“十四五”城鎮(zhèn)化理論準(zhǔn)備與戰(zhàn)略規(guī)劃

文｜何睿敏

當(dāng)前，“十四五”規(guī)劃研究已經(jīng)啟動(dòng)，新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，城市群相繼崛起，都市圈建設(shè)政策出臺(tái)，大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，中心城市全國(guó)布局、快速交通網(wǎng)絡(luò)延伸拓展、城市經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等等，都在重新塑造著中國(guó)城市面貌。在“2019 上海交通大學(xué)城市科學(xué)秋季論壇系列活動(dòng)”上，多位專家就此作了主旨演講。

中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律

國(guó)務(wù)院發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng)馮奎研究員認(rèn)為，城市研究可以提出“第二次流動(dòng)”的概念。從靜態(tài)來(lái)看，改革開放40年來(lái)，城鎮(zhèn)空間發(fā)展有四個(gè)發(fā)展階段。小城鎮(zhèn)興起階段、城市數(shù)量增加階段、城市群發(fā)展初期階段、中心城市與城市群加速階段。而從動(dòng)態(tài)來(lái)看，則有兩個(gè)重要時(shí)期。第一個(gè)時(shí)期是由鄉(xiāng)到城的流動(dòng)。第二個(gè)時(shí)期是城市之間的流動(dòng)。第一次流動(dòng)將中國(guó)的城鎮(zhèn)化率推到50%以上，中國(guó)變成了城市型社會(huì)，這為小康社會(huì)奠定了基礎(chǔ)。第二次流動(dòng)則處于中國(guó)城鎮(zhèn)化的下半程，試圖構(gòu)建以中心城市、城市群為新動(dòng)力源的發(fā)展空間，目的是要為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化高質(zhì)量的空間支撐。第一次流動(dòng)具有明顯的問(wèn)題導(dǎo)向性質(zhì)，第二次流動(dòng)目標(biāo)導(dǎo)向性質(zhì)更明顯。

國(guó)務(wù)院發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng) 馮奎

上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)沈開艷聚焦大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律與趨勢(shì)。當(dāng)一個(gè)地區(qū)城鎮(zhèn)化率在小于70%的時(shí)候，它處于一個(gè)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化階段。但是當(dāng)城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到或者超過(guò)70%以后，該地區(qū)基本上就開始進(jìn)入到逆城市化的發(fā)展階段。在這一階段，很多的要素資源開始向郊區(qū)移動(dòng)。就大都市郊區(qū)發(fā)展趨勢(shì)而言，其一農(nóng)村地位可能會(huì)得到進(jìn)一步的調(diào)整，功能也會(huì)更趨多元化；其二以都市農(nóng)業(yè)為核心，推動(dòng)一二三產(chǎn)融合發(fā)展；其三強(qiáng)化農(nóng)業(yè)領(lǐng)域科技應(yīng)用，大力發(fā)展科技農(nóng)業(yè)。

華東師范大學(xué)終身教授寧越敏從城鎮(zhèn)化的動(dòng)力機(jī)制來(lái)考察中國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)律。政府、企業(yè)和個(gè)人作為城鎮(zhèn)化過(guò)程中的三個(gè)行為主體，他們存在不同利益的考量。從政府的角度來(lái)講，其主要是把城鎮(zhèn)化作為發(fā)展的重要舉措。從企業(yè)的角度來(lái)講，企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，其擴(kuò)張可提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，是拉動(dòng)城鎮(zhèn)化的直接因素，而其投資區(qū)位則影響城鎮(zhèn)化的空間格局。從個(gè)人的角度來(lái)講，人口的自由遷徙是城鎮(zhèn)化的決定性條件。

國(guó)家地理空間信息中心戰(zhàn)略與規(guī)劃中心副主任 劉敏

上海社科院經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng) 沈開艷

“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)化的理論準(zhǔn)備

國(guó)家地理空間信息中心戰(zhàn)略與規(guī)劃中心副主任、副研究員劉敏基于政策制定和文化研究的角度，認(rèn)為十四五期間，文化研究與政策的關(guān)注點(diǎn)主要包括以下幾個(gè)角度：第一點(diǎn)，文化研究與區(qū)域政策。文化研究整體有一個(gè)提升的過(guò)程，不再聚焦于單一的文化研究領(lǐng)域，而是跟整個(gè)區(qū)域戰(zhàn)略的發(fā)展銜接。具體包括：最高層次的以文化為引領(lǐng)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，其中，關(guān)于大運(yùn)河的綱要是中國(guó)第一個(gè)以文化為引領(lǐng)的區(qū)域規(guī)劃；以文化政策作為區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)重要的內(nèi)容和支撐；聚焦文化領(lǐng)域單獨(dú)的一些區(qū)域文化政策。

第二點(diǎn)，文化根植于城市研究。主要聚焦幾個(gè)問(wèn)題：一是文化根植與城市的起源，關(guān)注城市為什么出現(xiàn)在這里而不是其他地方；二是文化根植與城市規(guī)模、形態(tài)；三是文化根植與城市繁榮。

第三點(diǎn)，文化融合與新發(fā)展。一方面，文化融合激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。文化不僅僅是和旅游融合，它可能將更多地跟科技、金融等融合，而且附加值和產(chǎn)業(yè)效率會(huì)更高。未來(lái)，這一塊在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所占的比重也會(huì)越來(lái)越大。另一方面，文化融合需要多領(lǐng)域政策探索。目前文化領(lǐng)域的政策和科技領(lǐng)域的政策是有明顯裂痕的，從而使得文化和科技融合的效果受到影響。

