公共衛(wèi)生事件中的志愿服務(wù)體系建設(shè)
——以社會治理現(xiàn)代化為視角

陸士楨 呂文康 王志偉

(1.中央團校、中國青年政治學院；2.中央團校、中國青年政治學院 社會工作系，北京 100089；3.中國社會科學院大學 法學院, 北京 102488)

新型冠狀病毒的肆虐，無疑是一場重大的公共衛(wèi)生事件和突發(fā)的社會災(zāi)難。這場2019年12月開始發(fā)生在湖北省武漢市的疫情，其擴散速度之快、社會影響之大，在近現(xiàn)代中國公共衛(wèi)生史上都是極為罕見的。從背景上看，此次疫情發(fā)生在人類可持續(xù)發(fā)展進程的關(guān)鍵時期，人與自然之間的和諧相處直接關(guān)系到人類社會的發(fā)展前景；發(fā)生在世界格局呈現(xiàn)百年未遇大變局的特殊時期，中國與世界各國之間的關(guān)系正在發(fā)生著新的變化；發(fā)生在中國進入社會治理現(xiàn)代化的重要節(jié)點，繼工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、國防等物質(zhì)現(xiàn)代化之后，中國社會進入到精神、文化、體制、機制等深層次的現(xiàn)代化建設(shè)新時期；發(fā)生在信息化以超強影響力左右人類生活的大背景下，社會輿論從來沒有像今天這樣的多元、復雜，民眾參與從來沒有像今天這樣的廣泛、深入。這一切，都使得這次疫情不僅呈現(xiàn)出與以往公共安全災(zāi)難不一樣的豐富內(nèi)容和突出特點，而且給我們的社會和民眾都帶來了嚴峻的挑戰(zhàn)。它不僅挑戰(zhàn)著政府的治理能力，而且挑戰(zhàn)著整體的社會結(jié)構(gòu)建設(shè)和全社會的道德與價值。

在古往今來的一系列公共衛(wèi)生災(zāi)難中，人民大眾不僅是災(zāi)難的受害者，同時也是抗擊災(zāi)難的重要力量。而隨著志愿服務(wù)逐漸成為廣大人民群眾參與社會事務(wù)的最重要和最便捷的平臺，志愿者的身影已經(jīng)成為每一場災(zāi)難救助戰(zhàn)役中的亮麗風景線，志愿者在公共衛(wèi)生事件中的作用越來越突出。和過往的地震災(zāi)害、SARS事件一樣，在本次新冠肺炎疫情中，在各級政府積極應(yīng)對的同時，蘊藏在民間的慈善公益力量爆發(fā)出巨大的能量。除了志愿服務(wù)組織有計劃、有針對性的服務(wù)之外，廣大普通百姓捐錢、出力，積極貢獻力量，表現(xiàn)出強烈的現(xiàn)代公共情懷。據(jù)中國青年志愿者協(xié)會的統(tǒng)計，2020年1月31日前，全國有8.5萬名青年志愿者上崗服務(wù)。截至2月10日，各級共青團組織和青年志愿者協(xié)會預計招募青年志愿者93.7萬名，實際上崗服務(wù)志愿者48萬名[1]。這組可觀的數(shù)字，顯現(xiàn)出蘊藏在廣大人民群眾中的積極能動力量。

公共衛(wèi)生事件和一般的人類災(zāi)難不一樣。如果說在火災(zāi)、地震等災(zāi)害中，救助工作主要集中在后續(xù)的安置，包括重建家園、心靈撫慰等方面的建設(shè)性內(nèi)容的話，那么公共衛(wèi)生事件尤其是重大傳染病疫情，由于其傳染性和一定意義上的不可控性，不僅造成了救助工作自身的復雜性，而且會給參與救助的志愿者帶來很高的安全風險。同時，由于這類疫情的流行性等特征，救助工作本身需要具備很高的技術(shù)性、專業(yè)性，對于抗災(zāi)救助資源和人員的配置、對接、管理等都提出了非常高的要求。正因為如此，在本次新冠肺炎防疫工作中，個別志愿者的染病、犧牲引起了廣泛的社會反響，也給防疫抗災(zāi)的指揮管理和志愿服務(wù)的自身建設(shè)都提出了值得關(guān)注的問題。

無論是從人類可持續(xù)發(fā)展的視角，還是從中國社會治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)的視角，重大公共衛(wèi)生事件中的志愿服務(wù)機制建設(shè)都成為目前更高效有序地開展防疫工作，以及未來中國現(xiàn)代化建設(shè)的重大命題，需要引起我們的高度重視。

一、現(xiàn)代社會公共衛(wèi)生災(zāi)難與志愿服務(wù)

