復(fù)合的碳稅和碳排放權(quán)交易政策：歐盟的經(jīng)驗與啟示

(東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇南京211189)

一、引言

碳稅和碳排放權(quán)交易是促進(jìn)溫室氣體尤其是二氧化碳減排的有效手段。面對更為嚴(yán)峻的國內(nèi)碳減排壓力，2012年9月國家發(fā)展和改革委員會確定從2013年開始將北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳七個省市納入碳排放權(quán)交易試點工作。2013年5月23日，國務(wù)院公布立法工作計劃，明確碳稅是今后需要完成的立法工作重點。此外，2017年底，我國也已在電力行業(yè)正式啟動了全國碳排放權(quán)交易體系。隨著碳排放權(quán)交易機(jī)制的推進(jìn)，部分學(xué)者就碳排放權(quán)交易的碳減排政策效應(yīng)[1]、作用機(jī)制[2-3]及影響因素[4]進(jìn)行了研究。在碳稅方面，楊穎對我國碳稅制度的設(shè)計提供了政策建議[5]，閭浩等從學(xué)習(xí)效應(yīng)視角出發(fā)，研究了碳稅對企業(yè)生產(chǎn)和減排行為的影響[6]。與此同時，積極探尋適合我國國情的碳稅和碳排放權(quán)交易碳減排政策正成為學(xué)者的重要使命。已有文獻(xiàn)主要集中于碳稅和碳排放權(quán)交易制度的比較[7-10]，對碳稅實施和碳排放權(quán)交易的兼容性的討論[11]，以及在碳排放權(quán)交易體系的基礎(chǔ)上碳稅制度的建立與實施[12-13]。

歐盟內(nèi)相關(guān)國家采取的復(fù)合碳稅和碳排放權(quán)交易政策一直被認(rèn)為能夠?qū)^(qū)域的節(jié)能減排起到積極作用。與此同時，國外學(xué)者對歐盟等國碳稅和碳排放權(quán)交易政策與節(jié)能減排的相關(guān)性展開了廣泛并持續(xù)的討論[14-17]。本文試圖考察歐盟相關(guān)國由單一實施碳稅和碳排放權(quán)交易政策到復(fù)合運(yùn)用的演變歷程，對其模式選擇的背景，是否存在效度差異，其模式的選擇是否與該國和地區(qū)的市場化結(jié)構(gòu)能源政策相關(guān)，復(fù)合的碳稅和碳排放權(quán)交易政策的前提和可能的后果是什么等進(jìn)行評價。在我國，完善財稅政策、實施有效的節(jié)能減排正成為全民關(guān)注的熱點，因此，借鑒歐盟成功做法，如何構(gòu)建有效以及復(fù)合的碳稅和碳排放權(quán)交易政策，成為了本文研究的初衷。本文試圖在梳理歐盟內(nèi)相關(guān)國碳稅和碳排放權(quán)交易理論與政策的基礎(chǔ)上，提出對中國實施復(fù)合碳稅和碳排放權(quán)交易政策的碳減排制度的思考，希望借此能為我國構(gòu)建碳稅和碳排放權(quán)交易政策的選擇提供參考。

為什么歐盟碳減排政策的經(jīng)驗可以供我國參考和借鑒呢？筆者認(rèn)為，首先，歐盟內(nèi)27個成員國在能源的供給與需求上各有差異，歐盟在制定碳減排政策時都考慮了各成員國之間能源資源稟賦的差異，并取得了一定的成效，而中國能源資源分布也存在不均衡的現(xiàn)象[18]，其中，西部地區(qū)擁有中國大部分的能源資源，而東部地區(qū)能源資源極其缺乏[19]，因此，我國在能源資源分布上和歐盟面臨著同樣的困境。此外，20世紀(jì)歐盟啟動一體化進(jìn)程，促使歐盟成員國在政治、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等多個領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)協(xié)同發(fā)展，雖然我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與歐盟國家層面的一體化存在差異，但是兩者在經(jīng)濟(jì)要素均衡布局[20]、區(qū)域間環(huán)境治理協(xié)同合作[21]等方面具有極大的相似性，因此，歐盟環(huán)境治理的政策法規(guī)建設(shè)將給我們以啟示[21]，并且歐盟一體化進(jìn)程中的區(qū)域聯(lián)盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異和治理碎片化等問題也值得我國在推動政策實施的過程中警醒和改進(jìn)[22]。再者，歐盟最早推行市場化的碳減排措施，碳市場的發(fā)展目前已進(jìn)入第三階段，歐盟在碳減排市場化的進(jìn)程中積累了豐富的經(jīng)驗；雖然我國碳市場已經(jīng)正式啟動，但是當(dāng)前碳市場發(fā)展參差不齊[23]、配套的規(guī)則體系才剛剛起步[24]，因此，我國ETS建設(shè)不僅要結(jié)合我國國情，還需要借鑒歐盟碳減排市場化成功的經(jīng)驗[23-25]。除了碳市場以外，碳稅也是歐盟較早采用的碳減排手段之一，我國當(dāng)前還未開征碳稅，但能源稅、資源稅等正在逐步推進(jìn)，我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注歐盟碳稅制度的環(huán)境治理成效，在歐盟碳稅實踐的指引下，適時推進(jìn)我國環(huán)境稅制建設(shè)[26]。最后，我國自加入《巴黎協(xié)定》以來，作為“發(fā)展中國家締約方”，不斷深化同歐盟在能源[27]、碳市場等方面的雙邊合作[28]，積極承擔(dān)減排責(zé)任，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家領(lǐng)先的治理理念和政策。基于上述分析，歐盟的碳減排政策和實踐能夠給予我國建立碳減排制度一定的啟示。

