公共財政理論下我國社區(qū)教育均衡發(fā)展研究

李明旭

(四川師范大學(xué) 終身教育與學(xué)習(xí)研究中心，四川 成都 610068)

社區(qū)教育對社區(qū)居民與社會發(fā)展的重要性不言而喻。我國政府頒發(fā)的多項教育規(guī)劃或文件中提出要大力發(fā)展社區(qū)教育，如《教育部等九部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見》中指出社區(qū)教育是形成學(xué)習(xí)型社會、全面建成小康社會的重要手段、途徑[1]；中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實施方案(2018-2022年)》中規(guī)定要“加快構(gòu)建終身學(xué)習(xí)制度體系，加強(qiáng)終身學(xué)習(xí)法律法規(guī)建設(shè)，搭建溝通各級各類教育、銜接多種學(xué)習(xí)成果的全民終身學(xué)習(xí)立交橋，加快發(fā)展社區(qū)教育、老年教育，深入推動學(xué)習(xí)型組織建設(shè)和學(xué)習(xí)型城市建設(shè)”[2]等。但在社區(qū)教育實際發(fā)展過程中卻呈現(xiàn)出整體發(fā)展不均衡的局面，東部地區(qū)發(fā)展良好而中西部地區(qū)發(fā)展落后、城市地區(qū)發(fā)展良好而農(nóng)村地區(qū)發(fā)展落后、實驗區(qū)和示范區(qū)發(fā)展良好而普通區(qū)發(fā)展落后。實現(xiàn)社區(qū)教育均衡發(fā)展有利于社區(qū)居民自由全面發(fā)展，促進(jìn)社區(qū)的整體發(fā)展，實現(xiàn)教育公平以及構(gòu)建學(xué)習(xí)型社會。社區(qū)教育發(fā)展不均衡在很大程度上是社區(qū)教育資源配置不均造成的，而社區(qū)教育資源配置與社區(qū)教育經(jīng)費投入有天然聯(lián)系?；诖?，本文擬從公共財政理論出發(fā)對社區(qū)教育均衡發(fā)展問題進(jìn)行一些粗淺的思考。

一、公共財政理論與社區(qū)教育均衡

(一)公共財政理論內(nèi)涵

公共財政是一國政府為了履行其職能強(qiáng)制對國民收入進(jìn)行分配，財政支出是公共財政的重要內(nèi)容，同時也是政府運用財政手段向社會民眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的行為，其管理目標(biāo)是實現(xiàn)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長和社會公平[3]。公共財政理論流派較多，對其達(dá)成的基本共識有以下幾點：公共財政以政府提供社會公共產(chǎn)品和服務(wù)為基本準(zhǔn)則，以公共選擇和民主監(jiān)督為運行機(jī)制、以分權(quán)管理和分層組織為結(jié)構(gòu)模式，具有公共性、民主性與效率性的特點[4]67-69。首先，政府以實現(xiàn)社會利益的最大化為行為導(dǎo)向，自覺承擔(dān)提供公共服務(wù)的責(zé)任(在提供公共服務(wù)上政府為主要行為人，但也不排斥市場、社會、家庭的責(zé)任)，由“守夜者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”和“掌舵者”。其次，賦予社會民眾一定的參與決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在政府提供公共產(chǎn)品的過程中允許居民表達(dá)自身對公共產(chǎn)品的偏好并監(jiān)督政府行為[布坎南(Buchanan)、曼瑟爾·奧爾森(Mancur Lloyd Olson)]。再次，公共財政是分權(quán)財政，即中央政府和地方政府“分權(quán)而治”，地方政府具有財政自主權(quán)與行政權(quán)，中央政府提供全國性公共物品，地方政府提供地方特色的公共物品[馬斯格雷夫(Musgrave，R.A)、蒂博特(Tiebout)、斯蒂格勒(Stigler)]。最后，公共財政支出目的是保證社會全體成員都享有公共物品，實際上是社會福利全覆蓋的表現(xiàn)，體現(xiàn)了公共財政的公平性與民生性的特點。

