基層社區(qū)社會組織參與社區(qū)風險治理能力建設研究

沈 艷

（中共全椒縣委黨校，安徽 滁州 239500）

黨的十九大報告明確指出：“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，要充分發(fā)揮社會組織的作用。”社區(qū)社會組織已經(jīng)成為基層社會治理創(chuàng)新的重要主體與依托力量。[1]57隨著社會的發(fā)展，社會風險類型不斷增加，社會風險危害程度不斷加深。社區(qū)社會組織承載著優(yōu)化社區(qū)服務、滿足社區(qū)居民需求，把控社區(qū)發(fā)展風險等方面的責任。為此，社區(qū)社會組織需要承擔降低與控制社會風險的責任，促進社區(qū)發(fā)展。

一、研究背景

在全球氣候不斷變化，社會經(jīng)濟快速發(fā)展，以及城市化程度不斷加深的背景之下，社會風險發(fā)生概率、嚴重程度和危害性越來越大。這些社會風險既包括自然災害所產(chǎn)生的風險，又包括人為災害所產(chǎn)生的風險，比如極端天氣事件、公共衛(wèi)生事件、生產(chǎn)安全事件、群體性事件、個人極端暴力事件等。這些風險容易匯聚在社區(qū)，對社區(qū)居民人身和財產(chǎn)安全、社區(qū)的平穩(wěn)發(fā)展、社區(qū)的管理等構成嚴重的威脅。[2]25社區(qū)必須認識到這些風險的危害性，提高風險治理意識，進而構建風險應對措施，從而降低風險對自身產(chǎn)生的負面影響。社區(qū)風險治理能力對社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義，因此有必要提高社區(qū)風險治理能力。在社區(qū)風險治理能力不斷提高之下，進一步推動社區(qū)健康發(fā)展。

二、重要概念界定

（一）社區(qū)社會組織

目前，學術界對于社區(qū)社會組織沒有統(tǒng)一的概念界定，對于社區(qū)社會組織內涵的研究，學者們從“自組織”、源起、要素組成等不同的角度有不同的表述。學者李培志認為：“社區(qū)社會組織是由街道、社區(qū)內的居民或組織根據(jù)自身需求而自愿組成的，具有一定的草根性和親民性，能夠為滿足居民多樣化的社會需求且表達社區(qū)訴求而有所行動，尤其在調動居民參加社區(qū)公共生活與公共事務、參與社區(qū)治理的積極性與主動性方面具有比較優(yōu)勢和一定潛能的社會組織?！盵3]80通常情況下，社區(qū)社會組織成員會積極地參與社區(qū)服務活動。另外，非社區(qū)社會組織的居民也會愿意參與服務活動。

（二）社區(qū)治理

社區(qū)治理主要指的是，在社區(qū)范圍內建立由社區(qū)基層政府、社區(qū)物業(yè)、社區(qū)社會組織和其他社會組織以及社區(qū)居民構成的多元主體參與網(wǎng)絡。而調動居民參與社區(qū)治理活動的積極性、提高居民社區(qū)自治能力、優(yōu)化配置社區(qū)資源等乃是社區(qū)治理的重點。在科學有效的社區(qū)治理活動下，容易提升社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展水平，保證社區(qū)活動的有序性。因此越來越多的人重視研究社區(qū)治理工作，并希望為強化社區(qū)治理效果貢獻一份力量。

（三）社區(qū)風險治理

社區(qū)風險治理主要以“全國綜合減災示范社區(qū)”建設為抓手，通過建設各類安全示范社區(qū)來實現(xiàn)對社區(qū)風險的治理。政府會出臺一定的文件，指明社區(qū)風險治理方向，推動社區(qū)科學地開展社區(qū)風險治理活動，促進社區(qū)健康發(fā)展。

