民間組織參與環(huán)境治理的法律分析*
——以J縣“雙河長制”為例

鄭詩佳，何 濤

（廣西師范大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林，541006）

問題的提出

新時期的鄉(xiāng)村治理注重多元主體的共同參與和協(xié)作，以培育多元化的參與主體為目標(biāo)。[1]民間組織參與環(huán)境治理是多元主體參與鄉(xiāng)村治理的重要表現(xiàn)形式之一。作為社會組織的一部分，民間組織是以特定目標(biāo)而有意識地構(gòu)建起來的社會單元，民間性、非營利性及具有奉獻精神是其最為主要的特征。[2]在實踐中，政府及相關(guān)部門是鄉(xiāng)村治理的主體，在鄉(xiāng)村治理中扮演指導(dǎo)和引導(dǎo)的重要角色，民間組織作為社會主體之一，是對國家力量的重要補充。[3]

筆者赴H省J縣開展實地調(diào)研時了解到，J縣在河湖綜合治理中首創(chuàng)了“雙河長制”，即實行“政府河長+民間河長”雙重管治模式，該模式不僅為多元主體參與鄉(xiāng)村治理發(fā)揮積極的示范作用，同時也為推動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、建設(shè)優(yōu)美人居環(huán)境作出了極大的貢獻。H省在原有“市—縣—鄉(xiāng)”三級河長體系的基礎(chǔ)上，向社會公開招募符合一定條件的“民間河長”，以開展巡河凈灘行動、宣傳治河政策、帶動群眾參與護水行動為主旨，吸納普通民眾以合理身份參與河流治理的各個環(huán)節(jié)，并使之從中發(fā)揮“千里眼、順風(fēng)耳”的作用，敦促相關(guān)部門及時處理并實時公開案件處理情況，監(jiān)督執(zhí)法行為和行政機關(guān)相應(yīng)程序的運行，從而提高環(huán)境執(zhí)法的效率和政府服務(wù)的效益。[4]

自推行“雙河長制”以來，J縣在民間河長的基礎(chǔ)上成立了民間河長行動中心，作為獨立于政府的民間組織，民間河長行動中心在水環(huán)境治理過程中的作用日益顯現(xiàn)，不但為基層群眾提供了良好的人居環(huán)境，還助推了鄉(xiāng)村治理?？梢?，民間組織參與環(huán)境治理具有可行性與實效性，對于水環(huán)境污染防治有其特有的地位和優(yōu)勢。

但遺憾的是，筆者赴J縣實地調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，目前雙河長制僅停留在實踐層面，民間河長制，民間河長的法律地位，民間河長的職責(zé)、考評和問責(zé)方式等內(nèi)容還未見有具體的管理條例和規(guī)范性法律文件，民間河長在環(huán)境治理過程中面臨著法律主體資格不明確、社會資助和政策扶持力度不足、缺乏相關(guān)制度保障等現(xiàn)實的運行困境。如何進一步完善雙河長制，填補民間組織參與環(huán)境治理的法律空白成為一個重要的問題。

1 民間組織參與環(huán)境治理的研究現(xiàn)狀

通過對相關(guān)文獻的搜集和查閱，筆者發(fā)現(xiàn)目前的研究或從政治學(xué)以及相關(guān)理論的視角探討民間組織與社會治理的關(guān)系，或以某地區(qū)為例開展實證研究，如王義從政治學(xué)的角度探討民間組織與鄉(xiāng)村治理的政治基礎(chǔ)所在，為掌握鄉(xiāng)村社會治理趨勢提供了智識貢獻。[5]張俊哲以多中心理論為依據(jù)指出，當(dāng)前民間組織監(jiān)督力量的作用尚未得到真正發(fā)揮是農(nóng)村環(huán)境污染未能得到有效治理的原因之一。[6]郭道久等學(xué)者以四川儀隴燎原村作為實證考察的對象，對當(dāng)?shù)馗黝愋偷霓r(nóng)村民間組織之間協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理的形式與作用進行分析，并以此為基礎(chǔ)提出復(fù)合治理的概念。[7]以法律分析為視角探討民間組織參與環(huán)境治理的文獻相對較少。筆者認為，民間組織積極參與環(huán)境治理，不僅需要黨政機關(guān)的認可以及國家政策的扶持，還需要以法律的形式將其規(guī)范化和制度化，才能更好地發(fā)揮其在環(huán)境治理中的優(yōu)勢和作用。