(二)公共財政理論與社區(qū)教育均衡的內(nèi)在邏輯關(guān)系

均衡是事物發(fā)展過程中的動態(tài)平衡，有平衡、協(xié)調(diào)、適度之意。教育均衡是“在教育公平思想和教育平等原則的支配下，教育機(jī)構(gòu)、受教育者在教育活動中享受平等待遇的教育理想和確保其實際操作的教育政策和法律制度”，包括受教育機(jī)會或權(quán)利、教育資源配置和教育質(zhì)量、效果的均衡。[5]基于這一表述，筆者認(rèn)為，社區(qū)教育均衡是以社區(qū)教育資源均衡配置為主的，旨在實現(xiàn)社區(qū)居民多元發(fā)展、社區(qū)整體發(fā)展以及社區(qū)教育系統(tǒng)內(nèi)各要素的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證社區(qū)居民都享有均等的受教育權(quán)利與機(jī)會，均衡的教育條件或教育資源，最終實現(xiàn)教育結(jié)果的均衡，實現(xiàn)教育公平理想。另外，社區(qū)教育均衡不但是形式均衡，即受教育機(jī)會和教育資源和條件的均衡，而且是實質(zhì)均衡，即社區(qū)居民在教育過程中受到平等的關(guān)注和公正客觀的評價，在教學(xué)課程結(jié)束后教育結(jié)果均衡，實現(xiàn)自身最大程度的發(fā)展。最后，通過社區(qū)教育均衡發(fā)展，在實現(xiàn)居民自身發(fā)展的基礎(chǔ)上，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展，達(dá)到善治的目的。

社區(qū)教育公共財政支出與社區(qū)教育均衡發(fā)展有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，公共財政支出直接影響不同地區(qū)間、同一地區(qū)的不同社區(qū)教育機(jī)構(gòu)資源配置狀況，進(jìn)而影響社區(qū)教育均衡。社區(qū)教育的公共產(chǎn)品屬性與外顯功能、經(jīng)費支出對社區(qū)教育資源的制約性、社區(qū)教育對象的特殊性等表明政府是社區(qū)教育服務(wù)的主要提供者，須用公共財政政策和手段保障社區(qū)教育在東西部地區(qū)、城鄉(xiāng)地區(qū)實現(xiàn)均衡發(fā)展，為全體社區(qū)居民提供均衡的社區(qū)教育服務(wù)。

其一，社區(qū)教育的公共產(chǎn)品屬性及外顯功能表明需要用公共財政推進(jìn)社區(qū)教育均衡發(fā)展。官華認(rèn)為社區(qū)教育是具有較強(qiáng)個人收益且具有一定競爭性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品或者介于個人教育產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品之間的一種教育服務(wù)產(chǎn)品[6]；柯玲認(rèn)為社區(qū)教育內(nèi)容差異對其公共產(chǎn)品屬性沒有決定作用，而教育形式才是其產(chǎn)品屬性界定的核心標(biāo)準(zhǔn)，不同教育形式有不同產(chǎn)品屬性，因此社區(qū)教育是混合產(chǎn)品[7]。筆者認(rèn)為，不管社區(qū)教育是準(zhǔn)公共產(chǎn)品還是混合產(chǎn)品，社區(qū)教育的公益性、普惠性、公眾性不容置疑。它是面向社區(qū)全體成員的、由社區(qū)教育提供者無償或低償向社區(qū)居民提供的一種教育服務(wù)，需要政府發(fā)揮公共服務(wù)和管理職能，由其扮演社區(qū)教育引導(dǎo)者、推進(jìn)者、服務(wù)提供者與資源配置者的角色，用公共財政大力支持社區(qū)教育，保證東西部地區(qū)、城鄉(xiāng)地區(qū)、不同社會群體都能享有均等的社區(qū)教育服務(wù)，尤其是老少邊窮地區(qū)的居民享有社區(qū)教育服務(wù)。

其二，公共財政支出是影響其他社區(qū)教育資源配置均衡與否的充分條件。政府下?lián)艿纳鐓^(qū)教育經(jīng)費是建設(shè)社區(qū)教育實體機(jī)構(gòu)，配置社區(qū)教育教學(xué)器材、設(shè)施、圖書資料，發(fā)放教師工資福利的直接財政來源，可以說，社區(qū)教育經(jīng)費支出直接影響社區(qū)教育均衡程度。我國東西部地區(qū)、城鄉(xiāng)地區(qū)的社區(qū)教育實際發(fā)展?fàn)顩r反映這一點：東部地區(qū)、城市地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，投入到社區(qū)教育中的經(jīng)費多，配置的社區(qū)教育資源種類、數(shù)量多，質(zhì)量較高；西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后，投入到社區(qū)教育中的經(jīng)費自然要少得多，配置的社區(qū)教育資源不管從數(shù)量還是質(zhì)量來看都不如前者。這就導(dǎo)致了我國地區(qū)間、城鄉(xiāng)間社區(qū)教育發(fā)展差距大，社區(qū)教育不均衡的狀況。從保障東西部地區(qū)、城鄉(xiāng)地區(qū)社區(qū)教育資源均衡配置以及不同地區(qū)間或地區(qū)內(nèi)居民享有社區(qū)教育資源均衡的視角出發(fā)，政府都應(yīng)該加大公共財政力度，均衡配置社區(qū)教育資源，實現(xiàn)社區(qū)教育均衡發(fā)展。

