政府與社會關系的秩序維度

毛壽龍

(中國人民大學 公共政策研究院，北京 100872)

說到政府與社會的關系，我們一般都會問這樣一些問題：政府與社會的關系是什么？為什么“小政府與大社會”關系往往只是存在于理想狀態(tài)之中？現(xiàn)在政府與社會的關系存在怎樣的問題？政府與社會關系的價值目標是什么？就現(xiàn)在的政府與社會關系而言，要實現(xiàn)“小政府—大社會”目標，需要什么樣的政策方案？如何才能真正實現(xiàn)“小政府—大社會”目標？對于這些問題的思考與探討，可以有多種角度。比如社會學家往往從沖突論和功能論等角度來思考。政治學家往往從國家與社會關系角度來思考。公共管理學家則喜歡從社會管理和社會治理角度來思考。在這里，社會學家和政治學家的思考，往往只注重事實的描述和一些困惑問題的理論解釋，而從實用性的角度去思考則相對不足。而公共管理學家會進一步關注政府的基本實踐，期待政府采取適當?shù)恼咭越鉀Q相關的實際問題。從思維傾向來說，前兩者可能更注重現(xiàn)實的批判，后者可能更注重問題的解決。筆者作為公共管理和公共政策學者，既關心理論問題，也關心現(xiàn)實問題，但更關心的是現(xiàn)實問題的有效解決。所以，筆者更多地是從秩序的角度來思考政府與社會關系問題，并希望借此解決相關的現(xiàn)實問題。因此，本文主要是從秩序的角度來探討如何理解政府與社會的關系問題以及相關的其他問題，并努力實現(xiàn)我們想要實現(xiàn)的目標。

一、柯克與費孝通的秩序理論

美國保守主義思想家拉塞爾·柯克認為，秩序是“人類的第一需要”。他的代表作《美國秩序的根基》第一章就以此為標題。在他看來，社會是依靠秩序黏合起來的。對于個人而言，秩序更為重要?！爸刃蚴俏覀兦靶械穆窂剑蛘呤琴x予我們目的和意義的生活模式”，它比食品和住處還重要。因為“一個人不管獨處還是與他人生活在一起，都必須了解秩序才能過上像樣的日子。”[1]與秩序相反的狀態(tài)是失序?！笆驙顟B(tài)是一種混亂且痛苦的經(jīng)驗，如果一個社會陷入總體性的失序狀態(tài)，許多社會成員會消失。如果社會成員處于精神上的失序狀態(tài)，那么共同體外在的秩序也無法持久?！盵2]

柯克認為，秩序往往與法律有關，但秩序的內(nèi)涵比法律豐富?！胺稍醋蕴囟ǖ纳鐣刃颍凰鼈兪瞧毡橐?guī)則，讓特定秩序的有效運作成為可能。不過，秩序的內(nèi)涵大于法律；特定社會秩序的諸多方面取決于信念和慣例，而非受制于實在法?！盵3]

柯克認為，秩序意味著系統(tǒng)的和諧的安排，無論對于個人品格還是共同體，都是如此。在共同體中，秩序意味著個人具有特定的義務，并享有特定的權利，它是“文明社會的秩序”[4]?？驴擞?0萬中文字(大約25萬英文單詞)的篇幅，考察了美國的道德秩序和社會秩序。他認為，道德秩序是靈魂秩序的根基，而社會秩序是共和秩序的根基。他認為，秩序有內(nèi)在秩序和外在秩序兩種，美好社會需要程序、正義和自由等道德秩序，但社會秩序更加重要。因為，“只有在合理的社會秩序之中，正義才能實現(xiàn)；而且除非秩序能賦予我們法律，否則自由無非就等于暴力?！盵5]柯克認為，沒有一種秩序是完美的，因為人本身不是完美的，因此重新創(chuàng)立某種美好秩序是不現(xiàn)實的夢想。秩序宣告著人的尊嚴，但它不是創(chuàng)造出來的，而是成長出來的。秩序不是恒定不變的，它會隨著環(huán)境的變化而變化。秩序的根基需要澆灌，才能讓在荒漠中行走的人獲得秩序的庇護。