公共衛(wèi)生事件是人類社會突發(fā)的、會形成嚴重危害的、需要采取多種綜合措施進行干預和應(yīng)對的社會事件。而志愿服務(wù)則是最廣泛動員民眾參與、傳播人類共同價值、推動社會和諧發(fā)展的社會實踐。如果說前者的特點是惡、難、破，后者就是善、解、立，那么二者之間既有一個本質(zhì)上的連接——人，又有一個特別的共同屬性——發(fā)展。

其一，公共衛(wèi)生事件危機與志愿服務(wù)活動都有一個重要的內(nèi)在本質(zhì)性元素——人和人群。和其他類型的災(zāi)害相比，公共衛(wèi)生事件對人和人群的影響與傷害更加廣泛；和其他社會活動相比，志愿服務(wù)對人和人群的內(nèi)在動員力無可比擬。

公共衛(wèi)生事件是一種突發(fā)的，可能造成嚴重社會危害的緊急事件。對于它的基本定位，我國相關(guān)法律有明確的闡述。2003年5月9日公布并實施的《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，本條例所稱的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業(yè)中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件[2]。事實上，隨著社會的不斷發(fā)展，公共衛(wèi)生事件所包含的內(nèi)容也越來越多。2000年11月3日，美國國會通過了《公共衛(wèi)生威脅與緊急狀態(tài)法》，在歷史上第一次以法律的形式，把突發(fā)公共衛(wèi)生事件的具體內(nèi)容從疾病或動亂引發(fā)的危機，擴大到重大傳染病疫情或生物恐怖主義攻擊。縱觀世界各國對于公共衛(wèi)生事件的認知，我們可以發(fā)現(xiàn)，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的界定上有3個要素：一是突發(fā)。疫情往往是突然爆發(fā)猝不及防的，但當疫情過去后人們冷靜地加以分析，會發(fā)現(xiàn)事件的發(fā)生有著深厚的社會淵源，而且最終追溯到的社會元素大多數(shù)是人，是由人和人群的意識與行為所導致的；二是嚴重危害。突發(fā)公共衛(wèi)生事件會嚴重危害人的生命健康。此次新冠肺炎疫情中有一則悲慘案例，17天內(nèi)一家4口死于傳染病。這表明公共衛(wèi)生事件影響的不僅僅是人的生命健康，而且會嚴重地影響到人的情緒情感和社會心理；三是公共性質(zhì)。公共衛(wèi)生事件不僅會帶來對人的生命，對社會經(jīng)濟、政治發(fā)展等各方面的巨大影響，而且會直接觸及普通百姓的生活，攸關(guān)生死。同樣，戰(zhàn)勝疫情不僅僅需要政府和社會的力量，而且必須動員到每一個人，開展一場“人民戰(zhàn)爭”。在突發(fā)的疫情面前，人和他人、人和社會之間的關(guān)系從來沒有如此的密切，個體的社會屬性從來沒有如此的彰顯。

志愿服務(wù)是現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，本質(zhì)上體現(xiàn)的是人與外部的關(guān)系，體現(xiàn)的是人的社會性本質(zhì)。眾所周知，志愿服務(wù)是一個世界性的話語體系，是人類共同的思想寶藏。這是因為志愿服務(wù)的精神本源是由人類歷史的一系列發(fā)展要素，如私有制、自由、家庭、組織、關(guān)系、公共行為等集合而成的，其產(chǎn)生與發(fā)展的必然性在于人類的發(fā)展必須回答一個根本性的問題，即人類社會怎樣才能夠可持續(xù)地發(fā)展。沒有任何一個人或一個家庭，能夠完全依靠自己的力量實現(xiàn)生存與發(fā)展。處在任何發(fā)展階段的社會都是所有個體相互連接的共同體，因而必須在意識、規(guī)范和制度等多個層面處理好個體自力更生和社會團結(jié)互助的對立統(tǒng)一關(guān)系，這從根本上決定了志愿服務(wù)是自愿性與義務(wù)性的統(tǒng)一。志愿服務(wù)在人類社會發(fā)展歷程中的作用清楚地表明，志愿服務(wù)產(chǎn)生與發(fā)展的客觀性和必然性，在于人類必須實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展這一根本命題。特別是現(xiàn)代志愿服務(wù)，兼有個體屬性和社會屬性，從本質(zhì)上來說是社會成員基于自由的個人選擇所集合而成的一種具有公共服務(wù)性質(zhì)的社會性集體主義行為。志愿服務(wù)的核心價值是為公的道德觀和善良的人性。進入到現(xiàn)代，人們之所以投入到社會性志愿服務(wù)，更多的是追求團結(jié)、互惠、互信、歸屬感和自我的提升。這實際上劃分為3個層次：團結(jié)和互惠是生存的必須，互信和歸屬感是心理的依托，而自我提升則是個體在社會意義上的被認同。正因為如此，志愿服務(wù)行為既不是受到經(jīng)濟回報所驅(qū)使，也不是出于法規(guī)的強制性，而是基于人與社會的基本關(guān)系，基于一定的社會責任，基于所恪守的某種道義、信念、良知和責任?，F(xiàn)代志愿服務(wù)的價值基礎(chǔ)與傳統(tǒng)的社會善行有著本質(zhì)的區(qū)別。現(xiàn)代志愿服務(wù)秉承著“為己”和“利他”兩種屬性的價值追求，這是個人價值和社會價值在現(xiàn)代意義上的高度統(tǒng)一。正因為如此，無論是從社會的可持續(xù)發(fā)展角度，還是從滿足現(xiàn)代人精神健康需求的角度，志愿服務(wù)作為連接個體與社會的紐帶，始終蘊含著極其重要的精神價值。正是因為志愿服務(wù)的這種本質(zhì)性屬性，在現(xiàn)代社會建設(shè)的各個方面，志愿服務(wù)都成為一支非常積極的力量。由于公共衛(wèi)生事件的特殊屬性，醫(yī)療技術(shù)及其研發(fā)是應(yīng)對此類事件的關(guān)鍵，但志愿者依然能夠承擔起保障、輔助醫(yī)護等工作重任。

