雍正年間云南的鹽政整頓與改土歸流動(dòng)因

謝 祺

（華中師范大學(xué) 歷史文化學(xué)院，湖北 武漢 430079）

清代雍正年間西南地方，尤其是云南的大規(guī)模改土歸流是中國邊疆政治史、民族史上極其重要的歷史事件。對(duì)中國西南邊疆的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治產(chǎn)生了深刻的影響，甚至由此牽動(dòng)了湖廣地方的改土歸流。[1]67-71關(guān)于改土歸流的起因，前人多有研究，如李世愉認(rèn)為改土歸流是清王朝在政治上要削除地方割據(jù)勢(shì)力、鞏固中央集權(quán)、爭(zhēng)取戰(zhàn)略要地以鞏固國防，在經(jīng)濟(jì)上要從西南各省獲得更多的利益。[2]66-73常建華則認(rèn)為，雍正朝的邊疆建設(shè)中是要在邊地推進(jìn)保甲制度，掃除土司管轄引起的治安問題。[3]185-197王仲翰則認(rèn)為改土歸流是因土司割據(jù)對(duì)土民的過度剝削，妨礙了清朝要擴(kuò)大對(duì)地方新興地主經(jīng)濟(jì)的剝削管理。[4]880-881余宏模也認(rèn)為清朝改土歸流的主要目的是在于擴(kuò)大土地賦稅增收。[5]2方鐵則具體論述了清朝改土歸流是要奪取土司的礦產(chǎn)資源。[6]59-65總之，擴(kuò)大國家政治與經(jīng)濟(jì)的權(quán)益無疑是清王朝發(fā)動(dòng)改土歸流的重要原因。

筆者的問題意識(shí)在于：要擴(kuò)大財(cái)政利益的動(dòng)因何在？當(dāng)然，政府要擴(kuò)大財(cái)源本身就是一種不需要理由的動(dòng)力，但是如果這樣解釋就過于簡(jiǎn)單化了，因?yàn)閲液偷胤揭獢U(kuò)大財(cái)源都要受到種種客觀因素的制約，不能想當(dāng)然地為所欲為。在國家地方財(cái)政的運(yùn)作過程中，必然存在一個(gè)更為直接的動(dòng)因需要擴(kuò)大財(cái)源。雍正時(shí)期是改土歸流的一個(gè)高峰期，同時(shí)也是攤丁入畝、耗羨歸公等一系列全國性財(cái)政改革的時(shí)期，云南不會(huì)不受影響，而在財(cái)政大改革大整頓的這一時(shí)期，發(fā)生了改土歸流這一重大的政治事件，它是否與云南財(cái)政改革、整頓有直接的關(guān)聯(lián)？ 這都是本文旨在闡明的重要問題。鹽政是中國傳統(tǒng)財(cái)政制度中重要的組成部分，清代鹽政收入在清代是僅次于農(nóng)業(yè)稅地丁銀的第二大財(cái)政收入，尤其到了清末還成了跟地丁銀相當(dāng)?shù)闹匾杖?。[7]3606云南作為一個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后于內(nèi)地的山地省份，當(dāng)?shù)氐柠}政對(duì)于云南財(cái)政的重要性更要大于內(nèi)地農(nóng)業(yè)大省。雍正時(shí)期的云貴總督鄂爾泰就曾指出：“滇省錢糧，半出鹽課?！盵8]525

筆者將以雍正朝漢文朱批奏折中云南當(dāng)局的奏報(bào)為基本史料，就雍正時(shí)期云南財(cái)政中地位極為重要的鹽政運(yùn)作改革和改土歸流的相關(guān)性展開論述，以回答上述問題。