柯克的著作把秩序置于人類的所有價值之上。如果說有自由至上主義者、平等至上主義者、民主至上主義者、社群至上主義者的話，那么他就是秩序至上主義者?？驴苏J為，秩序包括內(nèi)在的道德秩序和外在的社會秩序。對于道德秩序來說，政府基本上是無能為力的。雖然政府可以通過法律來形塑社會秩序，但社會秩序卻大于法律本身，而這顯然是政府所無力企及的。顯然，柯克的理論不僅反映了美國小政府大社會的歷史，也反映了美國保守主義的小政府大社會的理想。雖然現(xiàn)在美國政府的規(guī)模已經(jīng)大大擴大，對于社會和經(jīng)濟的干預越來越深，但這種理想仍然存在。無論是在戰(zhàn)爭時期，還是在反擊恐怖主義時期，包括現(xiàn)在的抗擊新冠病毒疫情時期，都仍然如此。

在中國，很少有學者寫過類似“中國秩序的根基”這樣的書。不過，社會學家費孝通先生的《鄉(xiāng)土中國》可以看作是一本這樣的書。雖然《鄉(xiāng)土中國》只是一部講演集，而且只有7.6萬個漢字，篇幅不大，但它的影響卻非常大。因為他闡述了中國的鄉(xiāng)土秩序，認為中國鄉(xiāng)土秩序的基本特征是差序結(jié)構，禮治秩序是中國治理的基本秩序。與此相比，西方現(xiàn)代社會則是團體格局，基本秩序是法治秩序[6]。從費孝通的《鄉(xiāng)土中國》一書來看，他所探討的秩序更多的是個人的生活秩序。這種秩序，在中國農(nóng)村帶有很強的鄉(xiāng)土氣息。因為中國農(nóng)村的人是以土地為生的，是黏在土地上的，所以帶有土味。這種鄉(xiāng)土社會的秩序，既有其自身的知識結(jié)構，也有其獨特的智慧。城市人常常說鄉(xiāng)下人無知、愚昧，但這往往是出于對鄉(xiāng)土的不了解而形成的偏見。

鄉(xiāng)土社會的差序格局是這樣一種狀態(tài)：它以個人為核心，畫出半徑不一的圓圈，半徑越小的圓圈就越親近，半徑越大的圓圈關系就越疏遠。在中國，一個鄉(xiāng)下人往往生活在人們相互熟悉的村落里，在這里不需要特別抽象的規(guī)則，要做什么事情一句話就可以了，是典型的熟人社會。當半徑超出村落的時候，這個圓圈往往就不存在了，而是進入到陌生人圈子里。這種陌生人圈子對于很多鄉(xiāng)下人來說，往往因為很少出去而并不存在。所以，中國的鄉(xiāng)土社會無須產(chǎn)生抽象的法律，用來處理陌生人之間的關系。中國的鄉(xiāng)土社會是一種典型的禮治秩序。

那么，當中國鄉(xiāng)土社會的農(nóng)民開始遠走他鄉(xiāng)，進入城市，開啟城市化進程和進入陌生人社會后，這種差序格局會不會轉(zhuǎn)變?yōu)橛善降鹊膫€人組成的團體格局呢？費孝通認為，在政治上，中國的家天下格局其實也是一種差序格局，并不是一個團體格局。由此可以推論，中國政府與社會的關系，其實也是一種差序格局關系。但如果套用本文開始時提出的問題，就可以看到，在中國，實際上政府與社會的關系是很難分辨清楚的。在這里，政府和社會都具有鄉(xiāng)土氣息，都是差序格局。政府是禮治政府，社會是禮治社會。在中國，我們?nèi)绻吹酱笳?，就會看到小社會。因為政府無所不管、無所不包，是大政府；而社會卻很小，即使在古代社會也有皇權不下縣的說法[7]。但實際上政府對社會具有無限的滲透性，嚴格的戶籍制度就是一個典型例子。但如果從社會的角度去看，其實政府又顯得特別的小，是典型的小政府。尤其在農(nóng)村地區(qū)，基本上都是鄉(xiāng)紳治理，朝廷命官只任命到知縣，縣以下基本上是社會的空間。而即使是在政府內(nèi)部，也有很多鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的差序格局關系。在中國，社會差序格局對政府秩序的滲透是基本性的。法治把抽象的法律規(guī)則作為基礎，但政府秩序并不是以這種法治為核心的，而是具有很強的差序結(jié)構格局。

當然，即便學者看到的中國傳統(tǒng)的政府與社會關系既是大政府、也是大社會，但無論如何政府總是掌握著權力的，社會的權力往往較小。這樣，政府與社會之間缺乏邊界的結(jié)果就是：禮治社會中的大政府實際上比法治社會中的大政府還要大。其政府之大，可以媲美西方學者所說的總體性社會格局。

