)易區(qū)（AfCFTA）協(xié)議，為深化非洲聯(lián)盟成員國之間的貿(mào)易一體化提供了有效的機制安排。在亞太，2010年建成的中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)獨具特色。目前，“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP）的談判正處于關(guān)鍵時刻，各方有望在2020年底前正式簽署?？梢哉f，新一輪區(qū)域經(jīng)濟合作正當(dāng)其時。

303個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定已生效實施

二戰(zhàn)后國際貿(mào)易治理體系的核心是關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT）。作為臨時協(xié)定，GATT通過多邊談判將不同經(jīng)濟發(fā)展水平的成員納入到同一多邊貿(mào)易框架體系內(nèi)管理，為各國確立國內(nèi)貿(mào)易政策和構(gòu)建永久性國際多邊貿(mào)易治理體系奠定了重要基礎(chǔ)。因此，GATT對戰(zhàn)后國際貿(mào)易與投資的發(fā)展功不可沒，其框架下的貿(mào)易議題也從最初的貨物貿(mào)易擴展到了服務(wù)貿(mào)易。與此同時，GATT允許各成員方談判和簽署區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，這為后來區(qū)域經(jīng)濟合作機制的發(fā)展提供了重要前提。1995年，世界貿(mào)易組織（WTO）取代GATT，建立了更加完善的規(guī)則體系，涉及更加廣泛的貿(mào)易議題，對全球化階段的貿(mào)易與投資增長做出了重大貢獻(xiàn)。自烏拉圭回合后，WTO議程進(jìn)展緩慢，多哈回合失敗，促使各國轉(zhuǎn)向區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。遺憾的是，眼下WTO面臨改革危機，160多個成員方通過談判達(dá)成共識的難度越來越大了。隨著全球貿(mào)易新議題不斷增加，這個唯一的國際多邊貿(mào)易治理體系在制度安排上也有些落伍的成分，迄今為止仍未將數(shù)據(jù)貿(mào)易、環(huán)境保護和勞工標(biāo)準(zhǔn)等貿(mào)易新議題納入其規(guī)則體系，各方在如何改革方面仍缺乏共識。與WTO改革的困境形成鮮明對照，目前區(qū)域經(jīng)濟合作下的區(qū)域貿(mào)易合作機制建設(shè)不斷取得創(chuàng)新和拓展，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的簽署也不斷涌現(xiàn)。據(jù)WTO統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2020年1月17日，有303個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定已生效實施，區(qū)域貿(mào)易合作總體上呈上升趨勢，并受到越來越多國家的關(guān)注。

在WTO之外推動區(qū)域經(jīng)濟合作機制的建立有其必然性和可行性。一是各國政府將區(qū)域合作視作國家戰(zhàn)略的重要組成部分予以政策支持;二是WTO規(guī)則允許成員方談判和簽署區(qū)域貿(mào)易協(xié)定;三是區(qū)域貿(mào)易合作機制不僅使那些在WTO體系內(nèi)無法實現(xiàn)的貿(mào)易規(guī)則得以實現(xiàn)，而且還具有降低區(qū)域內(nèi)貿(mào)易壁壘、促進(jìn)貿(mào)易擴展和擴大貿(mào)易自由化的效應(yīng)。從這一意義上看，無論是雙邊、三邊還是諸邊的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，都是有益的。

按照WTO的原則，成員方有義務(wù)通知WTO秘書處其所簽署和參加的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定。根據(jù)WTO的數(shù)據(jù)，從GATT誕生到1994年近五十年間，秘書處總計收到124項關(guān)于區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的通知。而從1995年WTO成立到2005年的十年間，共有206項通知送達(dá)WTO。最近幾年的區(qū)域貿(mào)易安排繼續(xù)呈快速增長趨勢。截至2020年1月17日，共有698項有關(guān)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的通知送達(dá)WTO?？焖僭鲩L的區(qū)域貿(mào)易自由化趨勢對WTO也提出了前所未有的挑戰(zhàn)。