二、歐盟相關(guān)國碳稅和碳排放權(quán)交易：由單一向復(fù)合政策的演變

碳排放是典型的環(huán)境污染的外部性問題。為了抑制二氧化碳的排放，大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)普遍實施了固定數(shù)量(碳排放權(quán)交易)和固定價格(碳稅)兩種政策，并因此形成了單獨(dú)的碳稅和碳排放權(quán)交易制度或兩者結(jié)合的復(fù)合碳排放模式[29]。以歐盟為例，歐盟不僅是碳稅政策的先行者，并成功地實現(xiàn)了由單一的碳稅政策向碳稅和碳排放權(quán)交易政策并行的復(fù)合政策的轉(zhuǎn)化。

(一)第一階段：實行單一碳稅或碳排放權(quán)交易政策階段

早在20世紀(jì)90年代初期，歐洲的一些國家如芬蘭、丹麥、瑞典、挪威、荷蘭等率先引入了碳稅，并用此稅的收入降低個人所得稅和其他勞動稅收，最終實現(xiàn)了稅負(fù)由勞動力向環(huán)境保護(hù)的轉(zhuǎn)移[30]。此外，斯洛文尼亞、英國、拉脫維亞、愛沙尼亞也在2000年前后相繼實施碳稅，愛爾蘭、法國、葡萄牙在2010年之后才正式實施碳稅。碳稅實施之初取得了一定的減排效果，如芬蘭在1990-1998 年間，有效抑制約7%的二氧化碳排放量；在愛爾蘭，碳稅與能源稅相比，碳稅減排效果更明顯，且碳稅極大地刺激了可再生能源的使用[31]。但是單一的碳稅的實行并不完全成功，挪威自1991年征收碳稅僅減少了2%的二氧化碳排放量，主要是由于挪威出于提升本國競爭力的考慮，對工業(yè)企業(yè)大幅減免[32]。同樣，林伯強(qiáng)(Boqiang Lin)等人對丹麥、芬蘭、瑞典、荷蘭、挪威五個國家的減排效果進(jìn)行了仿真研究，結(jié)果表明，碳稅對芬蘭二氧化碳排放量的增長起到了明顯的抑制作用，對丹麥、瑞典及荷蘭的二氧化碳排放雖然起到抑制作用，但效果并不顯著，主要是由于這些國家對能源密集型產(chǎn)業(yè)大量豁免所致，而挪威實施碳稅后，由于能源產(chǎn)品的快速增長推動了石油鉆井和天然氣開采部門二氧化碳排放量的大幅增加，碳稅實際上并未實現(xiàn)其減排效果[33]。

