西方公共管理的價值困境與中國公共管理的價值關(guān)懷
——以新冠疫情為切入點的思考

柴寶勇

(中國社會科學(xué)院大學(xué) 管理學(xué)院，北京 102488)

隨著新冠疫情在世界各國的蔓延，各國政府采取了不同的抗疫模式。這些不同的抗疫模式既反映了各自制度的深層邏輯，也反映了影響其制度設(shè)計，浸潤其內(nèi)在系統(tǒng)的價值、文化與精神力量。經(jīng)過數(shù)月的努力，中國取得了抗擊疫情的階段性勝利，中國特色社會主義制度充分發(fā)揮了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、社會公眾組織有序、集中力量辦大事等重要的制度優(yōu)勢。尤其不可忽視的是，中國特色社會主義制度或中國式公共管理所蘊含的深刻的人文精神與價值關(guān)懷。制度優(yōu)勢要轉(zhuǎn)化為實踐中的治理優(yōu)勢，需要政治系統(tǒng)與外在環(huán)境的契合與一致，這更多地體現(xiàn)了文化的力量。反觀西方各國，在“群體免疫”與“全面抗疫”政策之間首鼠兩端、漂移不定。雖然這反映了其政策調(diào)整的迅速性，但也反映了其在公共管理上的科學(xué)主義價值導(dǎo)向和人文主義價值導(dǎo)向之間的沖突與搖擺。因而梳理西方公共管理中的科學(xué)主義與人文主義歷史，為中國公共管理在這兩種價值取向之間融合發(fā)展提供借鑒，進(jìn)而為中國的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢提供理論支撐，就顯得非常必要和重要了。

一、 西方公共管理中科學(xué)主義的興起和人文主義的衰落

行政管理或者現(xiàn)代公共管理的起源，如果從威爾遜算起，至今已有100余年。在這段相對漫長的發(fā)展時期，西方公共管理學(xué)最初在威爾遜、古德諾等人的努力下完成了與政治學(xué)的分野，又在韋伯等人思想的影響下確立了現(xiàn)代官僚制的一般原則。后來為了解決行政官僚體系中存在的僵化、低效等問題，逐步走向了以西蒙為代表的微觀決策行為、管理行為研究。西方學(xué)者借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理理論，并運用到公共管理體系之中，新公共管理運動應(yīng)運而生。這是一個不斷精細(xì)化、科學(xué)化的過程。但這個科學(xué)化過程產(chǎn)生的價值困境，卻在不斷地提醒我們?nèi)宋闹髁x價值回歸的必要性。