二、秩序理論的新框架

美國學者柯克分析了美國社會的秩序，中國學者費孝通分析了中國社會的秩序。這兩位學者的研究雖然相隔幾十年，而且兩者之間幾乎沒有交集，但我們依然可以從中總結(jié)出一些理論元素，用以形成秩序維度的理論框架。

在柯克的分析中，我們可以抽象出一對概念，這就是個人秩序與公共秩序。個人秩序與個人品格相關，或者與社會秩序相關。當然，柯克忽略了兩種秩序的組織化特征。如果把個人秩序和公共秩序加以組織化，我們會發(fā)現(xiàn)，個人其實是存在于各種各樣的組織中的。個人生活的自然秩序，可以分為鄉(xiāng)村秩序和城市秩序兩種。鄉(xiāng)村社會的組織化程度相對較低，組織也比較單一，都屬于本地自主治理的組織。而且鄉(xiāng)村的生活秩序組織和工作秩序組織即使名稱上是分列的，實際運作上也往往合二為一，兩者很難截然分開。城市社會的組織化程度相對較高，組織也比較復雜。一般來說，城市居住社區(qū)是自主治理的組織；而工作秩序組織一般都有很高的專業(yè)性，與居住社區(qū)秩序組織往往是分立的。即使兩者合二為一，即在物理上兩者是合一的，既是工作單位社區(qū)又是生活單位社區(qū)，但是兩者運作邏輯上的差異也使得兩者之間有一個清晰的界限。

就公共秩序而言，鄉(xiāng)村社會的封閉性特征使得其人口流動很少，除了個別地方外基本都是由本地人組成，因此鄉(xiāng)村社會的個人秩序和公共秩序之間有著千絲萬縷的聯(lián)系。在鄉(xiāng)村社會，即使名義上獨立的高度組織化的鄉(xiāng)村政府與鄉(xiāng)村社會的公共秩序組織之間沒有什么關系，但實際上兩者有著非常密切的關系。鄉(xiāng)村村落的公共秩序往往與鄉(xiāng)村政府的公共秩序高度一體化，實際上是一種相互滲透的關系。而對于城市社會而言，由于城市社會的高度開放性和流動性，使得個人秩序和公共秩序之間缺少千絲萬縷的聯(lián)系。一般來說，上千萬乃至兩三千萬人口級別的大城市，一半甚至一半以上的人口是外來人口，具有高度的流動性；只有一半或者一半以下的人口是本地人。但即使是城市中的本地人，其生活半徑也可能是高度流動的。在城市里，個人秩序與公共秩序是分開的，兩者之間往往沒有聯(lián)系。城市里的個人秩序具有很強的獨立性，而公共秩序具有高度的開放性。即使是組織，公共秩序的政府組織和個人秩序的社區(qū)組織以及工作組織之間也沒有直接的聯(lián)系，除非個人在政府組織里工作。

費孝通在《鄉(xiāng)土中國》一書中認為，鄉(xiāng)土中國的秩序是差序結(jié)構，是具體的禮治秩序。這種禮治秩序的特征是，它以個人的生活秩序為基礎，而個人生活秩序的擴展性則是由居于核心的個人能量值的大小決定的。個人的能量值越大，錢越多，地位越高，權越重，那么其個人生活的差序格局圈子就越多、半徑越大，其禮治秩序也越大。在中國古代，官本位社會禮治秩序的核心是皇帝，然后是各級官僚。至于商人，可能有錢，但在官本位的社會里，即使富可敵國，其禮治秩序內(nèi)的差序格局仍然是很難與帝王將相相匹敵的。

