戰(zhàn)“疫”背景下基層維穩(wěn)的法治困境與強(qiáng)化路徑

楊 靜，詹王鎮(zhèn)

（1.西北師范大學(xué) 知行學(xué)院，甘肅 蘭州 730070；2.甘肅省高級人民法院，甘肅 蘭州 730070）

基層穩(wěn)則社會(huì)安。面對新型冠狀病毒肺炎引發(fā)的疫情，從中央到地方緊急部署，聚力打好疫情防控阻擊戰(zhàn)。此次疫情的防控，既是對國家治理能力和治理體系的一次大考，也是對基層維穩(wěn)工作的一次檢驗(yàn)。該疫情引發(fā)的公共應(yīng)急事件，隱藏著極大的風(fēng)險(xiǎn)性、高度的不確定性和嚴(yán)重的破壞性，一旦疫情防控應(yīng)對不力，常態(tài)下和諧安寧的社會(huì)秩序就會(huì)被打破，正常的利益關(guān)系就會(huì)失去平衡，社會(huì)民眾的生命安全和身體健康就會(huì)面臨嚴(yán)重的威脅，維護(hù)基層穩(wěn)定已成為基層黨委、政府面臨的重要任務(wù)。習(xí)近平總書記在主持召開的中央全面依法治國委員會(huì)第三次會(huì)議中強(qiáng)調(diào)，要在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，強(qiáng)化法治理念，遵守法治規(guī)則，確保在法治的軌道上推進(jìn)疫情防控工作，確保基層的穩(wěn)定。

一、戰(zhàn)“疫”背景下基層維穩(wěn)的現(xiàn)狀考察

（一）總體認(rèn)識上，全局穩(wěn)定與局部隱患并存

面對突如其來的疫情，各地政府和部門能夠積極響應(yīng)國家號召，認(rèn)真落實(shí)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案的具體要求，快速有效采取行動(dòng)，堅(jiān)決扛起疫情防控的重大責(zé)任。為加強(qiáng)疫情防控，各地政府和部門采取了一些硬核措施，確保疫情防控工作有效扎實(shí)推進(jìn)。因此，從總體上來看，基層社會(huì)狀況平穩(wěn)，社會(huì)秩序較為安定，影響穩(wěn)定的因素相對較少，基層社會(huì)的穩(wěn)定情況處于可控范圍的安全狀態(tài)。但在全局穩(wěn)定的情況下，部分地區(qū)也存在隱患，比如一些地區(qū)規(guī)定湖北省籍居民不能居住賓館或酒店，許多小區(qū)也打出“湖北人不得入內(nèi)”的牌子，這就導(dǎo)致一些在外流浪的湖北居民或隱瞞自身疫區(qū)停留、居住經(jīng)歷，或在社會(huì)中四處流浪，而且恰值春運(yùn)往返，人員流動(dòng)高峰期，這為疫情的防控帶來局部的隱患。

（二）思想意識上，高度重視與認(rèn)識不準(zhǔn)確、不到位并存

自新型冠狀病毒發(fā)生以來，基層黨政干部思想上高度重視，能充分認(rèn)識疫情防控的重要性和緊迫性，不斷深入開展疫情排查化解，及時(shí)排查、檢測和上報(bào)疫情苗頭隱患，加強(qiáng)流動(dòng)人口服務(wù)管理，全面提升防控等級，全力維護(hù)隔離秩序，工作積極，能把重大疫情期間基層維穩(wěn)作為頭等大事，有效采取措施，切實(shí)做好疫情防控期間維穩(wěn)的各項(xiàng)工作，切實(shí)維護(hù)社會(huì)大局持續(xù)穩(wěn)定。但也有少數(shù)人員對疫情的防控及基層的維穩(wěn)存在認(rèn)識上的不準(zhǔn)確、不到位。具體表現(xiàn)為：有的對基層維穩(wěn)不重視，行動(dòng)反應(yīng)遲緩，措施不力；有的對維穩(wěn)工作警惕性不高，思想上麻痹大意，疏于管理，存有僥幸心理；有的工作不實(shí)，失職失責(zé)；有的推諉卸責(zé)，履職不力；有的急功近利，作秀留痕曬表演。這些不作為和亂作為，不僅造成了極大的疫情風(fēng)險(xiǎn)隱患，而且也影響了政府的公信力，動(dòng)搖公眾對社會(huì)治理的信心。