由此可見，單一碳稅政策的實行對于能源密集型的行業(yè)造成很大影響，企業(yè)為了保護(hù)行業(yè)競爭力，往往對這些企業(yè)實行大量的豁免政策，而實質(zhì)上碳稅對這些能源密集型企業(yè)并未起到減排的作用。基于此，許多學(xué)者提出可以通過碳排放權(quán)交易政策來彌補(bǔ)碳稅政策的不足。學(xué)者蓋拉格(Gerlagh)和麗絲(Lise)針對挪威不明顯的減排效果，通過運(yùn)用一般均衡模型表明碳排放權(quán)交易對于減排有積極的影響[34]。李(Lee)等學(xué)者構(gòu)建了一個模糊目標(biāo)規(guī)劃模型用以評估碳稅對不同行業(yè)的影響[35]，結(jié)果顯示有些行業(yè)實現(xiàn)了減排而有些行業(yè)沒有達(dá)到減排目標(biāo)，并建議碳稅政策應(yīng)該結(jié)合其他的減排政策如排放權(quán)交易共同實行。這樣實現(xiàn)減排目標(biāo)的行業(yè)可以將其多余的配額出售給需要額外配額的行業(yè)，使得由于二氧化碳減少造成的工業(yè)生產(chǎn)總值損失可以得到補(bǔ)償。學(xué)者關(guān)于復(fù)合政策研究對于碳稅由單一政策向復(fù)合政策的演變起到良好的理論指導(dǎo)作用。田村宏之(Hiroyuki Tamura)和木村隆(Takashi Kimura)通過建立利潤最大化的動態(tài)模型評估了碳稅和排放權(quán)交易怎樣有效實現(xiàn)京都議定書的減排目標(biāo)，并且評估了碳稅和排放權(quán)交易對行業(yè)經(jīng)濟(jì)長期的影響。他們指出僅依靠碳稅政策實現(xiàn)減排目標(biāo)是不合理的，加入排放交易，對利潤的不良影響將減少到一半，通過增加貿(mào)易國家的數(shù)量，將會增加企業(yè)的利潤[36]。羅格(Rogge)的研究發(fā)現(xiàn)，歐盟碳排放權(quán)交易不僅可以降低碳排放，還可以激勵組織創(chuàng)新[37]。

(二)第二階段：碳稅和碳排放權(quán)交易復(fù)合政策階段

肯定復(fù)合的碳稅政策的學(xué)者認(rèn)為，作為一個具有高度靈活性的組合選擇，有效的復(fù)合碳排放政策組合能夠通過更低的減排成本以及更少的經(jīng)濟(jì)損失，產(chǎn)生更明顯的碳減排效果[38]。相比較那些實施單一的碳稅或碳排放權(quán)交易政策的國家而言，英國是最早同時實施碳稅和排放權(quán)交易這兩種政策的國家。英國在2001年開始征收氣候變化稅，其屬于廣義的碳稅。不同于一般的碳稅，其稅基與能源的使用量而非溫室氣體排放量相關(guān)。其實施碳稅的目的主要是為了實現(xiàn)英國政府在2000年提出要在2010年之前使英國的溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上降低20%的目標(biāo)[39]。次年，英國實施了碳排放權(quán)交易(UK ETS)，作為首個同時實施兩種政策的國家，英國充分考慮了兩者的銜接與協(xié)調(diào)，為歐盟實行EU ETS提供了很好的借鑒。

2005年北歐國家加入歐盟排放權(quán)交易計劃(EU Emission Trading Scheme，EU ETS)，到2010年為止，EU ETS涵蓋了11000個發(fā)電站和30個國家的工業(yè)部門(European Commission，2013)，并且覆蓋了歐盟50%的二氧化碳排放量[40]，產(chǎn)生了歐盟范圍內(nèi)的碳價格信號從而影響了企業(yè)的日常運(yùn)作和戰(zhàn)略投資決策。但由于最初排放權(quán)交易的配額是免費(fèi)發(fā)放給企業(yè)，政策并沒有達(dá)到預(yù)期的效果。2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響了排放權(quán)交易計劃第二階段的運(yùn)行，二氧化碳價格大幅下降。2013年排放權(quán)交易的第三階段分配配額的方法以拍賣為主，價格機(jī)制將尤為重要，二氧化碳價格的大幅下降影響了非ETS部門的碳稅征收。例如低碳價格高CO2稅率會導(dǎo)致歐盟ETS部門向非ETS部門轉(zhuǎn)移，因此碳稅稅率和碳價格之間要對應(yīng)起來以促使碳稅和排放權(quán)交易政策共同創(chuàng)造一個全面的碳價格信號[41]。

通過梳理歐盟減排政策，筆者認(rèn)為歐盟最初實施碳稅主要基于財稅的目的，實現(xiàn)稅負(fù)的轉(zhuǎn)移；《京都議定書》的簽訂加大了歐盟減排的壓力，為實現(xiàn)減排目標(biāo)，歐盟開始實施碳稅和排放權(quán)交易的復(fù)合政策；EU ETS實施之后，歐盟國家的減排政策逐漸以排放權(quán)交易為主，碳稅僅起到輔助作用，碳稅政策的改革也更多注重與排放權(quán)交易的協(xié)調(diào)。一方面，為碳排放權(quán)交易的實行提供資金保障；另一方面，補(bǔ)充碳排放權(quán)交易的管控范圍，兩種政策起到良好的協(xié)調(diào)互補(bǔ)作用。

