公共危機(jī)治理中非政府組織參與路徑構(gòu)建

（廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西南寧530006）

作為社會(huì)治理的重要手段之一，非政府組織日漸成為政府解決各種危機(jī)因素的左膀右臂；作為“草根”的社會(huì)組織，其貼近人民群眾的日常生活，掌握大量的信息資源；作為政府的“傳話筒”，是政府與群眾進(jìn)行溝通的橋梁，具有靈活的管理手段、敏銳的洞察力以及別具一格的視角。為此，為滿足人民生活需要和社會(huì)和諧發(fā)展的需要、創(chuàng)新治理方式、釋放社會(huì)活力、形成中國(guó)特色社會(huì)治理新格局以及走出一條適合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)治理之路，就必須打破政府與市場(chǎng)二元治理格局，讓其他社會(huì)組織參與到社會(huì)治理中。隨著非政府組織日漸成熟，它在公共危機(jī)治理中的作用越發(fā)明顯，對(duì)危機(jī)治理效果有時(shí)甚至超過(guò)政府。多元化治理格局下，公共危機(jī)治理離不開(kāi)非政府組織的參與。

一、非政府組織參與公共危機(jī)治理的依據(jù)

（一）客觀需要

我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家，加上隨著社會(huì)的發(fā)展而增加的風(fēng)險(xiǎn)的不可預(yù)測(cè)性，各種各樣的公共危機(jī)治理問(wèn)題層出不窮。從2003年SARA事件、2008年汶川大地震到近期四川宜賓5.3級(jí)地震和非洲豬瘟事件，極大地干擾社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。政府在面對(duì)這么多突發(fā)危機(jī)事件的沖擊時(shí)，不可能面面俱到，有時(shí)甚至?xí)置δ_亂。非政府組織具有組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性和自愿性、公益性的特點(diǎn)，可以及時(shí)彌補(bǔ)政府能力的缺陷，以自身獨(dú)特的視角與靈活的手段把公共危機(jī)事件產(chǎn)生的影響最小化。

（二）理論支撐

1.現(xiàn)代公民社會(huì)理論

現(xiàn)代公民社會(huì)理論的特征在于，將公民社會(huì)視為不同于國(guó)家或市場(chǎng)的領(lǐng)域，或者構(gòu)成這些領(lǐng)域的各種各樣的集團(tuán)?，F(xiàn)代公民社會(huì)作為第三種力量，并不是對(duì)國(guó)家和市場(chǎng)的“取代”，而是與國(guó)家、市場(chǎng)等協(xié)作治理，共同應(yīng)對(duì)社會(huì)各種危機(jī)因素[1]。現(xiàn)代公民社會(huì)提倡“小政府、大社會(huì)”，即政府向社會(huì)放權(quán)，向包括非政府組織在內(nèi)的社會(huì)組織下放權(quán)力，把屬于社會(huì)組織的權(quán)利歸還于社會(huì)組織，讓社會(huì)組織參與到社會(huì)問(wèn)題的治理中。

2.共建共治共享社會(huì)理論

加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。黨的十九大報(bào)告指出要“多措并舉，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。共建共治共享的社會(huì)治理格局是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要從多個(gè)方面、多個(gè)角度采取措施，綜合施策，形成合力，方能取得事半功倍的效果[2]。今后，非政府組織要準(zhǔn)確分析和把握當(dāng)前我國(guó)面臨的環(huán)境和形勢(shì)，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向、發(fā)展導(dǎo)向有機(jī)結(jié)合，專項(xiàng)治理與系統(tǒng)治理、綜合治理、依法治理、源頭治理有機(jī)結(jié)合，圍繞著切實(shí)解決影響人民安居、社會(huì)安定、國(guó)家安全的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題開(kāi)展工作[3]。

二、非政府組織參與公共危機(jī)治理的功能體現(xiàn)

（一）危機(jī)預(yù)警和防范作用

在各類危機(jī)事件的治理中，非政府組織憑借自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，通過(guò)各種正確的渠道，積極收集和聽(tīng)取有效的信息，提前發(fā)現(xiàn)危機(jī)火苗，把消息傳遞給廣大群眾和政府，起到危機(jī)預(yù)警作用。同時(shí)，非政府組織作為危機(jī)信息的傳遞中介，積極聽(tīng)取廣大群眾的意見(jiàn)，及時(shí)將意見(jiàn)反饋給政府，保證政府能制定出相應(yīng)的政策，非政府組織再把政府的政策傳遞給群眾，幫助群眾精確解讀政策意圖，對(duì)危機(jī)產(chǎn)生起到及時(shí)防范作用，把危機(jī)苗頭扼殺在搖籃之中。