其二，公共衛(wèi)生事件危機和志愿服務(wù)活動都有一個共同的特別屬性——發(fā)展。近年來，隨著人類社會的發(fā)展，德國社會學家貝克提出的風險社會理論越來越引起人們的關(guān)注。在他看來，人類的災(zāi)難風險經(jīng)歷了3個階段。第一個階段是自然災(zāi)難，例如地震、暴雨等；第二個階段是人為災(zāi)難，是人類自己制造的，例如戰(zhàn)亂、恐怖主義等災(zāi)難；第三個階段他稱之為風險社會。他認為，風險社會中的這種“制造出來的風險”會呈現(xiàn)出原因多樣化、程度復雜化、后果復合化、影響深遠化等特點。到了這個階段，風險社會中的災(zāi)難和風險不是基于無知與魯莽，而是基于理性的判斷、推理等認知能力和更高的認知水平；不是出于對自然的缺乏控制，而是期望對于自然的控制日趨完美。貝克在和中國記者的一次訪談中，舉了SARS的例子來說明風險社會的這些風險。這不僅和科技發(fā)展、現(xiàn)代化等概念緊密相連，而且還有一個非常突出的特征，就是人們在風險面前表現(xiàn)出的社會心態(tài)問題[3]。貝克的研究提醒我們，如果說自然風險和人為風險反映的是單方面的，與自然和社會有直接因果關(guān)系的問題的話，那么風險社會中這種災(zāi)難風險的產(chǎn)生，更多反映的是復雜性的、結(jié)構(gòu)性的、發(fā)展性的問題。正因如此，這種災(zāi)難的克服、解決和消滅會對社會的多種發(fā)展元素提出更加尖銳的挑戰(zhàn)，發(fā)展的各種重要和深層次的要素。比如人、人性、關(guān)系、結(jié)構(gòu)等要素在這種風險中的關(guān)鍵性作用也勢必越來越突出。在一定意義上，去年年底開始大規(guī)?？焖贁U散的新冠肺炎作為流行疾病引發(fā)的公共衛(wèi)生安全災(zāi)難，正是風險社會的一種具體表現(xiàn)，也是一種現(xiàn)代社會諸多發(fā)展元素相互作用的必然反應(yīng)和結(jié)果。發(fā)展是人類千百年來最重要的追求，從一鋤一鎬到火箭飛船，從茅草小屋到摩天大廈，伴隨著科技發(fā)展、生產(chǎn)力提高，越來越多的人面臨著在物質(zhì)滿足后的精神發(fā)展困惑。如果說此次新冠肺炎危機起因于一些人的信仰價值偏差、物欲膨脹、精神空虛的話，那么志愿服務(wù)則是一些人在溫飽之后對于人生價值、自我實現(xiàn)、社會責任等精神滿足的追求。發(fā)展是現(xiàn)代社會一個頻繁地出現(xiàn)在人們生活中的詞匯。發(fā)展是什么？它是一個哲學概念。發(fā)展是進步變化，是更新，是從舊到新、從簡到繁，是從量變到質(zhì)變。人類發(fā)展到今天，無論是社會還是個體，都遇到了越來越多的問題，可持續(xù)發(fā)展成為人類的共同命題。隨著現(xiàn)代社會諸要素的可變不可控，可以影響全局的元素越來越多，人類社會必然面臨著發(fā)展的終極追求問題。比如，如何平衡各種社會要素、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展？如何確立新的發(fā)展格局下人的自我？等等諸多問題。在某種意義上，新冠肺炎的肆虐和民眾志愿服務(wù)的熱情高漲都是對上述發(fā)展問題的反應(yīng)。