三、復(fù)合的碳稅和碳排放權(quán)交易政策：實施前提與后果

盡管對復(fù)合的碳稅和碳排放權(quán)交易政策持肯定者眾多，然而，應(yīng)該指出的是，目前仍有國家實行單一的減排政策。由此看來，各國和各地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源稟賦存在的諸多差異，是影響其選擇單獨(dú)還是復(fù)合的碳稅和碳排放權(quán)交易政策的重要前提。進(jìn)一步地，這些由各國和各地區(qū)自行制訂的碳減排政策實施效果也對相關(guān)制度的完善產(chǎn)生影響。

(一)實施的前提

1.政治阻力因素

對工業(yè)領(lǐng)域征收管控力度較高的碳稅會降低本國的競爭力，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此碳稅實行之初會遭受較大的政治阻力。西方國家采用了不同的形式規(guī)避政治阻力：英國的氣候變化稅實施之初，為保護(hù)本國競爭力，采用稅收返還的形式保證稅收的中性原則：主要是將收入的0.3%返還到國家保險賬戶，5000萬英鎊的收入被用于提高能源效率和新能源的開發(fā)，除此之外，1000萬英鎊的收入被用于能源效率的投資來增加資本減免[42]。而北歐國家碳稅實施之初則是通過降低對工業(yè)領(lǐng)域的管控力度來規(guī)避政治阻力，因為北歐國家最初實行碳稅是基于財稅需要的考慮，實現(xiàn)稅負(fù)轉(zhuǎn)移，因此碳稅管控的范圍主要集中于居民和交通領(lǐng)域。北歐國家加入EU ETS之后，減小政治阻力的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^碳排放權(quán)交易管控一些大型溫室氣體排放源，在此時期碳稅主要是與排放權(quán)交易體系相銜接，補(bǔ)充其管控范圍。

2.能源市場結(jié)構(gòu)因素

林佩頓(Limpaitoon)等人指出，在不同的減排政策下，不同的市場結(jié)構(gòu)會導(dǎo)致不同的結(jié)果[43]。當(dāng)一個國家試圖通過政策工具減少能源市場中溫室氣體的排放時，能源價格越低對經(jīng)濟(jì)越有利。趙(Chiu)等人在此基礎(chǔ)上指出能源市場競爭的充分性程度影響著兩種政策下能源的價格高低[44]。在一個完全競爭的市場中，給定相同溫室氣體減排數(shù)量的情況下，兩種政策下能源的價格是相等的。而當(dāng)市場競爭不充分時，碳稅的引入將比排放權(quán)交易的引入導(dǎo)致的能源價格更低。這暗示當(dāng)一個國家在引入碳稅和碳排放權(quán)交易時，要檢驗?zāi)茉词袌龅慕Y(jié)構(gòu)。趙(Chiu)等人的研究為政策制定者提供了碳稅和碳排放權(quán)交易的引入時機(jī)方面的建議：即在市場競爭不充分時，應(yīng)當(dāng)先引入碳稅，之后實施排放權(quán)交易以獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益；而對于已經(jīng)實施碳稅或排放權(quán)交易的國家來說，應(yīng)當(dāng)使能源市場結(jié)構(gòu)更具競爭力[44]。

(二)實施的效果

對于復(fù)合政策實施的效果，大致可以體現(xiàn)在對二氧化碳排放量減少的貢獻(xiàn)以及復(fù)合政策的激勵作用兩方面。

已有的大量研究集中于單一的碳稅或排放權(quán)交易政策對二氧化碳減少量及對GDP的影響，對于復(fù)合減排政策相對于單一政策而言的優(yōu)勢卻鮮有研究。李(Lee)等人運(yùn)用模糊目標(biāo)規(guī)劃模型分析了復(fù)合的碳稅及碳排放權(quán)交易政策對于不同工業(yè)部門的影響，發(fā)現(xiàn)在2011-2020年間，碳稅導(dǎo)致累積的國民生產(chǎn)總值損失了5.7%，但是復(fù)合政策下僅損失4.7%[45-49]。除此之外，模型的結(jié)果顯示，與石油相關(guān)的行業(yè)中，上游行業(yè)的減排效果明顯，往往能從排放權(quán)交易中獲取利潤；而下游行業(yè)由于不能達(dá)到減排目標(biāo)需要購買額外的配額。

田村宏之(Hiroyuki Tamura)等人則從成本節(jié)約的角度評估了復(fù)合碳稅和碳交易政策的效果，他們運(yùn)用不確定性條件下的前景理論方法，對比不確定條件下復(fù)合政策以及單一的碳稅或碳交易政策的效果，實證的結(jié)果表明單一的碳交易政策不能實現(xiàn)京都議定書確定的二氧化碳減排目標(biāo)，而單一的碳稅和復(fù)合政策均實現(xiàn)了目標(biāo)，但復(fù)合政策下二氧化碳的減排成本最低，相對于單一的政策，復(fù)合減排政策更加有效[50]。