一、康熙年間云南鹽課的嚴(yán)重虧欠與銷售困境

國家重視鹽政的收入，將食鹽的課額、稅額等列為官員考成科目，如《欽定大清會(huì)典則例》就規(guī)定了：“廵撫管理通省糧餉，其鹽課考成欠一分者，罰俸三月，欠二分者，罰俸六月……皆令戴罪督催停。其升轉(zhuǎn)運(yùn)司、提舉司、分司、大使等官系專管鹽課之官，欠不及一分者停其升轉(zhuǎn)，罰俸六月……皆令戴罪督催欠，六分以上者皆革職，兼管鹽務(wù)之知縣知州知府布政使各道欠不及一分者停其升轉(zhuǎn)……皆令戴罪督催，停其升轉(zhuǎn)完日開復(fù)……”[9]94-95可見，包括滇省上下有關(guān)鹽務(wù)的官員，如果不能完成鹽課征收額，不僅會(huì)被降職或革職，而且必須督促征收鹽課，將積欠的鹽課補(bǔ)上。史實(shí)表明，因鹽課考成出問題的官員被查處的例子很多，如：“選補(bǔ)河南陳州府知府劉標(biāo)伊本系降調(diào)捐復(fù)之員，因詢以從前緣事案情，據(jù)奏在云南順寧府任內(nèi)，委查墮煎鹽觔，詳報(bào)不實(shí)，而語涉含糊不肯明言，復(fù)令軍機(jī)大臣傳訊，始將囑令井員，認(rèn)賠薪本鹽課，即捏報(bào)補(bǔ)煎足額等情說出?！盵10]35此案例中，云南鹽井官吏捏報(bào)鹽課數(shù)量彌補(bǔ)不足，伙同知府試圖蒙混過關(guān)，結(jié)果被軍機(jī)大臣查處，知府降職，井員則要自己賠補(bǔ)生產(chǎn)成本和鹽課。

關(guān)于云南康熙年間的云南鹽政運(yùn)作的弊端，張小也曾作過詳細(xì)論述。大致而言是云南鹽政實(shí)施官運(yùn)制，官府掌控食鹽運(yùn)輸、銷售，所以康熙年間官員利用職權(quán)為非作歹，尤其是借口負(fù)擔(dān)官鹽的運(yùn)輸?shù)瘸杀径罅考蛹逭~外的余鹽銷售，將超出實(shí)際需要的大量余鹽販賣牟利，造成市場(chǎng)飽和，官鹽正額滯銷，結(jié)果鹽課虧欠。[11]93-99關(guān)于雍正年間席卷全國的、對(duì)后來清代財(cái)政制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的“耗羨歸公”改革，陳鋒先生指出：“作為賦稅的一種附加，耗羨的征收，明代以來一直存在，大多屬于官員的私自征收和私自派用，從一個(gè)層面上也反映出官員的貪婪和吏治的腐敗。耗羨歸公的關(guān)鍵是將官員的私自收入改為政府的正式財(cái)政收入，在整肅吏治和彌足財(cái)政方面有雙重的作用?！盵12]17-38

雍正初云南鹽政的情形也與全國的情形相似，鹽政官員貪腐造成的過量加煎正額外的余鹽，也屬于鹽政領(lǐng)域的耗羨。那么，在雍正帝繼位后積弊嚴(yán)重的云南鹽政也必須改革，對(duì)造成鹽課嚴(yán)重虧欠的加煎余鹽進(jìn)行整頓，對(duì)累積下來的鹽課虧欠要設(shè)法彌補(bǔ)，這就是出任云南巡撫的楊名時(shí)必須完成的任務(wù)。雍正元年十月楊名時(shí)上奏：“臣到任后，除將私自動(dòng)帑之員查參外，其欠課有因之府州縣稟遵立法彌補(bǔ)之，遵旨令其逐漸完補(bǔ)，于奏銷康熙五十九年、六十年鹽課，只據(jù)道詳完欠分?jǐn)?shù)具題，臣于屬員節(jié)禮等項(xiàng)帑不收取，令得墊補(bǔ)欠課。兼自臣到任后不加煎余鹽，飭將余鹵所出之鹽令府州縣官，備價(jià)赴井平買，嚴(yán)禁其壓散煙戶，量于可多銷之處行銷，以所得盈余補(bǔ)前欠項(xiàng)……將余鹵所煎之項(xiàng)今議自雍正元年為始，余鹽歸公?！盵13]94-95楊名時(shí)將成本核算后，則適量保留部分余鹽，將過量的加煎給予廢除，并將鹽政規(guī)禮保留下來，專門用于填補(bǔ)積欠鹽課，剩余的正額外的余鹽如同耗羨一樣歸公，這就大大減除了過去官員損公肥私的弊端。楊名時(shí)上奏雖然強(qiáng)調(diào)了不準(zhǔn)強(qiáng)壓派銷給民眾，但是在仍然部分保留余鹽的情況下，銷售也必須要保證完成，這才能用余鹽的銷售收入來彌補(bǔ)所缺課稅。楊名時(shí)稱“于可多銷之處行銷”，即要設(shè)法調(diào)整和擴(kuò)大銷售范圍來完成。

