我國巡游型出租車行業(yè)行政性壟斷問題分析

劉玉燕

（上海政法學(xué)院法學(xué)院，上海 201701）

一、我國巡游型出租車行業(yè)法律規(guī)制存在的問題

1.數(shù)量限制

對于巡游型出租車而言，是依照現(xiàn)行《行政許可法》 及當(dāng)下的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（以下簡稱：《辦法》） 中的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)行特許經(jīng)營方面的管理。該制度設(shè)立之初是為了防止市場對出租車經(jīng)營權(quán)的調(diào)節(jié)失靈，但實(shí)踐中的這種做法卻使得巡游型出租車的經(jīng)營權(quán)成為了一種 “稀缺”、“昂貴” 的資源。部分一、二線城市的巡游型出租車經(jīng)營權(quán)牌照價(jià)格更是越炒越高，已經(jīng)超過了其價(jià)值。①章亮亮.對出租車行業(yè)特許模式的經(jīng)濟(jì)學(xué)和行政法學(xué)分析[J].上海經(jīng)濟(jì)研究，2012，24(02)：70-76.

目前，我國政府對巡游型出租車數(shù)量實(shí)行的控制完全取代了市場經(jīng)濟(jì)中市場調(diào)節(jié)的作用，但由于地區(qū)人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、交通發(fā)展水平的不斷變化，使得出租車的服務(wù)需求必定也隨之發(fā)生變化。在市場經(jīng)濟(jì)中，對經(jīng)營主體的資質(zhì)條件應(yīng)該較為寬松，但我國出租車行業(yè)中卻對巡游型出租車的運(yùn)營數(shù)量進(jìn)行限制，導(dǎo)致了出租車市場的需求數(shù)量和實(shí)際數(shù)量難以一致。同時(shí)，由于出租車市場內(nèi)部無法及時(shí)并針對出租車服務(wù)做出回應(yīng)，因此催生了未獲得運(yùn)營許可證件卻上路載客的 “黑車”。

對巡游型出租車市場進(jìn)行數(shù)量限制，從源頭上控制了進(jìn)入出租車市場的經(jīng)營主體數(shù)量，這使得現(xiàn)存的出租車公司具備當(dāng)然的市場壟斷優(yōu)勢，并且因?yàn)閿?shù)量限制行為而可以循環(huán)獲益。這樣的壟斷地位不僅會給出租車公司帶來豐厚的壟斷利潤，還會催生出租車公司為了維持這種數(shù)量限制和既得利益而對政府相關(guān)部門進(jìn)行游說。由于政府對出租車的數(shù)量控制與出租車公司的利益存在著密切聯(lián)系，因此出租車服務(wù)越是供不應(yīng)求，出租車司機(jī)要交的份子錢就越多，出租車公司就越有動力穩(wěn)固與政府的利益鏈條。因此，也增加了我國巡游型出租車行業(yè)的改革難度。

2.價(jià)格限制

我國政府機(jī)構(gòu)通過公共定價(jià)的方式對出租車行業(yè)的價(jià)格的幅度和價(jià)格的組成進(jìn)行了相關(guān)限制。在運(yùn)價(jià)組成上，我國大多數(shù)城市的組成基本一樣。在運(yùn)價(jià)水平上，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門統(tǒng)一規(guī)定了具體運(yùn)價(jià)。①參見《價(jià)格法》第19條、第20條市場需求的最明顯的表現(xiàn)就是價(jià)格波動，出租車市場的需求數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量的變化都會反映在價(jià)格波動上。但由于我國對巡游型出租車實(shí)行價(jià)格限制、政府定價(jià)機(jī)制缺乏靈活性，出租車司機(jī)只要把乘客運(yùn)送到目的地，不需要考慮乘客群體對出租車市場的需求，更不需要考慮乘客的服務(wù)感受。在這種服務(wù)氛圍下，出租車駕駛員無論服務(wù)水平多差，乘客也需要付相應(yīng)的車費(fèi)；而無論出租車駕駛員的服務(wù)水平多好，乘客也還是付一樣的車費(fèi)。

在市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)活動模式應(yīng)該遵循市場規(guī)律，在市場中及時(shí)更換經(jīng)營策略，但價(jià)格限制干擾了企業(yè)的正常經(jīng)營活動。出租車公司在市場中通過價(jià)格優(yōu)勢、服務(wù)優(yōu)勢等方式進(jìn)行競爭的方法在價(jià)格限制下變得多余且沒有實(shí)行可能。對出租車行業(yè)市場可競爭性的忽略無法激發(fā)真正的市場調(diào)節(jié)動力，不利于出租車行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.經(jīng)營模式限制