還有學(xué)者運(yùn)用實證檢驗了在排放權(quán)交易的參與下能源稅與二氧化碳濃度的關(guān)系。辛西婭·杰弗里(Cynthia Jeffrey)、喬恩·珀金斯(Jon D. Perkins)通過研究歐盟國家1966-2009年的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，隨著對能源的隱含稅率的增加，碳排放強(qiáng)度下降。此外，加入ETS導(dǎo)致整體的碳強(qiáng)度明顯減弱。他們將整體的碳強(qiáng)度分解為效益和效率兩個層次，通過實證分析了加入ETS之前以及之后，能源的隱含稅率和二氧化碳強(qiáng)度之間的關(guān)系是否發(fā)生變化。加入排放權(quán)交易體系還能夠減少能源稅實施在政治方面帶來的負(fù)面影響[51]。由此可見，是否加入ETS對于能源稅的效果尤為重要，對于新的政策決策的形成也起到了良好的指導(dǎo)作用。

總的來說，復(fù)合的減排政策在實現(xiàn)減排目標(biāo)以及成本節(jié)約等角度優(yōu)于單一的政策。復(fù)合政策不僅能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的二氧化碳減排目標(biāo)并且能夠?qū)崿F(xiàn)成本最低，而且能夠?qū)е螺^少的GDP損失，具有更好的效果。

復(fù)合的減排政策相對于單一的政策而言優(yōu)勢還體現(xiàn)在兩者對于技術(shù)創(chuàng)新的激勵作用上。碳稅和碳排放權(quán)交易政策能夠促使企業(yè)改變行為并采用更多環(huán)保友好型技術(shù)，并為企業(yè)提供激勵和機(jī)會以降低企業(yè)的合規(guī)成本，通過更加靈活性的政策實現(xiàn)減排目標(biāo)[52]。

王莉娜(Lina Wang)、約書亞·梅爾策(Joshua Meltzer)均認(rèn)為碳稅制度對于低碳技術(shù)創(chuàng)新有很強(qiáng)的激勵作用，會加大企業(yè)對綠色技術(shù)的需求以降低排放，并將鼓勵更高水平的技術(shù)研發(fā)[53-54]。托馬斯·韋伯(Thomas A. Weber)、王莉娜均認(rèn)為碳排放權(quán)交易同樣與低碳技術(shù)創(chuàng)新之間存在緊密聯(lián)系，能夠促使企業(yè)研發(fā)新技術(shù)[55-56]。

蘇珊·斯科特默(Suzanne Scotchmer)創(chuàng)新地提出雖然碳稅和碳排放權(quán)交易政策都能對減排技術(shù)的創(chuàng)新起到激勵作用，但是兩種政策的激勵效果存在差異[57]。他從兩種政策為創(chuàng)新者創(chuàng)造多少利潤的角度對比了兩者的激勵效果，并發(fā)現(xiàn)碳排放稅下的收入要高于排放權(quán)交易下的收入，這是因為在排放權(quán)交易下能源的供應(yīng)增加了，因此降低了能源市場的總利潤，進(jìn)而降低了對創(chuàng)新者開展技術(shù)創(chuàng)新的激勵作用。

還有學(xué)者探討了這兩種政策促使企業(yè)引入新技術(shù)的時間。杰西卡·科里亞(Jessica Coria)研究了在碳稅和排放權(quán)交易下，哪種政策更能促使企業(yè)盡早引入新技術(shù)。他通過使用一個動態(tài)的設(shè)置，分析了兩種政策工具下對新技術(shù)的采用動機(jī)，并比較了兩種政策下采用技術(shù)后的直接效果，發(fā)現(xiàn)在輸出需求是彈性的情況下，排放權(quán)交易能更早地促使企業(yè)采用新技術(shù)，排放權(quán)交易政策相對于碳稅政策能夠以一個較低的碳價格有效地促使企業(yè)采用清潔技術(shù)[58]。

總的來說，碳稅政策和排放權(quán)交易政策均能在一定程度上促使企業(yè)開展技術(shù)創(chuàng)新。實行碳稅政策后，能源價格升高，企業(yè)會降低相應(yīng)能源要素的投入，而能源要素的稀缺促使企業(yè)革新技術(shù)，提高能源效率；另一方面，企業(yè)對于低碳技術(shù)的水平需求提升，使得低碳技術(shù)的發(fā)展遇到瓶頸，激勵企業(yè)創(chuàng)新以滿足需求。排放權(quán)交易充分利用市場的調(diào)節(jié)作用，減排壓力較小的企業(yè)將企業(yè)多余的配額通過碳交易市場出售給環(huán)保投入不足或者減排壓力較大的企業(yè)以獲得收益，這對企業(yè)形成內(nèi)在激勵，促使企業(yè)創(chuàng)新綠色技術(shù)，不斷改進(jìn)生產(chǎn)工藝。