可以說，正是志愿服務(wù)的有機鏈接人和社會的功能，與公共衛(wèi)生事件這種特殊的人類發(fā)展性危機內(nèi)在要素上的一致性，凸顯了公共衛(wèi)生事件中志愿服務(wù)這一命題的價值。

二、社會治理現(xiàn)代化視角下的公共衛(wèi)生事件志愿服務(wù)

這一次新冠肺炎和2003年爆發(fā)的SARS相比具有許多新的特點。除了其自身具備的傳染性強、人們對其規(guī)律很長時間未能徹底掌握之外，信息化快速發(fā)展帶來的各種信息的大爆炸、快傳播，極大地豐富了疫情本身所包含的問題含量。在網(wǎng)上，可以看到對黨和政府應(yīng)對措施的認可和抗疫勝利的信心，也可以看到對某些官員處理危機不力的憤怒和對政府執(zhí)行力的不信任；可以看到對醫(yī)護人員、人民警察，特別是共產(chǎn)黨員，以及普通人在疫情中英勇獻身和無畏精神的贊嘆，也可以看到對利用疫情發(fā)財、蓄意傳播不實信息等極端卑劣的人或行為的怒斥；可以聽到快速傳遞的中央文件精神，也時常能夠聽到各種無中生有、駭人聽聞的謠言。疫情發(fā)生以來，通過網(wǎng)絡(luò)，社會上關(guān)于疫情的話題涉及古今中外、衣食住行。伴隨著這些資訊一起傳遞的，是取向各異的價值，是悲喜不一的情緒，有理性的分析，也有憤怒的評論。這一切都表明，在現(xiàn)代化背景下，包括公共衛(wèi)生事件在內(nèi)的各種社會事物，都不僅是單方面的，如醫(yī)療科學、社會運動、意識形態(tài)等問題，而是一種整合了多種社會元素的復雜的綜合性問題，需要以全方位的建設(shè)來積極應(yīng)對，其中的關(guān)鍵是現(xiàn)代化的社會治理。

志愿服務(wù)作為現(xiàn)代人積極選擇的生活方式之一，同樣也是治理現(xiàn)代化的重要命題?？v觀全球，我們可以看到，志愿服務(wù)的發(fā)展具有兩個突出屬性和明顯趨勢。一是志愿服務(wù)進入整體社會運行和社會生活的領(lǐng)域越來越廣泛，對廣大民眾社會參與的動員程度越來越深，在個體社會生活中的影響力越來越大；二是志愿服務(wù)越來越深入地被納入到整個社會運行結(jié)構(gòu)之中。在志愿服務(wù)健康有序發(fā)展的問題上，政府的主導作用以及政府在社會運行機制和體系中準確定位、積極建設(shè)的作用越來越突出。事實上，社會越是走向現(xiàn)代化，志愿服務(wù)所涉及的一些基本范疇，如效率與公平、政府治理與民主參與、個體利益與社會責任等，就越是建構(gòu)一個現(xiàn)代化社會所必須回答的重大命題。從這個意義上說，志愿服務(wù)制度體系的建設(shè)和發(fā)展本身就是社會治理現(xiàn)代化不可或缺的重要內(nèi)容。

社會治理是一個現(xiàn)代化的概念，起源于20世紀末。社會治理作為西方治理理論的重要組成部分，在特定意義上，其本質(zhì)是以理性經(jīng)濟人為基礎(chǔ)的社會自我治理理論[4]。理性經(jīng)濟人是經(jīng)濟學家在做經(jīng)濟分析時對人類經(jīng)濟行為的一個基本假定，其核心含義是假定人都是利己的，在面臨兩種以上選擇時，總會選擇對自己更有利的方案[5]。聯(lián)合國全球治理委員會則在理性經(jīng)濟人利己的利益基礎(chǔ)上，提出“調(diào)和”“聯(lián)合”的概念。在該委員會編輯出版的《我們的全球伙伴關(guān)系》一書中，將社會治理定義為，“個人和公共或私人機構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。”[6]對于社會治理的本質(zhì)意義，羅茨形象地從統(tǒng)治的含義來解讀。他認為，社會治理“指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會的方式?！盵7]何為新？社會學、政治學、管理學、經(jīng)濟學等方面的學者分別從各自學科的視角，對這種新的方式進行了解讀。盡管觀點不一，但是善治、共治、合治是現(xiàn)代社會治理的基本追求和特征，成為某種意義上的共識。

