美國(guó)更改發(fā)展中成員名單意味著什么

周密

2020年2月10日，美國(guó)貿(mào)易談判代表辦公室（USTR）在美國(guó)聯(lián)邦公報(bào)上發(fā)布通知，重新列出美國(guó)《反補(bǔ)貼法》中發(fā)展中成員和最不發(fā)達(dá)成員清單。由于該清單中的發(fā)展中成員未包含中國(guó)，便有評(píng)論稱，美國(guó)擬將中國(guó)排除出發(fā)展中成員行列。那么，這個(gè)通知到底是什么來(lái)頭？是否意味著美國(guó)正式將中國(guó)排除出發(fā)展中成員之列？對(duì)我們的影響又有多大？

清單僅用于反補(bǔ)貼案件的處理進(jìn)程

作為世界貿(mào)易組織（WTO）的主導(dǎo)方之一，美國(guó)在現(xiàn)有WTO規(guī)則體系的確定上有著重要的話語(yǔ)權(quán)?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)有WTO的諸多規(guī)則體現(xiàn)了美國(guó)對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的判斷和意愿取向。WTO成立25年以來(lái)，以其成員方經(jīng)貿(mào)合作環(huán)境的穩(wěn)定性、包容性和有效性吸引了大量新成員，成為國(guó)際貿(mào)易的重要基礎(chǔ)。在規(guī)則體系設(shè)定之初，為了增加包容性，WTO專門(mén)確定了共同但有區(qū)別的待遇，為發(fā)展中成員和最不發(fā)達(dá)成員在一定程度上擴(kuò)大權(quán)利、減少義務(wù)提供依據(jù)。

此次USTR調(diào)整發(fā)展中成員和最不發(fā)達(dá)成員清單，是美國(guó)在1998年頒布清單之后的首次調(diào)整。事實(shí)上，這個(gè)清單是有著非常明確的使用界限，也就是僅用于美國(guó)對(duì)WTO成員進(jìn)行反補(bǔ)貼案件的處理進(jìn)程。也就是說(shuō)，根據(jù)該清單，美國(guó)商務(wù)部在反補(bǔ)貼案件的處理中，不會(huì)將中國(guó)作為發(fā)展中成員予以優(yōu)待。

1986年9月?1994年4月，為推動(dòng)更具全球性的WTO成立以取代1947年成立的關(guān)貿(mào)總協(xié)定，各成員完成了烏拉圭回合談判。作為談判一攬子協(xié)議的組成部分，WTO中包含有《補(bǔ)貼和反補(bǔ)貼協(xié)定》，用于規(guī)范各成員實(shí)施補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施的行為。對(duì)于反補(bǔ)貼措施的實(shí)施，協(xié)議規(guī)定，各成員可以通過(guò)WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制采取貿(mào)易救濟(jì)措施，也可以通過(guò)該國(guó)自身的程序，以征收反補(bǔ)貼稅的方式得到救濟(jì)，二者雖可以同時(shí)進(jìn)行卻不能重復(fù)采取救濟(jì)措施。美國(guó)國(guó)會(huì)因此修訂了其《反補(bǔ)貼法》，以處理WTO成員對(duì)美出口商品的補(bǔ)貼問(wèn)題。同時(shí)，美國(guó)國(guó)會(huì)依據(jù)《1930年關(guān)稅法》，將認(rèn)定WTO發(fā)展中成員和最不發(fā)達(dá)成員的權(quán)利賦予了USTR。時(shí)任美國(guó)貿(mào)易談判代表巴爾舍夫斯基在1998年公布了“臨時(shí)最終規(guī)則”，包含有關(guān)經(jīng)濟(jì)體名單確定方法以及經(jīng)濟(jì)體的名單。而此次美國(guó)貿(mào)易談判代表萊特希澤則直接廢除了上述“臨時(shí)最終規(guī)則”，宣布USTR將不再通過(guò)制定“規(guī)則”的方式公布清單，而是在需要修改清單的時(shí)候發(fā)通知，從而減少其調(diào)整國(guó)別清單的行政成本，這意味著清單將變成USTR又一項(xiàng)對(duì)外談判施壓的工具。