當(dāng)時(shí)的虧課和銷售壓力有多大？雍正元年十二月巡撫楊名時(shí)、總督高其倬奏稱：“鹽井九處皆產(chǎn)迤西（滇西）……白井之鹽行于迤西地方甚少，余鹽頗多，無商銷售，系府州縣代辦，先鹽后課虧空累累……現(xiàn)在堆積額鹽三十余萬斤?！盵14]439為擴(kuò)大余鹽銷量，高、楊兩人將官運(yùn)的經(jīng)費(fèi)更多地用在腳價(jià)上，加大運(yùn)輸力度將積鹽銷往更遠(yuǎn)的地區(qū)。[14]440建議得到了皇帝的批準(zhǔn)。[15]567促銷積鹽還有一個(gè)辦法，即減價(jià)銷售，它始于李衛(wèi)的鹽價(jià)改革。楊名時(shí)稱：“自鹽道李衛(wèi)抵認(rèn)之初，因見迤東各州縣鹽價(jià)昂貴，遂將黑井運(yùn)省之鹽沒百斤減價(jià)一錢，加腳（價(jià)）一錢，以鹽道盈余銀一萬五千兩補(bǔ)足，正額無虧。其余存藩庫備存在案，加以從前用十斤秤頭抵補(bǔ)之三錢，是黑井運(yùn)省連腳價(jià)實(shí)應(yīng)賣三兩五錢者，今只賣三兩，又外加小販秤頭鹽十斤以為腳價(jià)，然較他省貴幾倍。倘若再減則非虧正課無可議?！盵14]440李衛(wèi)用驛鹽道的贏余補(bǔ)貼腳價(jià)，壓低銷售價(jià)格，促進(jìn)銷售，確有一定效果。這一點(diǎn)張小也的論文中也曾指出。[11]93-99但是，張小也的論著忽略了一個(gè)問題，就如高其倬、楊名時(shí)所說的，其實(shí)銷鹽減價(jià)不多，因?yàn)檫\(yùn)輸成本高昂，限制了降價(jià)空間，否則虧本。當(dāng)時(shí)滇省迤東地區(qū)的鹽售價(jià)仍然較四川鹽和廣東鹽貴幾倍，所以減價(jià)之策效果很有限。可見，對(duì)于運(yùn)銷的問題，僅采取成本補(bǔ)貼等手段是不能解決井鹽滯銷問題，也完成不了鹽課虧欠的彌補(bǔ)。另外，鹽主要生產(chǎn)于云南西北部的迤西地方，對(duì)于缺鹽的云南東部的迤東和南部的迤南地方，除了運(yùn)輸成本高的問題以外，為什么不能充分開拓其市場(chǎng)，以消化迤西地方的積壓食鹽呢？這就是雍正朝滇省鹽政運(yùn)作改革的最大難點(diǎn)。