四、國內(nèi)的借鑒與啟示

考慮到我國幅員廣大，東部和中西部的區(qū)域經(jīng)濟(jì)不均衡發(fā)展，能源結(jié)構(gòu)和資源稟賦存在區(qū)域差異，碳稅如何影響能源強(qiáng)度和經(jīng)濟(jì)增長，以及排放權(quán)交易政策能否通過節(jié)約成本來實現(xiàn)減排目標(biāo)等均存在較大的變數(shù)[59-61]。如果我國僅實施單一的碳稅政策，可能導(dǎo)致：

第一，影響產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。碳稅的征收勢必會增加企業(yè)的成本，尤其是對于能源密集型的企業(yè)來說，如果參與到國際競爭中，高成本往往會導(dǎo)致企業(yè)在與那些未實施碳稅或稅率較低的國家的競爭中處于劣勢，失去在國際上的市場份額，不利于企業(yè)的發(fā)展。

第二，碳稅對我國不同地區(qū)的減排作用及對經(jīng)濟(jì)的影響程度不同。中西部地區(qū)如貴州主要以采掘業(yè)為主，煤炭資源豐富，對這些地區(qū)實施碳稅的減排效果明顯，但由于征收碳稅增加了企業(yè)的成本，會對這些地區(qū)的GDP增長起到明顯的抑制作用。而東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，如廣東主要以制造業(yè)為主，其對二氧化碳排放的貢獻(xiàn)不大，碳稅的實施對東部地區(qū)的減排作用有限；但由于東部地區(qū)資源缺乏，靠其他省份調(diào)入資源，在其他省份因為產(chǎn)品成本上升而降低產(chǎn)量的情況下，東部地區(qū)反而會獲得更強(qiáng)的產(chǎn)品競爭優(yōu)勢。由此可見，碳稅對不同地區(qū)的影響效果不同，征收碳稅時要考慮差別稅率等政策。

第三，碳稅會造成產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。一方面，碳稅的實行阻礙了我國縮小東西部差距的進(jìn)程?；趨^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)的國情，近年來，我國加大對中西部的扶持力度，努力縮小東西部差距，沿海地區(qū)大量的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移。碳稅的征收會使得原本打算遷往中西部的產(chǎn)業(yè)成本增加，這些企業(yè)可能更傾向于與周邊一些沒有征收碳稅的國家合作，造成我國資本的流失，同時也阻礙了我國縮小東西部差距的進(jìn)程。另一方面，碳稅的征收還可能造成國內(nèi)某些稅率較高、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較高地區(qū)的企業(yè)轉(zhuǎn)移到稅率較低、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較低的地區(qū)，使得前者的碳減排在一定程度上被后者抵消，從而阻礙我國碳減排總體目標(biāo)的實現(xiàn)。

基于單一碳稅政策存在的問題，筆者認(rèn)為，結(jié)合碳排放權(quán)交易政策的實行可以彌補(bǔ)單一碳稅政策的缺陷。首先，在國際競爭力方面，利用碳排放權(quán)交易政策管控那些大型溫室氣體排放源，一方面通過保護(hù)本國企業(yè)的競爭力提高工業(yè)企業(yè)對政策的接受度，減少政策實行的阻礙；另一方面真正起到減排的作用，對于一些能源密集型企業(yè)也能取得良好的減排效果。其次，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面，由于東部地區(qū)減排壓力較小，分配得到的初始配額要遠(yuǎn)少于資源豐富、減排壓力大的中西部地區(qū)，為實現(xiàn)減排目標(biāo)，東部地區(qū)的企業(yè)需要向中西部地區(qū)購買大量的配額，從而使得大量的資金從東部地區(qū)轉(zhuǎn)移到中西部地區(qū)，中西部地區(qū)的企業(yè)可以運(yùn)用這些資金投資減排技術(shù)的引進(jìn)和研發(fā)，因此，碳排放權(quán)交易的運(yùn)行避免了實行單一碳稅造成的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在實現(xiàn)減排目標(biāo)的基礎(chǔ)上縮小了東西部的差距。