“十四五”時(shí)期城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略規(guī)劃

1.加大投資發(fā)展城市群

馮奎研究員認(rèn)為，社會(huì)流動(dòng)是社會(huì)投資一個(gè)非常重要的信號(hào)，某種意義上說(shuō)也是一個(gè)指南針?；谖磥?lái)社會(huì)流動(dòng)的趨勢(shì)，應(yīng)在城市群地區(qū)加大有效投資力度。

在城市群地區(qū)加大有效投資力度，是順勢(shì)而為，推進(jìn)逆周期調(diào)節(jié)的重要舉措。其基于四個(gè)方面的需要：一是提高承載力的需要。中心城市和城市群是人口經(jīng)濟(jì)活動(dòng)最為密集的地區(qū)，承載力不足；二是趨勢(shì)投資的需要。中心城市和城市群是未來(lái)趨勢(shì)，投資趨勢(shì)永遠(yuǎn)正確；三是拉動(dòng)投資穩(wěn)增長(zhǎng)的需要。經(jīng)濟(jì)下行壓力大，其中主要問(wèn)題是投資下降；四是引導(dǎo)社會(huì)投資的需要。在城市群投資，形態(tài)集聚效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)，有利于形成超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體，避免將有限資源過(guò)度分散。

此外，在城市群地區(qū)有效投資，在以下幾個(gè)方面非常有價(jià)值：一是改善區(qū)域設(shè)施環(huán)境的投資方向。通過(guò)有效投資，推動(dòng)城市群地區(qū)硬環(huán)境、軟環(huán)境有總體、系統(tǒng)的提升；二是發(fā)揮直接投資對(duì)社會(huì)投資方向布局的引導(dǎo)作用，促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化，引導(dǎo)人口合理均衡布局；三是市場(chǎng)不能有效配置資源的投資方向，因此要發(fā)揮直接投資對(duì)社會(huì)投資活動(dòng)的支撐性作用。最后，政府有效投資要避免對(duì)市場(chǎng)的擠出效應(yīng)、避免隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

華東師大終身教授 寧越敏

中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 李江濤

2.助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興

沈開艷所長(zhǎng)以上海郊區(qū)為例，認(rèn)為未來(lái)大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興要以“四區(qū)五高地”作為重要的戰(zhàn)略目標(biāo)，在城鄉(xiāng)要素、產(chǎn)業(yè)、社會(huì)和生態(tài)不斷融合中走出一條既符合全球城市發(fā)展規(guī)律又具有區(qū)域特色的國(guó)際大都市郊區(qū)鄉(xiāng)村振興之路。其中四區(qū)是指全國(guó)鄉(xiāng)村振興的示范區(qū)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的先行區(qū)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的樣板區(qū)，涉農(nóng)制度創(chuàng)新的引領(lǐng)區(qū)。五高地是指產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力高地，生態(tài)環(huán)境功能高地、文化傳承弘揚(yáng)高地、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化高地，還有居民生活的品質(zhì)高地。

具體來(lái)說(shuō)，其一，“十四五”期間上海郊區(qū)要在更高水平上加強(qiáng)鄉(xiāng)村振興示范村和示范鎮(zhèn)建設(shè)，連點(diǎn)成線、連線成面、連面成片，整體成為鄉(xiāng)村振興的示范區(qū)；其二，要推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，著力發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)，促進(jìn)一二三產(chǎn)有效融合，優(yōu)化完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系；其三，要實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城的有機(jī)互動(dòng)，加強(qiáng)城鄉(xiāng)空間統(tǒng)籌，在規(guī)劃形成“主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”四級(jí)城鄉(xiāng)體系的基礎(chǔ)上構(gòu)建和完善郊野空間單元，推進(jìn)特色經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、土地及自然資源、風(fēng)貌空間格局的有序發(fā)展及管控；其四，要促進(jìn)涉農(nóng)相關(guān)體制機(jī)制和政策體系的創(chuàng)新完善，推動(dòng)涉農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興的人才支撐、土地保障和財(cái)政投入，實(shí)現(xiàn)資源要素的優(yōu)化配置。

3.促進(jìn)流動(dòng)人口社會(huì)融合

寧越敏教授認(rèn)為在城鎮(zhèn)化行為主體中，流入城市的農(nóng)民工無(wú)疑處于最弱勢(shì)的地位。雖然市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為他們參與城市經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了一條新的途徑，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身以及制度性的障礙使他們作為個(gè)體難以完全“嵌入”城市社會(huì)，形成“脫嵌”的現(xiàn)象。對(duì)新生代農(nóng)民工而言，由于既難以融入農(nóng)村又難以融入城市，形成“雙重脫嵌” 。因此，新型城鎮(zhèn)化需要解決的首要問(wèn)題就是農(nóng)民工在城市中的社會(huì)融合問(wèn)題。

為此，十八大、十九大提出“加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化”。所謂市民化，一是改革戶籍制度，二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的均等化。而推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本公共服務(wù)的均等化的成本需要政府、企業(yè)、個(gè)人三個(gè)城鎮(zhèn)化行為主體共同承擔(dān)。其中，政府在政策制定、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和布局、社會(huì)保障方面的財(cái)政支出等方面起主導(dǎo)作用。

4.構(gòu)建推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系

國(guó)家行政學(xué)院教授李江濤認(rèn)為，聚焦到城鎮(zhèn)化，有十個(gè)方面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分重要。“十三五”期間，雖有一部分取得了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，但有些則發(fā)展得較為滯后。如保障性住宅產(chǎn)業(yè)、水資源產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、老齡產(chǎn)業(yè)等。未來(lái)應(yīng)推動(dòng)上述產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，從而構(gòu)建推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。