按照萊特希澤2月公布的清單，發(fā)展中成員共有36個(gè)，而在美國(guó)1998年公布的清單中，類似標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)體有42個(gè)?？雌饋?lái)二者相差不多，但事實(shí)上，相比1998年，現(xiàn)在無(wú)論是WTO成員的數(shù)量還是貿(mào)易規(guī)模都要大得多，萊特希澤其實(shí)是對(duì)能夠享受相關(guān)待遇的經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行了大幅壓縮。按照公告，此次USTR確定名單的考量主要有以下三類標(biāo)準(zhǔn)：（1）人均國(guó)民收入（GNI），（2）全球貿(mào)易份額，（3）其他因素。首先，USTR采用人均GNI指標(biāo)，替代了1998規(guī)則中使用的人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP），用以剔除高收入經(jīng)濟(jì)體。要被列入發(fā)展中成員清單，前提是要滿足人均GNI低于12375美元。其次，列入名單的經(jīng)濟(jì)體占全球貿(mào)易份額的標(biāo)準(zhǔn)從2%大幅下調(diào)至0.5%。公告聲稱，1998年規(guī)則以美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)的《烏拉圭回合協(xié)議》以及《行政行動(dòng)聲明》為依據(jù)，確定了2%的標(biāo)準(zhǔn)，但此次USTR卻公然背棄了對(duì)國(guó)際社會(huì)的承諾，認(rèn)為根據(jù)2018年的數(shù)據(jù)，0.5%的標(biāo)準(zhǔn)更合適。其理由是只有少量經(jīng)濟(jì)體能夠占到全球貿(mào)易額的0.5%，而這些經(jīng)濟(jì)體中有不少是最富裕的經(jīng)濟(jì)體。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，很多發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體都將被視為富裕的經(jīng)濟(jì)體。再次，確定標(biāo)準(zhǔn)更為隨意。USTR在1998年就將歐盟成員和經(jīng)合組織（OECD）成員都排除在發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體之外，此次USTR在公布的清單中更進(jìn)一步擴(kuò)大了排除范圍。所有OECD成員和申請(qǐng)加入者都被排除出去，其中包括哥倫比亞和哥斯達(dá)黎加。此外被排除在名單之外的還包括：2007年加入歐盟的羅馬尼亞和保加利亞，以及所有二十國(guó)集團(tuán)（G20）成員，其中包括阿根廷、巴西、印度、印度尼西亞和南非。更有甚者，在加入WTO之后未聲明自身是發(fā)展中國(guó)家的也都被排除，其中包括阿爾巴尼亞、亞美尼亞、格魯吉亞、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、摩爾多瓦、黑山、北馬其頓和烏克蘭。比對(duì)1998年USTR公布的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體清單，仍然列在2020年清單中的只有22個(gè)經(jīng)濟(jì)體，僅占原有清單數(shù)量的52.4%。不難看出，并非是這些被排除的經(jīng)濟(jì)體取得了進(jìn)步，而是USTR改變了標(biāo)準(zhǔn)。需要指出的是，中國(guó)在2001年加入WTO，1998年USTR中列出的發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體清單中沒(méi)有中國(guó)，2020年的清單中也不包括中國(guó)，因此并不能單以此次清單就判定美國(guó)做出了對(duì)中國(guó)發(fā)展中成員地位的實(shí)質(zhì)性改變。

2016年3月1日，美國(guó)商務(wù)部在對(duì)原產(chǎn)于中國(guó)的冷軋板產(chǎn)品的反傾銷反補(bǔ)貼調(diào)查中作出傾銷初裁，裁定中國(guó)所有企業(yè)的傾銷幅度為265.79%。