我國巡游型出租車行業(yè)現(xiàn)存的經(jīng)營模式主要有個體經(jīng)營、掛靠經(jīng)營和公司化經(jīng)營模式三種，但由于掛靠經(jīng)營也是由公司掌握出租車的經(jīng)營權(quán)，因此公司化經(jīng)營模式是我國巡游型出租車主要的運(yùn)營模式。并且，大量的規(guī)范性文件中鼓勵公司化的經(jīng)營模式，甚至引導(dǎo)大公司兼并小公司。我國政府倡導(dǎo)巡游型出租車行業(yè)中運(yùn)營公司化模式，究其原因不是因?yàn)檫@種經(jīng)營模式能給市場帶來豐富活力，而是因?yàn)檎疄榱朔奖阕陨砉芾矶鴱?qiáng)制或者帶濃厚 “指引”色彩選擇運(yùn)行。個體經(jīng)營的出租車雖然在法律上具有和公司化經(jīng)營的出租車具有同等地位，但由于我國的政策導(dǎo)向，個體在實(shí)踐中難以獲得出租車的經(jīng)營權(quán)。

出租車市場的準(zhǔn)入歧視不僅存在個體經(jīng)營中，還存在于小型公司中。2019年5月7日，有網(wǎng)友在微博發(fā)布一則關(guān)于《湖南省株洲市出租汽車行政反壟斷案件》 的行政起訴狀。該《行政起訴狀》 指出，株洲市深化改革推進(jìn)出租汽車業(yè)健康發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（下屬于株洲市交通運(yùn)輸局） 在官方網(wǎng)站發(fā)布的《株洲市城區(qū)巡游出租汽車行業(yè)深化改革工作方案》 和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)我市城區(qū)巡游出租汽車行業(yè)深化改革的通知》 以招聘的方式，限定株洲市12家集約經(jīng)營企業(yè)經(jīng)營本市巡游出租汽車，強(qiáng)制個體經(jīng)營者接受12 家入圍企業(yè)的服務(wù)，并將株洲眾聯(lián)出租汽車有限公司排斥在株洲市巡游出租汽車經(jīng)營之外。因此，株洲眾聯(lián)出租汽車有限公司認(rèn)為株洲市交通運(yùn)輸局前述行為涉嫌違反《反壟斷法》 第32 條的規(guī)定，人為介入經(jīng)營主體之間的競爭。

4.租價(jià)限制

租價(jià)，也就是俗稱的 “份子錢”，是出租車駕駛員為了使用出租車的經(jīng)營權(quán)，而要向具有出租車經(jīng)營權(quán)的出租車公司交納的租金費(fèi)用。關(guān)于租價(jià)的制定，我國是由各市物價(jià)局和市交通委結(jié)合本地出租車運(yùn)營情況，決定出租車的租賃承包費(fèi)的價(jià)格水平、調(diào)整幅度，其實(shí)質(zhì)就是對出租車行業(yè)進(jìn)行租價(jià)限制。例如，北京的巡游型出租車司機(jī)根據(jù)車型的不同，交納3000元至6000 元不等的份子錢，而出租車公司只能在這個范圍內(nèi)進(jìn)行15%的上下幅度調(diào)整。政府通過行政權(quán)力對租價(jià)進(jìn)行限制，人為干預(yù)了市場內(nèi)部競爭，使出租車行業(yè)具有非常濃厚的政府色彩。而出租車公司的存在本質(zhì)是追求其經(jīng)營利益最大化，政府行為無疑阻礙了其追求經(jīng)濟(jì)利益的自由。

駕駛員與出租車之間的租賃合同本應(yīng)遵循民事合同中的自愿原則，但由于出租車市場存在著數(shù)量限制，這導(dǎo)致了價(jià)格無法正確反映市場需求波動。出租車公司憑借其具有的出租車經(jīng)營權(quán)優(yōu)勢，從出租車駕駛員手中收取的份子錢也是其利益的重要組成部分。政府對租價(jià)進(jìn)行限制的原始目的是為了防止出租車公司濫用出租車經(jīng)營權(quán)優(yōu)勢，但其劃定的租價(jià)范圍對于出租車駕駛員來說仍然過高，反而導(dǎo)致消費(fèi)者為租價(jià)買單。另外，由于經(jīng)營成本的上升，出租車收費(fèi)也較高，滋生了車站、大學(xué)門口的大量 “黑車”?！昂谲嚒?雖然價(jià)格較巡游型出租車便宜，但其存在較大安全隱患。