2 民間組織參與環(huán)境治理的法治化困境

2.1 民間組織的法律地位尚未明確

公眾參與是環(huán)境治理的一項基本原則，民間組織參與環(huán)境治理的權(quán)利應(yīng)受法律的確認和保護。由于我國環(huán)境立法和社會組織立法的進度比較緩慢，使得當(dāng)前民間組織參與環(huán)境治理的實踐缺乏法律依據(jù)，尤其是民間組織的法律主體問題亟待解決。以河流治理的法律為例，無論是憲法，還是環(huán)境保護的基本法，亦或是水污染防治的單行法均規(guī)定政府是環(huán)保政策的主要決策者、執(zhí)行者和責(zé)任主體。上述法律中均以基本原則的方式規(guī)定“環(huán)境保護應(yīng)堅持公眾參與”，但綜合來看，涉及“社會組織”“環(huán)境保護志愿者”“公眾參與”等內(nèi)容的法條都固定搭配了“監(jiān)督”“宣傳”和“環(huán)境保護基本義務(wù)”等具有模糊性和概括性的表述，這就導(dǎo)致各級人大和人民政府受立法權(quán)限的限制無法突破上位法的既有規(guī)定，對民間組織是否享有法律主體地位的問題均采取回避的態(tài)度。從長遠來看，這樣做既不利于民間組織的行政管理與自我規(guī)范，也不利于民間組織的自身存續(xù)與發(fā)展壯大。從法理上分析，權(quán)利能力是行為能力的基礎(chǔ)，民間組織的法律主體資格來源于其享有的環(huán)境治理權(quán)限，而其治理權(quán)限必須經(jīng)法律的確認才能得到制度的保障。也就是說，明確民間組織的法律地位是首要條件，以此才能賦予民間組織參與環(huán)境治理活動的合法性，進而推動我國環(huán)境治理的多元共治模式建設(shè)。

根據(jù)我國現(xiàn)行的管理條例和政府規(guī)章，民間組織必須以在民政部門進行合法登記和取得業(yè)務(wù)主管部門的同意作為開展活動的前提條件。在雙重管理體制之下，許多在環(huán)保領(lǐng)域具有重大影響力或發(fā)揮著積極作用的民間組織由于不符合民政部門的登記條件或未得到主管部門的認可，而無法獲得獨立開展活動的法律主體地位。同時，由于這些草根環(huán)保組織缺乏操作規(guī)范和相關(guān)政府部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，它們在自主開展公益性募捐、招收會員等活動時會不可避免地存在一定的法律風(fēng)險，從而影響自身的存續(xù)及其開展活動時的社會公信力。[8]

以H省J縣的“雙河長制”為例，河長制是一項由黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部對本轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境生態(tài)質(zhì)量進行負責(zé)的制度設(shè)計，本質(zhì)上還是延續(xù)了我國傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)環(huán)境治理模式，即由黨委、政府官員作為環(huán)境治理的決策者、實施者和主要責(zé)任的承擔(dān)者，享有環(huán)境治理政策的決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)等。這種傳統(tǒng)的環(huán)境治理模式存在信息公開程度低、公眾參與度低的弊端，長久以來未能實現(xiàn)環(huán)境治理體系的民主化和現(xiàn)代化。民間河長是由政府河長辦（辦公室）向社會公開招募的民間志愿者群體，民間河長行動中心是獨立于政府的民間組織，但由于尚未在民政局進行登記注冊，目前仍處于法律地位不明確的“半地下”狀態(tài)。行動中心以各級政府河長辦出具的“紅頭文件”為工作依據(jù)，但實際上這些規(guī)范性文件僅起到工作指導(dǎo)和操作提示的作用，無法提供相應(yīng)的制度保障。