實際上，從源頭上講，西方文化中的科學(xué)主義、人文主義原本并非如今天這樣的涇渭分明。西方文化是建立在兩大文化源頭之上的，即古羅馬—古希臘文化與希伯來—基督教文化。在兩大文化源頭中我們都能夠看到較強(qiáng)的人文色彩。所謂的人文主義，“是一種以人為研究對象，即以人的需求的滿足、人的價值的實現(xiàn)、人的生存的終極關(guān)懷等為主要研究對象的思潮”[1]。在古希臘、古羅馬文化中，充滿了對于個性的張揚、欲望的追逐。古希臘、古羅馬文化帶來的對于欲望的無節(jié)制追求，在某種程度上正是羅馬覆滅的原因之一。而中世紀(jì)保守僵化宗教信仰導(dǎo)致的種種壓制人性行為，終于引發(fā)了文藝復(fù)興運動。文藝復(fù)興將這兩種文化源頭進(jìn)行了融合，西方的人文主義發(fā)展由此達(dá)到了頂峰。在文藝復(fù)興時期，西方文化表現(xiàn)為，“一方面勇敢地要求人性的合理性，撕破一切虛假和異化的神性生活的面紗；一方面自覺地奉守理想神性的原則，追求真正的內(nèi)心圣潔而無須拘泥于外在性的宗教形式和禁欲樊籬?！盵2]經(jīng)過文藝復(fù)興運動之后的西方迎來了人文科學(xué)的大爆發(fā)，“不僅表現(xiàn)為形式上與哲學(xué)、宗教、藝術(shù)的渾然一體，幾乎每一個科學(xué)家同時都是思想家、哲學(xué)家，更主要的是內(nèi)容上與人之存在的統(tǒng)一?！盵3]也正是在這個時期，西方近代民主制度開始發(fā)芽。產(chǎn)生于教權(quán)與王權(quán)斗爭，以及王權(quán)與市民斗爭之中的民主制度登上了歷史舞臺，并在一系列西方政治學(xué)家的論述中進(jìn)行了價值的升華。但對于人文科學(xué)來說，啟蒙運動帶來的巔峰也恰恰是其衰落的開始。伴隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，科學(xué)主義正是從這里開始逐步成為近代人類文化的主導(dǎo)，人文主義與科學(xué)主義開始分離。正如胡塞爾在《歐洲科學(xué)危機(jī)和超驗現(xiàn)象學(xué)》中探討的，科學(xué)“抽象掉了一切精神的東西，一切在人的實踐中的物所附有的文化特征”[4]。眾所周知，這股自然科學(xué)領(lǐng)域的科學(xué)主義風(fēng)潮同樣席卷了社會科學(xué)研究，包括政治學(xué)在內(nèi)的社會科學(xué)紛紛尋求與哲學(xué)的剝離，轉(zhuǎn)向了基于調(diào)查的實證研究。

公共管理學(xué)或者說行政學(xué)正是在這個大背景下得到快速發(fā)展的，它們同時帶有鮮明的科學(xué)主義印記?？茖W(xué)主義不同于人文主義的表現(xiàn)主要為：首先，強(qiáng)調(diào)事實與價值的分離。這主要指的是與政治學(xué)尤其是政治哲學(xué)相分離。但這種價值的剝離仍然是不徹底的，科學(xué)主義同樣表現(xiàn)出對于公民、自由的重視。這種重視更多地是出于模型架構(gòu)的平衡而較少地體現(xiàn)出政治學(xué)意義上的權(quán)利、自由等。同時在傳統(tǒng)的公共管理學(xué)研究中，更多地強(qiáng)調(diào)制度對于行政管理變革的重要性，而對于管理者的責(zé)任意識、道德水平等倫理因素幾乎沒有涉及。甚至在新公共管理運動時期，更是將公民與政府的關(guān)系簡化為“消費者”與“企業(yè)家”的關(guān)系。雖然這在一定程度上緩解了公眾面對政府時的被動地位，仿佛賦予了公民為政府“打分”的權(quán)利，但同時也弱化了公民與國家的深層次關(guān)系。公眾與政府之間的關(guān)系成為了簡單的買方、賣方關(guān)系，公平正義的價值追求讓位于成本、效率的精細(xì)盤算。其次，注重定量分析，認(rèn)為量化是科學(xué)的最高境界。這一點在整個社會科學(xué)的“經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義”擴(kuò)展中體現(xiàn)得十分明顯，公共管理學(xué)也順應(yīng)了這種向經(jīng)濟(jì)學(xué)的轉(zhuǎn)向。西蒙之后公共管理學(xué)越來越專注于決策行為、管理行為的微觀分析。所謂的“3E” (Economy，Efficiency and Effectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益)雖然表面上看似是對于公共服務(wù)效率的追求，但實質(zhì)上是執(zhí)著于經(jīng)濟(jì)思維的精細(xì)盤算。最后，多用歸納法，強(qiáng)調(diào)歸納認(rèn)識世界，實踐形成理論。這一時期的行政學(xué)研究如威爾遜、泰勒、法約爾等多注重對實踐經(jīng)驗的總結(jié)，其理論形成是由經(jīng)驗總結(jié)到歸納邏輯。