（三）維穩(wěn)手段上，嚴(yán)厲有余與規(guī)范不足并存

根據(jù)《傳染病防治法》第42條、第43條及《突發(fā)事件應(yīng)對法》第50條之規(guī)定，“傳染病爆發(fā)期間，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織力量，按照預(yù)防、控制預(yù)案進(jìn)行防治，必要時(shí)，報(bào)經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)可以封鎖危險(xiǎn)場所，劃定警戒區(qū)、實(shí)行交通管制、查驗(yàn)現(xiàn)場人員的身份證件，限制有關(guān)公共場所內(nèi)的活動(dòng)。”[1]該規(guī)定為相關(guān)部門在疫情防控期間采取必要的應(yīng)急手段提供了有力的法律依據(jù)。國務(wù)院應(yīng)對新型冠狀病毒肺炎疫情聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制也發(fā)布了《關(guān)于依法科學(xué)精準(zhǔn)做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》，對武漢市采取“封城”，暫停公共交通，關(guān)閉機(jī)場、火車站和高速公路等硬核措施。各地也積極響應(yīng)國家號召，積極做到“應(yīng)檢盡檢”“應(yīng)收盡收”“應(yīng)治盡治”，但在嚴(yán)厲有余的同時(shí)，卻存在諸多規(guī)范不足。比如有些地方未經(jīng)相關(guān)部門批準(zhǔn)，擅自采用斷路、設(shè)卡、切斷交通要道等方法；有些地方采用相對極端的措施對管理區(qū)域一律封閉、對外出人員一律強(qiáng)制勸返；也有地方政府的防疫方案存在“一刀切”的僵化行為，如不戴口罩一概屬于違反防疫規(guī)定，要予以處罰。

二、戰(zhàn)“疫”期間基層維穩(wěn)的法治困境

（一）專門法律制度缺失，基層維穩(wěn)無法可依

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，目前我國尚未制定緊急時(shí)期的基礎(chǔ)性立法，也沒有制定維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定專門的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府規(guī)章，面對突如其來的疫情，除了國家層面的防疫法律依據(jù)，地方性的法規(guī)和地方性的預(yù)案也缺乏。如何制定防疫方案，如何采取防疫措施，如何組織防疫力量，如何分配防疫資源，實(shí)際上都需要運(yùn)用法治思維，采取法治方式。但法律依據(jù)的缺失首先導(dǎo)致特殊期間地方政府權(quán)力的行使缺乏明確的法律授權(quán)，權(quán)力行使的邊界和強(qiáng)度明顯擴(kuò)張，如對特定區(qū)域、特定地區(qū)、特定人群實(shí)施的強(qiáng)制隔離。其次導(dǎo)致公權(quán)力濫用，侵犯私權(quán)利的行為存在，如疫情防控早期各地政府隨意阻斷交通要道，自行封鎖國道，隨意侵入他人住宅，對輕微違反防疫規(guī)定的行為予以處罰，等等。

（二）一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治素養(yǎng)不高，用法上存在困境

基層領(lǐng)導(dǎo)干部作為基層維穩(wěn)的組織者、實(shí)施者、執(zhí)行者，其法治素養(yǎng)的高低直接決定著基層維穩(wěn)的水平與成效。近年來隨著社會(huì)主義法治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念、法治素養(yǎng)不斷得以提高，法律實(shí)踐能力也有所提升，“辦事依法、遇事找法、解決問題靠法”的法治思維從自發(fā)到自覺不斷轉(zhuǎn)變。但從總體上來看，由于缺乏專業(yè)的法學(xué)教育背景和專門的法制培訓(xùn)，基層領(lǐng)導(dǎo)干部掌握的法律知識和形成的法治意識碎片化現(xiàn)象明顯，對法律掌握不成體系，不透徹現(xiàn)象普遍存在，再加上中國傳統(tǒng)文化影響久遠(yuǎn)，“人治”觀念根深蒂固，導(dǎo)致基層干部運(yùn)用法治思維和法治方式解決基層社會(huì)矛盾糾紛、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定的能力明顯不足，尤其是面對突如其來的疫情，使得原本繁重的維穩(wěn)任務(wù)更加艱巨。