由此產(chǎn)生的心理預(yù)期和規(guī)則影響不容忽視

不過(guò)，對(duì)美國(guó)想要將中國(guó)排除出發(fā)展中成員的判斷也不是空穴來(lái)風(fēng)或杞人憂天。早在2019年7月，特朗普就簽署了“改革WTO中發(fā)展中國(guó)家地位的備忘錄”，指出全球最富有的十個(gè)經(jīng)濟(jì)體中有七個(gè)、G20和OECD的共同成員有三個(gè)都自稱為發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。該備忘錄以三大段篇幅專門(mén)論述中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體量和全球影響。為此，特朗普指示USTR采取行動(dòng)，改變這一現(xiàn)狀。此次USTR調(diào)整判定標(biāo)準(zhǔn)和清單名錄，應(yīng)該是上述備忘錄授權(quán)下的行動(dòng)之一。此次清單說(shuō)明的最后部分特別強(qiáng)調(diào)，由于1998年規(guī)則并未涉及非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，但在喬治城鋼鐵案后美國(guó)已經(jīng)修改了《反補(bǔ)貼法》，因此此次清單同樣包括非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體。這一聲明可以看做是美國(guó)在為其后續(xù)行動(dòng)予以鋪墊。

清單調(diào)整的影響主要集中于反補(bǔ)貼案件。按照WTO協(xié)議，補(bǔ)貼是由某一成員方境內(nèi)的政府或任何政府機(jī)構(gòu)提供的財(cái)政資助。協(xié)議規(guī)定了各成員只能依據(jù)WTO的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議》及農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議的規(guī)定發(fā)起并進(jìn)行的調(diào)查來(lái)征收反補(bǔ)貼稅。協(xié)議特別規(guī)定，在補(bǔ)貼數(shù)量微小，或受補(bǔ)貼進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)際或潛在的數(shù)量、損害可以忽略不計(jì)的情況下，調(diào)查應(yīng)立即終止。協(xié)議對(duì)發(fā)展中成員方專門(mén)有特殊和差別待遇。具體而言，對(duì)于WTO成員的補(bǔ)貼如果低于商品價(jià)格的1%，或者從該成員進(jìn)口的商品量低于該類商品進(jìn)口總量的3%（所有低于3%的成員進(jìn)口量之和不超過(guò)進(jìn)口該類商品總量的7%），則應(yīng)該終止反補(bǔ)貼調(diào)查。如果是發(fā)展中成員，則上述兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)都相應(yīng)更為寬松，可以享受“特殊而有區(qū)別的待遇”。

2006年12月，美國(guó)商務(wù)部正式發(fā)起對(duì)從中國(guó)進(jìn)口的銅版紙的反補(bǔ)貼調(diào)查。此后，美國(guó)與中國(guó)的貿(mào)易摩擦顯著增加。對(duì)華產(chǎn)品濫用反補(bǔ)貼措施，嚴(yán)重影響了國(guó)際貿(mào)易秩序。2012年5月，中國(guó)就美國(guó)對(duì)華油井管、銅版紙、鋼制輪轂等22類產(chǎn)品反補(bǔ)貼措施向WTO起訴。WTO專家組和上述機(jī)構(gòu)均裁定美國(guó)相關(guān)措施違反世貿(mào)規(guī)則，認(rèn)為美國(guó)商務(wù)部并未充分證明相關(guān)產(chǎn)品的本土價(jià)格因政府干預(yù)等行為產(chǎn)生“扭曲”后果。此次USTR調(diào)整清單的前后，美國(guó)不僅均未給予中國(guó)特殊而有區(qū)別的待遇，而且在進(jìn)行補(bǔ)貼幅度測(cè)算時(shí)還采取了第三國(guó)價(jià)格作為依據(jù)，導(dǎo)致結(jié)論更加不符合實(shí)際。

中美貿(mào)易的發(fā)展基于兩國(guó)市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，由市場(chǎng)所決定。即便此次USTR的清單修訂對(duì)于中國(guó)對(duì)美出口的直接影響并不顯著，但由此產(chǎn)生的心理預(yù)期和規(guī)則影響卻不容忽視。如上所述，此次修訂體現(xiàn)的美國(guó)單邊主義行為模式將進(jìn)一步影響各方對(duì)美國(guó)遵守國(guó)際規(guī)則的信心，這將對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序帶來(lái)更多的沖擊和負(fù)面影響。