不過，關(guān)于WTO與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定之間是相互銷蝕還是互為補充的爭論一直存在。主流觀點認(rèn)為區(qū)域協(xié)定可為多邊貿(mào)易治理體系的完善提供經(jīng)驗和鋪墊。由于多邊貿(mào)易協(xié)定涉及國家多、不易通過談判達(dá)成共識，而區(qū)域貿(mào)易安排則可在較短時間內(nèi)達(dá)成共識。因此，在維護多邊貿(mào)易體系的前提下，綜合運用政治、經(jīng)濟和外交力量，推動區(qū)域內(nèi)自由貿(mào)易協(xié)定的談判，為實現(xiàn)貿(mào)易更加開放提供了現(xiàn)實可行的路徑。推動區(qū)域貿(mào)易協(xié)定升級、重構(gòu)和改變的力量，還在很大程度上來自各國國內(nèi)政治經(jīng)濟的利益攸關(guān)方。隨著全球貿(mào)易競爭的加劇和國際秩序的加速調(diào)整，各國更加重視運用區(qū)域貿(mào)易制度安排捍衛(wèi)國家經(jīng)濟利益，或可稱之為地緣經(jīng)濟利益，并將其與管理地緣政治利益置于同等重要的地位。

與此同時，國際貿(mào)易也已進(jìn)入新的歷史時期。一方面，各國貿(mào)易的開放程度與WTO創(chuàng)立之時相比已有大幅提高，新興經(jīng)濟體的總體開放水平已經(jīng)相當(dāng)高，繼續(xù)擴大開放市場的政策選擇已進(jìn)入深水區(qū)，深化貿(mào)易開放的目標(biāo)承諾涉及國內(nèi)外更多的利益交織;另一方面，在WTO框架下通過“協(xié)商一致”的多邊談判來促進(jìn)自由貿(mào)易的目標(biāo)實現(xiàn)已經(jīng)相當(dāng)困難，發(fā)達(dá)經(jīng)濟體和發(fā)展中經(jīng)濟體及不發(fā)達(dá)經(jīng)濟體具有不同的利益訴求，發(fā)達(dá)經(jīng)濟體更傾向于把“公平”“對等”作為自由貿(mào)易和貿(mào)易合作的前提，越來越多地將國內(nèi)政治利益帶入國際多邊貿(mào)易談判。但面臨全球價值鏈的迅速擴展、發(fā)展中經(jīng)濟體的快速崛起、服務(wù)與數(shù)字貿(mào)易的日新月異和全球化新格局帶來的不確定性，發(fā)達(dá)經(jīng)濟體更迫切地感到了未來世界新秩序的挑戰(zhàn)，在全球治理方面也不再固守多邊貿(mào)易體系。由此，在多邊貿(mào)易談判停滯不前、WTO改革缺乏共識的情況下，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的簽署也就變成了各方貿(mào)易戰(zhàn)略的次優(yōu)選擇，也可以說是一個更加務(wù)實的選擇。

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的特點

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的新議題、新條款在基本框架結(jié)構(gòu)上仍以WTO的方法和原則為基礎(chǔ)，在一定程度上促進(jìn)了成員方間的合作。已有研究表明，那些深化了的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定所產(chǎn)生的貿(mào)易創(chuàng)造效應(yīng)要超過貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)，有些制度規(guī)則也開始更接近具備國際公共品的性質(zhì)，加之協(xié)定本身是開放的，還產(chǎn)生了有利于非成員方貿(mào)易的政策效應(yīng)。區(qū)域貿(mào)易協(xié)定也包含超出WTO規(guī)則范疇的條款和約束，特別是在服務(wù)貿(mào)易、投資和政府采購等方面。在勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等議題上，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定則有更大的超越。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，迅速發(fā)展的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定并不一定總是能夠成功地轉(zhuǎn)化為國際多邊合作。例如在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，盡管每個區(qū)域協(xié)定都可能在區(qū)域內(nèi)提高知識產(chǎn)權(quán)保護的水平，但不同的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定卻仍存在差別。而且，各個區(qū)域貿(mào)易協(xié)定之間的分歧與不同，還有可能進(jìn)一步提高交易成本，因為在不同的區(qū)域貿(mào)易框架下，不僅貿(mào)易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)不同，還需遵循不同的程序，這在原產(chǎn)地規(guī)則方面尤為明顯。因此，看似區(qū)域貿(mào)易協(xié)定與WTO協(xié)定之間不存在原則性的分歧，但區(qū)域貿(mào)易協(xié)定框架之間的系統(tǒng)性摩擦卻增加了。

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定對非成員方的影響也值得關(guān)注。比如，區(qū)域貿(mào)易投資協(xié)定會導(dǎo)致投資沖動，引發(fā)國際資本轉(zhuǎn)移。再比如，由于原產(chǎn)地原則的適用，部分國際企業(yè)可能將產(chǎn)業(yè)從第三方非成員方轉(zhuǎn)移到成員方，并減少從第三方非成員方的進(jìn)口。這些都會對第三方產(chǎn)生不利影響。在對第三方的影響上，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定也是正負(fù)效應(yīng)兼而有之。