三、社區(qū)社會組織有效參與治理的生態(tài)分析

（一）有效參與標準

依靠有效參與標準開展社區(qū)風險治理活動時，就容易達到最大化的治理效果。本文主要從參與功能和參與方式這兩個角度剖析有效參與標準，具體如下所述。首先，從參與功能角度分析，包括兩大功能。一是工具性功能。該項功能具體是指能夠協(xié)助政府管理社區(qū)公共事務，比如通過開展治理活動的方式控制社會風險，提升社區(qū)穩(wěn)定發(fā)展水平。二是價值功能。社區(qū)社會組織通過提供社區(qū)風險治理服務，增強社區(qū)居民風險防范意識，提高社區(qū)抗風險能力，同時調動社區(qū)居民參與社區(qū)風險自治的積極性，提高居民自治能力等。其次，從參與方式角度分析，包括兩大方式。一是主動型參與方式。社區(qū)社會組織除了需要按照政府要求與指示參與社區(qū)風險治理工作之外，還要主動地參與到社區(qū)風險治理工作之中，為本社區(qū)居民營造一個安全平穩(wěn)的生活環(huán)境。其中就需要發(fā)現(xiàn)社區(qū)風險治理工作需求，進而構建有效的風險治理舉措，從而為廣大社區(qū)居民防范和治理風險，提高居民生活的安全感和滿意度。二是被動型參與方式。當前，社區(qū)居委會基本上已經(jīng)被行政化，大部分工作圍繞完成政府分配的任務而開展，工作被動，創(chuàng)新不足。新時代，經(jīng)濟快速發(fā)展，社會主要矛盾發(fā)生轉變，社會治理壓力不斷加大，基層任務數(shù)量與類型大幅度地增加，進而加大了社區(qū)居委會工作壓力。為緩解社區(qū)居委會工作壓力，提高社區(qū)工作水平，政府和居委會通過成立社區(qū)社會組織的方式，讓社區(qū)社會組織參與社區(qū)風險治理工作。這時社區(qū)社會組織所開展的治理活動就屬于被動參與。

（二）影響社區(qū)社會組織有效參與的要素

本文主要從兩大角度分析了有效參與的要素。一是行政授權為參與風險治理提供合法化路徑。包括兩大事項，正式權力的賦予：明確社區(qū)社會組織參與社區(qū)社會風險治理的資格，真正地賦予其參與社區(qū)風險治理的權力。正是因為社區(qū)社會組織擁有了權力，才能更為順利地推進社區(qū)風險治理活動。非正式權力的賦予：對于社區(qū)社會組織提供社區(qū)風險治理的資金支持、人力支持等，進而保障社區(qū)風險治理活動的有效開展。在這種情況下，社區(qū)社會組織既擁有正式參與社區(qū)風險治理的權力，又擁有非正式參與社區(qū)風險治理的權力。二是社區(qū)社會資本為參與風險治理提供組織保障。社區(qū)風險治理活動離不開人員的參與。在有效的參與下，社區(qū)風險治理活動將會有條不紊地推進。社區(qū)社會資本主要表現(xiàn)在居民個人所擁有的非正式網(wǎng)絡，若是非正式網(wǎng)絡能夠積極地投入社區(qū)風險治理活動之中，就可以達到強化社區(qū)風險治理效果的目的。同時，社區(qū)社會資本也包括通過網(wǎng)絡參與獲得的積聚資源的能力，如擁有共同的信仰、獲得彼此信任。[4]35之后就需要有效地調動這些資源，充分地發(fā)揮這些資源在社區(qū)風險治理活動中的最大價值。