二、鹽政整頓、補(bǔ)欠的困難與土司對(duì)鹽政的破壞

積鹽滯銷，除了成本等原因，還有云南地方的政治局勢(shì)的影響。如高其倬、楊名時(shí)所奏：“查有沅江府、新平縣、普洱三處不鹽不課，所食之鹽乃鎮(zhèn)沅土府、威遠(yuǎn)土州按版、抱母等井所產(chǎn)，每年出鹽約有三四百萬斤，此地與景東、普洱接壤，前奏買食苗鹽之順寧府云州每年幫補(bǔ)白井課鹽二千兩者，即系彼處之鹽。不但于此，省南各府州縣相去數(shù)百里者，俱往私買，所以官鹽壅滯，倘有民俱情愿于彼處煎辦課者，及委官查看，雖江底頗有瘴氣，然系與內(nèi)地連界皆湖廣、江西客民盤踞，包納土官之稅，任其發(fā)賣內(nèi)地。更有麗江土府鹽井一處，所出數(shù)十萬斤，該土官得價(jià)典與武舉劣衿煎賣，今麗江業(yè)已改土歸流，應(yīng)照景東之例，將此麗江土井發(fā)價(jià)贖出，交與新調(diào)知府楊馝……煎鹽，在本處行銷。其按版、抱母等井，應(yīng)揀選州縣佐二千、把總各一員，管煎辦課?！糜嚆y招募井兵防護(hù)，兼可借以彈壓邊地，其土官量行賞給，所余銀兩工本外，供給獲利若干兩歸入正課?！盵14]440-441

云南南部的沅江府、新平縣、普洱三處地方不食官鹽，也不納鹽課，從鎮(zhèn)沅府、威遠(yuǎn)州兩個(gè)土州（土司轄州）的鹽井輸入食鹽。鎮(zhèn)沅府、威遠(yuǎn)州的土井，即土司控制的鹽井按版井、抱母井出產(chǎn)大量食鹽銷售給朝廷直轄州縣。順寧府、云州則間道與土司鹽井靠近的景東、普洱等地購入土司鹽井所產(chǎn)食鹽，稱之為“苗鹽”，販賣后的利潤中還能撥出兩千兩白銀補(bǔ)給白鹽井鹽課，即名義上銷售的是白鹽井鹽，實(shí)際上購買并轉(zhuǎn)賣的是從鎮(zhèn)沅府、威遠(yuǎn)州輸入的私鹽，可見土司鹽井產(chǎn)鹽在順寧府售價(jià)低，當(dāng)?shù)毓賳T倒賣后盈余頗多，所以抵制白鹽井產(chǎn)的官鹽。除了順寧府這樣的由當(dāng)?shù)毓倭胖鲗?dǎo)的輸入私鹽再進(jìn)行轉(zhuǎn)賣以外，云南南部的多數(shù)府州縣百姓都自發(fā)購買鎮(zhèn)沅府、威遠(yuǎn)州土司產(chǎn)的私鹽，官鹽根本賣不去。土司控制轄地鹽井，將其承包給湖廣、江西來的漢人商販，坐收厚利。漢人承包商利用河道水利之便將鹽大量賣到內(nèi)地。在這里高其倬等使用了“盤踞”一詞形容在土司轄地的漢人商販，說明這些漢人商販與土司政權(quán)相配合，武裝據(jù)守私鹽運(yùn)銷據(jù)點(diǎn)，是官方目前為止不能制止私鹽販賣的原因。