總體而言，價值問題雖然一直是西方公共管理發(fā)展繞不開的話題，但自“科學(xué)主義”盛行以來卻越來越走向邊緣，無法獲得主流的關(guān)注。

二、西方新公共服務(wù)理論對公共管理科學(xué)主義傾向的批評及其內(nèi)在困境

科學(xué)主義在社會科學(xué)領(lǐng)域攻城略地的同時，也帶來了人文主義缺失、重大理論建構(gòu)不足、只是注解時代而無法引領(lǐng)時代等更深層次的問題。羅爾斯的《正義論》迎來了政治哲學(xué)的復(fù)興。新公共管理也重新審慎思考人文主義的位置，行政倫理學(xué)、行政文化學(xué)日益受到重視。作為新公共管理批判者的“新公共服務(wù)”理論則表現(xiàn)出更強(qiáng)的人文主義取向。它改變了過去對于公眾的“顧客”定位，將公民置于治理體系的中心位置，并在此關(guān)系下對政府與公民、行政人員與公民的關(guān)系進(jìn)行了重新界定?！霸谛鹿卜?wù)理論看來，政府是人民的政府，因而政府在處理公民社會與政府關(guān)系之間的關(guān)系，試圖為社會發(fā)展方向‘掌舵’時，必須認(rèn)真傾聽來自公民的聲音，必須尊重民意。”[5]對此，新公共服務(wù)提出了以下幾點基本原則：第一，服務(wù)而非掌舵。這與新公共管理提出的“掌舵而非劃槳”相比，意味著控制被弱化，政府的主要任務(wù)是幫助公民認(rèn)識并實現(xiàn)自身的利益。政府的主要目的在于滿足公共利益，提供公共服務(wù)。新公共服務(wù)并不依賴個人選擇，而是希望通過創(chuàng)造一個利益共享機(jī)制來避免個人的短視行為。政府為了提供更有效率、更令人滿意的公共服務(wù)必須通過集體的努力，經(jīng)過周密的運作。公民不是顧客，公共利益也不是個人私利的簡單集合。公務(wù)員應(yīng)該尋求與公民建立協(xié)作、信任的關(guān)系。第二，政府不僅關(guān)注市場，而且更要關(guān)注憲法和法律條文、社會價值、政治規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益。第三，重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神。新公共管理往往把政治家類比成企業(yè)家，而新公共服務(wù)理念對此持批判態(tài)度。它認(rèn)為公共行政人員只是公共資源的管理者、公共組織的保護(hù)者監(jiān)督者、公民權(quán)利的促進(jìn)者。公共行政人員必須學(xué)會分享權(quán)力，與公民共同解決問題，他們的角色是公共責(zé)任承擔(dān)者而非企業(yè)家。

從表面上看，新公共服務(wù)似乎對新公共管理提出了強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)，對于民主、權(quán)利、公共利益的強(qiáng)調(diào)提升到一個新高度，似乎是與政治學(xué)、政治哲學(xué)的再度合體。但實際上它更像是一種政治宣言而非一種實現(xiàn)路徑，對深受科學(xué)主義浸染的西方公共管理路徑依賴還缺乏足夠清醒的認(rèn)識。他們想要回到思想原點的人民主權(quán)思想，但在經(jīng)過了達(dá)爾、熊彼特等人的詮釋而轉(zhuǎn)向了程序民主后，很少有人再去追問這個原點。人們只是默認(rèn)了現(xiàn)狀，繼續(xù)通過越來越精巧的民主模型而自我麻醉。新公共服務(wù)可以看作是企圖打破這種美夢的嘗試，重新將民主價值提了出來。但它面對的卻是已經(jīng)高度成熟的“程序民主”，且不得不依賴其實現(xiàn)所謂的價值追求。因此我們可以大膽地說，即便是新公共服務(wù)探索出可行的實現(xiàn)路徑，但其對于西方公共管理的改革也是有限的。換言之，科學(xué)主義不僅體現(xiàn)在公共管理領(lǐng)域。西方的民主思想經(jīng)過多年的程序化和普世化，早已經(jīng)形成了一種科學(xué)化的論述，基本喪失了道德、倫理方面的內(nèi)涵。民主對于權(quán)力的制約與權(quán)利的保障，是通過科學(xué)化的架構(gòu)所形成的精妙機(jī)器，這個機(jī)器已在實踐中似乎成熟地運轉(zhuǎn)了幾十年甚至上百年。新公共服務(wù)雖然意識到價值的缺失，但并沒有看到價值缺失的背后是科學(xué)化工具理性的主導(dǎo)。而這一工具理性已經(jīng)成為了西方公共管理甚至西方民主制度的基石，是一種“不可挑戰(zhàn)的傲慢”。