改革開放以來，特別是進入新時代以來，社會治理創(chuàng)新一直是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的重要目標，也是中國特色社會主義創(chuàng)新發(fā)展的重要任務(wù)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次提出“創(chuàng)新社會治理體制”，黨的十九大報告進一步提出打造“共建共治共享”的社會治理格局。十九屆四中全會做出了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，明確了繼農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科技、國防四個現(xiàn)代化之后，中國進入到第五個現(xiàn)代化，即社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新階段。從社會治理的大格局出發(fā)，將志愿服務(wù)整體納入到社會治理現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)與進程中，是中國特色志愿服務(wù)發(fā)展的迫切任務(wù)，其中建構(gòu)公共衛(wèi)生危機事件中的志愿服務(wù)介入體系必須提到議事日程上來。

從這個角度思考公共衛(wèi)生事件中的志愿服務(wù)體系建設(shè)，需要討論的問題很多。

首先，是這一體系的倫理和價值觀問題，即需要以什么樣的新的指導思想為基本原則。從理論上講，“善治”是現(xiàn)代社會治理的核心目標，“公共”是社會治理的核心概念，追求公共利益的最大化是社會治理的基本特征和核心追求。事實上“以人為本”是人類社會普遍認同的一種根本價值追求，但私有制和市場經(jīng)濟的產(chǎn)生和發(fā)展從另外一個側(cè)面表明，追求生產(chǎn)力發(fā)展的速度與效率是人類社會無法回避的選擇。從某種意義上講，當人類不得不選擇私有制和市場經(jīng)濟來提升物質(zhì)生產(chǎn)效率的時候，無論是政府還是民眾都在不斷地探求、選擇，希望通過一種方式，特別是通過制度和體制上的建構(gòu)，能夠堅守人本的根本價值追求。通過法制使公民安全得到保障，通過行政管理實現(xiàn)公正，通過有效的責任制達成政府對人民負責，通過完善的信息傳遞機制使政治透明。這4條通常被認為是“善治”的重要途徑和特征。在這方面，中國共產(chǎn)黨堅守以人為本的執(zhí)政理念，領(lǐng)導中國人民堅持走適合自己國情的發(fā)展道路，不斷努力探索，為人類的可持續(xù)發(fā)展做出了自己的貢獻。建構(gòu)公共衛(wèi)生危機狀態(tài)下的志愿服務(wù)體系，必須堅持以人為本的價值理念。

這是因為，一方面，志愿服務(wù)介入公共衛(wèi)生危機的核心目標是人。從一定意義上說，在災(zāi)難發(fā)生之時，緊急治療、資源支持、有序運行等工作主要是由政府來主導和負責的，志愿者在這一應(yīng)急時期，更多的是起到輔助作用。通過相關(guān)的協(xié)調(diào)，志愿者有組織地參與到危機干預、健康教育、咨詢輔導、社區(qū)服務(wù)管理等直接面對人的具體工作中。而從公共衛(wèi)生事件處置的機制建設(shè)視角，志愿者需要更多地參與到疾病預防、健康促進等相對長期的衛(wèi)生建設(shè)之中。美國的與公共衛(wèi)生事件志愿服務(wù)密切相關(guān)的公共衛(wèi)生社會工作職能定位中明確指出，公共衛(wèi)生社會工作是一種預防疾病、延長生命的科學和藝術(shù)，要通過有組織的社區(qū)工作促進健康，改善環(huán)境衛(wèi)生，控制傳染病，進行個人衛(wèi)生教育，為疾病的早期診斷和預防進行醫(yī)學和護理服務(wù)。同時，促進社會發(fā)展，使每個公民都能實現(xiàn)其與生俱來的權(quán)利——健康和壽命，促進實現(xiàn)衛(wèi)生公平，緩解人類健康問題[8]。由此可見，在重大衛(wèi)生危機中，志愿服務(wù)的目標始終聚焦在人的身上，保障人的健康權(quán)利，促進實現(xiàn)衛(wèi)生公平。另一方面，志愿者介入公共衛(wèi)生事件，本身具有比其他社會服務(wù)更多的風險，沒有機制和制度上的保障，志愿者就有可能在服務(wù)過程中淪為災(zāi)難的受害者。因此，無論是嚴格界定志愿服務(wù)介入的內(nèi)容和范疇，還是對可能出現(xiàn)的問題建立嚴謹?shù)闹贫缺Ｕ?，都體現(xiàn)了公共衛(wèi)生事件志愿服務(wù)強烈的人本取向。在公共衛(wèi)生志愿服務(wù)中，以人為本的“善”體現(xiàn)在服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)過程、服務(wù)者等一系列要素中，同時必須作為一種制度化的規(guī)制予以根本的保障。