在這里，高其倬等云南官僚道出了雍正年間大規(guī)模改土歸流（改留的高峰期大致在雍正四年到七年）前夜的云南地方鹽政與土司政權(quán)的關(guān)系。土司擁有鹽井，不服朝廷鹽政的管制，自行開鑿，自行招商販運(yùn)，商販也只對(duì)土司納稅，土司轄地鹽政收入不上交朝廷，而且土司私鹽不斷侵蝕官鹽的販賣區(qū)，使得官鹽販賣區(qū)域縮小，白鹽井等官井出產(chǎn)食鹽滯銷，被壓派給民眾。不服管制的土司擁兵自重，和漢人商販武裝據(jù)守食鹽生產(chǎn)、運(yùn)銷據(jù)點(diǎn)，控制了云南南部的食鹽市場(chǎng)。麗江府、景東府原是土司轄地，類似于鎮(zhèn)沅，土司將其鹽井承包給漢人商人生產(chǎn)、販賣，景東、麗江府改土歸流后，原來依附土司政權(quán)的漢人商人的食鹽生產(chǎn)權(quán)被官僚收買回，收歸官府正額。這一過程，即是土司轄地鹽井的改土歸流。對(duì)于按版井、抱母井，滇省官員自知不能順利地和平奪取，所以除了派遣官員管理生產(chǎn)和課稅，同時(shí)派千總、把總等軍官帶兵進(jìn)駐鹽井，并利用鹽井收入的盈余進(jìn)一步招兵買馬，擴(kuò)大朝廷政府在當(dāng)?shù)氐能娛聦?shí)力，以鹽井為據(jù)點(diǎn)，管控邊地、壓制土司。雖然政府還是將鹽課盈余的若干賞給服從的土司作為補(bǔ)償，但是要奪取大部分鹽政利益，并借用鹽政盈余養(yǎng)兵壓制土司的意圖也十分明顯。

雍正初年，云南土司、土豪等地方勢(shì)力與朝廷政府的矛盾在財(cái)政方面十分凸顯，奪回云南南部食鹽市場(chǎng)，是整頓云南虧空累累、弊端重重的鹽政的必然要求。雍正帝非常重視要對(duì)造成財(cái)稅收入的弊端進(jìn)行強(qiáng)硬的清除整頓。雍正元年十二月十七日，皇帝上諭：“巡撫楊名時(shí)太軟些，官有不好的便該參了。土豪光棍著實(shí)該嚴(yán)拿，如有野賊在那里拿住就在那里處死，其次該挑筋就挑筋，巡撫的兵很不好，叫巡撫著實(shí)操練?！盵16]565雍正帝這道近乎白話文的訓(xùn)斥，直指巡撫楊名時(shí)政策的溫和，要求他必須追究所有涉事官員之外，還要求巡撫要肩負(fù)起軍事長官的責(zé)任，清除各種干擾地方行政、威脅清朝統(tǒng)治的土豪、光棍、野賊；要整頓云南的財(cái)政，不僅要整頓吏治，更要將官僚體制外的土司、土豪、各民族的盜賊等等擾亂統(tǒng)治秩序、阻礙財(cái)稅制度實(shí)施的各種障礙用軍事手段鏟除。可見，楊名時(shí)、高其倬如果只用食鹽運(yùn)輸補(bǔ)貼、耗羨歸公來將地方改革限定在財(cái)稅制度的領(lǐng)域，是不能讓雍正帝滿意的，也不能消滅土司等鹽政體系的外在威脅。

鹽政的整頓和土司的改土歸流、強(qiáng)化邊疆軍事實(shí)力，正是在雍正帝嚴(yán)厲的政治督導(dǎo)下，迫使云南官僚將三者進(jìn)一步結(jié)合起來，不再是采取單純的財(cái)稅制度改革，而是配合邊疆政治統(tǒng)一的綜合政策的一部分。