其三，社區(qū)教育對象的特殊性表明需要用公共財政大力發(fā)展社區(qū)教育，推進(jìn)社區(qū)教育公平與均衡。雖然社區(qū)教育是面向社區(qū)內(nèi)全體居民的教育活動，但在實際教學(xué)情境中老年人、兒童是社區(qū)教育活動的主要教育對象(以老年群體為主)，他們難以負(fù)擔(dān)社區(qū)教育費用，若社區(qū)教育按市場機(jī)制運行效果較差。因此，社區(qū)教育對象的特殊性決定了社區(qū)教育辦學(xué)主體只能以政府為主，由政府或政府派出機(jī)構(gòu)、政府下屬部門、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為中心或牽頭負(fù)責(zé)開展社區(qū)教育活動，為社區(qū)居民提供這一社區(qū)教育福利。目前我國政府還未在東西部地區(qū)間、城鄉(xiāng)間覆蓋這一社會福利，西部地區(qū)、廣大農(nóng)村地區(qū)的老年群體和兒童還未享有這種社會福利。筆者在成都市調(diào)研時發(fā)現(xiàn)武侯區(qū)、金牛區(qū)、成華區(qū)等主城區(qū)許多老年人都享有社區(qū)教育福利，參加社區(qū)教育活動的人數(shù)較多，而在雙流區(qū)、天府新區(qū)的鎮(zhèn)村，筆者發(fā)現(xiàn)許多老年人還沒有社區(qū)教育福利，甚至有些老年人還不知“社區(qū)教育”為何物。因此，政府應(yīng)積極發(fā)揮公共服務(wù)與管理職能，為全體社區(qū)居民提供社區(qū)教育福利，實現(xiàn)所管轄區(qū)域內(nèi)社區(qū)教育福利的全覆蓋，進(jìn)而實現(xiàn)全國范圍內(nèi)社區(qū)教育福利的全覆蓋，真正做到社區(qū)內(nèi)“人人有所學(xué)，人人有所樂”。

二、公共財政理論視角下我國社區(qū)教育資源配置現(xiàn)狀

教育資源包括人力、物力和財力等經(jīng)濟(jì)資源以及信息資源、技術(shù)資源、文化資源、課程資源和制度資源等?？傊?，教育資源是在教育過程中投入的一切要素和條件的總稱[8]。本文主要從經(jīng)濟(jì)資源視角出發(fā)，闡述我國不同地區(qū)、城鄉(xiāng)間社區(qū)教育資源配置現(xiàn)狀。

社區(qū)教育領(lǐng)域內(nèi)，經(jīng)濟(jì)資源配置不均集中體現(xiàn)為社區(qū)教育經(jīng)費投入不均衡。社區(qū)教育經(jīng)費主要用于社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的建設(shè)、教學(xué)用具及器材的置辦、群眾活動的開展、教師工資的支付等，經(jīng)費層面的不均衡影響物質(zhì)性資源(包括各類社區(qū)教育實體機(jī)構(gòu)、圖書資料、教學(xué)器材、教學(xué)設(shè)備等)和師資資源的不均衡。我國社區(qū)教育經(jīng)費呈現(xiàn)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、不同級別的社區(qū)教育機(jī)構(gòu)間社區(qū)教育經(jīng)費失衡的情況——東部地區(qū)社區(qū)教育經(jīng)費多、西部地區(qū)少；城市社區(qū)教育經(jīng)費多、農(nóng)村地區(qū)少；實驗區(qū)和示范區(qū)社區(qū)教育經(jīng)費多、普通區(qū)少。首先，地區(qū)間社區(qū)教育經(jīng)費投入不均衡。據(jù)職成司2015年統(tǒng)計，在社區(qū)教育培訓(xùn)專項經(jīng)費方面，排在全國前列的均為東部地區(qū)發(fā)達(dá)省份，如浙江省用于社區(qū)教育培訓(xùn)專項經(jīng)費高達(dá)12000萬元，而四川省約為2000萬元[9]。其次，城鄉(xiāng)間社區(qū)教育經(jīng)費投入不均衡。以人均社區(qū)教育經(jīng)費為例，上海市長寧區(qū)2012年、2013年人均社區(qū)教育專項經(jīng)費就已達(dá)到11.18元和16.67元[10]；而湖南省湘陰縣山村社區(qū)教育經(jīng)費甚至沒有納入當(dāng)?shù)卣甓蓉斦A(yù)算，人均社區(qū)教育經(jīng)費不到1元，且經(jīng)費來源不穩(wěn)定[11]。最后，不同級別的社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的社區(qū)教育經(jīng)費也呈現(xiàn)不均衡的特點。以四川省為例，社區(qū)教育實驗區(qū)或示范區(qū)獲得的社區(qū)教育財政資助較多，非實驗區(qū)或非示范區(qū)獲得的財政資助較少。2017年成都市青羊區(qū)獲得政府財政支持510萬，龍泉驛區(qū)為300萬，武侯區(qū)為252萬，成華區(qū)為220萬。而綿陽市社區(qū)教育獲得財政支持為100萬，德陽市為31.75萬，資陽市為77.5531萬。[12]