其次，是這一制度體系的基本治理體制和模式問題，即用什么樣的體制和機制來實現(xiàn)公共衛(wèi)生事件中志愿服務(wù)的現(xiàn)代化效能。應(yīng)該說，建立志愿服務(wù)融入社會治理現(xiàn)代化的機制和體制是發(fā)展中國特色社會主義的必然選擇。“共治”是社會治理的核心屬性?，F(xiàn)代社會治理的基本架構(gòu)是共同管理，強調(diào)政府和社會對公共事務(wù)的共同治理。治理的主體是政府，但又不僅僅限于政府，這是在政府治理結(jié)構(gòu)之外的突破。社會公共機構(gòu)和普通個體都是治理的主要參與者，這必然會對原有的社會制度體系、社會結(jié)構(gòu)，包括支持這種結(jié)構(gòu)運行的人才結(jié)構(gòu)提出新的要求，必然要有新的機制、體制的建構(gòu)來提供支持。從本質(zhì)上說，志愿服務(wù)活動，包括志愿者，不僅是人民群眾的一種重要社會參與形式，而且也是新的現(xiàn)代化社會治理模式中的重要治理主體和關(guān)鍵要素。在建構(gòu)現(xiàn)代社會治理中的志愿服務(wù)參與共治機制時，不僅需要對志愿者和志愿服務(wù)本身做出相關(guān)的規(guī)定，而且需要通過制度性規(guī)范建設(shè)，對社會的相關(guān)結(jié)構(gòu)、相關(guān)事務(wù)做出規(guī)定，回答好志愿服務(wù)是否能夠介入、在哪些方面介入、如何介入、通過什么樣的機制和規(guī)定介入等一系列問題。這是社會治理現(xiàn)代化體系建設(shè)中的重要問題。

最后，是這一制度體系的運行問題，即用何種手段來保證指導思想的落實以及機制與模式的實現(xiàn)。如果說公共衛(wèi)生危機和一般災(zāi)難的最大不同在于除了一般的救助手段之外，特別需要醫(yī)療科學的探索創(chuàng)新和大眾的全面參與的話，那么二者相比較，后者需要的力度更大，同時在具體運行機制建設(shè)上必須更加的科學與完整?！昂现巍笔巧鐣卫淼幕具\行特征，是達成善治、共治的途徑和過程。從運行上看，社會治理的核心概念是網(wǎng)絡(luò)、互惠、責任和民主。社會治理在運行模式上有自己的特點和關(guān)鍵選擇，如合作、協(xié)商、伙伴等，它強調(diào)治理過程是一種集體行為，是多元的行為者合作形成的互動網(wǎng)絡(luò)。依據(jù)美國學者提出的多中心治理理論，不少學者認為，新的社會治理模式應(yīng)是多元主體以協(xié)商為基礎(chǔ)、以合作為支撐、以共贏為目標指向、遵循共同規(guī)則共同應(yīng)對處理公共事務(wù)的持續(xù)過程[9]。在這一過程中，政府運用新的工具和技術(shù)建立和把控公共領(lǐng)域，實現(xiàn)公民參與，這是必備的條件。進入新時代，黨中央對志愿服務(wù)高度重視，無論是社會動員力還是普及率均創(chuàng)造了歷史新高。志愿服務(wù)在綜合社會建設(shè)中的功能、地位和作用日益顯現(xiàn)，成為中國大地上億萬人民群眾最生動、最豐富的社會實踐活動，成為中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)的重要推動力量。但作為有組織的社會公益行為，志愿服務(wù)尚未有機地融入到社會治理現(xiàn)代化的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)中，其重大社會建設(shè)功能的發(fā)揮并未形成社會常態(tài)，尚未有全面完整的法律政策制度對其進行嚴謹制約。在各種社會事務(wù)當中，特別是在重大災(zāi)害救助方面，志愿服務(wù)行為因為機制和制度上的不健全，以致使救災(zāi)工作、受助者、志愿者屢屢產(chǎn)生各種問題。這一切都構(gòu)成了志愿服務(wù)發(fā)展的重大命題，同時也是中國特色社會主義實現(xiàn)與完善全面社會治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

三、公共衛(wèi)生事件中的現(xiàn)代化志愿服務(wù)機制建設(shè)

借鑒世界發(fā)達國家的志愿服務(wù)管理機制，結(jié)合我國的實際發(fā)展狀況，建構(gòu)一個良好的現(xiàn)代化志愿服務(wù)機制，要朝著下面幾個方向努力。

