廣西區(qū)屬高校公共財政預算支出執(zhí)行問題研究

羅延博 張帆

(桂林航天工業(yè)學院 管理學院，廣西 桂林 541004)

1 研究背景

隨著國家對教育投入的增長，廣西區(qū)屬高校公共財政撥款經費也逐年上漲，區(qū)屬高校公共財政預算管理也逐步加強。區(qū)財政廳要求各區(qū)屬高校加強預算執(zhí)行管理工作，并提出明確的公共財政預算執(zhí)行總要求，全年要達到預算進度，更是采用了網(wǎng)上公開達不到執(zhí)行進度要求的單位、約談廣西區(qū)屬高校領導等一系列措施。然而，每年廣西區(qū)屬高校公共財政資金執(zhí)行序時進度未達標的單位不在少數(shù)，年終結轉結余資金比例整體較大，公共財政預算支出特別是項目資金的執(zhí)行進度緩慢成為一個較為突出的問題。廣西區(qū)屬高校每年結轉的公共財政資金也占了當年財政撥款收入的大部分，雖然大部分區(qū)屬高校采取了簽署責任狀、通報執(zhí)行進度、推進協(xié)調等措施，但部分高校的執(zhí)行效果仍不理想，預算支出在執(zhí)行過程中仍存在一些問題，導致支出進度達不到上級部門要求的序時進度。本文在實踐的基礎上進行研究，旨在增強公共財政預算資金執(zhí)行力，以便高效及時地完成當年的預算，充分實現(xiàn)預算支出要達到的預期效果，也對區(qū)屬高校公共財政預算資金執(zhí)行存在的問題提出參考性的意見與建議，提高預算資金的執(zhí)行效率。

2 廣西區(qū)屬高校公共財政預算資金執(zhí)行的現(xiàn)狀

目前廣西區(qū)屬高校采用的是“生均定額+專項撥款+績效獎補”的財政撥款方式，從性質上劃分就是“基本支出+項目支出”兩大類。其中“生均定額”對應的是“基本支出”，主要是人員經費和日常公用經費部分，根據(jù)學生人數(shù)和定額標準進行核撥；“專項撥款”和“績效獎補”對應的是“項目支出”，“項目支出” 預算資金主要由強基計劃和創(chuàng)優(yōu)計劃兩部分組成。強基計劃項目經費由自治區(qū)按照各廣西區(qū)屬高校辦學規(guī)模、辦學層次、學科類型、績效評價結果等因素進行平衡來分配；創(chuàng)優(yōu)計劃項目經費，由自治區(qū)統(tǒng)一設立建設項目，學校自主申報，通過競爭方式進行分配?！翱冃И勓a”則是從強基計劃中拿出一部分經費，對上年度強基創(chuàng)優(yōu)計劃完成較好的廣西區(qū)屬高校進行專項獎補。所有財政撥款均通過統(tǒng)一支付平臺下?lián)茴~度，各廣西區(qū)屬高校通過國庫支付系統(tǒng)按要求進行用款計劃申請與支付。廣西區(qū)屬高校公共財政預算資金的進度考核起步較晚，通過正式發(fā)文的方式提出考核要求，對考核進度不達標單位進行實質性的“扣減下年預算指標”懲罰。