二、我國巡游型出租車行業(yè)行政性壟斷的表現(xiàn)

行政性壟斷的特征在于其在壟斷行為中運(yùn)用了后天形成的行政權(quán)力，其不僅包括行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力的行為（財(cái)產(chǎn)權(quán)、行業(yè)企業(yè)管理權(quán)、投資權(quán)等職權(quán)），還應(yīng)該包括行政機(jī)關(guān)制定的被披上 “合法” 外衣的行政規(guī)章、規(guī)范性文件等。行政性壟斷的主要表現(xiàn)形式有企業(yè)間的差別待遇、政府干涉企業(yè)經(jīng)營行為、政府強(qiáng)制交易、設(shè)置行業(yè)壁壘等。我國政府長期對出租車市場實(shí)行數(shù)量限制、價(jià)格限制、運(yùn)營模式限制、租價(jià)限制無疑屬于行政壟斷。其中數(shù)量限制性質(zhì)上是對出租車行業(yè)設(shè)置了較高的行業(yè)準(zhǔn)入規(guī)則，屬于行業(yè)壁壘。而價(jià)格限制、運(yùn)營模式限制、租價(jià)限制是政府干涉企業(yè)經(jīng)營行為的表現(xiàn)。

從我國現(xiàn)階段巡游出租車的行政性壟斷問題進(jìn)行分析，存在著兩方面的主要原因，一是行業(yè)壁壘，二是政府行政機(jī)關(guān)對于企業(yè)經(jīng)營行為的不當(dāng)干預(yù)。

1.行業(yè)壁壘

行業(yè)壁壘不是先天形成的，而是行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力，通過多種行政手段在行業(yè)內(nèi)部讓某些企業(yè)獨(dú)占行業(yè)優(yōu)勢的行政壟斷行為。其中，行政許可是慣用手段，而按照許可范圍不同的標(biāo)準(zhǔn)，行政許可可以分為一般行政許可和特許經(jīng)營許可。在我國巡游型出租車行業(yè)內(nèi)，政府對出租車的經(jīng)營權(quán)實(shí)行數(shù)量控制，讓行業(yè)內(nèi)部的某些企業(yè)具有天然優(yōu)勢，并且政府與出租車企業(yè)的關(guān)系也形成了比較穩(wěn)定的利益鏈條。

行業(yè)壁壘的弊端最直接反映在行業(yè)內(nèi)部經(jīng)營者因?yàn)槿狈Ω偁帣C(jī)制，壟斷利潤可以保持一定的穩(wěn)定甚至增長。我國巡游型出租車行業(yè)目前雖然遭到其他類型打車行業(yè)的沖擊，但內(nèi)部仍然存在著一定的壟斷利潤。從長遠(yuǎn)來看，長期缺乏外部競爭的行業(yè)壁壘還會使得行業(yè)經(jīng)營者逐步侵害消費(fèi)者的合法權(quán)益，拉慢國家經(jīng)濟(jì)增長的步伐。在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，繁雜的行政許可制度和行政審批制度能夠一定程度上幫助國家經(jīng)濟(jì)走上正軌、抑制惡性競爭。但結(jié)合我國目前巡游型出租車的發(fā)展現(xiàn)狀，尤其是其正受著不同交通方式的沖擊，行業(yè)壁壘的存在使得出租車行業(yè)內(nèi)部缺少活力，不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢，因此給巡游型出租車松綁是順應(yīng)市場發(fā)展的需要。

2.政府干涉企業(yè)經(jīng)營行為

我國政府對巡游型出租車行業(yè)實(shí)行了租價(jià)限制、價(jià)格限制和經(jīng)營模式限制，這是對出租車公司與駕駛員的租賃合同關(guān)系、出租車經(jīng)營者和乘客的運(yùn)輸合同關(guān)系的干預(yù)，與行政指導(dǎo)相比帶有強(qiáng)烈的強(qiáng)制性，違背了交易自愿原則。政府甚至將干預(yù)的 “手” 伸向了出租車行業(yè)內(nèi)部公司的并購。