（二）整合應(yīng)急資源作用

非政府組織機(jī)構(gòu)靈活，行動(dòng)自由，良好的人脈關(guān)系，使它可以及時(shí)向社會(huì)籌集資金和應(yīng)急物品，為災(zāi)區(qū)提供充足的應(yīng)急資源。此外，非政府組織還可以發(fā)揮其民間性與資源性的優(yōu)點(diǎn)，召集大量志愿者，動(dòng)員社會(huì)力量，使他們積極地參與到危機(jī)救援當(dāng)中，能夠在需要的時(shí)間點(diǎn)上把籌集到的物資與資金送往災(zāi)區(qū)。非政府組織在解決危機(jī)事件上的及時(shí)性，很大程度上填補(bǔ)了政府的空白點(diǎn)，成為政府處理危機(jī)的得力助手。

（三）維護(hù)公共利益作用

政府屬于“經(jīng)濟(jì)人”，當(dāng)中央下達(dá)解決公共危機(jī)事件的命令和政策與地方政府的利益不一致或沖突時(shí)，地方政府常常會(huì)陽(yáng)奉陰違，篡改政策或是故意拖延政策的實(shí)施。近年來(lái)，一些地方政府的公共權(quán)力異化、尋租現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。相反，非政府組織具有非政府性、公益性、非政治性等特征，不以盈利為目的，它的出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的利益，而且它們能夠?yàn)樯鐣?huì)盡最大的可能提供一些所有公眾都可以使用的公共產(chǎn)品。所以，非政府組織可以克服政府“經(jīng)濟(jì)人”的缺陷，從理論和實(shí)踐上服務(wù)于社會(huì)公眾，它是公共利益的忠實(shí)維護(hù)者。

（四）安撫社會(huì)人心作用

非政府組織在穩(wěn)定社會(huì)心理方面具有不可替代的作用。由于危機(jī)事件傳播迅速，加上媒體的推波助瀾，經(jīng)常會(huì)引起社會(huì)大眾心里的恐慌。非政府組織貼近民生，可發(fā)揮其廣闊的人脈關(guān)系，拓寬危機(jī)信息的來(lái)源，及時(shí)辨別信息的真假，把危機(jī)事件的來(lái)龍去脈反饋給政府和群眾，積極與政府和群眾溝通，讓他們了解危機(jī)信息的真實(shí)性與危機(jī)發(fā)生影響的程度，幫助他們樹(shù)立良好的心態(tài)，穩(wěn)定和安撫社會(huì)心理，使政府與群眾更樂(lè)觀地去應(yīng)對(duì)危機(jī)。

三、非政府參與公共危機(jī)治理存在的問(wèn)題

（一）非政府組織缺少法律規(guī)范，導(dǎo)致參與公共危機(jī)治理權(quán)限模糊

我國(guó)非政府組織發(fā)展起步晚，處于稚嫩期，沒(méi)有很成熟的運(yùn)作系統(tǒng)，在參與解決公共危機(jī)事件上很多方面都是借鑒國(guó)外的技術(shù)、手段、經(jīng)驗(yàn)等，還沒(méi)有形成自身一套比較完整的理論與實(shí)踐操作系統(tǒng)。因此，必須制定相應(yīng)的法律制度，規(guī)范非政府組織的發(fā)展，使其與中國(guó)特色社會(huì)主義相適應(yīng)，明確其在公共危機(jī)治理中的地位和權(quán)限。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)和制定了有關(guān)非政府組織的條例和法規(guī)，如《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》與《取締非法民間組織暫行辦法》等，并根據(jù)社會(huì)發(fā)展不斷進(jìn)行修改。但是，這些法律法規(guī)大多都是關(guān)于非政府組織的管理方法，在非政府組織參與公共危機(jī)治理上基本沒(méi)有涉及，且這些法律存在感不強(qiáng)，內(nèi)容粗略，沒(méi)有明確其權(quán)限范圍，很難指導(dǎo)非政府組織在公共危機(jī)治理方面的實(shí)踐。