（三）一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部法律責(zé)任弱化，形式主義、官僚主義盛行

基層領(lǐng)導(dǎo)干部“具體執(zhí)法辦案活動(dòng)不僅僅是適用法律，更重要的是向社會(huì)公眾生動(dòng)地演繹法律的內(nèi)在精神，培育公眾對法律與法治的敬仰，培養(yǎng)公眾對公平正義的信心”[2]。戰(zhàn)“疫”背景下，基層的防控與穩(wěn)定是防止疫情蔓延擴(kuò)散的關(guān)鍵所在，而基層干部則是落實(shí)基層防控和穩(wěn)定的關(guān)鍵力量。自疫情防控以來，從建立健全區(qū)縣、街道、社區(qū)等防護(hù)網(wǎng)絡(luò)，到做好疫情監(jiān)測、排查、預(yù)警、疏導(dǎo)、教育、管理、服務(wù)，廣大基層干部都付出了艱辛的努力，但在艱巨繁重的疫情防控面前，在形式主義、官僚主義思想的作祟下，一些干部沒有將疫情防控作為“戰(zhàn)場”而是作為“秀場”，其將主要精力放在刷“存在感”“爭名利”“造儀式感”上，重復(fù)繁重的填表任務(wù)、空洞鼓勁的動(dòng)員會(huì)、停不下來的“迎檢大戰(zhàn)”、作秀留痕曬表演等等。這一系列形式主義、官僚主義的行為，不僅消耗基層干部大量的時(shí)間、精力，而且也消耗了本來就緊張的人力、物力，引來群眾的不滿，對防疫工作造成明顯的干擾。

（四）基層群眾法治意識淡薄，守法用法上存在障礙

戰(zhàn)“疫”背景下各種違法犯罪行為的背后是公眾法治意識的薄弱，法律信仰的缺失。盡管近年來隨著社會(huì)主義法治進(jìn)程的推進(jìn)，我國法律體系逐漸完備，法治宣傳力度逐漸增大，群眾的法治意識和維權(quán)意識逐漸增強(qiáng)，但在群眾法治意識強(qiáng)化的同時(shí)，社會(huì)法治觀念并未明顯進(jìn)步。就在疫情期間，仍然有人“只講自己的道理，聽不進(jìn)去最起碼的法理”，強(qiáng)闖防控關(guān)卡①安徽省宿州市惲某騎摩托車欲通過疫情防控勸返點(diǎn)，現(xiàn)場工作人員表明身份并勸其返還，惲某拒不配合強(qiáng)闖關(guān)卡，并揮拳將工作人員打傷。載http://365jia.cn/news/2020-02-04/46E3F0B1077C758A.html，作者最后訪問時(shí)間2020年2月20日。，拒絕防疫檢查②湖北省竹山縣村民劉某以走親訪友為由，拒絕防疫檢查，毀損警戒線，工作人員對其進(jìn)行勸導(dǎo)，其不但不聽還對工作人員進(jìn)行毆打，致使工作人員面部被抓傷。載 http://news.163.com/20/0129/17/F42TAO58000187R2.html，作者最后訪問時(shí)間2020年2月20日。，暴力襲擊工作人員③湖北省通城縣陳某在防疫檢查過程中，極力反抗，咬傷、踢傷兩名工作人員，導(dǎo)致一名工作人員兩處肋骨骨折，另一名工作人員面部軟組織挫傷，右上肢皮膚損壞。載 https://zhuanlan.zhihu.com/p/105255995，作者最后訪問時(shí)間2020年2月20日。，威脅恐嚇執(zhí)法人員④重慶永川區(qū)汪某，因疫情防控需要被要求停辦生日宴會(huì)，汪某遂在自己腰間捆上鞭炮、胸前澆上汽油，并持打火機(jī)試圖恐嚇威脅村委會(huì)同意其舉辦生日宴會(huì)。載 http://news.sina.com.cn/c/2020-02-07/doc-iimxyqvz0894148.shtml，作者最后訪問時(shí)間2020年2月20日。，擾亂正常的疫情防控，觸碰法律的紅線。也有一些不法分子鑒于醫(yī)用口罩嚴(yán)重不足，渾水摸魚，借機(jī)銷售無生產(chǎn)日期、無質(zhì)量合格證、無生產(chǎn)者名稱并不具備防護(hù)功能的“假口罩”。[3]還有一些商家在銷售口罩、酒精等防疫物品時(shí)坐地漲價(jià)，各大電商平臺(tái)明知有人坐地漲價(jià)囤積居奇，不但不制止反而參與分配利益?；鶎尤罕姺ㄖ我庾R的淡薄，是法治在基層社會(huì)的生根和成長缺乏足夠的給養(yǎng)，也給基層社會(huì)的穩(wěn)定帶來很大的阻礙。