不過，費孝通沒有考慮到市場秩序和專業(yè)秩序的作用。如果我們在相關的思考中加上市場秩序和專業(yè)秩序，我們就會發(fā)現(xiàn)費孝通先生對于差序格局和禮治秩序的思考會發(fā)生一些根本性的變化。在市場秩序逐步發(fā)展到一定水平后，我們發(fā)現(xiàn)個人生活秩序的核心也發(fā)生了變化：家庭結(jié)構開始從大家庭轉(zhuǎn)向核心家庭。隨著家庭流動性的提升，大家庭的重要性開始下降。親戚可能還存在，但因為距離遠、工作忙等原因，已經(jīng)很少有傳統(tǒng)秩序內(nèi)的禮尚往來，親密度在逐步下降。在高度市場化的秩序里，核心家族中女性的經(jīng)濟獨立性和重要性有所增強，母親在孩子成長上具有更多的原始優(yōu)勢。同時，核心家庭的離婚率正在提升。在傳統(tǒng)秩序中，離婚后孩子通常由男方撫養(yǎng)；而在市場秩序中，孩子的撫養(yǎng)權往往交給母親。在這種情況下，以血緣和地緣為基礎形成的傳統(tǒng)差序格局被個人生活秩序所替代。隨之而來的是，禮治秩序也因為市場秩序的沖擊，開始出現(xiàn)具有法治秩序特征的公共秩序。市場秩序發(fā)展帶來的另外一個功能轉(zhuǎn)變，是個人對差序格局的依賴度在下降。過去人們依靠差序格局的關系來尋找生計，現(xiàn)在則在廣泛發(fā)展的市場秩序中尋找機會。這種機會有時候也會利用差序格局來得到保障，但更多的是通過法治秩序來獲得相關權益的支持。其中很多人建立了自己的企業(yè)、自己的團隊，開發(fā)自己的產(chǎn)品和市場。他們不僅通過銷售產(chǎn)品獲得收入，贏得社會地位，而且在金融市場秩序里通過上市讓自己的企業(yè)獲得金融市場的價值。很多年輕人在沒有積蓄的情況下，依靠其設計良好的投資項目，在本地金融市場乃至國際金融市場獲得大筆投資，在短短的三五年時間就成為行業(yè)龍頭企業(yè)，成為年輕的富豪企業(yè)家。這就使得他們擺脫了脆弱的差序格局和禮治秩序，進入到遵守普遍規(guī)則的法治秩序。

專業(yè)化秩序的發(fā)展也是如此，它使得個人的差序格局被專業(yè)秩序格局所取代。在專業(yè)秩序里，一個人的能量值、社會地位和經(jīng)濟收入，往往取決于其專業(yè)水平，取決于其在高速變化的專業(yè)秩序里的專業(yè)地位。大量專業(yè)秩序的出現(xiàn)，使得大量具有專業(yè)知識和技能的人，在專業(yè)秩序里獲得地位，憑本事吃飯，而不再憑過去的差序格局吃飯。隨著專業(yè)秩序而產(chǎn)生的大量專業(yè)化組織，在過去與政府有著密切的關系。但專業(yè)化組織的專業(yè)化水平越高、專業(yè)秩序越發(fā)達，專業(yè)組織與以權力為表征的政府組織的關系也就越疏離。專家、專業(yè)化組織所具有的獨特性，使得其日益成為政府組織的伙伴，而不再是政府組織里的官僚。這也使得傳統(tǒng)的禮治秩序逐步被政府組織與專業(yè)組織之間的法治秩序所取代。

由此可見，無論是美國學者柯克的秩序理論，還是費孝通的秩序理論，在組織秩序、市場秩序和專業(yè)秩序加入后，都發(fā)生了復雜的變化。在此基礎上，我們可以形成一組新的，相對來說較為復雜的秩序理論。

其一，從個人生活秩序來說，心靈秩序是核心，而且最具有主觀性。個體的心靈秩序具有很大的差異性，往往與其所處的物理環(huán)境、社會環(huán)境、政治政府秩序及其歷史演化秩序有著很大的關系。在這方面，柯克的分析和費孝通的分析都非常重要。同時也可以看出在個人的心靈秩序中，美國人和中國人之間有著很大的差異，但秩序的框架結(jié)構是相類似的。

個人的生活秩序同時具有封閉性和開放性。原始的生活秩序是在日常生活中形成的，具有很強的封閉性。因為一般來說，個人的時間非常有限，所能接觸到的人也非常有限。一旦接觸的人數(shù)增加，就會因時間的邊際成本提升而出現(xiàn)交往時間密集度的下降，使得生活秩序的關系變輕、變薄、變窄。英國人類學家羅賓·鄧巴的看法是，人的智力不會讓自己經(jīng)常交往的人數(shù)超過148個，四舍五入就是150個人。這就是著名的鄧巴定理[8]。定理的結(jié)論是，每個人熟悉的人不會超過150人，這是極限。根據(jù)這一定理，如果一個人的手機號碼本里超過了150人，或者微信好友超過了150人，達到了5 000人的軟件極限，那么基本上可以認為他不會認識其中的絕大部分，而他能夠每天聯(lián)系的人也就那么幾個而已。當然，有些人和一些相對封閉的人相比，居住的地方相對不固定，微信圈里的人和電話號碼本里的人相對較多，經(jīng)常交往的人每隔一段時間都會有所變化。這類人的生活秩序?qū)儆跀U展秩序。同樣，秩序反過來也會影響到個人的生活。處于相對封閉秩序里的人，交往會比較封閉；而處于相對開放秩序里的人，交往會比較開放。與封閉秩序的人相比，開放秩序的人會更加開放，更加不自我，更加沒有差序格局。而且他們更加具有社會秩序精神，對陌生人更具有一般的同情心，對人的普遍權利也會有更多的尊重，或者說更加具有規(guī)則感、責任感，也就是秩序感。