我國政府在巡游型出租車行業(yè)主導(dǎo)了多次出租車行業(yè)并購活動，出租車公司的集約化程度越來越高。例如，《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)我市城區(qū)巡游出租汽車行業(yè)深化改革的通知》 中 “鼓勵原有服務(wù)機(jī)構(gòu)提高服務(wù)檔次、規(guī)范服務(wù)內(nèi)容、擴(kuò)大規(guī)模，按本方案規(guī)定組建集約管理企業(yè)。”又如2000 年開始，北京市政府就 “倡導(dǎo)” 出租車數(shù)量小于200的企業(yè)必須被大公司吞并，導(dǎo)致出租車公司數(shù)量從1000 多家銳減到300 多家。這些政府引導(dǎo)的出租車行業(yè)進(jìn)行并購不管企業(yè)的意愿，其倡導(dǎo)的并購主旨是畸形的，出發(fā)點(diǎn)不在于企業(yè)利益。企業(yè)經(jīng)營行為是企業(yè)結(jié)合市場條件進(jìn)行的市場決策，一定程度上受政府行政行為的影響，但當(dāng)這種影響程度過高、影響范圍過大，就不免會干預(yù)企業(yè)的自主經(jīng)營行為，影響市場內(nèi)部交易活動。政府的行政權(quán)力在對企業(yè)經(jīng)營行為進(jìn)行引導(dǎo)時(shí)，掌控的不好就將導(dǎo)致政府過度干涉企業(yè)經(jīng)營，甚至演變成違法的行政性壟斷行為。

無論是行業(yè)壁壘還是政府干涉企業(yè)經(jīng)營行為，都在一定程度上導(dǎo)致了今天的巡游型出租車行業(yè)面臨著以行政性壟斷為首的一系列難題。因此，要解決巡游型出租車行業(yè)面臨的問題，必須從行政性壟斷行為入手，分析困境背后的深層次原因，提出解決問題的方法。

三、我國巡游型出租車行業(yè)行政壟斷問題面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.以抽象行政性壟斷為依據(jù)

從我國各省市目前的出租車行業(yè)發(fā)展的狀況來看，不同地區(qū)的省、市等地方政府都出臺了調(diào)整巡游型出租車行業(yè)的有關(guān)規(guī)范性文件，如：《xx省出租車管理?xiàng)l例》、《xx市出租車管理?xiàng)l例》 等類似的管理辦法，從而對出租車行業(yè)進(jìn)行更好的規(guī)范性管控。綜合來看，前述規(guī)范性文件的主要內(nèi)容涉及對出租車的經(jīng)營權(quán)數(shù)量的限制、對出租車的 “份子錢” 的規(guī)定等，在形式上本意是為了促進(jìn)出租車行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，而在實(shí)質(zhì)上卻產(chǎn)生了相反的效果，反而以立法調(diào)整，進(jìn)一步固化了對我國巡游型出租車行業(yè)的行政壟斷，并且產(chǎn)生了出租車特許經(jīng)營的較為不合理行政許可方式。此外，通過對自然壟斷、國家壟斷的概念、特征進(jìn)行系統(tǒng)的梳理分析，不難發(fā)現(xiàn)，出租車行業(yè)既不具有自然壟斷行業(yè)的特質(zhì)，也無法找到屬于國家壟斷的理論、實(shí)踐立腳點(diǎn)。因此，我國出租車行業(yè)被大量行政主體運(yùn)用行政力量進(jìn)行管理也不符合行業(yè)特征的。

在行政壟斷過程中，行政主體實(shí)施的行政行為從形式上看并不必然違憲、違法，但從實(shí)質(zhì)效果上看卻與相關(guān)法律文件的立法理念、立法目的相違背，同時(shí)也與行政機(jī)關(guān)的合理行政基本原則背道而馳?！掇k法》 規(guī)定了我國行政機(jī)關(guān)有權(quán)對出租車行業(yè)及出租車司機(jī)的經(jīng)營進(jìn)行管理，實(shí)際上是讓行政機(jī)關(guān)根據(jù)此抽象行政行為，實(shí)施具體的行政性壟斷行為。雖然2015 年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令（第24 號） 修改了《辦法》 中的一些內(nèi)容，但并未改變在出租車行業(yè)實(shí)行的特許經(jīng)營制度。我國經(jīng)濟(jì)生活已經(jīng)發(fā)生巨變，出租車行業(yè)的特許經(jīng)營制度已經(jīng)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且在一定程度上降低了市場經(jīng)濟(jì)效率，侵犯了市場主體的權(quán)益。出租車行業(yè)中對出租車經(jīng)營權(quán)進(jìn)行控制就是典型的通過抽象行政性行為而實(shí)施的具體行政行為，因此要想改變原有的管理模式，必須落實(shí)抽象行政行為反壟斷審查，在立法上革除特許經(jīng)營制度。