首先是政策法規(guī)體系建設(shè)。志愿服務(wù)活動是一項具有廣泛影響力的現(xiàn)代社會事務(wù)，對于民眾來講，志愿服務(wù)的動員力、參與度越來越廣泛；對于社會來講，志愿服務(wù)影響和觸及包括經(jīng)濟、社會、文化在內(nèi)的全方位的社會領(lǐng)域，涉及政府、企業(yè)、社會組織以及個體等各種社會元素。因此，志愿服務(wù)管理法規(guī)作為現(xiàn)代社會管理的重要法律體系和公共政策體系，是一個由相關(guān)聯(lián)的不同法律、政策單元組成的整體性體系。不僅法規(guī)、政策系統(tǒng)內(nèi)部各層級、各方面相互關(guān)聯(lián)和依存，自身的結(jié)構(gòu)和運動按照一定的秩序有規(guī)則地進行，而且整個法規(guī)、政策體系通過社會環(huán)境的開放，來保證志愿服務(wù)作為一種社會有機體良性地運行。按照一般法規(guī)、政策的整體結(jié)構(gòu)，志愿服務(wù)法規(guī)政策體系建設(shè)應(yīng)該包括3個主要組成部分。第一部分是總的法規(guī)政策，即對于志愿服務(wù)基本問題具有概括性和全局性的戰(zhàn)略性法規(guī)政策，例如國務(wù)院頒布的《志愿服務(wù)條例》；第二部分是基本的法規(guī)政策，是對于志愿服務(wù)總體概念下某一領(lǐng)域或方面的指導原則和基本方針的規(guī)定。例如對志愿服務(wù)項目組織等一些涉及志愿服務(wù)活動基本問題的相關(guān)規(guī)定，以及世界很多國家都設(shè)有的作為志愿服務(wù)基本政策的志愿者保護法等；第三部分是具體的法規(guī)政策，是對于志愿服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)具體事項做出的規(guī)制。例如，1961年美國專門為其海外志愿服務(wù)計劃“和平隊項目”頒布了《和平隊》法案。值得注意的是，為了保障志愿服務(wù)法規(guī)政策的有效實施，世界各國都有一些落實層面的相關(guān)法規(guī)。這些具體規(guī)定在發(fā)揮志愿服務(wù)法規(guī)政策體系效能方面具有不可替代的關(guān)鍵性作用，是建構(gòu)整個志愿服務(wù)法規(guī)政策體系不可忽視的一部分。

基于公共衛(wèi)生危機事件的志愿服務(wù)法規(guī)政策建設(shè)，其中的一項重要內(nèi)容是對志愿者予以保護。從全球范圍內(nèi)志愿服務(wù)發(fā)展的歷程來看，志愿者保護一直是志愿服務(wù)立法的關(guān)注焦點。除了在具體服務(wù)過程中的保護措施之外，不斷加大法規(guī)政策建設(shè)是各國志愿服務(wù)體系建設(shè)的重點。以美國為例，通過聯(lián)邦層面的《統(tǒng)一應(yīng)急志愿者衛(wèi)生執(zhí)業(yè)法》，以及州層面的例如《加利福尼亞州應(yīng)急服務(wù)法》等法律，設(shè)立執(zhí)照、許可和證書制度，將應(yīng)急志愿者的活動限制在合理的范圍內(nèi)。執(zhí)業(yè)認證制度有嚴格的考核要求，但在突發(fā)事件下如有特殊需要也會臨時認證。同時還建立了跨州活動的志愿者資質(zhì)認證和許可制度。這樣既確保了志愿者可以獲得充分的參與渠道，又在基本介入層面保障了志愿服務(wù)的效能和志愿者的安全。美國還制定了一系列法律，規(guī)定志愿者在緊急狀態(tài)下因其無償?shù)木戎袨?，造成被救助者的某種損害時享有責任豁免權(quán)，為志愿者在公共突發(fā)事件中可能給他人或自己造成傷害時所產(chǎn)生的責任問題提供保障。同時，還為應(yīng)急志愿者建立了獨立的撫恤體系[10]。

其次是運行機制建設(shè)。從某種意義上說，運行機制實際上是社會事務(wù)發(fā)生、發(fā)展的根本表現(xiàn)，即主體機制。其表現(xiàn)的是人類社會事務(wù)運行過程中的結(jié)構(gòu)、功能和各種元素之間的關(guān)系，以及這些元素的運行方式和相互作用。隨著人類社會日趨復雜與多元，影響和制約某一個社會事務(wù)的因素越來越廣泛，社會管理運行機制建設(shè)也越來越突出和重要。因其不可知、不可控的程度大大高于其他性質(zhì)的災(zāi)難，公共衛(wèi)生危機救助工作運行機制的建設(shè)難度非常高。