其二，從社會秩序來說，既要有原始的生活秩序,比如相對封閉的但有一定開放可能性的鄉(xiāng)村秩序，以及相對開放但依然有一定封閉可能性的城市秩序，也要有帶擴展性的專業(yè)秩序和市場秩序。在專業(yè)秩序和市場秩序中，無論是鄉(xiāng)村人還是城市人，都可以找到很多開放性機會。他們在除了政府秩序之外的空間里，找到了更多的發(fā)展機會和被社會承認的機會。在官本位的政府治理體系之外，還有以專業(yè)知識技能為本位的專業(yè)治理體系和以金錢財富為本位的市場治理體系等發(fā)展空間。

其三，從政府秩序來說，自身的組織化程度較高。在古代社會里，有更多的封閉性、等級性和統(tǒng)治性，更少的流動性。在現(xiàn)代社會里，則有更多的開放性、平等性，以及更多的服務性、專業(yè)性和親市場性，因而具有更多的流動性和可選擇性。這使得政府的規(guī)模與范圍大大擴大。這表現(xiàn)在許多方面。政府在安全方面的投入加大，統(tǒng)治職能弱化，并開始衍生出很強的服務功能。政府職能從國家安全擴展到非傳統(tǒng)安全，對海外公民的服務功能也得到強化。政府的很多公共服務，包括文化、教育、科技、健康和公共衛(wèi)生等都具有了更強的專業(yè)化水平，對市場的管制也日益深化。政府財政支出的規(guī)模越來越大。越是發(fā)達的現(xiàn)代化國家，政府財政支出的規(guī)模占社會總支出的比例越大，呈現(xiàn)出大政府、大社會的格局。

三、政府與社會關系的理論模型與實例

那么，現(xiàn)代社會中的政府與社會關系，到底處在一種什么樣的狀態(tài)呢？從縱向比較的角度而言，每一個國家的政府與社會關系都處在很不穩(wěn)定的狀態(tài)中，兩者都出現(xiàn)強化的傾向。從小政府到大政府，從小社會到大社會，兩者在擴展過程中既有很好的合作，但也出現(xiàn)了緊張和沖突。兩者之間的更好的合作，導致了文明的進步。而兩者之間的緊張和沖突，則導致了個人生活失序、社會失序以及政府的失序?，F(xiàn)代社會因此出現(xiàn)了種種病癥，甚至出現(xiàn)了政府的失敗。那么，我們?nèi)绾螐睦碚撋戏治鲞@個問題呢？

一般來說，政府與社會關系可以分為兩類：大政府—小社會、小政府—大社會。大政府—小社會的典型是計劃經(jīng)濟社會。在計劃經(jīng)濟社會里，幾乎所有的事務都是政府的事務。美國經(jīng)濟學家米爾頓·弗里德曼在《自由選擇》一書中把前蘇聯(lián)當作大政府—小社會的典型。他認為這是一組失敗的組合。政府看起來很大，其實能力非常有限；它不僅大和無效率，而且還讓整個社會失去活力。這一組合最后不僅成為失敗的政府，而且還成為失敗的社會。弗里德曼把香港看作是小政府—大社會的典型。香港實施大社會政策，讓市場經(jīng)濟得到充分發(fā)展。當然，在弗里德曼看來，19世紀時期的英國也是實行小政府、大社會的國家，這使得當時的英國發(fā)展很快，最終成為統(tǒng)治世界的頭號帝國[9]。

正是米爾頓·弗里德曼等經(jīng)濟學家的倡導，才使得從20世紀80年代開始，全世界的各個國家包括發(fā)達國家和計劃經(jīng)濟國家，都開始了一場促進市場經(jīng)濟發(fā)展的改革運動。英國、澳大利亞、新西蘭和美國，甚至開始了一場公共服務民營化運動，在監(jiān)獄管理等領域也試圖推進市場化。這些國家的努力使得他們率先走出20世紀70年代出現(xiàn)的經(jīng)濟危機，擺脫了財政困難，并在此后保持了長達30年的持續(xù)經(jīng)濟增長，直到2008年發(fā)生金融危機。而2008年之所以發(fā)生金融危機，則是這些國家的政府，尤其是美國在住房領域?qū)嵤┨嗟恼深A從而引發(fā)次貸危機所導致的。