三、改土歸流與鹽政、行政發(fā)展的相輔相成

到了雍正二年十一月，升任云南布政使并仍兼管鹽政的李衛(wèi)奏：“開麗江府土井，年可余息二千二百兩，可抵瑯、安二小井減平昂價(jià)。又新開按版、抱母等井余薪本各項(xiàng)外，年可出課二萬余兩……將此項(xiàng)余息（供）威遠(yuǎn)、茶山一帶新設(shè)官兵俸餉。……永除野賊之患。……普洱一帶深□之中□，打破土賊……尋出私鹽井二三處，委官煎辦?！盵17]10-11李衛(wèi)將改土歸流后收回的麗江府原土司鹽井的盈余，在原來的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴(kuò)大補(bǔ)貼鹽價(jià)的政策，不僅是原來的黑鹽井，瑯井、安寧井也加入了減價(jià)補(bǔ)貼之列。前述的從鎮(zhèn)沅等地土司手中奪取的按版井、抱母井，也按照原先的計(jì)劃，用鹽課盈余二萬兩支持邊遠(yuǎn)駐軍的軍費(fèi)，強(qiáng)化對(duì)當(dāng)?shù)夭环苤频耐撩竦那褰?。在加大軍事打擊、擴(kuò)大直轄范圍的同時(shí)，也不斷將原先不為官府控制和知曉的鹽井控制，派官管理，擴(kuò)大鹽政收入。顯然，改土歸流實(shí)質(zhì)上是為官府的鹽政收入擴(kuò)大提供了有利條件，土司鹽井改土歸流的創(chuàng)收增強(qiáng)了對(duì)付土司的軍備，同時(shí)鹽政資助下的官軍，也擴(kuò)大了土司改流和鹽政實(shí)施的范圍，這說明鹽政的改革、擴(kuò)大與改土歸流是相輔相成相互促進(jìn)的。因此，鹽稅增收目的也是改土歸流的主要?jiǎng)右蛑弧?/p>

關(guān)于改土歸流、地方行政建設(shè)，多有前人作過研究梳理，大都指出過程中有比較順利、和平的改流，也有反抗激烈、殘酷鎮(zhèn)壓的改流。[18]93-95而前述的鎮(zhèn)沅府土府等云南南部多是反抗比較強(qiáng)烈，治安惡劣令清軍鎮(zhèn)壓也十分頭痛的地方。[19]26-29筆者認(rèn)為土司侵奪清朝的鹽政利益和清朝欲奪取其鹽井、控制云南南部食鹽市場(chǎng)是其矛盾激化的重要原因。再如，雍正五年五月，鄂爾泰奏：“普洱之磨黑井，歲辦課銀三百六十三兩五錢零。沅江府屬之猛野、磨鋪井，歲認(rèn)鹽課銀二百三兩，原題歸入按版、抱母等井項(xiàng)下。為添設(shè)創(chuàng)設(shè)之費(fèi)，今抱母等井鹽課既議解道鹽庫，則此二小井亦應(yīng)定為正課?！盵20]766在改土歸流不斷擴(kuò)大的同時(shí)，新增加的原土司鹽井的鹽政收入充當(dāng)了新設(shè)行政項(xiàng)目的啟動(dòng)經(jīng)費(fèi)，有力地促進(jìn)了改流地區(qū)的行政建設(shè)。

伴隨著改土歸流、整頓邊疆統(tǒng)治的不斷擴(kuò)大，軍費(fèi)開支自然也有所增長，對(duì)于云南軍費(fèi)，鹽政至關(guān)重要。雍正四年三月二十日，時(shí)任云南巡撫兼任云貴總督的鄂爾泰奏議：“鹽政系錢糧第一要?jiǎng)?wù)?！茤|食鹽例出省店，由井運(yùn)省，由店發(fā)商薪本腳費(fèi)……圣恩準(zhǔn)于三分價(jià)內(nèi)再減二厘，實(shí)于商民有益，但滇省錢糧不敷餉用，萬里邊末關(guān)系匪情，此減價(jià)二厘……連加薪本……一萬九千八百兩。……臣愚見鹽課正額盈余六萬五千七百余兩，不但不應(yīng)除抵減價(jià)加本之?dāng)?shù)，即彌補(bǔ)虧缺及地方辦理公事等件亦未必擅動(dòng)抵銷。查李衛(wèi)任內(nèi)有聚零合總，無一定款項(xiàng)銀三萬四百二十七兩，又多收額外沙鹵鹽盈余銀一萬九千五百七十三兩……充公造冊(cè)在案……臣議將此數(shù)……抵補(bǔ)減價(jià)加本?！盵21]9-10