三、戰(zhàn)“疫”背景下基層維穩(wěn)的法治化路徑選擇

（一）構(gòu)建法治思想宣傳機(jī)制

“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵4]法治觀念的樹立對于重大疫情期間基層社會(huì)的穩(wěn)定具有重要的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，只有讓社會(huì)群眾知法、懂法，才能使其自覺守法。在疫情防控期間，一是要常態(tài)化地通過微信、微博、電視、廣播、抖音、快手等網(wǎng)絡(luò)媒體深入開展《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件條例》等專門性法律和行政法規(guī)的規(guī)定的宣傳，讓廣大基層群眾及干部了解掌握相關(guān)權(quán)利保護(hù)的規(guī)定和戰(zhàn)“疫”期間維護(hù)基層穩(wěn)定的法律制度，為依法維權(quán)和依法維穩(wěn)奠定相應(yīng)的基礎(chǔ)；二是加大法治的宣傳和教育，通過典型案件的解讀，以案釋法、深入淺出進(jìn)行宣講，讓普通群眾在直觀的體驗(yàn)中增強(qiáng)法治觀念，樹立法治精神，培養(yǎng)廣大民眾對法治的認(rèn)同感；三是加大警示教育，通過對疫情期間違法犯罪活動(dòng)處罰的宣傳，進(jìn)一步震懾不法分子，充分展示司法機(jī)關(guān)堅(jiān)決依法嚴(yán)懲違法犯罪、維護(hù)人民群眾生命安全和身體健康的決心。

（二）構(gòu)建法治思維養(yǎng)成機(jī)制

古人云：小智者治事、大智者治人、睿智者治法。法治思維的養(yǎng)成是重大疫情期間基層維穩(wěn)走向法治化的重要環(huán)節(jié)。破解疫情防控中的形式主義、官僚主義，領(lǐng)導(dǎo)干部的思維是關(guān)鍵。一是要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部要改變以往的拍腦袋決策、拍胸脯辦事的工作作風(fēng)，不斷改進(jìn)工作方法，既能開拓創(chuàng)新，又能不違背法律規(guī)章標(biāo)新立異，既能創(chuàng)造成績，又能不急功近利，統(tǒng)籌安排、合理配置，摒棄浮光掠影、大水漫灌式的防控。二是要充分構(gòu)建基層黨委、政府部門與司法機(jī)關(guān)的聯(lián)系，共同搭建法治平臺(tái)，提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部依法防控、依法治理的能力，為基層社會(huì)的穩(wěn)定及新冠肺炎疫情的防控提供有力法治保障。三是要樹立疫情防控下個(gè)體權(quán)利的收縮與尊嚴(yán)的保護(hù)思維。戰(zhàn)“疫”背景下為有效防控疫情，公民的權(quán)利會(huì)因此受到一定縮減或限制。例如因緊急征用而導(dǎo)致的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的縮減，因封鎖疫區(qū)、封鎖村莊、封鎖社區(qū)、阻斷交通、強(qiáng)制隔離等措施帶來的公民人身自由受到限制等。但公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制或縮減必須嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，在權(quán)利保障、利益均衡、比例適當(dāng)?shù)姆ㄖ嗡季S方式下，充分保障公民的知情權(quán)、隱私權(quán)、人格尊嚴(yán)等基本權(quán)利，平衡各方利益關(guān)系，為當(dāng)事人提供相同的正義供給模式，能同等情況同等對待，不同情況區(qū)別對待，并且防控所采取的措施應(yīng)當(dāng)為實(shí)現(xiàn)公共利益之必要，有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇盡可能最小損害個(gè)人利益的措施，不能過度限制或侵害個(gè)人權(quán)利。

（三）構(gòu)建法治方式監(jiān)督機(jī)制

謠言止于智者，恐慌止于公開，公開是最好的防疫，讓群眾及時(shí)、準(zhǔn)確、全面知曉疫情信息，可以使其樹立更強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識。構(gòu)建法治方式監(jiān)督機(jī)制：一是要充分發(fā)揮司法行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督職能，加大基層公、檢、法、監(jiān)在疫情防控工作上的協(xié)調(diào)溝通，建立聯(lián)合防疫協(xié)調(diào)工作機(jī)制及司法建議、檢察建議發(fā)送常態(tài)機(jī)制，發(fā)現(xiàn)并及時(shí)通報(bào)非法防疫、非法行政行為；二是行政機(jī)關(guān)要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，運(yùn)用法治思維、法治方式，通過各種監(jiān)督方式讓基層干部切身體會(huì)到法治方式的必要性，充分認(rèn)識不依法辦事，不依法防疫的嚴(yán)重后果，從而倒逼其運(yùn)用法治方式解決基層問題。