這一分析顯然極有道理，而且非常具有政策意義。所以，諾貝爾經(jīng)濟學獎的桂冠落到了米爾頓·弗里德曼教授身上。而很多實施小政府、大社會政策的國家，也真正獲得了持續(xù)經(jīng)濟增長的好處。實際上，中國也是這樣一個國家。中國40年來的歷程，不僅是改革開放的歷程，也是政府機構精簡和職能轉(zhuǎn)變的歷程。在這一歷程中，政府逐步縮小，社會逐步變大。中國因此獲得了持續(xù)40多年的經(jīng)濟增長，而且在此期間幾乎沒有發(fā)生什么經(jīng)濟危機，尤其是沒有出現(xiàn)任何經(jīng)濟衰退。

不過，世界上還有很多貧窮落后的國家。在這些國家中，政府的規(guī)模和范圍往往都比較小，政府財政支出比例非常有限，所提供的公共服務也非常有限；社會看起來非常大，但無法支持市場經(jīng)濟的充分發(fā)展。美國哈佛大學教授羅伯特·羅特伯格稱這些國家為失敗國家。失敗國家的特點不是政府大或小、社會大或小的問題，而是該國家的政府缺乏有效的組織、缺乏能力的問題。對這些失敗國家而言，需要的不僅僅是建設國家、提升國家能力，同時也要發(fā)展社會、發(fā)展市場經(jīng)濟，而且還要建立起政府和社會之間的信任[10]。

這說明，除了大政府—小社會的計劃經(jīng)濟國家和小政府—大社會的市場經(jīng)濟體之外，還有一些國家是小政府—小社會。當然，按照邏輯，我們還可以找到大政府—大社會的類型，但這樣的國家是否存在呢？答案是肯定的。因為實際上現(xiàn)代發(fā)達國家就是大政府—大社會類型的國家，而現(xiàn)在已經(jīng)達到中等發(fā)達國家水平的中國也在朝這個方向邁進。在這些國家里，政府的范圍和規(guī)模以及社會的范圍和規(guī)模都比較大，兩者之間可能存在一些沖突和碰撞，但更多的是合作治理。這種合作治理從結(jié)構角度來說是結(jié)構契合，從功能角度來說則是功能耦合。正是大政府—大社會，給經(jīng)濟和社會提供了足夠的活力，提供了走向穩(wěn)定和繁榮的基礎。

四、秩序維度的思考

不過無論如何，從邏輯上說，政府與社會的關系只能是一大一小的關系。也就是說只能是小政府—大社會，或者是大政府—小社會，而不可能存在小政府—小社會或是大政府—大社會。在增加了“失敗—成功”變量后，有研究者稱小政府—小社會是失敗國家，而大政府—大社會是成功國家，這里面涉及到能力大小的問題。小政府對小社會的社會之所以是失敗國家，原因在于社會和政府兩者都缺乏能力；而大政府對大社會的社會之所以是成功國家，原因是社會和政府都具有很強的能力。但如果只著眼于能力，其實并不是大就是有能力，小就是沒有能力。其實計劃經(jīng)濟國家即使是大政府和小社會，其所謂的大政府也未必意味著有能力，所以也是失敗國家。而市場經(jīng)濟國家所對應的小政府和大社會，并不是說政府的能力弱，雖然市場經(jīng)濟下的大社會往往意味著能力強。

因此，這些政府與社會關系的理論模型并不是一個邏輯自洽的理論模型。雖然這些理論模型在現(xiàn)實中都能找到具體的案例，并可以給予很好的實踐證明，但實際上，很多學者都希望走出這一理論模型，試圖讓政府和社會的組合有一個很好的比例，或是在政府與社會之間設立一個很好的邊界。甚至有的學者用邊際分析原理來探索政府和社會之間的最佳替代關系，從中找到政府與社會關系的無差異曲線。這些探討在理論上很完美，但僅僅只是停留在文字上或者是數(shù)學模型上，實際上并沒有這么一個最佳的組合、最好的比例，或者是最佳的替代關系，使到邊際收益等于邊際成本的政府與社會形成一條均衡的無差異曲線。