在經(jīng)過幾年的發(fā)展，鹽政盈余不斷增大，用于減價(jià)補(bǔ)貼的支出也增多，補(bǔ)貼減價(jià)得到了雍正帝的支持，但是對(duì)于動(dòng)用正額盈余來補(bǔ)貼鹽價(jià)，鄂爾泰表示反對(duì)，理由是云南地處邊疆，軍事任務(wù)較多，而確保戰(zhàn)時(shí)軍費(fèi)來源對(duì)于清朝的云南統(tǒng)治至關(guān)重要，占有軍費(fèi)來源重要地位的鹽政正額盈余，應(yīng)該優(yōu)先保存不用，以待戰(zhàn)時(shí)支出軍費(fèi)，應(yīng)該將相對(duì)零散的各種鹽政余銀用于補(bǔ)貼鹽價(jià)。余銀雖然被李衛(wèi)收為國家正式的財(cái)政收入之一，但是由于余銀比較零散，收支相對(duì)不穩(wěn)定，所以暫時(shí)沒有固定的數(shù)額，暫不動(dòng)用。此外余鹽中的一種沙鹵鹽收入較多，相對(duì)固定，已經(jīng)登記在冊(cè)，建議就用這筆錢來支付補(bǔ)貼，避免動(dòng)用正額。此奏得到同意。由此可見，鹽政的主要儲(chǔ)備的用途就是軍費(fèi)。雍正四年時(shí)，已經(jīng)斷斷續(xù)續(xù)進(jìn)行多年的改土歸流逐漸進(jìn)入高峰，軍事行動(dòng)不斷增多，鄂爾泰對(duì)于軍費(fèi)來源的鹽政正額盈余當(dāng)然重視。

從鹽課中支取經(jīng)費(fèi)服務(wù)邊務(wù)，特別是軍費(fèi)，不僅是應(yīng)對(duì)外國軍事威脅，這對(duì)云南行政建設(shè)、民族地區(qū)財(cái)政支出，也至關(guān)重要，同時(shí)它與云南另外兩項(xiàng)重要的財(cái)政任務(wù)也有重要關(guān)聯(lián)，那就是銅政、銀政?，F(xiàn)代以前，中國的貴重金屬較為缺少，作為重要的銅、銀產(chǎn)地，云南在中國財(cái)政、金融中有著舉足輕重的地位。明清兩代中央政府都在云南開采銅礦、銀礦，設(shè)官管理，為國家鑄造銅錢、生產(chǎn)白銀而開礦、冶煉，由國家支付云南地方銅政、鹽政的成本，再由國家收購產(chǎn)品。然而，正如鹽政一樣，雖然在國家的管轄下，卻總有多種多樣的原因經(jīng)常造成虧欠，云南銀政在當(dāng)時(shí)都是長期虧欠的。如鄂爾泰曾奏稱：“雍正三年各銀廠缺額銀共一萬三千五百余?！盵8]525事實(shí)上整頓銀政，彌補(bǔ)虧欠的資金，也來自鹽政。雍正五年六月，巡撫楊名時(shí)雍正五年六月奏：“滇省鹽課及銀、銅廠課攸關(guān)兵餉……圣祖仁皇帝以銅廠之有余補(bǔ)銀廠之不足，通融合計(jì)若有缺額，以臣衙門鹽規(guī)等銀兩捐措補(bǔ)足?！殒?zhèn)沅府彝玀蠢動(dòng)，鹽課、鹽斤俱有劫失，臣與督臣鄂爾泰、驛鹽道劉業(yè)長嚴(yán)行追查并設(shè)法彌補(bǔ)，奏銷無缺?！盵22]1-2