社區(qū)教育實體機(jī)構(gòu)作為社區(qū)教育的運行載體，它在地區(qū)間、地區(qū)內(nèi)的均衡分布受經(jīng)費投入影響，而社區(qū)教育實體機(jī)構(gòu)均衡又進(jìn)一步影響社區(qū)居民受教育機(jī)會均衡。上海市社區(qū)教育經(jīng)費投入較多，實現(xiàn)了縣(區(qū))社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的全覆蓋，形成了社區(qū)教育辦學(xué)的四級網(wǎng)絡(luò)，包括1個上海社區(qū)學(xué)院、16個區(qū)級社區(qū)學(xué)院、212所街鎮(zhèn)鄉(xiāng)社區(qū)學(xué)校、5275個居村委學(xué)習(xí)點，[13]使得上海市每一縣(區(qū))的居民都有機(jī)會接受社區(qū)教育，居民的受教育機(jī)會較為均衡；而四川省社區(qū)教育經(jīng)費投入的力度不能與上海相比，目前只有成都市形成了較為完善的辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)——成都市社區(qū)大學(xué)(1所)、區(qū)(縣)級社區(qū)學(xué)院(21家)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))社區(qū)學(xué)校(375所)。成都市以外的很多市(州、縣)社區(qū)教育辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)不完善，且還有一些市(州、縣)根本就沒有開展社區(qū)教育，導(dǎo)致四川省許多地區(qū)的居民缺乏社區(qū)教育機(jī)會。當(dāng)然，各地方政府對社區(qū)教育的重視程度、政府的政績觀、地緣因素等也是影響社區(qū)教育機(jī)構(gòu)分布的條件，但最主要的還是經(jīng)費因素，缺乏社區(qū)教育經(jīng)費，“巧婦難為無米之炊”。社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的均衡分布是社區(qū)居民受教育機(jī)會均等的前提，若無社區(qū)教育機(jī)構(gòu)這一學(xué)習(xí)場所，則居民的社區(qū)教育權(quán)利和機(jī)會難以得到保證，居民的偏好和需求也較難向當(dāng)?shù)卣磉_(dá)，公共福利也難以在區(qū)域范圍內(nèi)實現(xiàn)全覆蓋。

社區(qū)教育經(jīng)費投入的不均衡還影響社區(qū)教育其他物質(zhì)投入的不均衡——社區(qū)教育教學(xué)設(shè)備設(shè)施、圖書資料等不能滿足社區(qū)居民的需要，體現(xiàn)為東部西區(qū)、城市地區(qū)的社區(qū)教育物質(zhì)投入相對完善，西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)教育物質(zhì)投入相對欠缺。另外，社區(qū)教育發(fā)展較好的地區(qū)基本實現(xiàn)社區(qū)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，硬件設(shè)備設(shè)施較為齊全，而社區(qū)教育發(fā)展落后地區(qū)硬件配置較差，難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化要求。如哈爾濱市撫順社區(qū)教育配有華齡港灣、紅色驛站、知識氧吧、文化沙龍等六個功能區(qū)，硬件條件較好[14]；而曲阜市農(nóng)村社區(qū)教育的硬件條件較差，設(shè)備設(shè)施不齊全，其圖書館、教材、多媒體、文化設(shè)施不完善。個別村委會有專門的農(nóng)民培訓(xùn)室，里面只有幾本書、幾張桌椅和一臺沒有聯(lián)網(wǎng)的電腦等。[15]