財政資金的執(zhí)行進度是按總支出占當年撥款總額來計算的，上半年各單位主要用公共財政資金中基本支出部分來支付人員經費、日常運行經費，而一些追加的項目資金也尚未到位，每年6月份基本能達到執(zhí)行進度要求。到了下半年，基本支出所剩資金比重較小，而占學校撥款重頭的項目資金又往往執(zhí)行乏力，而受論證、采購、驗收等流程的影響，每年7-11月度執(zhí)行進度不達標單位比重較大，就會導致年底結轉結余資金較多，比例較大。廣西區(qū)屬高校從上級撥入的公共預算資金，包括基本支出預算和項目支出預算?；局С鲱A算主要用于維持學校正常運行，項目支出預算主要用于提高辦學質量、辦學特色等方面，包括學科建設、科研、意識形態(tài)建設、機制創(chuàng)新和人才隊伍建設等專項資金。項目資金到位后，財務部門將項目資金及時下達到歸口管理部門和各項目執(zhí)行部門，同時將各項目支出預算指標錄入賬務軟件預算指標管理模塊，各部門可自行查詢項目資金使用和結余情況。項目執(zhí)行部門則應填報具體的項目執(zhí)行計劃(主要是支出項目、支出金額、支出時間)到財務部門，財務部門依此計劃進行進度催促與協(xié)調。由于每年上半年基本支出預算執(zhí)行比例較大，一般能達到教育主管部門支付進度要求，下半年基本支出較少，項目支出執(zhí)行難的問題突顯出來，使得公共預算資金執(zhí)行緩慢。財務部門從預算資金到位開始跟蹤各項目的執(zhí)行情況，并每年從9月份開始每月召開一次公共預算項目資金執(zhí)行進度推進會，由分管財務校領導、財務部門、國有資產管理部門、歸口管理部門(教務部門、科研部門等)和各項目執(zhí)行部門負責人參加，各部門負責人對項目的執(zhí)行情況逐一進行匯報，會議對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題進行溝通協(xié)調，并責成各部門負責人按計劃實施，但效果并不理想，仍存在公共預算資金執(zhí)行難的問題。

3 廣西區(qū)屬高校公共財政預算執(zhí)行存在的問題

3.1 基本支出撥款與項目支出撥款比例不合理

廣西區(qū)屬高校項目支出撥款占財政撥款總額比重大。隨著高校的經營規(guī)模逐漸擴大，對人員經費和公用經費的需求日益加大。由于受生均綜合定額標準的影響， 基本支出撥款不能滿足學校日常運轉所需，經費缺口較大；而財政部門對項目撥款比較重視，撥款力度較大，使得項目支出的財政資金越來越大，占財政撥款的比重越來越高，但項目撥款屬?？顚Ｓ?，項目支出投入越多，固定資產的增加就越多，就會有更多的設備、房屋、公共設施等的維修、運行的基本支出費用，更使得基本支出經費的不足，再加上項目經費在使用過程中不可調整，造成財政撥款的結構失衡。

3.2 科研類項目建設期與資金使用期相矛盾

廣西區(qū)屬高校一些科研類項目研究周期與資金使用期(考核期)不一致，對口科研主管部門下達的科研項目立項批復文件列明項目研究周期往往是2年以上，但是資金卻并不分年下達，而是一次性全部下達到立項當年，財政主管部門在下達當年以1年為期限進行考核，項目研究周期與資金執(zhí)行期不匹配，成為拉低預算執(zhí)行進度的硬傷。

3.3 項目建設實施流程復雜

目前廣西區(qū)屬高校公共財政預算執(zhí)行中存在項目執(zhí)行進度緩慢、資金使用無法匹配序時比例、上半年資金緊張、下半年執(zhí)行乏力、年底形成列支結轉資金等普遍性問題。廣西區(qū)財政廳對區(qū)屬高校一般當年9月份進行預算批復，并財政撥款到位，但使用部門實際執(zhí)行差，沒有達到要求的進度。另外論證工作在項目預算資金下?lián)芎蟛砰_始組織，很多項目資金都是在每年4月份以后才下達，執(zhí)行時間僅有8個月，還要從認證開始，明顯預算資金撥付太過滯后。廣西區(qū)屬高校資金下達后校領導會結合學校發(fā)展規(guī)劃對經費進行切塊分配，教務部門形成初步的分配方案提交校長辦公會討論通過后，由各執(zhí)行部門進行市場調查，編寫實施方案。方案經專家論證后對其進行修改，然后再提交校長辦公會、黨委會審批。經批準的項目實施方案提交國有資產管理部門進入政府采購流程，按規(guī)定程序從申報采購確認書至簽訂政府采購合同需要兩個月時間。合同履行過程中，從供貨方備貨、供貨到最后驗收也需要一段時間，大型設備多采用訂單式生產需要的時間更長。如果中間某一環(huán)節(jié)出了問題，就會嚴重影響預算的執(zhí)行效率。