中國的碳減排政策實踐始于碳排放權(quán)交易。2012年9月，國家發(fā)展和改革委員會確定了從2013年開始在七個省市陸續(xù)開放碳交易試點；2016年，四川和福建兩個非試點地區(qū)的碳市場相繼開市。此外，國家發(fā)改委于2017年12月印發(fā)《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》的通知，方案明確了全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)的原則。目前，我國碳排放權(quán)交易市場涵蓋兩類基礎(chǔ)產(chǎn)品：一類為碳排放權(quán)配額，另一類為CCER。截至2018年10月，我國碳交易試點地區(qū)的碳排放配額成交量達(dá)2.64億噸二氧化碳當(dāng)量，交易額約60億元人民幣[62]。劉傳明等人的研究證實了碳排放權(quán)交易試點的實施有效降低了二氧化碳的排放[1]。高艷麗等人也證實了與強(qiáng)制性減排政策相比，碳排放權(quán)交易政策的實施效果更優(yōu)[2]。

國內(nèi)碳排放權(quán)交易實施至今，雖然在碳減排方面取得了一定的成效，但是仍存在部分突出問題：首先，受政府管理成本和企業(yè)交易成本的影響，碳排放權(quán)交易目前主要針對大型的碳排放源，可調(diào)控范圍相對較窄[13]；其次，在碳排放權(quán)交易制度下，我國企業(yè)主要通過減少產(chǎn)量這種短期行為來減少碳排放，而非通過引入減排技術(shù)來實現(xiàn)長期的減排[3]；再次，當(dāng)前碳排放權(quán)交易試點交易信息透明度不高，可能會存在公平分配的難題[10]。由此可見，單一碳排放權(quán)交易制度無法長期有效地降低碳排放，當(dāng)中存在的問題和不足也需要引入碳稅制度來彌補(bǔ)。吳力波等的研究也表明，碳排放權(quán)交易更適用于現(xiàn)階段中國實際，而隨著未來我國減排力度的增強(qiáng)，需要進(jìn)一步考慮將碳稅引入我國減排體系中[63]。此外，石敏俊等基于動態(tài)CGE模型，發(fā)現(xiàn)復(fù)合的碳排放權(quán)交易和碳稅政策減排成效明顯且成本適中[64]。

除此之外，考慮到復(fù)合政策實施的前提條件，借鑒國外發(fā)達(dá)國家減排政策的實踐，亟待做好如下工作：

1.對公眾接受度進(jìn)行調(diào)查

公眾接受度是政策順利實施的關(guān)鍵。工業(yè)部門對政策接受低主要基于碳稅實施對工業(yè)競爭力的影響。因此，在實施復(fù)合政策時，可以借鑒英國規(guī)避政治阻力的措施，采用稅收返還的方式保持稅收的中性。同時在碳稅和排放權(quán)交易的管控范圍上借鑒歐盟的相關(guān)經(jīng)驗，通過碳排放權(quán)交易管控大的排放源以規(guī)避政治阻力。而民眾對碳稅可接受度較低的主要障礙之一是缺乏對碳稅的認(rèn)識，政策設(shè)計時考慮到民眾的可接受度以及將碳稅的收入專款專用于環(huán)境政策可能會得到更多的支持[65]。因此在引入碳稅和碳排放權(quán)交易政策之前，要通過講座、培訓(xùn)等形式對公眾及企業(yè)普及相關(guān)的知識，提高公眾的環(huán)境意識，使其了解兩種政策的運(yùn)行機(jī)制。澳大利亞碳稅政策的實施便是一個典型由于缺乏民眾支持而失敗的例子。澳大利亞碳稅的實行導(dǎo)致家庭和企業(yè)的電價不斷升高，加大了民眾的負(fù)擔(dān)，還出現(xiàn)了對大多數(shù)澳大利亞工人從碳稅中降低邊際稅率形式的不經(jīng)濟(jì)“雙重紅利”[66]。碳稅和排放權(quán)交易政策的實行必然會增加企業(yè)或家庭的成本，政府在確定稅收收入用途時應(yīng)考慮將部分收入通過補(bǔ)貼或減免等退回給企業(yè)、家庭以減少其負(fù)擔(dān)，提高政策的接受度。

2.檢驗?zāi)茉词袌龅慕Y(jié)構(gòu)

根據(jù)林佩頓(Limpaitoon)等人的相關(guān)研究，實施碳稅或排放權(quán)交易時不同的市場結(jié)構(gòu)將對能源的價格和數(shù)量產(chǎn)生不同的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)[43]。一個完全競爭的市場結(jié)構(gòu)和一個不完全競爭的市場結(jié)構(gòu)相比，總是能產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。而結(jié)合我國的國情來看，國內(nèi)能源市場大多是不完全競爭的結(jié)構(gòu)；在不完全競爭的市場環(huán)境下，引入碳稅會比碳排放權(quán)交易政策導(dǎo)致更低的能源價格。因此，我國在實行排放權(quán)交易政策之前，宜先引入碳稅政策，促進(jìn)能源市場的競爭，隨后引入碳排放權(quán)交易政策，以獲得更好的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益。從能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)來看，丹麥、芬蘭等北歐國家碳排放的減少得益于煤炭燃料的消耗減少[26]，但從我國現(xiàn)行的能源消耗結(jié)構(gòu)來看，我國的能源結(jié)構(gòu)仍然以煤炭為主，可替代的清潔能源尚未形成，碳稅等環(huán)境稅的引入可能會增加部分煤炭工業(yè)企業(yè)、高煤炭依存度地區(qū)的負(fù)擔(dān)，因此，碳稅的推行還應(yīng)當(dāng)與我國能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。