區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的簽署還凸顯了邊境內(nèi)措施的重要性，這也是區(qū)域協(xié)定已經(jīng)觸及但多邊協(xié)定尚未達(dá)成共識的部分。比如，數(shù)據(jù)貿(mào)易改變了國際貿(mào)易的屬性，跨國企業(yè)既是遍布世界的全球價值鏈的構(gòu)建者，也是這個價值鏈上的積極參與者，它們提供的產(chǎn)品和需要的服務(wù)，客觀上要求所在國的國內(nèi)政策提供有效支持，比如知識產(chǎn)權(quán)保護、政策透明度和可預(yù)見性、數(shù)據(jù)傳輸與隱私保護等等，這些問題在傳統(tǒng)貿(mào)易協(xié)定中較少涉及，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定卻在這方面具有開拓性和創(chuàng)新性，并優(yōu)化了跨國經(jīng)營的營商環(huán)境，這也使得區(qū)域協(xié)定受到跨國公司的推崇。

2019年9月8日，“區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定”第七次部長級會議在泰國曼谷舉行，東盟10國和中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭、印度16方經(jīng)貿(mào)部長或代表出席會議。

區(qū)域貿(mào)易合作也面臨挑戰(zhàn)

區(qū)域貿(mào)易合作與談判仍在進(jìn)行時。在談判議題上，仍將力促就貿(mào)易政策新議題達(dá)成一致，在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上，還將體現(xiàn)更高標(biāo)準(zhǔn)。各國都希望通過區(qū)域協(xié)定促進(jìn)貿(mào)易規(guī)則的包容性、透明度和可預(yù)見性，以大幅降低在規(guī)制和標(biāo)準(zhǔn)等方面的分歧，維護健康、安全和環(huán)保方面的高標(biāo)準(zhǔn)，在知識產(chǎn)權(quán)、國有企業(yè)和促進(jìn)中小企業(yè)的全球競爭力方面開展合作。從貿(mào)易政策的變革看，今后區(qū)域合作機制將更多體現(xiàn)各國在全球化新階段所倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展理念，注重對外開放與本國發(fā)展目標(biāo)的平衡，強調(diào)經(jīng)濟制度與規(guī)則體系的包容，堅持貿(mào)易政策自主性與融入國際體系合規(guī)性，關(guān)注本國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，服務(wù)于消除貧困和縮小貧富差距。

未來區(qū)域貿(mào)易合作也面臨挑戰(zhàn)，最主要的挑戰(zhàn)來自如何平衡對外貿(mào)易開放與對內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展及民生福利保障，如何真正體現(xiàn)以開放促發(fā)展是有益的政策選擇。2019年12月，印度選擇退出RCEP談判也表明，各國擴大開放的阻力和壓力主要來自國內(nèi)，能否在相關(guān)自由貿(mào)易安排中實現(xiàn)國內(nèi)目標(biāo)是關(guān)鍵。今后，如何以制度型開放促發(fā)展，也是主要貿(mào)易大國面臨的最主要挑戰(zhàn)。歐美間的《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》（TTIP）談判始于2013年，旨在達(dá)成綜合標(biāo)準(zhǔn)最高的自由貿(mào)易協(xié)定，但擱置已久尚未重開談判。這些談判涉及的議題，除了共同認(rèn)可的貿(mào)易與投資規(guī)則，還包括監(jiān)管合規(guī)、勞工標(biāo)準(zhǔn)等，并涉及公眾利益、國民福利和公共服務(wù)等方方面面，由此也引發(fā)了歐盟內(nèi)部的爭論與擔(dān)憂。脫歐后，英國與歐盟的貿(mào)易協(xié)定談判也將是一個復(fù)雜且具有挑戰(zhàn)性的過程。

全球經(jīng)濟貿(mào)易的不確定性仍將持續(xù)，各國在WTO改革及新的全球貿(mào)易治理體系建設(shè)上的政治共識，是減少貿(mào)易不確定性的重要前提，而區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判的持續(xù)加速，則是貿(mào)易各方尋求減少貿(mào)易不確定性的一種制度安排。在全球多邊貿(mào)易治理體系尚未有效建立之前，區(qū)域貿(mào)易協(xié)定仍將是主要貿(mào)易國實現(xiàn)貿(mào)易拓展的次優(yōu)選擇，并不斷通過擴展貿(mào)易政策新議題，使得相關(guān)規(guī)則更切實具備全球公共品性質(zhì)，但如何協(xié)調(diào)各區(qū)域貿(mào)易協(xié)定的創(chuàng)新性、包容性和競爭性，也是各國面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。