（二）非政府組織與政府機(jī)構(gòu)缺乏溝通，引起權(quán)責(zé)錯(cuò)位

隨著我國(guó)行政管理體制不斷改革和發(fā)展，非政府組織與政府機(jī)構(gòu)的溝通越來(lái)越不足，兩者意見(jiàn)經(jīng)?；ハ鄾_突。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，近幾年為了加快服務(wù)型、民主型、學(xué)習(xí)型政府的建設(shè)，要求政府機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建“小政府，大社會(huì)”，把一部分權(quán)力下放給非政府組織。非政府組織在處理公共危機(jī)事件時(shí)有了一定的自由裁量權(quán)，在一些問(wèn)題上可以不經(jīng)過(guò)政府的同意就作出決定，代理政府行使權(quán)力。然而，在解決危機(jī)事件的過(guò)程中，這一做法的成果并不顯著，有時(shí)甚至?xí)m得其反，但責(zé)任卻由政府承擔(dān)，導(dǎo)致政府權(quán)威下降，引起雙方矛盾。另一方面，有些地方政府權(quán)力下放不過(guò)是走形式，實(shí)際上是不可能也不愿意把權(quán)力下放給非政府組織。政府把權(quán)責(zé)攬于一身，在處理公共危機(jī)上缺少與非政府組織溝通，得不到及時(shí)有效的信息資源，很難制定出應(yīng)對(duì)危機(jī)的良好政策，從而影響公共危機(jī)事件解決的效率。

（三）志愿組織的非志愿性，導(dǎo)致非政府組織在公共危機(jī)治理中陷入信任危機(jī)

由于非政府組織缺少法律的規(guī)范，加之政府對(duì)非政府組織重視程度不夠，致使一些別有用心之人，混到非政府組織當(dāng)中，借助非政府組織這個(gè)平臺(tái)，打著公益性、非營(yíng)利性及志愿性的旗號(hào)，向社會(huì)募捐“合法善款”來(lái)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，然后從中謀取私利。這些現(xiàn)象的存在，極大地影響了非政府組織在社會(huì)中的形象。2010年濫用善款的壹基金事件、2011年爆發(fā)的“郭美美事件”、2018年國(guó)外著名非政府組織施樂(lè)會(huì)oxfam陷入性丑聞事件等，損害了非政府組織在人們心中的美好形象。這些事件讓人們意識(shí)到，非政府組織運(yùn)營(yíng)與一定利益有牽扯，人們不再相信非政府組織是純粹的公益性組織，不再像以往一樣支持非政府組織的行為和工作，非政府組織的信任度急劇下滑。

（四）非政府組織運(yùn)營(yíng)面臨資金匱乏的問(wèn)題

當(dāng)前，我國(guó)非政府組織資金來(lái)源主要有兩個(gè)：一個(gè)是政府的補(bǔ)貼，這是非政府組織主要的資金來(lái)源。非政府組織長(zhǎng)期依賴于政府資金支援，導(dǎo)致政府與非政府組織權(quán)限混亂，辦事具有濃厚的官僚性質(zhì)，在很多人看來(lái)，非政府組織與政府機(jī)構(gòu)別無(wú)兩樣，是政府機(jī)構(gòu)的附屬機(jī)關(guān)單位。另一個(gè)是靠慈善捐贈(zèng)。無(wú)論是國(guó)內(nèi)還是國(guó)外的慈善捐贈(zèng)都是非政府組織運(yùn)營(yíng)必不可少的，但比較于國(guó)外，我國(guó)非政府組織發(fā)展比較緩慢，還沒(méi)有取得社會(huì)大眾足夠的信任，慈善捐贈(zèng)來(lái)的資金可以說(shuō)是微乎其微，難以維系日常運(yùn)營(yíng)。并且，一些非政府組織機(jī)構(gòu)設(shè)置簡(jiǎn)單，沒(méi)有專門的財(cái)務(wù)部門系統(tǒng)管理資金，收支管理混亂，這就在很大程度上影響到非政府組織參與公共危機(jī)治理的效率。

四、非政府組織有效參與公共危機(jī)治理的路徑構(gòu)建

（一）進(jìn)一步完善非政府組織參與公共危機(jī)治理的法律法規(guī)

當(dāng)前，我國(guó)在處理突發(fā)公共危機(jī)事件上已經(jīng)出臺(tái)了相應(yīng)的政策及法律法規(guī)，例如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見(jiàn)》等。這些政策及法律法規(guī)都是針對(duì)國(guó)家層面、政府層面與企事業(yè)單位層面上而言的，非政府組織并沒(méi)有被納入突發(fā)危機(jī)治理的主體范圍之內(nèi)，非政府組織還沒(méi)有得到國(guó)家和政府足夠的重視。因此，我國(guó)在借鑒國(guó)外推進(jìn)非政府組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，要結(jié)合實(shí)際情況，制定出既符合國(guó)情又符合非政府組織的法律法規(guī)，且內(nèi)容不能過(guò)于籠統(tǒng)，要詳細(xì)明確規(guī)定非政府組織在公共危機(jī)治理中扮演的角色、擁有的權(quán)力、履行的職責(zé)及范圍等。這樣，不僅使非政府組織合法性及合理性得到認(rèn)可和保障，發(fā)揮其在公共危機(jī)治理中的作用。同時(shí)，也明確了其法律地位，激發(fā)了非政府組織的活力，把非政府組織的新鮮血液注入公共危機(jī)治理中來(lái)，豐富了公共危機(jī)治理的內(nèi)容，增加了危機(jī)治理的路徑。