這就需要我們進一步突破這些思維的束縛，做出更多的嘗試與思考。筆者也嘗試從上述給出的秩序理論模型角度進行更好的思考。在秩序維度我們可以看到，秩序分為封閉秩序和開放秩序兩種。前者是安全的秩序，后者是發(fā)展的秩序。在封閉秩序里，個人的生活秩序是由時間積累的，選擇都是可重復的，往往是熟人的社會。其規(guī)則往往就是規(guī)矩，而且是以個人為中心，屬于費孝通所說的差序格局，而不是由普遍規(guī)則支撐的普世秩序。封閉秩序往往與山川地理的分割相一致，與土地的關系較為密切。在鄉(xiāng)村，很少有人有機會離開本地，因此封閉秩序往往就是鄉(xiāng)土秩序。在這里，用身體的欲望和生活常識就可以解釋一切，不需要用到普遍的科學知識。比如，好吃是因為身體有欲望，做得好是因為有這樣做的習慣，而不是因為有好的菜譜，或是兼顧色香味的科學搭配。

與此相反，在開放秩序里，個人的生活秩序往往是高度擴展的，很多選擇都是一次性的。見的人會很多，有的人是今天第一次見，但有可能一輩子里只見他這一次。所以開放秩序里的規(guī)則不是規(guī)矩，而是普世的法律或者法則。在這里沒有差序格局，有的只是法律面前人人平等。它也受到山川地理的分割和距離的約束，但現(xiàn)代交通工具可以克服這些分割和距離。

顯然，封閉秩序是我們的出發(fā)點，同時開放秩序使我們有更多的選擇和發(fā)展機會。在這里，秩序意義上的社會也帶有封閉或是開放的特點。實際上，中國改革開放的進程也是社會不斷開放的進程。中國鄉(xiāng)村聯(lián)產(chǎn)承包制改革，使得鄉(xiāng)村社會開始解放被束縛在土地上的農(nóng)村人，他們帶上身份證就可以到城里打工。這些開放的機會，使得農(nóng)村人的勞動力價值大大提升，其中很多人成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)家，甚至是大中小企業(yè)的老板。

中國城市社會在企業(yè)制度市場化改革和鼓勵民營企業(yè)發(fā)展之后，不僅本市人走出了單位制的封閉秩序，而且很多外地人來到了那些更加具有經(jīng)濟吸引力的地方和城市。這些地方的城市人口急劇增長，從幾百萬到上千萬，再到兩千多萬?，F(xiàn)在北京、上海、廣州和深圳這些一線城市已經(jīng)發(fā)展成為超級大城市。在珠江三角洲、長江三角洲和京津冀地區(qū)，已經(jīng)形成了由大城市組成的城市群。由于住房制度的商品化改革，城市小區(qū)也開始從單位制的封閉秩序走向商業(yè)小區(qū)的開放秩序。在商品房交易市場秩序的支撐下，富裕起來的城市人利用自己的工資和商業(yè)貸款，很快就擁有了商品房。不少城市人在短短的幾十年里幾次搬家換新房，天天換時裝。從秩序來說，這些都是開放秩序發(fā)展的結(jié)果。

在這一封閉秩序走向開放秩序的秩序發(fā)展過程中，個人的生活半徑大大拓展，社會和政府也在秩序成長的過程中一起成長。中國的鄉(xiāng)村社會，雖然因為人口的大量流失，部分村落成為了空心村，但即便如此，許多遙遠的鄉(xiāng)村都修通了公路，柏油馬路一直通到村口。鄉(xiāng)村的樓房一幢幢拔地而起，替代了破爛的土坯茅草房。村村通電話、通網(wǎng)絡、通電、通自來水，用上了煤氣灶和沖水式廁所。在這一進程中，農(nóng)村社會的組織化水平和治理能力也得到了較大的提升。在城市里更是如此。商業(yè)小區(qū)基本實現(xiàn)了現(xiàn)代化的物業(yè)管理，各種社區(qū)組織、社會組織以及商業(yè)組織都提供了必要的社會公共服務。而城市政府則提供了發(fā)達的地面和地下交通、水電氣等公用事業(yè)服務，還提供了教育和衛(wèi)生服務。在這一進程中，區(qū)域性政府也提供了區(qū)域性的交通和安全服務，為鄉(xiāng)村和城市的公共服務提供了網(wǎng)絡化支持。

顯然，這是社會和政府同步成長的時期。兩者的成長，之所以不是此消彼長的關系，而是合作式的同步成長關系，是因為兩者都從封閉秩序走向開放秩序的過程中獲得了成長的機會，而這種機會提供的成長是合作共贏的成長。可以相信，隨著鄉(xiāng)村和城市開放秩序的進一步發(fā)展，普遍的法治社會和法治政府也將進一步成長，而社會治理和政府治理體系以及治理能力的現(xiàn)代化水平也將繼續(xù)得到提高。社會和政府在秩序結(jié)構上的相互契合和功能上的相互耦合，也會得到進一步的發(fā)展。普世意義上的公共服務能力建設、公共責任建設、信息傳遞的扁平化和公開化、公共參與的發(fā)展等等，都將進一步推進社會和政府善治的進步。