最后，各地社區(qū)教育經(jīng)費投入不均也會影響不同地區(qū)間社區(qū)教育師資隊伍配置不均衡。根據(jù)2015年的調(diào)查數(shù)據(jù)，我國區(qū)級社區(qū)專職教師有16838人，街道專職教師有23845人，居委會有71628人，但是也存在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間配置不均衡的情況。據(jù)統(tǒng)計，2017年四川省只有7家單位有社區(qū)教育專職教師40名，全省有39家單位有兼職教師236名[12]；而上海市早在2012年社區(qū)教育專職教師規(guī)模就多達(dá)1200多人[16]。社區(qū)教師是流動性的教育資源，教師的工資待遇與福利狀況直接影響教師的流動，而教師工資待遇等與公共財政支出直接相關(guān)。

概言之，我國不充分的公共財政支出制約地區(qū)間、地區(qū)內(nèi)社區(qū)教育經(jīng)費均衡，而社區(qū)教育經(jīng)費不均衡又會制約社區(qū)教育實體機(jī)構(gòu)建設(shè)、其他物質(zhì)性資源、師資隊伍均衡發(fā)展，即公共財政支出對社區(qū)教育資源的制約性較為明顯。目前我國社區(qū)教育發(fā)展兩極化較為明顯，上海市、江蘇省、浙江省、成都主城區(qū)等地的社區(qū)教育開始邁向社區(qū)教育3.0，實現(xiàn)社區(qū)教育的特色發(fā)展，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡。而我國西部農(nóng)村地區(qū)還沒有實現(xiàn)社區(qū)教育1.0，還未開展社區(qū)教育活動，尚未達(dá)到基本均衡要求。社區(qū)教育均衡發(fā)展還需政府加大公共財政投入，為不同地區(qū)的居民創(chuàng)設(shè)發(fā)展條件，實現(xiàn)社區(qū)教育受教育機(jī)會的均衡與教育資源和條件的均衡，為社區(qū)教育結(jié)果均衡創(chuàng)造條件，尤其是保障我國西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的居民都能享有社區(qū)教育服務(wù)，通過彌補社區(qū)教育發(fā)展短板來實現(xiàn)均衡發(fā)展。

三、公共財政理論視角下社區(qū)教育均衡發(fā)展的實現(xiàn)路徑

(一)公共財政支出應(yīng)堅持公平、民主的理念

社區(qū)教育服務(wù)的提供者應(yīng)當(dāng)堅持公平、普惠、正義、民主的理念，合理配置社區(qū)教育經(jīng)濟(jì)資源，以公正、普惠原則分撥社區(qū)教育經(jīng)費，保障每一級的社區(qū)教育機(jī)構(gòu)和每個居民都有相應(yīng)的社區(qū)教育經(jīng)費，特別是保障社會特殊群體的利益訴求，在此基礎(chǔ)上為全體居民提供均等化的社區(qū)教育服務(wù)。首先是確保所有地區(qū)的居民都能享受到最低水平的社區(qū)教育福利，做到社會福利的全覆蓋；其次是老少邊窮地區(qū)的居民與社會特殊群體的利益訴求得到保障，通過提升這部分人的社區(qū)教育福利進(jìn)而提升社會整體的社區(qū)教育福利；最后是確保全體社區(qū)居民都有自由選擇權(quán)利，能根據(jù)自己教育需求自由選擇社區(qū)教育服務(wù)，實現(xiàn)自身發(fā)展。