四、基層社區(qū)社會組織參與社區(qū)風險治理能力建設主要困境

（一）缺少活動經(jīng)費

在資金充足的情況下，就可以按照社區(qū)風險治理規(guī)范與標準科學地開展社區(qū)風險治理活動，反之，社區(qū)風險治理活動在開展的過程中就容易遇到各種各樣的問題。從全椒縣社區(qū)社會組織的調研結果來看，基層社區(qū)社會組織缺乏關于參與社區(qū)風險治理活動的經(jīng)費。部分社區(qū)成立了社區(qū)風險治理基金，而駐區(qū)單位和社會組織則是社區(qū)風險治理活動經(jīng)費的主要來源。但是其投入的經(jīng)費是有限的，難以支持系統(tǒng)性較強、規(guī)模性較大的社區(qū)風險治理活動。當前，社區(qū)籌集資金能力并不高，不能夠有效地擴寬資金籌集渠道。在資金匱乏的情況下，社區(qū)社會組織常常會選擇性地開展一些簡單的社區(qū)風險治理活動。由于資金持續(xù)性供給能力不足，基層社區(qū)社會組織不能夠科學有效地推進社區(qū)風險治理活動，甚至在開展中途因缺乏資金而不得不終止活動。

（二）居民參與熱情不高

讓居民參與社區(qū)風險治理活動，可以提升社區(qū)風險治理水平。全椒縣調研的結果發(fā)現(xiàn)，居民參與社區(qū)風險治理活動的熱情不高。原因包括：社區(qū)外來人口不斷增多，社區(qū)居民比較疏遠，不愿意與陌生人共同參與該活動。除此之外，部分社區(qū)居民認為社區(qū)風險治理活動是特定組織與政府應該做的工作，與自身關系不大，還認為參與社區(qū)風險治理活動會浪費自己的時間，因此他們很少積極地參與社區(qū)風險治理活動

（三）項目重復，造成社會資源浪費

社區(qū)風險治理包括公共衛(wèi)生事件、個人極端暴力事件、生產(chǎn)安全事件等治理。當前，社區(qū)社會組織主要從公共衛(wèi)生、遏制社區(qū)暴力等方面開展社區(qū)風險治理活動。其中，公共衛(wèi)生治理活動缺乏分區(qū)、分片進行，不能有針對性地解決衛(wèi)生問題，影響治理效果，同時重復性地增加公共衛(wèi)生治理項目，浪費了諸多社會資源。在這種情況下，不僅社區(qū)社會組織主要開展的治理項目得不到良好的治理，而且其他社區(qū)風險治理活動也不能夠有效的推進?？傮w來看，社區(qū)風險治理活動開展得并不順利。

（四）服務范圍有限，服務水平較低

從調研的結果來看，目前基層社區(qū)社會組織的整體發(fā)展水平并不高，難以完成艱巨的社區(qū)風險治理任務。主要表現(xiàn)在：部分社區(qū)社會組織人員的數(shù)量不多，不能夠很好地落實社區(qū)風險治理工作；部分社區(qū)社會組織缺乏自主性，即在缺乏政府督促下，不愿意積極地投入社區(qū)風險治理活動中；部分社區(qū)社會組織自治能力弱，比如缺乏社區(qū)風險治理意識，不清楚具體的社區(qū)風險治理工作內容，對社區(qū)風險治理工作流程等把握不準確。

五、基層社區(qū)社會組織參與社區(qū)風險治理能力建設途徑

（一）加強資金支持

資金對于社區(qū)社會組織參與社區(qū)風險治理能力建設至關重要。從以上分析發(fā)現(xiàn)，社區(qū)社會組織所擁有的社區(qū)風險治理資金并不充足，為此需要采取合理化措施，多方位加強其資金支持，保證資金的充足性，為社區(qū)社會組織加強能力建設提供保障。一是可以設置公益性捐款渠道，鼓勵企事業(yè)單位捐款，進而更好地進行社區(qū)風險治理工作。比如，全椒縣利用民政部門福利彩票公益金等支持資助社區(qū)社會組織開展參與社區(qū)風險治理活動。二是需要保證社區(qū)風險治理資金的透明度，并科學合理地分配社區(qū)風險治理資金，發(fā)揮資金的最大效用，以此贏得廣大資助和捐贈人的信任。三是可以構建資源平臺，以此獲得社會上的社區(qū)風險治理資源。除此之外，政府可以通過設置社區(qū)風險治理專項資金的方法，為社區(qū)社會組織提供資金支持。