西方新公共服務(wù)理論的無力性，在其應(yīng)對突發(fā)公共事件中我們可以窺見一二。這套理論與制度到底為誰服務(wù)、在追求何種價值？在此次新冠疫情的應(yīng)對中，某些西方國家展現(xiàn)出的算計、無力、推諉，令包括中國在內(nèi)的許多發(fā)展中國家難以置信。他們拋卻了虛偽的民主面孔，留下的是赤裸裸的資本主義思維。新冠疫情暴露出來的種種怪相再次顯示出西方在社會管理、國家治理中人文主義精神的缺失。以至于法國總統(tǒng)馬克龍在3月12日針對新冠疫情的講話中這樣反思道：“我們必須吸取現(xiàn)在的教訓(xùn)，反省幾十年來我們奉行的、已暴露出種種弊端的發(fā)展模式，審視民主制度的缺陷?！盵6]

三、中國公共管理的價值關(guān)懷

與西方相比，中國的公共管理在人文精神與價值關(guān)懷上似乎從未缺席。中國文化精神的內(nèi)涵有傳承也有創(chuàng)新。在這次新冠肺炎疫情中體現(xiàn)出來的“人民利益至上”的精神內(nèi)核、“團(tuán)結(jié)一心”的家國情懷、“推己及人”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、“集體主義”的無私奉獻(xiàn)等等，實際上都成為戰(zhàn)勝疫情的內(nèi)在動力，體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的文化內(nèi)核。

古代中國、古希臘、古羅馬同時代發(fā)源的古老思想，都具有人類原始濃郁的人文主義精神，只不過這種人文主義精神在表現(xiàn)形式上有所不同。古希臘、古羅馬文化重視欲望，強(qiáng)調(diào)個性、自由。中國意義上的人文強(qiáng)調(diào)的是內(nèi)修德、外修禮?！兑捉?jīng)·賁》中說：“觀乎天文以察時變，觀乎人文以化成天下。” 這里的人文就是教化的意思。簡而言之中西方的人文主義雖然在對于什么是完美的人格，以及如何獲得這種完美人格的問題上存在差異，但從根本上說，在尊重人格、尊重人性的需求上二者是相通的。在對東西方人文主義的理解上，切忌將人文主義單一化。中國傳統(tǒng)的重視道德倫理、強(qiáng)調(diào)秩序的文化，自然也影響到中國的政治與公共管理發(fā)展。這突出地表現(xiàn)在不同于西方的基于民主思想的民本思想。中國的民本思想帶有濃厚的倫理色彩。中國所謂的民本思想更像是倫理關(guān)系的拓展，兩者之間形成了獨特的責(zé)任與義務(wù)。君主或官僚肩負(fù)著保護(hù)子民的責(zé)任，雖然這種保護(hù)是出于統(tǒng)治的需要。中國古代關(guān)于優(yōu)秀官僚的記錄，大多是突出其為民做主、傾聽民意。而歷朝歷代對于百姓的要求則多為安守本分、納糧納稅。這種關(guān)系雖然不平等，但卻合乎“倫理”。