（二）合理構(gòu)建公共危機(jī)治理中非政府組織與政府雙向溝通機(jī)制

有效的溝通是解決公共危機(jī)事件的重要保障。合理構(gòu)建公共危機(jī)治理中非政府組織與政府雙向溝通機(jī)制，保證兩者的意圖達(dá)成一致。由于非政府組織與政府各自有自身的利益訴求，為此，非政府組織在政府讓渡或下放權(quán)力后，要擺正好自己的位置，不能越權(quán)行使職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)；在處理重大公共危機(jī)事件時(shí)要及時(shí)跟政府溝通，要向政府征求建議，尊重政府身為“掌舵者”或領(lǐng)導(dǎo)者的身份。同時(shí)，政府也要相信非政府組織是真心實(shí)意替政府分擔(dān)公共危機(jī)治理的責(zé)任的。非政府組織與政府達(dá)成正確溝通，建立共同愿景，才能合力解決公共危機(jī)事件，維護(hù)公共利益。

（三）提高非政府組織人員的綜合素質(zhì)，用實(shí)際行動(dòng)獲取社會(huì)公眾信任

非政府組織陷入信任危機(jī)，是自身內(nèi)部出現(xiàn)了問(wèn)題。要想重新獲取大眾的信任，非政府組織須認(rèn)清內(nèi)部問(wèn)題，全方位提高成員的綜合素質(zhì)。郭美美炫富事件所反映出來(lái)的主要問(wèn)題是內(nèi)部人員綜合素質(zhì)不夠高，導(dǎo)致非政府組織遭遇一連串信任危機(jī)。非政府組織在招募新成員時(shí)要從知識(shí)水平、行為素養(yǎng)和應(yīng)變能力等各個(gè)角度嚴(yán)格考察，定期對(duì)成員進(jìn)行綜合素質(zhì)能力的培訓(xùn)和鍛煉，制定相關(guān)的條例嚴(yán)懲行為不端的成員，保證成員的質(zhì)量。隨著成員綜合素質(zhì)的不斷提高，非政府組織才能在參與公共危機(jī)治理過(guò)程中具備較高的應(yīng)變能力和洞察能力，在向社會(huì)大眾募捐善款時(shí)保持正確的價(jià)值觀取向，獲取社會(huì)公眾的信任，用實(shí)際行動(dòng)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。

（四）拓寬資金來(lái)源的途徑，增加自身在公共危機(jī)治理中的參與度

資金匱乏長(zhǎng)期以來(lái)是制約非政府組織參與公共危機(jī)治理的重要因素。非政府組織在保證自身特性的情況下，要積極主動(dòng)地拓寬資金來(lái)源的途徑，可以向盈利較好的企業(yè)尋求幫助，也可以向自愿加入組織的社會(huì)人士收取一定的會(huì)費(fèi)，還可以向國(guó)外非政府組織尋求基金扶持。最重要的是在獲得社會(huì)大眾信任的前提下，引起社會(huì)各界的注意，使得社會(huì)各行各業(yè)積極主動(dòng)地為非政府組織捐贈(zèng)，支持非政府組織的慈善事業(yè)活動(dòng)。資金渠道得到拓寬，一方面可以提高非政府組織的獨(dú)立性和社會(huì)地位，制約某些地方政府公共權(quán)力的膨脹，有效防止公共權(quán)力尋租帶來(lái)的弊端；另一方面，還可以增加非政府組織在公共危機(jī)治理中的參與度，在參與公共危機(jī)治理中有更多的自由性和靈活性，發(fā)揮自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

五、結(jié) 語(yǔ)

在推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化過(guò)程中，政府失靈與市場(chǎng)失靈已經(jīng)為公共危機(jī)治理敲響了警鐘，現(xiàn)代公民社會(huì)理論與共建共治共享社會(huì)理論呼吁非政府組織出現(xiàn)在公共危機(jī)治理中。非政府組織體現(xiàn)自身價(jià)值的同時(shí)，應(yīng)努力克服自身存在的問(wèn)題，積極構(gòu)建參與危機(jī)治理路徑，成為現(xiàn)代社會(huì)危機(jī)治理的重要主體之一。