2.2 缺乏穩(wěn)定多元的資金供給機制

在當(dāng)前的民間組織管理體制下，資金不足是我國絕大多數(shù)民間組織普遍面臨的發(fā)展困境，根本原因在于民間組織獲取和維護資源的能力較低，這一原因體現(xiàn)在制度上表現(xiàn)為缺乏穩(wěn)定多元的資金供給機制。數(shù)據(jù)顯示，目前我國民間組織的資金集中度較高，資金主要來源于成員繳納、社會捐助和財政支持三方面，提供勞務(wù)和銷售商品獲得的收入占比較低。[9]由于前三項資金收入非常有限，實際上許多公益性民間組織只能勉強維持運轉(zhuǎn)。但對于那些沒有在民政局合法登記的草根組織而言，政府扶持力度幾乎為零。[10]由于缺乏穩(wěn)定多元的資金來源，許多民間組織只好自發(fā)籌款補貼開支，同時減少不必要的開支甚至?xí)和；顒樱@又嚴重影響了自身的存續(xù)以及未來的良性發(fā)展。大多數(shù)情況下，民間組織的資金僅能維持日常工作，難以保障內(nèi)部專業(yè)知識和技能培訓(xùn)的正常開展。這嚴重限制了志愿服務(wù)人員的技能培養(yǎng)和專業(yè)發(fā)展，不利于民間組織向社會、政府提供更高質(zhì)量的志愿服務(wù)。

2.3 民間組織參與環(huán)境治理缺乏制度保障

受政府主導(dǎo)的傳統(tǒng)環(huán)境治理模式的影響，各地民間組織大多都是在當(dāng)?shù)丨h(huán)保職權(quán)部門的指導(dǎo)下，在所負責(zé)的區(qū)域內(nèi)定期開展巡視排查工作并及時向相關(guān)部門反饋。工作主要內(nèi)容包括險情取證、舉報，對違法人員進行勸阻，普法等。由于受限于當(dāng)前民間組織法律地位的不明確和沒有執(zhí)法權(quán)限，民間組織獨自開展工作時，如遭遇違法（犯罪）人員無視志愿者的勸阻甚至雙方發(fā)生肢體沖突等緊急情況時，無論是志愿者本人還是民間組織整體都會面臨著巨大的法律風(fēng)險。

不僅如此，當(dāng)前絕大多數(shù)民間組織參與環(huán)境治理時仍屬于末端參與。從環(huán)保政策的制定以及立法程序，到水污染治理工作的執(zhí)行階段外，由于缺乏主動吸納公眾參與的機制，公眾始終無法介入環(huán)境治理的監(jiān)督過程，政府最終也只能接受被動式的公眾監(jiān)督。[11]以河長制為例，河長制仍沿用傳統(tǒng)行政決策機制，河長會議的與會人員幾乎全是黨政各部門的領(lǐng)導(dǎo)，明顯缺乏群眾代表。其次，從各地出臺的考核細則和辦法來看，績效考核主要是上級對下級進行的行政系統(tǒng)內(nèi)部考核，而本應(yīng)對環(huán)境治理成效享有絕對話語權(quán)的社會公眾卻不在考評主體之列，致使考核機制無法發(fā)揮真正的作用，淪為虛置的形式。[12]其三，河長制的核心制度是首長負責(zé)制，即以環(huán)境質(zhì)量的提升或降低結(jié)果作為考評該地黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要依據(jù)，同時還實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的行政問責(zé)制。但實際上這種行政問責(zé)制仍無法徹底解決環(huán)保部門行政不作為的問題，通常只有在出現(xiàn)了具有重大社會影響力的環(huán)境污染事故時才會迫于社會輿論壓力追究涉案人員和單位的責(zé)任。