這次疫情給我們的一個更加清晰的價值信號是，在面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人民健康的價值抉擇時，中國政府毫不猶豫地選擇了人民的利益與健康。從“民為邦本，本固邦寧”到“為人民服務(wù)”“堅持人民主體地位”，中國的公共管理體系在重大危機(jī)面前總是表現(xiàn)出極大的人文主義關(guān)懷。這種人文主義精神相較于西方表現(xiàn)出來的算計，顯得更加可貴。而這種人文主義精神的價值關(guān)懷，除了來自傳統(tǒng)文化的繼承與創(chuàng)新，更多的是由中國當(dāng)前的政治體制特點所決定的。而在其中，中國共產(chǎn)黨自身的使命特征和文化精神自然起到重要而關(guān)鍵的作用。

中國公共管理的價值關(guān)懷及其人文精神的強(qiáng)調(diào)，也面臨著人文精神與科學(xué)精神的相互支撐等進(jìn)一步發(fā)展的問題。由于近代對科學(xué)主義的重視不夠，在傳統(tǒng)文化影響下存在公德私德不做區(qū)分等問題，使得我們的制度和治理運轉(zhuǎn)較多地依賴于領(lǐng)導(dǎo)干部和官員個人的使命感、責(zé)任感和道德操守。在壓力型體制下，這種治理方式可能會變?yōu)椤叭酥巍?，也可能會成為滋生本位主義、官僚主義、形式主義作風(fēng)的溫床。傳統(tǒng)的民本主義思想不時地在微觀和中觀層面影響著我們的制度運行和行動策略。因此，科學(xué)主義思維需要進(jìn)一步加強(qiáng)，科學(xué)謀劃、分類管理、精準(zhǔn)施策等都是我們今后進(jìn)一步提升公共管理水平的方向。

四、中國公共管理的價值提升方向與路徑

美國著名行政生態(tài)學(xué)家里格斯認(rèn)為，要了解一個國家的公共行政不應(yīng)該僅僅局限于行政系統(tǒng)本身，而應(yīng)該像生態(tài)學(xué)研究生命有機(jī)體與周圍物質(zhì)環(huán)境的關(guān)系那樣，研究行政系統(tǒng)與社會大系統(tǒng)之間的相互關(guān)系。因此，對于中國公共管理價值的更新或發(fā)展來說，必須保持與社會大環(huán)境的互動才能得以實現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)上我們必須堅持不懈地擴(kuò)大改革開放，經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步是公共利益得以持續(xù)實現(xiàn)的基礎(chǔ)，來自經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性主義、科學(xué)主義的滋養(yǎng)，也是保證包括公共管理在內(nèi)的人文社會科學(xué)不至于滑向純道德化老路的重要保障。政治上則必須避免公共政策的“唯經(jīng)濟(jì)中心”論，在制定公共決策時應(yīng)當(dāng)充分吸收來自不同領(lǐng)域的代表，聽取不同學(xué)科專家的意見，并將公眾意見切實落實到公共決策程序中。公共管理的改革必須與黨政關(guān)系的制度化相結(jié)合，并創(chuàng)造出一定的制度彈性空間。文化上既要從傳統(tǒng)邏輯中吸取有益的營養(yǎng)，也要賦予道德教化一定的強(qiáng)制力，在制度建設(shè)上強(qiáng)調(diào)精細(xì)化與科學(xué)化。具體而言：

首先，要有強(qiáng)烈的問題意識。從問題出發(fā)一直是中國改革的重要特征，問題的背后往往反映的是公眾利益的嚴(yán)重關(guān)切。這種強(qiáng)烈的改革需求為我們的創(chuàng)新得以開展提供了一個很好的國內(nèi)環(huán)境，同時也為改革提供了巨大的助力，并最終轉(zhuǎn)化為中國模式和中國特色的重要組成部分。另外，一般而言，公共管理體系的隱形結(jié)構(gòu)是阻礙改革的重要因素。因此，要使改革能夠落地，就要注意從隱形結(jié)構(gòu)出發(fā)，挑選出符合先進(jìn)改革理念的創(chuàng)新行為加以推廣。這就要求我們必須更多地鼓勵內(nèi)生性的創(chuàng)新。