《反壟斷法》第37條規(guī)定了行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件不能成為行政壟斷行為的合法性依據(jù)。但是，在我國現(xiàn)有反壟斷執(zhí)法以及行政訴訟的實(shí)踐中，還無法對無法對具體行政行為依據(jù)的行政法規(guī)、規(guī)章以及國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件提起附帶性審查。這也就導(dǎo)致了，行政相對人不能對在出租車行業(yè)頒布的特許經(jīng)營規(guī)章提起行政訴訟，法院也無權(quán)開展附帶性審查。雖然我國《立法法》 規(guī)定了法律效力的層級，并且規(guī)定了改變或撤銷規(guī)范性文件的權(quán)力主體。但在具體行政運(yùn)作中，行政機(jī)關(guān)出于部門利益、地域利益的考慮，很難妥善解決對自己有利的行政壟斷問題。我國現(xiàn)有立法中，雖然未規(guī)定對抽象行政行為的司法審查制度，但反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向作出抽象行政性壟斷行為的行政機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)行使建議權(quán)，一定程度上也可以促進(jìn)抽象行政性壟斷的規(guī)制。①彭陟剛，岳振宇.反壟斷立法的困境與反壟斷的未來出路[J].江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2006(05)：88-93.

抽象行政性壟斷通過以抽象形式制定具有行政壟斷內(nèi)容的規(guī)范性文件，滋生了更多的行政壟斷行為。但隨著我國電信、金融等行業(yè)不斷放開行業(yè)限制、提升了市場競爭活力，不在國家壟斷范圍內(nèi)的出租車行業(yè)也應(yīng)該引入競爭機(jī)制，革除行政性壟斷。②彭曉娟.出租車行業(yè)經(jīng)濟(jì)性壟斷背后的行政性壟斷分析[J].湖北社會科學(xué)，2010(04)：50-52.在市場飽和的情況下，緊握巡游型出租車運(yùn)營許可權(quán)的政府仍在不斷收回個體經(jīng)營主體的經(jīng)營權(quán)，這更是加大了公司化經(jīng)營模式的剝削。出租車駕駛員維權(quán)事件、為增加利潤而疲勞駕駛產(chǎn)生的交通事故更是不絕于耳。行政性壟斷的危害后果不僅是出租車行業(yè)矛盾層出不窮，事實(shí)上已經(jīng)違背了市場的公平原則和效益原則。

2.反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法不力

我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)為 “雙階層+三結(jié)構(gòu)”模式，即國務(wù)院反壟斷委員會負(fù)責(zé)全局，而國務(wù)院下屬的國家發(fā)改委、商務(wù)部、國家工商局負(fù)責(zé)不同壟斷行為的反壟斷執(zhí)法工作。①郭子蕓.我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的局限及優(yōu)化[J].黑龍江生態(tài)工程職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)，2018，31(05)：60-61+70.我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的體系設(shè)置是帶有特色過渡色彩的，但其與我國執(zhí)法權(quán)的分配并沒有聯(lián)系。我國反壟斷執(zhí)法活動看似在執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能獨(dú)立狀況下可以保證反壟斷的執(zhí)法獨(dú)立性。但是三個負(fù)責(zé)具體反壟斷執(zhí)法的機(jī)構(gòu)職能較為獨(dú)立、分散，沒有形成統(tǒng)一的工作體制，并且都是國務(wù)院下屬部委的組成部門，因此其都不是專門的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。因此，其主要職責(zé)并不是反壟斷行為，并且當(dāng)其主要職責(zé)與反壟斷行為存在利益沖突時(shí)，必定會傾向于主要職責(zé)。執(zhí)法力量不強(qiáng)大的情況下還將其分散給三個國務(wù)院下屬部委的下屬機(jī)構(gòu)，也存在著執(zhí)法效率低下的問題。在巡游型出租車行政性壟斷問題中，涉及的不僅有設(shè)定出租車市場準(zhǔn)入的國務(wù)院，還有出租車行業(yè)的監(jiān)管部門——交通部、情況前差萬別的地方政府。反觀2011 年，中國聯(lián)通和中國電信涉嫌實(shí)施了價(jià)格壟斷，國家發(fā)改委對其進(jìn)行相關(guān)調(diào)查，但調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)兩家公司都稱其是在工業(yè)和信息化部發(fā)布的規(guī)范性文件合法范圍內(nèi)，而發(fā)改委由于行政級別的原因無法在案件中做出有力執(zhí)法行為，因此案件也就不了了之。可見，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行政性壟斷案件中的權(quán)威不強(qiáng)，效力不夠?！斗磯艛喾ā?的執(zhí)行必須觸及出租車行業(yè)行政壟斷的行政權(quán)力根源，這樣問題才能得到有效規(guī)制。