以上三點即是民間組織乃至公眾參與環(huán)境治理的制度阻礙，同時也是推進環(huán)境治理民主化、法治化進程中的制度障礙。雖然近十年來民眾整體的環(huán)保理念和參與意識都在不斷提升，但到目前為止，從整體來看，政府治理模式的轉(zhuǎn)變?nèi)圆幻黠@，各地的制度創(chuàng)新基本停留在象征意義大于實際效果的淺表層。民間環(huán)保組織的作用、參與渠道和平臺建設(shè)等問題都未得到足夠的重視，這對社會組織基本法的立法推進、社會組織的資金籌措與隊伍建設(shè)及其制度供給等方面都產(chǎn)生了諸多消極的影響。[13]

3 民間組織參與環(huán)境治理的法治化路徑

環(huán)境保護屬于公共產(chǎn)品的范疇，提供服務(wù)的主體不應(yīng)局限于政府，也應(yīng)該依靠公眾參與和社會監(jiān)督的力量?！肮妼τ趨⑴c公共事務(wù)的要求正在不斷提高，由政府與企業(yè)主導(dǎo)的傳統(tǒng)環(huán)境治理模式已無法滿足日益增進、覺醒的公眾環(huán)境意識以及環(huán)境公民意識?！盵14]基于環(huán)境治理的公益性和環(huán)境信息的公開性，民間組織參與環(huán)境治理擁有一定的社會基礎(chǔ)和客觀支持條件，但這些社會支持是有限的，只有通過法治化路徑解決民間組織參與環(huán)境治理的合法性問題，明確民間組織的法律地位及其參與環(huán)境治理的理論依據(jù)，構(gòu)建政社合作治理的互動機制和保障制度才足以從根本上實現(xiàn)治理模式從“一元治理”向“多元治理”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)國家治理方式的法治化和現(xiàn)代化。

3.1 明確民間組織的法律地位

雖然全國各地都在積極開展環(huán)境治理模式創(chuàng)新，但創(chuàng)新往往都停留在實踐運作的層面，真正通過法律確認成為穩(wěn)定長效的環(huán)境保護機制的成功案例不多。筆者認為，民間組織參與環(huán)境治理的法治化困境主要來源于法律主體地位的不確定性，為解決這一困境，首先應(yīng)當(dāng)加快社會組織基本法的立法進程，順應(yīng)多元共治的治理模式的轉(zhuǎn)變趨勢，改變現(xiàn)行的雙重管理制度，將登記審批制改為登記制，為那些長期以來處于“半地下”狀態(tài)的民間組織放寬準入門檻，使其能夠低成本高效率地取得法律主體身份。其次，根據(jù)環(huán)境治理的實際需求和客觀情況，在涉及環(huán)境保護的專門性立法中應(yīng)明確規(guī)定政府與民間組織的角色定位和職能劃分，將讓渡政府權(quán)力時所依據(jù)的基本原則和程序性事項以法律條文的形式固定下來，明確民間組織的職權(quán)范圍和責(zé)任承擔(dān)方式，為民間組織的產(chǎn)生、發(fā)展及進一步深化政社合作提供更加寬闊的制度空間。

3.2 完善政府購買公共服務(wù)的制度建設(shè)

政府對民間環(huán)保組織的扶持不應(yīng)僅依靠財政撥款和稅收優(yōu)惠，還可通過完善政府購買公共服務(wù)制度建設(shè)從根本上解決民間組織資金短缺的問題。如上文所述，當(dāng)民間環(huán)保組織的法律主體資格和環(huán)境治理權(quán)限得到法律確認時，通過政府與民間組織簽訂環(huán)保服務(wù)供給合同的方式，一方面可完成部分政府職責(zé)的轉(zhuǎn)移和相應(yīng)的付費，通過市場機制實現(xiàn)各方利益最大化的目標(biāo)；另一方面也可幫助民間組織克服資金短缺和隊伍建設(shè)的困難，從技術(shù)人員、技術(shù)設(shè)備、技術(shù)知識儲備等方面增強民間組織的綜合實力。