倫理經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮喩岢鲎杂墒侨藗兿硎芩麄冋湟暤哪欠N生活的可行能力，這種能力是有可能實現(xiàn)的、各種可能的功能性活動組合。一個人的自由反映在其可行能力當(dāng)中，表現(xiàn)為個體能按照自己的意愿過有價值生活，可以主導(dǎo)自己的生活[17]128-131。這也是社區(qū)教育優(yōu)質(zhì)均衡的體現(xiàn)——各地社區(qū)教育發(fā)展質(zhì)量差距大大縮減，不同地區(qū)間的居民可以接受優(yōu)質(zhì)的社區(qū)教育，按照自身意愿自主選擇社區(qū)教育課程內(nèi)容并建構(gòu)生活的意義，真正實現(xiàn)自由充分的發(fā)展。從居民個體的實踐性出發(fā)，使其成為發(fā)展與變化的主體、民主主義的促進(jìn)者、公民社會的公民、自我潛能的主人?；蛘哒f通過社區(qū)教育，培養(yǎng)社區(qū)居民一種能動的、非順從、非保守的精神狀態(tài)[18]149。當(dāng)然這對社區(qū)教育服務(wù)提供者來說難度較大，還須不斷增強(qiáng)自身公共服務(wù)和管理能力，堅持以人為本的理念，讓居民參與并監(jiān)督社區(qū)教育資源配置過程，正視社區(qū)教育供給與居民教育需求之間的矛盾，先解決基本社區(qū)教育機(jī)會的資源供給短缺問題，實現(xiàn)社區(qū)教育的形式均衡，在此基礎(chǔ)上解決高水平、高質(zhì)量社區(qū)教育機(jī)會的資源供給不足問題，實現(xiàn)社區(qū)教育的實質(zhì)均衡或優(yōu)質(zhì)均衡。

(二)明確政府間的財政職權(quán)和事權(quán)

如前所述，社區(qū)教育是由各地方政府集資興辦并提供的教育服務(wù)，是地方性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此主要是地方政府配置社區(qū)教育資源，但中央政府的作用也不可忽視。斯蒂格勒認(rèn)為地方政府比中央政府更加了解和接近本轄區(qū)居民的偏好和需求，加上一些公共物品的地域性特征，因此各個地方政府能更好地確定公共物品的數(shù)量和質(zhì)量，但在解決分配不公平，以及緩和中央和地方、地方和地方之間的矛盾問題上，中央政府的調(diào)節(jié)作用也是必不可少的[19]274，因此中央政府要監(jiān)督地方政府配置社區(qū)教育資源的過程，避免出現(xiàn)虛假投入情況。另外，因為社區(qū)教育具有一定的福利性質(zhì)，有的地方政府因當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差而難以實現(xiàn)本地區(qū)社區(qū)教育福利的全覆蓋，因此中央政府應(yīng)對其予以支持和幫助。如針對西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)，國家應(yīng)該建立社區(qū)教育經(jīng)費的轉(zhuǎn)移支付制度，建立貧困地區(qū)社區(qū)教育專項經(jīng)費，確保這些地區(qū)有一定的經(jīng)費建立社區(qū)教育機(jī)構(gòu)，完善設(shè)備設(shè)施建設(shè)，使這些地區(qū)的居民群體活動有保障。

各地方政府應(yīng)當(dāng)明確社區(qū)教育均衡發(fā)展目標(biāo)，體現(xiàn)社區(qū)教育均衡目標(biāo)的層次性和差異性，根據(jù)地區(qū)內(nèi)社區(qū)教育發(fā)展的實際狀況確立省、市(縣)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))、村(居委)社區(qū)教育的均衡發(fā)展目標(biāo)，并有計劃、有步驟的實施這一目標(biāo)，推動社區(qū)教育均衡發(fā)展。以筆者所在的四川省為例，目前四川省明確開展社區(qū)教育活動的市(州)不足一半，在已開展社區(qū)教育的市(州)中只有13個區(qū)(縣)是社區(qū)教育示范區(qū)或?qū)嶒瀰^(qū)，也就是說四川省還有一半的市(州)沒有開展社區(qū)教育，且優(yōu)質(zhì)社區(qū)教育極少，幾乎集中在城區(qū)。因此在推進(jìn)社區(qū)教育均衡發(fā)展時，各級政府首先應(yīng)在尚未建立社區(qū)學(xué)校的地區(qū)廣泛建立社區(qū)教育機(jī)構(gòu)，開展社區(qū)教育活動，為廣大居民提供社區(qū)教育場所與學(xué)習(xí)機(jī)會，通過彌補社區(qū)教育“短板”實現(xiàn)社區(qū)教育基本均衡。這也是我國地域范圍內(nèi)社區(qū)教育均衡發(fā)展的首要目標(biāo)。其次，在已經(jīng)開展社區(qū)教育，但教育教學(xué)效果還有待完善，未達(dá)到國家級、省級社區(qū)教育實驗區(qū)或示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，政府則應(yīng)當(dāng)加大社區(qū)教育經(jīng)濟(jì)資源的投入，使其硬件條件達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化水平。目前成都市已建成370多所街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))社區(qū)教育學(xué)校，但是僅有26所社區(qū)教育學(xué)校達(dá)到市級規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，因此市級政府應(yīng)當(dāng)牽頭，加大財政支出，與區(qū)(縣)級政府共同推進(jìn)社區(qū)教育學(xué)校的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)教育條件均衡。最后，對于已經(jīng)達(dá)到社區(qū)教育實驗區(qū)或示范區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)教育學(xué)校，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放權(quán)，讓社區(qū)組織、社會組織和市場參與其中，共同提升社區(qū)教育質(zhì)量，打造富有特色和個性的社區(qū)學(xué)校，實現(xiàn)社區(qū)教育的特色發(fā)展與個性發(fā)展，實現(xiàn)社區(qū)教育的優(yōu)質(zhì)均衡。