這一切，正是中國持續(xù)40多年發(fā)展的奧秘，也是中國經(jīng)驗可以普世化的理論模式的總結(jié)。可以想見，失敗國家的小社會—小政府現(xiàn)狀，表面上是因為社會和政府能力建設不足，實際上在秩序維度上的原因是封閉秩序約束了社會和政府能力發(fā)展的內(nèi)生動力。對于這些國家而言，只要推進開放秩序的成長，讓人員流動起來，給經(jīng)濟和社會的發(fā)展奠定開放秩序成長的基礎，那么這些國家的個人生活秩序就會越來越開放式地發(fā)展，其社會和政府的能力也會隨著開放的市場秩序和專業(yè)秩序的成長而進入到飛速發(fā)展的階段。

對于計劃經(jīng)濟國家來說，要改變其現(xiàn)存的大政府—小社會格局，其實并不是簡單地去制約大政府，和簡單地去擴大、發(fā)展小社會。這樣做只會削弱政府的能力，只會讓社會看起來比較大但能力發(fā)展依然不足，從而無法實現(xiàn)真正的經(jīng)濟和社會發(fā)展。對于這些國家而言，筆者的政策建議也是基于秩序維度的建議，核心還是要著眼于使個人的生活秩序從封閉走向開放，讓鄉(xiāng)村社會和城市社會都進入到開放秩序的發(fā)展，讓市場秩序和專業(yè)秩序都能夠發(fā)展起來，從而在社會和政府開放秩序的成長過程中形成適當?shù)纳鐣驼卫眢w系及其能力，為進一步的大政府—大社會的發(fā)展格局奠定秩序維度的基礎?，F(xiàn)在的俄羅斯之所以遲遲無法走出后計劃經(jīng)濟時代的不發(fā)展陷阱，原因就是它過度依賴石油經(jīng)濟，而對石油經(jīng)濟的過度依賴形成了對開放秩序發(fā)展的約束。封閉秩序一直無法開放，開放秩序一直無法發(fā)展，即使俄羅斯政府的能力再強，我們也會發(fā)現(xiàn)它的發(fā)展能力存在不足。

與過往的模式分析相對比，我們發(fā)現(xiàn)過去對發(fā)達國家其實存在著誤解。為什么發(fā)達國家的政府都比較大，而社會也比較大，他們并非是我們所想象的小政府—大社會模型？為什么小政府—大社會模型僅僅停留在對個別歷史故事的描述上，而現(xiàn)實的發(fā)達國家其實都是大政府—大社會？原因就在于我們沒有從秩序維度去理解這些發(fā)達國家發(fā)展的原因。實際上，發(fā)達國家之所以從過去的落后國家走向現(xiàn)代化發(fā)達國家，其原因就是秩序維度所發(fā)生的變化。他們越來越遠離過去的封閉秩序，走向了開放秩序。

如果我們比較發(fā)達國家之間的差異，可以發(fā)現(xiàn)，不同的發(fā)達國家的發(fā)達程度也是參差不齊的。那些有活力的發(fā)達國家，其實都是封閉秩序越來越少、開放秩序越來越多的國家。一旦某些發(fā)達國家如同哈耶克所講的“走向奴役之路”，那么就會出現(xiàn)福利國家的疾病，比如“瑞典病”等；而福利國家之所以失敗，原因就是在大規(guī)模的福利政策之下秩序維度發(fā)生了變化——從開放秩序向封閉秩序回歸。

總之，政府—社會關系是現(xiàn)代人類社會發(fā)展的重要關系。小政府—大社會一直是人們的理想，但要實現(xiàn)它并不容易。秩序理論給我們提供了一個很好的理論工具，讓我們可以重新闡釋政府—社會關系。我們可以看到，個人的生活是有秩序的，開放秩序中的個人是高度自由的而且有著更好的選擇和發(fā)展機會。與此同時，政府和社會的治理體系和治理能力也要相應地實現(xiàn)現(xiàn)代化。這樣就給我們提供了一個又一個很好的發(fā)展工具。當封閉秩序走向開放秩序時，政府、社會與個人都會成長起來。當然，這種成長是一種秩序維度的成長，其發(fā)展成果是一種實實在在的財富增長、是幸福的實現(xiàn)和種種夢想的實現(xiàn)。