3.稅收收入使用透明化及合理化

英國學(xué)者西蒙·德雷斯納(Simon Dresner)等人從公眾和企業(yè)對于新政策反應(yīng)的角度，運(yùn)用采訪、焦點小組訪談的形式對氣候變化稅實行之初的效果做了相關(guān)研究以期對政策的改革提出建議。他們發(fā)現(xiàn)公眾和企業(yè)對于稅收收入的用途缺乏信任，并認(rèn)為將稅收收入用于發(fā)展可再生能源和提高能源效率效果更佳[67]。英國氣候變化稅的實踐為我國稅收政策的制定提供了借鑒。在稅收收入使用的環(huán)節(jié)，應(yīng)保證收入的透明性，可設(shè)立獨(dú)立于政府之外的專門機(jī)構(gòu)管理稅收收入，監(jiān)管收入的流向，并公示使用用途，增加公眾和企業(yè)對收入用途的可信度，促進(jìn)政策的順利實施。要合理使用稅收收入。西方國家如丹麥，將稅收納入一般預(yù)算，來源于工業(yè)的稅收收入全部返還給工業(yè)；還有國家用于獎勵能源利用效率提高的企業(yè)或者用于降低個人所得稅。綜合西方國家的經(jīng)驗，結(jié)合中國的國情，筆者認(rèn)為稅收收入應(yīng)當(dāng)用在三個方面：通過減免或補(bǔ)貼的方式返還給企業(yè)、家庭；用于激勵可再生能源的開發(fā)；對排放權(quán)交易提供資金支持。

4.建立完整的協(xié)調(diào)機(jī)制

目前我國缺乏關(guān)于兩種政策結(jié)合使用和如何協(xié)調(diào)的研究，因此，筆者認(rèn)為，國內(nèi)學(xué)者可以在以上兩個方面拓展研究，以期為政策的制定提供支持。從長遠(yuǎn)角度來看，我國應(yīng)建立一套完整的協(xié)調(diào)機(jī)制，從征稅范圍、稅率、稅收收入使用、兩種政策的監(jiān)管部門之間的溝通等多個方面協(xié)調(diào)兩種政策的實施，發(fā)揮兩者的互補(bǔ)作用。例如在征稅范圍上，要避免產(chǎn)生雙重征稅的現(xiàn)象，確保碳稅和排放權(quán)交易管控不同的排放源。在碳稅稅率的確定上，理論上講，碳稅稅率應(yīng)當(dāng)?shù)扔谔寂欧女a(chǎn)生的外部成本，但不同方法下的外部成本不同，而碳排放權(quán)交易下的交易價格恰恰反映了一定時期的外部成本，因此，碳稅稅率的確定可以參考碳排放權(quán)交易的價格。

5.復(fù)合政策應(yīng)當(dāng)與我國的經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)

我國當(dāng)前未實施碳稅制度，若要推行復(fù)合的碳稅和碳排放權(quán)交易政策，需要考慮我國特殊的經(jīng)濟(jì)因素。首先，2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確指出我國經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力,需實施更大規(guī)模的減稅降費(fèi)，因此，“稅收中性”原則在碳稅的實施過程中就尤為重要，吳斌等的研究也表明環(huán)境稅制應(yīng)遵循寬稅基、低稅率的改革總體思路[68]。其次，2016年3月中國政府公布不單設(shè)碳稅，而是會將碳稅安排在環(huán)境稅或資源稅等稅種里作為一個稅項[69]，但是基于當(dāng)前我國低碳經(jīng)濟(jì)背景和碳減排的緊迫性，單獨(dú)設(shè)立碳稅、直接對碳排放征稅，更能強(qiáng)化稅收對碳減排的調(diào)控力度[70]。再者，從北歐國家碳稅政策演變歷程來看，碳稅政策在設(shè)計過程中很難充分兼顧財政稅收的目的和降低碳排放的目的，易于被某一類需求所影響而產(chǎn)生偏向性[71]，因此，我國在碳稅政策設(shè)計的過程中政府各部門對碳稅作用的認(rèn)識需要得到統(tǒng)一，以保證碳稅政策更具針對性和有效性。