(三)增加社區(qū)教育經(jīng)濟(jì)資源投入總量

如前所述，我國地區(qū)間、城鄉(xiāng)間社區(qū)教育資源配置呈現(xiàn)東多西少、城區(qū)多農(nóng)村少、發(fā)達(dá)地區(qū)多落后地區(qū)少的特點，因此增加社區(qū)教育經(jīng)濟(jì)資源投入是十分必要的，尤其是保障西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)的社區(qū)教育經(jīng)濟(jì)資源投入。首先政府應(yīng)增加我國社區(qū)教育機(jī)構(gòu)數(shù)量，為社區(qū)居民創(chuàng)造學(xué)習(xí)機(jī)會，保障其受教育權(quán)利，對于因經(jīng)費困難而不能建立社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的地區(qū)，上級政府應(yīng)當(dāng)通過財政轉(zhuǎn)移制度加以援助；其次各級政府應(yīng)保障所管轄地區(qū)內(nèi)每位居民都有社區(qū)教育專項經(jīng)費；再次各級政府應(yīng)推進(jìn)社區(qū)教育設(shè)備設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，實現(xiàn)社區(qū)教育硬件條件均衡；最后政府應(yīng)實現(xiàn)各地社區(qū)教師基本工資的均衡。另外，中央政府應(yīng)建立西部地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)社區(qū)教師工資專項支付制度，以此減輕地方政府的財政壓力。

(四)遵循補償原則配置社區(qū)教育資源

實現(xiàn)社區(qū)教育均衡，不僅應(yīng)在宏觀上增加社區(qū)教育資源投入的總量，也應(yīng)在微觀層面優(yōu)化社區(qū)教育資源的配置結(jié)構(gòu)，避免地區(qū)內(nèi)不同社區(qū)教育機(jī)構(gòu)間資源配置不均衡。帕累托最優(yōu)原則是評價資源配置是否合理的公認(rèn)準(zhǔn)則，但在資源配置過程中僅僅參照帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)容易出現(xiàn)有些地方改善了社區(qū)教育資源配置狀況而另一些地方出現(xiàn)惡化情況。因此還應(yīng)借鑒新福利經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點中的補償檢驗或社會福利函數(shù)兩種途徑來彌補帕累托效率標(biāo)準(zhǔn)的缺陷。在這方面可以借鑒卡爾多、?？怂?、西托夫斯基、李特爾等人提出的補償檢驗標(biāo)準(zhǔn)。如李特爾將補償檢驗與分配判斷結(jié)合在一起，認(rèn)為若只有假想補償檢驗而無實際補償是沒有意義的，于是提出了三重福利標(biāo)準(zhǔn)：一是受益者能否充分補償損失者，并且其自身的狀況仍能得到改善；二是損失者是否不能賄賂受益者反對變化而有利可圖；三是是否存在某種有益的再分配[20]84-86。這一補償標(biāo)準(zhǔn)可應(yīng)用于社區(qū)教育資源配置過程。當(dāng)省級政府在本著促進(jìn)社區(qū)居民發(fā)展和社區(qū)整體發(fā)展為宗旨配置該省貧困地區(qū)的社區(qū)教育資源后，可以考慮是否還需要對貧困地區(qū)進(jìn)一步配置資源——將該省貧困地區(qū)按貧困等級劃分為重度、中度及輕度貧困地區(qū)，并按照等級進(jìn)一步配置社區(qū)教育資源，使不同貧困等級地區(qū)的居民真正享有社區(qū)教育資源與教育條件。另外，政府在對社區(qū)特殊群體進(jìn)行社區(qū)教育資源配置時也可采取類似的辦法，按照補償原則配置資源，真正實現(xiàn)社區(qū)每一居民教育條件的均衡?？傊?，通過這種補償方式確保每一社區(qū)居民都能享受到社區(qū)教育服務(wù)，真正實現(xiàn)社區(qū)教育均衡發(fā)展。