（四）構(gòu)建法治維穩(wěn)推進(jìn)機(jī)制

徒法不足以自行，戰(zhàn)“疫”背景下要建立健全法治維穩(wěn)的工作機(jī)制，營造“辦事依法、遇事找法”的良好法治環(huán)境，從根本上強(qiáng)化“防”的意識、織密“防”的網(wǎng)絡(luò)、嚴(yán)格“防”的舉措、靠實(shí)“防”的責(zé)任，就需要建構(gòu)法治維穩(wěn)推進(jìn)機(jī)制。一是在構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的公共安全防控法律體系的同時(shí)，還需反思疫情防控的基層維穩(wěn)方面相關(guān)法律短板并予以立法補(bǔ)全，使得基層的維穩(wěn)能真正做到有章可循、有法可依；二是在法律制度的框架內(nèi)切實(shí)加強(qiáng)特殊時(shí)期基層維穩(wěn)的長效機(jī)制建設(shè)；三是強(qiáng)化司法的引領(lǐng)作用，將法律規(guī)則引入到基層矛盾糾紛的解決中，搭建基層維穩(wěn)的法治階梯，將基層社會(huì)的穩(wěn)定與法治化建設(shè)有效結(jié)合起來。

（五）建構(gòu)法治信息化交流機(jī)制

戰(zhàn)“疫”背景下信息就是生命，加大維穩(wěn)信息掌控，排查防范和處置力度。一是建立健全涉疫情警情的信息通報(bào)，搭建統(tǒng)一的處理平臺(tái)，健全信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，做到信息共享、警情共享、維穩(wěn)共建；二是建立專門的信息溝通機(jī)制，化解現(xiàn)實(shí)中上下級之間、各部門之間因信息不對稱、信息難溝通所導(dǎo)致的同一信息重復(fù)登記、重復(fù)交辦等現(xiàn)象；三是建立統(tǒng)一的科學(xué)的疫情信息登記體系和疫情信息檢索體系，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上管理、網(wǎng)上傳輸、網(wǎng)上交辦、網(wǎng)上反饋；四是加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)輿情的檢測和管控，針對防疫期間出現(xiàn)的各種違法犯罪行為，可以建立違法信息雙向通報(bào)機(jī)制，開展違法信用登記分類管理，有力促進(jìn)重點(diǎn)行業(yè)的規(guī)范化運(yùn)行，而且各執(zhí)法部門要服從統(tǒng)一指揮，做好聯(lián)動(dòng)響應(yīng)、信息共享、協(xié)同監(jiān)管工作，做到違法線索互告、執(zhí)法監(jiān)管協(xié)同、執(zhí)法結(jié)果互通。

（六）構(gòu)建違法行為嚴(yán)懲機(jī)制

無規(guī)矩不成方圓，無懲戒難成規(guī)矩。一是要加大對在防疫期間阻礙和破壞強(qiáng)制隔離、交通檢疫等法定防控措施的管控，對毆打傷害醫(yī)務(wù)人員、擾亂醫(yī)療救治秩序，故意傳播病毒，利用疫情囤積居奇、哄抬物價(jià)、牟取暴利、欺騙消費(fèi)者，非法捕殺、收購、運(yùn)輸、出售野生動(dòng)物及其制品，生產(chǎn)、銷售假冒偽劣疫情防控藥品、偽劣口罩、手套、消毒水等防治、防護(hù)產(chǎn)品、物資，造謠傳謠制造混亂，假借疫情非法募捐、非法挪用、截留或者侵占捐贈(zèng)款物，擅自改變捐贈(zèng)物用途阻礙和破壞復(fù)工復(fù)產(chǎn)等違法行為的打擊力度[5]，讓基層群眾切實(shí)感受到法治就在身邊，相信自身的合法權(quán)益完全可以通過法律途徑來予以爭取和維護(hù)；二是要加大對違法維權(quán)的說服教育，對利用網(wǎng)絡(luò)惡意散播謠言、惡意挑起事端、擅自外出不聽勸導(dǎo)甚至襲擊民警、暴力抗法等蓄意破壞疫情防控的違法犯罪行為予以必要的懲處；三是對未按規(guī)定履行報(bào)告職責(zé)或者隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)傳染病疫情的，對負(fù)有責(zé)任的主管人員，依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。