對于今天中國的公共管理來說，制度文化上的主要問題有：(1)科學(xué)精神不足。陰謀論這種貌似深刻的臆想，疫情期間在一部分人群中流行，這跟科學(xué)精神的不足有著很大的關(guān)系。同樣，在中國的公共管理中，重價值、重原則、重方向、重戰(zhàn)略，而對制度、政策之間的相互銜接、精準(zhǔn)施策、執(zhí)行反饋等重視不足；(2)官僚主義。習(xí)近平總書記指出：“官僚主義實質(zhì)是封建殘余思想作祟，根源是官本位思想嚴(yán)重、權(quán)力觀扭曲，做官當(dāng)老爺，高高在上，脫離群眾，脫離實際?！盵7]對于中國的許多公共管理者來說，在他們身上體現(xiàn)出的官僚主義作風(fēng)深深地受到官本位思想的影響。他們在用公權(quán)力為自己大肆牟利的同時，又借助公權(quán)力壓制、隱瞞群眾的呼聲；(3)形式主義。習(xí)近平總書記指出：“形式主義實質(zhì)是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責(zé)任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了扎扎實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題?！盵8]在黨紀(jì)國法的約束下，形式主義在中國公共管理上的表現(xiàn)更加隱秘，某些政策形式上落實，實質(zhì)上不落地。

其次，要有大膽的創(chuàng)新舉措。在改變?nèi)宋挠杏喽茖W(xué)不足的傾向時，必須教育與制度并舉，關(guān)鍵在于制度。我們需要反思某些道德上的“至高要求”，某些管理上的“頂格管理”，某些執(zhí)行上的“層層加碼”，是不是促使某些官員的“寧左勿右”“說一套、做一套”等官僚主義、形式主義的誘因。要從制度上首先給他們適度“松綁”，注意把政策的統(tǒng)一性與地方的可操作性相結(jié)合。既注重頂層設(shè)計，也注重保護(hù)地方與基層的創(chuàng)新，給真正干事的領(lǐng)導(dǎo)干部以正向的制度激勵，并鼓勵制度執(zhí)行中的“工匠精神”。真正有成效的改革從來不是單方面的依賴頂層設(shè)計，而是頂層設(shè)計與地方創(chuàng)新的良性互動。正如鄧小平在總結(jié)深圳經(jīng)驗時談到的，“沒有一點闖的精神，沒有一點‘冒’的精神，沒有一股氣呀、勁呀，就走不出一條好路，走不出一條新路，就干不出新的事業(yè)。”[9]

最后，要提升到價值層面更新的高度。挖掘出創(chuàng)新的行為，建立健全保護(hù)創(chuàng)新的制度并不是我們改革的終點，更重要的是從這些行為中把握新的價值特點，并將之總結(jié)提煉為新的時代價值和中國精神。從中國地方與基層自主創(chuàng)新的變革舉措中提煉改革精神，是中國公共管理的顯著特征，是一個由特殊到普遍的過程，也是一個隨著時代的發(fā)展而不斷進(jìn)行擴(kuò)展和更新的過程。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價值取向無疑是發(fā)展生產(chǎn)力的內(nèi)在基礎(chǔ)。進(jìn)入新時代，社會基本矛盾的變化為價值的更新和各價值權(quán)重的變化提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。公平的價值、對民生的保障、精準(zhǔn)扶貧等問題顯得更加的重要，相應(yīng)地，地方創(chuàng)新行為也要在此價值下進(jìn)行統(tǒng)籌考量。從宏觀上講，這次中國抗疫既體現(xiàn)了集體主義的團(tuán)結(jié)精神，又體現(xiàn)了對生命個體的差異化尊重；既體現(xiàn)了中央的權(quán)威，又體現(xiàn)了地方的主動創(chuàng)造；既體現(xiàn)了中國自強(qiáng)不息的奮斗精神，又體現(xiàn)了人類命運共同體的國際關(guān)懷。這些都需要從價值和文化的角度做進(jìn)一步的檢驗、提煉、總結(jié)與推廣。