筆者認為，完善政府購買公共服務(wù)的制度建設(shè)應(yīng)從三個方面入手：其一，規(guī)范政府購買行為，充分發(fā)揮市場經(jīng)濟的篩選機制，將政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)控，實現(xiàn)供需適配精準化和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的高效供給。其二，注重合同的實質(zhì)性審查，對于合同履行的實質(zhì)性條款和與公共利益密切相關(guān)的條款要及時向公眾公開并廣泛吸取建議和意見。其三，增加政府購買公共服務(wù)的第三方評估并貫穿于政府購買的全過程，以公眾需求和治理效果作為首要的評估標(biāo)準，使與環(huán)境治理效果最密切相關(guān)的利益者能夠充分參與到政府購買行為的績效評價中，以改變目前環(huán)境信息不公開、不對稱的狀況，引導(dǎo)和鼓勵公民積極參與環(huán)境治理，樹立主人翁的市民觀念和法治思維。

3.3 健全環(huán)境信息公開機制與環(huán)境保護問責(zé)追責(zé)機制

從主體的角度分析，信息公開是承擔(dān)環(huán)境治理職責(zé)主體應(yīng)履行的義務(wù)，也是監(jiān)督環(huán)境治理并享受環(huán)境治理成效的公眾享有的權(quán)利。從程序的角度分析，信息公開應(yīng)貫穿環(huán)境治理的全過程，從政府決策、執(zhí)行到治理效果，從政府內(nèi)部的績效考評到外部第三方的專業(yè)評估等情況，都應(yīng)進行公示。因此，為健全環(huán)境信息公開機制，首先應(yīng)當(dāng)明確信息公開的主體，拓寬公開的范圍，不局限于公開負責(zé)人名單、舉報方式、工作范圍等淺表信息，還應(yīng)當(dāng)公開具體工作內(nèi)容、執(zhí)行情況、階段性效果等實質(zhì)信息。其次，制定保障和監(jiān)督環(huán)境治理信息公開制度的地方法規(guī)，設(shè)立監(jiān)督機制和責(zé)任追究辦法，保證公民自由獲取、利用政府信息的權(quán)利落到實處。

對于環(huán)境治理主體的問責(zé)、追責(zé)是環(huán)境治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，問責(zé)程序與追責(zé)方式的設(shè)置不僅反映了依法行政的本質(zhì)要求，更直接影響民間組織享有的監(jiān)督權(quán)、舉報權(quán)的落實問題。建立健全環(huán)境保護問責(zé)追責(zé)機制，首先必須明確問責(zé)對象以及其所應(yīng)承擔(dān)的追責(zé)責(zé)任的比例標(biāo)準。其次，構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的問責(zé)程序，從立案調(diào)查到?jīng)Q策執(zhí)行以及后續(xù)的救濟，問責(zé)程序的每個階段都應(yīng)細化并保證信息公開，接受多元主體的監(jiān)督。再次，建議盡快立法明確責(zé)任承擔(dān)方式，為無論是黨內(nèi)追責(zé)還是行政系統(tǒng)內(nèi)部的處分提供可資遵循的法律依據(jù)。同時建議結(jié)合黨內(nèi)巡視、環(huán)境保護督政約談、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計等制度，建立健全、科學(xué)、合理的環(huán)境保護問責(zé)追責(zé)制度。

4 結(jié)語

民間組織參與環(huán)境治理具有合理性。針對民間組織參與環(huán)境治理實踐中存在的法治化困境，在實地調(diào)研、文獻研究和個案研究的基礎(chǔ)上，筆者認為，明確民間組織的法律地位、完善政府購買公共服務(wù)的制度建設(shè)以及健全環(huán)境信息公開機制與環(huán)境保護問責(zé)追責(zé)機制是實現(xiàn)民間組織參與環(huán)境治理法治化的可行路徑。