運行機制建設(shè)之所以是保障志愿服務(wù)全面進入社會治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，原因在于志愿服務(wù)是一種相對廣泛而又復雜的社會事務(wù)。在具體層面上，它涉及服務(wù)的提供者、志愿者和志愿服務(wù)組織，以及服務(wù)的接受者、個體、社會各類機構(gòu)和組織；在志愿服務(wù)組織和志愿者內(nèi)部，它涉及普通志愿者和管理者及宏觀計劃和項目的具體運行；在社會層面，它還涉及對志愿者組織的管理、需求的鏈接、專業(yè)建設(shè)和專門人才培養(yǎng)等一系列問題。特別是在公共衛(wèi)生事件這種突發(fā)的復雜危機當中，志愿服務(wù)介入運行機制建設(shè)，不僅關(guān)系到有效救助、危機緩解、志愿者安全等問題，而且會影響到整個社會輿論、大眾情緒和大局的穩(wěn)定。隨著公共衛(wèi)生危機在人類生活中的影響越來越大，世界各國都在不斷地探求公共衛(wèi)生危機協(xié)調(diào)機制的便利性和健全性，這是志愿服務(wù)安全有效地進入公共衛(wèi)生危機事件開展救助的基礎(chǔ)和前提。(1)建立政府主導下的國家危機管理機構(gòu)。例如在英國，中央政府成立了領(lǐng)導應(yīng)急管理的最高機構(gòu)——國家安全委員會，下設(shè)國民緊急事務(wù)委員會，由內(nèi)閣國民緊急事務(wù)秘書處負責管理日常工作和在緊急情況下協(xié)調(diào)跨部門的應(yīng)急行動；各郡、縣、市都設(shè)置包括市政廳、警察局、消防局、緊急救護中心、健康與安全機構(gòu)、環(huán)境等部門在內(nèi)的“地方緊急事務(wù)委員會”[11]。在這些政府危機管理機構(gòu)中，志愿服務(wù)的動員和使用是一項重要的管理內(nèi)容。(2)建立統(tǒng)一的社會協(xié)調(diào)組織。以美國為例，政府的多個職能部門、多個層級，還有各種社會力量共同組成了“三個一”應(yīng)對危機治理體系。在我國，建立具有中國特色的、高效的黨委領(lǐng)導、政府主導的應(yīng)急管理統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制是我們推進社會治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)之一。志愿服務(wù)因其具有的巨大的社會動員力，是公共事件危機中綜合協(xié)調(diào)機制建設(shè)的重要部分。(3)建立多元化參與的規(guī)范的路徑和渠道。這方面世界各國都有不少有效經(jīng)驗可循。在多災(zāi)國家日本，有專門的針對災(zāi)難救助中志愿者工作的立法。日本的《志愿緊急配備制度》明確規(guī)定了災(zāi)區(qū)如何接納各種志愿組織以及相應(yīng)的工作職責；地方政府則通過救災(zāi)志愿者及組織登記制度，保證能夠與志愿者、志愿者組織隨時進行信息交流和動員，同時為公共危機治理設(shè)立志愿者數(shù)據(jù)庫。所設(shè)立的常態(tài)化的“救災(zāi)志愿者中心”制度在平時進行培訓、信息管理等工作，在災(zāi)難發(fā)生時則直接負責聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)有關(guān)部門，根據(jù)需求招募、協(xié)調(diào)、派遣志愿者，為志愿者提供支持和保護。其中一個關(guān)鍵角色是“救災(zāi)志愿者協(xié)調(diào)員”，其主要從事聯(lián)絡(luò)政府、災(zāi)民、災(zāi)區(qū)內(nèi)外的志愿者團體、企業(yè)及其他社會機構(gòu)，發(fā)掘救援需求，推動災(zāi)區(qū)自救等急需的一線工作。政府還通過資金補助、項目委托、派遣人員等方式支持大量的民間志愿者協(xié)會、市民中心等中介組織的建立[11]。各國在志愿服務(wù)機制建設(shè)中還特別重視建立危機信息網(wǎng)絡(luò)，通過信息技術(shù)系統(tǒng)的搭建，將公共安全信息網(wǎng)絡(luò)延伸到相關(guān)的志愿服務(wù)組織，向他們提供參與各種公共安全危機治理的渠道。此外，公共衛(wèi)生危機事件治理中的志愿服務(wù)機制體系建設(shè)，還包括理論研究、專業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)等方面的內(nèi)容。

把志愿服務(wù)有機融入包括公共衛(wèi)生危機在內(nèi)的公共安全突發(fā)事件治理，是一項深入的現(xiàn)代化社會治理建設(shè)。如果說和人類的發(fā)展和世界格局的變化，人類所面臨的公共風險越來越多、越來越復雜的話，那么像志愿服務(wù)這樣的同時體現(xiàn)傳統(tǒng)人性和現(xiàn)代精神追求的人類社會實踐，在抗擊風險中的社會功能和作用必將越來越突出，而推進此類服務(wù)的治理現(xiàn)代化將是我們的必然選擇。