3.4 預算執(zhí)行監(jiān)管、考評機制不健全

由于各廣西區(qū)屬高校對執(zhí)行進度考核的意識較為淡薄，在項目資金申報時都很積極，一些項目執(zhí)行部門還未能轉變觀念，重“申報”，輕“執(zhí)行”。廣西區(qū)屬高校還缺乏完善的預算執(zhí)行的分析考核辦法，預算執(zhí)行評價還不夠科學。如果考核與獎懲力度不強，預算工作執(zhí)行就沒有保障，無法確保預算工作執(zhí)行到位，預算管理也就無從談起。另外考核意識還不夠強，甚至預算績效考評工作沒有具體落實到所有項目上、沒有對重點項目組織專家評審, 預算執(zhí)行結果未與經濟責任人的經濟責任掛鉤，預算考評達不到效果。對于預算的執(zhí)行重視還不夠，這架空了預算控制的職能，也嚴重削弱了預算的激勵作用。

4 改進廣西區(qū)屬高校公共財政預算資金執(zhí)行問題的建議

4.1 加大基本支出的撥款比例

廣西區(qū)屬大部分高校隨著教師支出的提高和學生培養(yǎng)硬件成本的上漲，廣西區(qū)屬大部分高校對人員經費與公用經費的需求越來越多，而目前競爭力較弱的廣西區(qū)屬大部分高校主要的資金增長模式還是依靠財政的各類撥款，而這類撥款又主要是必須專款專用的項目撥款的方式下達，這就造成了需求與供給模式的不匹配，進而影響了廣西區(qū)屬大部分高校的預算執(zhí)行進度，也嚴重影響了學校資金的盤活度。因此上級主管部門應逐步加大生均撥款額度，如可以將本科生生均撥款額逐年提高，同時，需要對財政撥款的資金結構進行調整，將基本支出撥款提高到撥款總額的50%～70%,才能使廣西區(qū)屬大部分高校提高資金使用的靈活度，滿足學校運轉的需要，特別是緩解上半年資金壓力，進而提高公共財政預算資金的執(zhí)行速度。

4.2 內部激勵與源頭控制，變不可控為可控

廣西區(qū)屬高?？蒲许椖渴欠浅绦蚧膭?chuàng)造性勞動，研究期限長，過程復雜，因為費用支出時間分配不均勻，不能生硬地按時間段進行平均進而考核執(zhí)行進度，而完全按照科研主管部門這類主管部門下達的研究期限的最后一年來考核執(zhí)行進度又不利于對科研項目研究過程的監(jiān)管。因此科研項目業(yè)務主管部門應該在科研項目立項書的設計上，要求分年度填制研究內容與資金需求，并按審定的項目下達年度資金預算，并據(jù)此進行進度考核。科研項目因研究方面的重大突破而能大大縮短研究期限，或因不可抗力導致研究期限需延長，則由各項目組提出申請，提供相應的證明材料，由科研業(yè)務主管部門審批后，在對科研項目經費維持項目總撥款額的基礎上，對年度撥款額進行預算調整。

區(qū)屬高校像優(yōu)秀教師出國等這類不可控的項目撥款，需要從學校內部和上級撥款部門兩方面入手來加大執(zhí)行力度。人才培養(yǎng)需要一個長期的過程，建議上級主管部門適當放寬選拔條件，為更多的年輕教師在沒有家庭負擔的年齡提供出國培訓的機會，這樣既能提高培訓資金的使用效率，又能穩(wěn)步推進長期可持續(xù)的人才培養(yǎng)工程。像優(yōu)秀教師出國培訓這類項目資金，上級主管部門應該在選拔結果出來后，及時根據(jù)實際情況，對實際入選人數(shù)與計劃入選人數(shù)有差異的單位，及時下達調減預算文件，一方面化解各廣西區(qū)屬高校的執(zhí)行進度難題，另一方面也讓這些類資金真正起提高人才隊伍水平的作用，以免形成執(zhí)行進度不達標、資金閑置的雙重不良影響。這樣校內激勵與按需分配兩方面結合，確保預算資金當年能順利執(zhí)行。