（二）激發(fā)社區(qū)居民參與意識

意識先于行動，人是治理的關鍵。必須打破以往政府主導、層層推動的社區(qū)風險治理格局，削弱社區(qū)居民“單位人”意識，不斷強化他們的“社區(qū)人”的意識[5]103，進而全面地提高社區(qū)居民參與社區(qū)風險治理活動的熱情，不斷強化居民參與意識和責任意識，夯實社區(qū)社會組織參與社區(qū)風險治理能力建設的基礎。一方面，社區(qū)社會組織需要多組織團體活動，為社區(qū)居民提供了解彼此的機會，拉近社區(qū)居民之間的距離，鼓勵居民參與社區(qū)風險治理活動，共同打造有秩序的小區(qū)。另一方面，社區(qū)社會組織需要讓居民認識到社區(qū)風險治理工作關系到每一個人的利益，推動居民形成“我們的家園我們自己來保護”的積極主動參與意識，提高居民參與活動的興趣。同時，社區(qū)社會組織需要強化居民責任意識，即每個人需要為社區(qū)風險治理工作有效貢獻一份力量。

（三）促進社區(qū)資源整合

一方面，社區(qū)社會組織需要了解自身工作任務，即要全面地開展有關公共衛(wèi)生事件、個人極端暴力事件、生產(chǎn)安全事件等方面的治理活動，明確社會風險治理項目，構建社會風險治理方案，進而分步驟、分類型、分項目開展社會風險治理活動，從而提升社會風險治理水平。另一方面，社區(qū)社會組織需要了解自身所擁有的社會資源，并把資源進行整合與分類，進而把資源科學地應用到治理工作之中。比如，把擁有的社區(qū)衛(wèi)生治理基礎設施、社區(qū)衛(wèi)生治理人員等合理地應用到環(huán)境衛(wèi)生治理中，打造干凈整潔的社區(qū)。

（四）加強社區(qū)社會組織自身建設

社區(qū)社會組織需要針對性解決自身在社區(qū)風險治理中出現(xiàn)的服務范圍有限、服務水平較低問題。針對社區(qū)社會組織人員數(shù)量不多的問題，一方面，制定優(yōu)惠政策，創(chuàng)造良好條件，吸收素質高、能力強、奉獻精神強的社區(qū)居民加入社會組織隊伍；另一方面，需要擴大社區(qū)社會組織的影響力，積極招募成員，壯大團隊，從而更好地完成社區(qū)風險治理工作。針對社區(qū)社會組織缺乏自主性問題，一方面，通過宣傳欄、講座、發(fā)放宣傳材料等手段，大力宣傳社區(qū)社會組織在社區(qū)風險治理中的作用，提升其歸屬感和榮譽感；另一方面，需要建立社區(qū)風險治理活動激勵機制，獎勵有效完成社區(qū)風險治理活動任務的成員，提高他們工作積極性。針對社區(qū)社會組織參與社區(qū)風險治理能力水平不高的問題，一方面，不斷提升社區(qū)社會組織成員的學習能力，要善于搜集和學習社區(qū)治理、社區(qū)風險治理、防災減災救災、公共安全等相關知識，不斷強化理論武裝，夯實思想基礎；另一方面，充分發(fā)揮基層黨校（行政學院）、職業(yè)技術學校等教育機構的作用，積極開展社區(qū)風險治理相關專題培訓教育活動，[2]28通過有針對性的專題培訓，強化社區(qū)社會組織成員對社區(qū)風險治理工作重要性的認識，不斷提高他們的風險治理能力。

結 語

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化，人民群眾的需求和追求也在不斷發(fā)生變化。社區(qū)社會組織作為社區(qū)風險治理的一大主體，需要不斷強化參與社區(qū)風險治理的意識，創(chuàng)新參與社區(qū)風險治理的方式，提升參與社區(qū)風險治理的能力，守護居民安全，切實服務于社區(qū)居民。