從上述可以看到，鹽政、銅政、銀政都是關(guān)系到軍餉的，銅廠尚有盈余，康熙帝就下令用銅廠盈余彌補(bǔ)銀廠虧欠，但是盈余有限，還要用鹽政的盈余鹽規(guī)來補(bǔ)上，銀政才不虧損。而追究鹽政的弊端時(shí)，土司轄地的土民時(shí)常搶劫鹽課、鹽斤，造成鹽課損失，直接威脅到清朝的鹽政、銀政、地方軍費(fèi)收入，迫使巡撫楊名時(shí)、總督鄂爾泰、驛鹽道劉業(yè)長等官員必須對(duì)云南不服管制的土民、土司等進(jìn)行清剿、改流，從財(cái)政這一統(tǒng)治的根本上維護(hù)清朝在云南的統(tǒng)治和官僚的奏銷、考成等種種利益。

結(jié) 語

回顧康熙末年、雍正年間的云南鹽政改革，可以發(fā)現(xiàn)，在李衛(wèi)用盈余補(bǔ)貼鹽價(jià)、促進(jìn)迤東食鹽運(yùn)銷效果不甚明顯的情況下，鹽政問題的嚴(yán)重性進(jìn)一步暴露，不僅是掌握鹽政的官員貪腐抑或地區(qū)銷售配額不合理等問題影響了鹽政收入，云南南部土司開鑿鹽井、販賣私鹽等政治經(jīng)濟(jì)因素也嚴(yán)重制約了云南的鹽政管理，威脅到云南財(cái)政、國防軍備。為了使以鹽政為核心的云南財(cái)政收入徹底擺脫弊端障礙，對(duì)土司及其鹽井的改土歸流、對(duì)不服管制的土民進(jìn)行清剿和壓制勢(shì)在必行。清政府在軍事上取得勝利之后，云南鹽政也獲得了擴(kuò)大管理范圍、擴(kuò)大產(chǎn)銷地區(qū)的利益，擴(kuò)大的鹽課盈余反過來又有力地支持了政府軍備需要?？梢娬呜澑⒑牧w歸公、改土歸流實(shí)際上是鹽政改革的三個(gè)階段，三者又相輔相成，從而改變了康熙年間官運(yùn)官制成立以來一塌糊涂的鹽政舊格局。

作為云南地方當(dāng)局發(fā)動(dòng)改土歸流的一種重要?jiǎng)恿?，在奏銷考成制度壓力下，官員要彌補(bǔ)云南鹽課巨額虧空和疏銷巨額積鹽，就要求云南當(dāng)局必須打掉破壞鹽政管理制度的生產(chǎn)販賣私鹽的土司，擴(kuò)大鹽政管轄的有效范圍和市場(chǎng)，從產(chǎn)地這一源頭上消滅私鹽。滇省官員的這種空前的補(bǔ)欠壓力和應(yīng)對(duì)，又是在雍正年間整頓吏治、耗羨歸公、清理康熙年間財(cái)政虧空等一系列全國性財(cái)政改革背景下催生的。長期以來，雖然都有從經(jīng)濟(jì)原因分析改土歸流動(dòng)因的研究，從反腐敗、彌補(bǔ)虧空的角度研究耗羨歸公的研究也很多，但是改土歸流與邊疆政治經(jīng)濟(jì)治理、民族區(qū)域行政建設(shè)，以及耗羨歸公等全國性財(cái)政改革的緊密相關(guān)性，卻往往被學(xué)者忽視了。云南和其他民族地區(qū)都是中國不可分割的領(lǐng)土，其政治局勢(shì)、土司等地方行政制度雖然與內(nèi)地有別，但是仍然受到了中央王朝的管制，地方的流官也和內(nèi)地官員一樣受到國家財(cái)政制度、官員考核制度的制約，完成國家規(guī)定的課稅定額任務(wù)、完成鹽政的奏銷與考成并彌補(bǔ)長期的課額虧欠，是滇省官員不可逃避的職責(zé)，土司制度這一阻撓國家鹽政有效實(shí)施的制度，在耗羨歸公的財(cái)政積弊整改浪潮下，也必然受到國家統(tǒng)一力量的沖擊直至衰亡。