4.3 規(guī)范項目入庫管理，優(yōu)化內部流程

廣西區(qū)屬高校應建立項目入庫論證制度，規(guī)范項目入庫管理。所有項目納入項目庫管理，只有經過研究、論證、評審等程序的項目方可納入項目庫，并根據(jù)輕重緩急和學校財力狀況進行合理排序，年度預算安排項目從項目庫中擇優(yōu)選取。組織管理部門、相關領域專家或具有資質的第三方中介獨立機構對擬建項目從建設的必要性、經濟的效益性、可行性等方面進行充分論證，并對項目進行滾動管理，在每年預算資金下?lián)軙r從項目庫選取的項目可直接進入政府采購程序，為項目執(zhí)行爭取時間，也避免論證不充分的項目納入預算，確保項目執(zhí)行順利推進。

由于公共財政預算資金普遍存在下?lián)芡?，支出時間短的問題；但是上級主管部門又要求按期完成支付進度，如果未完成，輕則約談廣西區(qū)屬高校財務負責人，重則扣減第二年預算等等，這就給各廣西區(qū)屬高校特別是追加項目資金較多的廣西區(qū)屬高校提出了難題。因為公共財政專項資金支付中大部分采購必須走政府采購程序，而政府采購程序又相當煩瑣，從招投標到最后單位中標，完成采購、驗收，整個過程會長達幾個月的時間，如果購買的是進口設備或在采購過程中出現(xiàn)廢標現(xiàn)象，所需時間就更長了。由于前期這些過程很復雜，煩瑣，耗時過長，嚴重影響項目資金的序時進度，雖說項目在層層催促下基本能在每年12月底完成各項流程并形成支付，達到年度執(zhí)行進度要求，每個月度考核時卻總是處于落后。項目應進行科學充分的論證，優(yōu)化內部審批流程，提高項目實施效率。

4.4 加強項目支出績效評價，提高執(zhí)行力度

廣西區(qū)屬高校由于各歸口部門對公共財政預算資金執(zhí)行的問題還沒有引起足夠的重視，因此建議應強化預算執(zhí)行管理，使各歸口部門轉變觀念，意識到公共財政資金不但重申請，還要重執(zhí)行，重全過程的動態(tài)管理，充分認識加強預算執(zhí)行的重要性和緊迫感，從思想上和行動上重視預算執(zhí)行工作，提高執(zhí)行預算的意識。學校應建立專門的考核機制，把責任落實到具體部門或個人。只有從制度上約束，從機制上激勵，才能從根本上達到加快公共預算資金執(zhí)行的進度，達到上級的要求。各廣西區(qū)屬高校應針對自身的情況，制訂適合本廣西區(qū)屬高校的考核及激勵機制，通過編制預算，執(zhí)行進度和用款計劃，分析進度緩慢的原因，督促歸口部門加快預算執(zhí)行進度和力度，以提高各歸口部門對公共財政預算資金執(zhí)行進度的重視程度。把考核結果與項目執(zhí)行部門的績效和下年預算資金核撥掛鉤，對于資金執(zhí)行優(yōu)秀的部門和個人可適當增加年度績效加分獎勵；對于執(zhí)行緩慢的部門按比例扣減下年度預算經費，在部門年度績效考核中相應扣減分值，并實行項目執(zhí)行問責制。這樣才能從根本上調動實施項目的部門和個人的積極性，提升整體責任意識，提高公共預算資金的執(zhí)行力。