2014 年9 月，由于河北省政府對其他省份的客運(yùn)班車多征收通行費(fèi)，國家發(fā)改委對其提出了反壟斷執(zhí)法建議，而建議是我國反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)中執(zhí)法強(qiáng)度最大的處理方式了。我國《反壟斷法》 中規(guī)定了行政壟斷的處罰權(quán)、通過抽象行政行為實(shí)施行政壟斷行為的處分權(quán)權(quán)力主體為實(shí)施行政壟斷行為的上級機(jī)關(guān)。因此，在行政壟斷案件中，我國反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)依法不能進(jìn)行處分行為，其職責(zé)在于調(diào)查壟斷行為。這種調(diào)查權(quán)與處分權(quán)分離的方式一定程度上可以保持機(jī)構(gòu)之間的獨(dú)立性，但卻將大大削弱反壟斷執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查動力。而在具有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，上級行政機(jī)關(guān)與下級行政機(jī)關(guān)還在工作、人際上存在著密切聯(lián)系，下級行政機(jī)關(guān)涉嫌實(shí)施行政壟斷行為也關(guān)系著上級行政機(jī)關(guān)的績效考核。因此，上級行政機(jī)關(guān)不免傾向于降低將下級行政機(jī)關(guān)實(shí)施的行政壟斷行為的法律責(zé)任。具有行政壟斷處罰權(quán)的上級行政機(jī)關(guān)并不具有專業(yè)、全面的反壟斷執(zhí)法體系，在收到反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議后，在主觀層面和客觀層面都難以將建議落實(shí)，導(dǎo)致行政壟斷行為的處罰機(jī)制無法有效規(guī)制。因此，我國要想打破行政性壟斷局面，必須增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，尤其是提高反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的級別。

另外，我國《反壟斷法》 中規(guī)定了政府機(jī)關(guān)及其工作人員的法律責(zé)任，但這種法律責(zé)任規(guī)定以及處罰措施在我國官僚體系內(nèi)，不免實(shí)效甚微，至今在全國范圍內(nèi)也少有先例。我國《公務(wù)員法》 中雖然規(guī)定了實(shí)施行政壟斷行為的直接責(zé)任人和其他負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，但這是行政法意義上的法律責(zé)任，并不是因?yàn)槠鋵?shí)施行為對市場造成的具體損害，造成的損害結(jié)果與責(zé)任承擔(dān)不匹配。因此，在反壟斷執(zhí)法中，政府機(jī)關(guān)及其工作人員對于受侵害企業(yè)的賠償機(jī)制應(yīng)該相應(yīng)進(jìn)行完善，從而推動出租車行業(yè)行政性壟斷行為中的行政權(quán)力主體促進(jìn)出租車市場改革。

綜上所述，我國的巡游型出租車行業(yè)在法律規(guī)制方面存在著一定的不足，特別是在行政機(jī)關(guān)對于該行業(yè)的許可準(zhǔn)入制度的設(shè)計(jì)方面。對于該行業(yè)內(nèi)部經(jīng)營主體的數(shù)量、種類、價(jià)格以及模式等市場規(guī)制手段，盡管制度設(shè)立之初是為了對該行業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管，但隨著實(shí)踐的發(fā)展，該制度已經(jīng)與巡游型出租車行業(yè)發(fā)展相脫離，導(dǎo)致了行業(yè)內(nèi)部缺乏市場競爭、從業(yè)者或使用者的正當(dāng)權(quán)益受損。因此，應(yīng)重視對相關(guān)問題的分析，并從反壟斷法的有關(guān)規(guī)定出發(fā)，對該現(xiàn)象進(jìn)行理解，從而更好的解決這一不足。