(五)構(gòu)建社區(qū)教育財政支出績效評價體系

建立社區(qū)教育財政支出績效評價體系的目的是審視各地區(qū)社區(qū)教育經(jīng)費支出情況，看經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)是否均衡、合理，以此提高政府對社區(qū)教育經(jīng)費的分配率和利用率。有學(xué)者從規(guī)?？冃?、結(jié)構(gòu)績效、產(chǎn)出績效、滿意度評價四個方面評價財政教育支出績效。[3]目前我國實行“政府撥一點，社會籌一點，個人出一點”的機(jī)制籌措社區(qū)教育經(jīng)費，以政府撥款為主。因此社區(qū)教育經(jīng)費支出績效也可以從財政投入規(guī)模、結(jié)構(gòu)、產(chǎn)出和滿意度幾個方面進(jìn)行評價。首先，各地社區(qū)教育經(jīng)費在財政投入的絕對數(shù)量上差異較大，若用絕對規(guī)模來比較各地區(qū)社區(qū)教育經(jīng)費投入是否均衡較難有說服力，因此可以從社區(qū)教育經(jīng)費投入的相對規(guī)模和經(jīng)費增長速度兩個方面來衡量社區(qū)教育財政支出規(guī)模，建立社區(qū)教育經(jīng)費規(guī)?？冃w系，了解各地社區(qū)教育經(jīng)費投入是否均衡。具體來說，用社區(qū)教育財政支出占當(dāng)?shù)刎斦С龅谋戎貋碛嬎阆鄬σ?guī)模；用社區(qū)教育財政支出的同比增加率以及與其他教育經(jīng)費支出的環(huán)比增加率來計算社區(qū)教育經(jīng)費的增長速度。其次，結(jié)構(gòu)績效指標(biāo)主要看社區(qū)教育經(jīng)費支出的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是否合理，結(jié)構(gòu)績效指標(biāo)體系包括社區(qū)教育基本建設(shè)支出占社區(qū)教育經(jīng)費支出的比重、教師工資及補助占社區(qū)教育經(jīng)費支出的比重、購買教學(xué)用具及器材的支出占社區(qū)教育經(jīng)費支出的比重，通過比較結(jié)構(gòu)績效指標(biāo)來看經(jīng)費投入的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是否均衡。再次，產(chǎn)出績效指標(biāo)包括社區(qū)居民參與和教師隊伍，具體包括社區(qū)居民對社區(qū)教育的參與率，教師隊伍力量包括專兼職教師的數(shù)量以及師生比，通過居民參與和教師隊伍來了解居民和教師隊伍的均衡狀況。最后，滿意度評價指標(biāo)包括居民對社區(qū)教育質(zhì)量的滿意度以及社區(qū)教育對居民素養(yǎng)的提升度，是衡量社區(qū)教育產(chǎn)出效益的重要體現(xiàn)，也是衡量社區(qū)教育結(jié)果是否均衡的重要體現(xiàn)。對社區(qū)教育質(zhì)量的滿意度評價從居民對社區(qū)教育資源使用的情況(社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的環(huán)境、教學(xué)設(shè)備設(shè)施、課程的開設(shè)、師資隊伍等)、社區(qū)教育課程類型和內(nèi)容、社區(qū)教育教學(xué)方式和對社區(qū)教師的滿意度這幾個層面來建立，而社區(qū)教育對居民素養(yǎng)的提升度可以從居民的自我發(fā)展、道德與文化修養(yǎng)以及社會參與三個維度來建立，從以上兩個方面確立滿意度評價指標(biāo)體系。在得出以上指標(biāo)體系的結(jié)果后，評價各地社區(qū)教育支出績效并衡量社區(qū)教育的產(chǎn)出效益，各地區(qū)的社區(qū)教育支出績效指標(biāo)數(shù)值差異越小，說明經(jīng)費投入與配置越均衡。

四、結(jié)語

我國社區(qū)教育發(fā)展很不均衡，目前依然需要依靠政府力量來大力發(fā)展社區(qū)教育，需要加大社區(qū)教育資源的投入力度，尤其是經(jīng)費投入。同時也要關(guān)注社區(qū)居民的實際教育需求以便合理配置社區(qū)教育資源。未來我國社區(qū)教育發(fā)展方向是實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的基本均衡，最后實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡。