保障被征收人選擇權(quán)之中斷機(jī)制的研究1

郭經(jīng)宇

（西南政法大學(xué)行政法學(xué)院，重慶401120）

本文選取我國(guó)土地征收領(lǐng)域?qū)嵶C法規(guī)定的部分征收參與權(quán)作為研究對(duì)象，因其能實(shí)現(xiàn)被征收人一定程度的意思自治，故稱之為被征收人選擇權(quán)。我國(guó)對(duì)應(yīng)的司法保障屬于一種典型的事后救濟(jì)，即被征收人選擇權(quán)受侵害時(shí)，當(dāng)事人只能等到終局性征收行為成立后才能起訴，但此時(shí)被征收人的房屋及其他土地附著物往往已滅失，實(shí)效性保障的愿景就此落空。本文提出了作為解決之道的事前審查機(jī)制作為現(xiàn)行司法之重要補(bǔ)充，并稱之為中斷機(jī)制。這是否與現(xiàn)行的行政訴訟理論及立法規(guī)定等相背離？該機(jī)制的建立有無(wú)正當(dāng)性？如若成立，具體應(yīng)如何建構(gòu)？這些都是本文要研究的問(wèn)題。

1 被征收人選擇權(quán)的界定

土地征收是公權(quán)力基于公共利益對(duì)私人所有或使用土地的剝奪，但對(duì)剝奪造成的損失予以等價(jià)補(bǔ)償。在我國(guó)特殊社會(huì)背景下，不動(dòng)產(chǎn)所占家庭財(cái)產(chǎn)比重過(guò)大，加之“拆遷致富”等不良風(fēng)氣影響，被征收人對(duì)征收補(bǔ)償金往往期待過(guò)高。但地方政府一般對(duì)征收成本期待過(guò)低，兩者矛盾突出。因行政機(jī)關(guān)掌握著獨(dú)家“話語(yǔ)權(quán)”而在我國(guó)一貫處于強(qiáng)勢(shì)地位，現(xiàn)實(shí)中被征收人實(shí)際得到的征收補(bǔ)償數(shù)額往往偏低，導(dǎo)致因征地矛盾而引發(fā)的官民沖突至今仍屢見(jiàn)不鮮?！懊裰?，法之所系”［1］，我國(guó)因此逐漸確立了協(xié)商參與式的征收程序，賦予了被征收人豐富的征收參與權(quán)，使其成為與行政主體協(xié)商推進(jìn)征收的一方主體［2］，而非單純服從于公權(quán)的客體，從而保障私權(quán)免受公權(quán)之侵害。

嚴(yán)格意義上說(shuō)，任一征收參與權(quán)都有助于保護(hù)公民權(quán)益。但如《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）第四十七條所規(guī)定，被征收人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明材料辦理補(bǔ)償?shù)怯?，此登記行為也屬于一種參與行為，但公民實(shí)質(zhì)上并沒(méi)有太多選擇的空間，對(duì)選擇結(jié)果也沒(méi)有實(shí)質(zhì)影響，因而只能算一種形式參與。而被征收人對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償方式等的選擇結(jié)果可實(shí)質(zhì)影響補(bǔ)償價(jià)值、方式等，屬于一種實(shí)質(zhì)參與。

可實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)參與的征收參與權(quán)有五種，分別存在于國(guó)有土地征收與集體土地征收中。國(guó)有土地征收主要遵行《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《補(bǔ)償條例》）、《國(guó)有土地上房屋征收評(píng)估辦法》等。集體土地征收主要遵行《土地管理法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》），并參照國(guó)有土地征收（《中共中央紀(jì)委辦公廳、監(jiān)察部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)監(jiān)督檢查進(jìn)一步規(guī)范征地拆遷行為的通知》規(guī)定，在土地管理法等法律法規(guī)作出修訂之前，集體土地上房屋拆遷，要參照新頒布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的精神執(zhí)行）。二者共有的三種被征收人選擇權(quán)是被征收人是否對(duì)補(bǔ)償方案提起異議、是否提起聽(tīng)證、選擇何種補(bǔ)償方式?！堆a(bǔ)償條例》第二十一條明確規(guī)定了國(guó)有土地征收中被征收人有選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)之權(quán)，集體土地上因房屋交易受限，評(píng)估不涉及周邊房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，只需參照國(guó)有土地征收進(jìn)行，無(wú)此選擇權(quán)。相應(yīng)的，集體土地征收中，被征收人多了申請(qǐng)協(xié)調(diào)、裁決之權(quán)。

綜上，表達(dá)異議、申請(qǐng)聽(tīng)證、選擇補(bǔ)償方式、選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)、申請(qǐng)協(xié)調(diào)與裁決是立法賦予被征收人一定的選擇空間，制約行政權(quán)的征收參與權(quán)，本文稱其為被征收人選擇權(quán)而展開(kāi)研究。

2 被征收人選擇權(quán)司法保障的三重困境

《土地管理法》《實(shí)施條例》及《民法總則》等一再?gòu)?qiáng)調(diào)土地征收需要按照“法律規(guī)定的權(quán)限和程序”推進(jìn)，可見(jiàn)立法設(shè)計(jì)對(duì)被征收人選擇權(quán)受侵害是有充分預(yù)設(shè)的。事與愿違的是，被征收人選擇權(quán)所在程序的實(shí)施細(xì)則始終沒(méi)有同步跟進(jìn)，個(gè)別程序雖有比較詳細(xì)的實(shí)施程序，其結(jié)果之法律效力仍然模糊，現(xiàn)實(shí)中因聽(tīng)證而修改征地方案的情形甚至沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)。粗觀被征收人選擇權(quán)之行政救濟(jì)，無(wú)論是調(diào)解、協(xié)調(diào)、裁決、復(fù)議或信訪，均因行政系統(tǒng)的內(nèi)部關(guān)聯(lián)性而有效性存疑。簡(jiǎn)言之，司法救濟(jì)是被征收人權(quán)益的最后一道防線，能否給予其及時(shí)、完整而無(wú)漏洞之保障是實(shí)現(xiàn)司法權(quán)威之關(guān)鍵，這也是我國(guó)《行政訴訟法》立法的根本目的所在。然囿于我國(guó)行政訴訟起步較晚，對(duì)被征收人選擇權(quán)的司法保障在其功能定位上而言乃是一種事后的救濟(jì)機(jī)制，其往往要面對(duì)三重困境。

2.1 因非終局性而“不可訴”

關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，《行政訴訟法》第十二條正面進(jìn)行了肯定列舉，第十三條與《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《適用解釋》）第一條反面進(jìn)行了否定列舉。僅從字面意思上看，被征收人選擇權(quán)受侵害應(yīng)屬于行政訴訟的受案范圍?？隙信e中第十二條第十二項(xiàng)應(yīng)能包含被征收人選擇權(quán)：“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟，……（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵害其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的”，“等”字并未將合法權(quán)益限制在人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)，還應(yīng)包括知情權(quán)、異議權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等，被征收人選擇權(quán)顯然被囊括在內(nèi)?？赡苌婕暗姆穸信e的條文有：《適用解釋》第一條“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍……（五）行政機(jī)關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為；（六）行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過(guò)程性行為……（十）對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為?！北徽魇杖诉x擇權(quán)所在程序與公民直接聯(lián)系而不僅在行政系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行，其對(duì)外產(chǎn)生效力。且其雖屬于過(guò)程性行為，但明顯不同于一般的“準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢”等公民不具選擇自由的行為，其賦予公民的選擇自由能較大程度影響補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值、方式，顯然對(duì)公民權(quán)益有實(shí)際影響。

但對(duì)某一法律規(guī)定進(jìn)行解釋時(shí)，絕不能將其孤立看待，要在整個(gè)體系中實(shí)現(xiàn)對(duì)法律專(zhuān)門(mén)術(shù)語(yǔ)的精準(zhǔn)定義，以體系解釋完成法條整合，方能得出準(zhǔn)確的結(jié)論，同時(shí)結(jié)合本國(guó)歷史文化、現(xiàn)狀、慣例等考量。行政行為是否可訴繞不開(kāi)對(duì)行政與司法關(guān)系的認(rèn)識(shí)。行政行為必須發(fā)展到成熟的程度，適宜由法院處理的階段，才許進(jìn)入司法審查［3］。如太湖縣海樂(lè)煙花制造有限公司一案（（2017）最高法行申317號(hào)），最高法認(rèn)為，對(duì)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)未予判斷處理的事項(xiàng)，應(yīng)待行政機(jī)關(guān)先行處理后，法院再對(duì)其是否合法以及明顯不當(dāng)進(jìn)行審查。這種司法與行政關(guān)系的界分，美國(guó)法稱之為成熟性原則，日本法稱之為首次判斷權(quán)原則。

土地征收中，我國(guó)界分司法與行政的標(biāo)準(zhǔn)是終局性的征收行為（如補(bǔ)償協(xié)議、征收決定等）是否成立，以此判定行政行為是否可訴，也就是說(shuō)，當(dāng)事人只有待終局性的征收行為作出后才可起訴。由此，被征收人選擇權(quán)受侵害時(shí)，因終局性的征收行為尚未作出，自然不能以被征收人選擇權(quán)受侵害為由提起訴訟。王根銀案（（2016）最高法行申3414號(hào)）與林家殿案（（2014）榕行終字第501號(hào)）即為明證。前一案件，最高法認(rèn)為所訴評(píng)估違法只是補(bǔ)償過(guò)程中確定補(bǔ)償金額的行政程序，不直接對(duì)外創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)而不可訴；后一案件，法院認(rèn)為所訴告知行為尚未產(chǎn)生實(shí)際影響而不可訴。易言之，法院認(rèn)為被征收人選擇權(quán)被侵害屬于前述《適用解釋》第一條第十項(xiàng)的“不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”而不可訴。當(dāng)事人只有待終局性征收行為成立后才可起訴。非終局性而“不可訴”實(shí)際上導(dǎo)致了對(duì)被征收人選擇權(quán)的司法保障成為一種典型的事后救濟(jì)機(jī)制。

2.2 因公共利益而“不能撤”

《行政訴訟法》第七十條第二項(xiàng)規(guī)定了行政程序違法時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)判決予以撤銷(xiāo)；《行政訴訟法》第七十四條第二項(xiàng)規(guī)定了行政程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法，但不撤銷(xiāo)行政行為。由此可知行政程序嚴(yán)重違法，或程序雖輕微違法但足以對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響時(shí)，法院才可適用撤銷(xiāo)判決。故被征收人選擇權(quán)被侵害時(shí)，應(yīng)作出何種判決有待于對(duì)此程序性權(quán)利重要性程度的具體認(rèn)定。于是，程序輕微與嚴(yán)重違法之辨別便是關(guān)鍵。具體如下：

立法上，《適用解釋》第九十六條采“概括+列舉”模式，規(guī)定處理期限與通知、送達(dá)等程序輕微違法及其他程序違法且對(duì)原告依法享有的聽(tīng)證、陳述、申辯等重要程序性權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害的，屬前述《行政訴訟法》第七十四條第二項(xiàng)規(guī)定之“程序輕微違法”。但何為重要程序性權(quán)利？實(shí)質(zhì)損害如何認(rèn)定？進(jìn)而如何認(rèn)定程序“嚴(yán)重違法”仍懸而未知。學(xué)理上，一般認(rèn)為程序違法的程度與對(duì)公民權(quán)益的影響相關(guān)，“相對(duì)一方并未因該瑕疵的存在而現(xiàn)實(shí)蒙受什么不利，或者相對(duì)一方并不會(huì)因?yàn)槌蜂N(xiāo)該行政處分而獲得多大的實(shí)際利益”屬無(wú)須撤銷(xiāo)的程序輕微違法［4］。以評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇為例，其屬于五種被征收人選擇權(quán)之一，評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估的價(jià)格即為最終的補(bǔ)償價(jià)值，故而評(píng)估選擇權(quán)被侵害將導(dǎo)致公民可得的實(shí)際利益嚴(yán)重受損，是以被征收人選擇權(quán)受侵害屬嚴(yán)重程序違法且與實(shí)際利益相關(guān)，應(yīng)適用撤銷(xiāo)判決。2014年最高法公布的征收拆遷十大案例中艾正云、沙德芳案及何剛案等可作印證，均表示了嚴(yán)格保障被征收人選擇權(quán)的裁判態(tài)度。盡管判例在我國(guó)從不被承認(rèn)為法律淵源，但最高法作為最高層級(jí)的審判機(jī)構(gòu)，對(duì)下級(jí)法院有指導(dǎo)、監(jiān)督之職能，其典型案例應(yīng)有一定的示范作用，并在一定程度內(nèi)為地方法院所響應(yīng)。

無(wú)奈的是，因終局性征收行為成立后當(dāng)事人才可起訴，此時(shí)往往已進(jìn)入具體拆除階段，適用撤銷(xiāo)判決將嚴(yán)重?fù)p害公共利益。根據(jù)《行政訴訟法》第七十四條，此時(shí)法院只能判決確認(rèn)違法，公民可依據(jù)《行政訴訟法》第七十六條規(guī)定提起賠償之訴?，F(xiàn)實(shí)中直接就被征收人選擇權(quán)受侵害而作出撤銷(xiāo)判決的案例仍屬少數(shù)。不僅如此，現(xiàn)實(shí)中存在既不撤銷(xiāo)，也不確認(rèn)違法之裁判情形，侵害被征收人選擇權(quán)的行政行為可能僅被認(rèn)定為程序瑕疵，予以指正（（2017）浙09行初61號(hào)案）或不予回應(yīng)（最高法2017年發(fā)布的91號(hào)指導(dǎo)案例）。程序瑕疵并沒(méi)有被我國(guó)法律條文所明確，公民不可憑此提起賠償之訴，顯然有失公平正義。

2.3 因舉證困難而“難以賠”

賠償之訴的核心在于確定最終的賠償數(shù)額，具體采“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”之原則，即由作為原告的被征收人就其損失承擔(dān)舉證責(zé)任?，F(xiàn)實(shí)中土地征收在公權(quán)主導(dǎo)下快速推進(jìn)，被征收人選擇權(quán)受侵害會(huì)進(jìn)一步加快征收進(jìn)程，其土地甚至可能一夜之間易主。公權(quán)主導(dǎo)，進(jìn)程加快，被征收人地位的弱勢(shì)都造成了原告搜證、舉證的困難。為打破這一僵局，《適用解釋》第四十七條第二款規(guī)定，此情形下由法院酌情賠償。實(shí)踐中，法官通常只能結(jié)合當(dāng)事人的主張和在案證據(jù)，遵循法官職業(yè)道德，運(yùn)用邏輯推理和生活經(jīng)驗(yàn)、生活常識(shí)等，酌情確定賠償數(shù)額。

酌情認(rèn)定需要耗費(fèi)大量人力，法官除需要深厚的法律素養(yǎng)外，還需要土地、經(jīng)濟(jì)等其他專(zhuān)業(yè)知識(shí)，親身考察獲取獨(dú)屬于當(dāng)?shù)氐纳罱?jīng)驗(yàn)。而我國(guó)行政訴訟本就起步較晚且司法資源緊缺，加之還要面對(duì)來(lái)自行政權(quán)的外部壓力，賠償之訴的處理往往異化為對(duì)雙方提出之賠償數(shù)額的“折中”，鄭守國(guó)案即是典型。該案中，法院在原被告提出之證據(jù)均無(wú)法認(rèn)定賠償數(shù)額的情形下，進(jìn)行了“折中”賠償，最終判定賠償原告人民幣240萬(wàn)元［5］?？梢韵胍?jiàn)，這種略帶無(wú)奈與妥協(xié)的判決很難真正彌補(bǔ)原告所遭受之真實(shí)損失。

3 三重困境的解決之道——中斷機(jī)制

3.1 中斷機(jī)制的概念

“難以賠”的困境中，舉證困難是源頭也是核心。不可訴、不能撤、難以賠三者間也存在明顯的遞進(jìn)關(guān)系，非終局性不可訴導(dǎo)致了進(jìn)入拆除階段后，行政行為因公共利益而不能撤；不能撤又造成了難以賠的最終局面。治病需治本，要完善對(duì)被征收人選擇權(quán)的司法保障，必須突破非終局性不可訴，及時(shí)審查行政主體的違法行為，阻斷違法征收進(jìn)程的進(jìn)行。結(jié)合“審查”和“阻斷”的理念，可提出一種中斷機(jī)制作為現(xiàn)行司法保障的重要補(bǔ)充。

總結(jié)已有的比較法成果，可發(fā)現(xiàn)某些域外國(guó)家對(duì)被征收人選擇權(quán)的司法保障屬于事前救濟(jì)，終局性征收行為成立前即可訴，這對(duì)我國(guó)有重要的參考意義。美國(guó)法院全程對(duì)公權(quán)監(jiān)督制約，征收部門(mén)啟動(dòng)征收時(shí)需向法院提起征收訴訟，得到地區(qū)立法議員的絕大多數(shù)同意方可通過(guò)。被征收人提出的補(bǔ)償金額可為重要參考，并隨時(shí)可就征收目的、補(bǔ)償金額爭(zhēng)議訴至法院，請(qǐng)求停止征收［6］；英國(guó)專(zhuān)設(shè)土地裁判處理征收機(jī)構(gòu)與被征收人協(xié)商不成時(shí)產(chǎn)生的諸多異議，保證公開(kāi)市場(chǎng)原則下對(duì)被征收人的足額補(bǔ)償［7］；德國(guó)以行政法院受理征收目的之訴，以民事法院受理補(bǔ)償爭(zhēng)議之訴，以不同法院及時(shí)處理當(dāng)事人于各環(huán)節(jié)產(chǎn)生的爭(zhēng)議［8］。本文提出中斷機(jī)制作為解決之道，即法院在征收過(guò)程中即能審查對(duì)被征收人選擇權(quán)的行政侵害并加以阻斷。

3.2 中斷機(jī)制的正當(dāng)性

1）成熟性原則對(duì)“不可訴”的破除。如前所述，我國(guó)界分司法與行政依據(jù)源于成熟性原則的終局性原則，但此種衍生是否具有局限性應(yīng)是需要審視的問(wèn)題。關(guān)于二者之關(guān)系，應(yīng)是終局性僅為成熟性原則的一個(gè)判斷標(biāo)準(zhǔn)，成熟性原則的內(nèi)涵要廣于此。成熟性原則的內(nèi)容可分為兩方面，即問(wèn)題是否適宜司法裁判，以及推遲法院審查是否對(duì)當(dāng)事人造成困難［3］。前者是指當(dāng)事人所爭(zhēng)論的問(wèn)題須為法律問(wèn)題且行政機(jī)關(guān)事實(shí)上已經(jīng)作出最終決定，后者是指推遲審查將對(duì)當(dāng)事人造成即時(shí)的困難與難以彌補(bǔ)的損害。

關(guān)于成熟原則的第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償協(xié)議的內(nèi)容包括補(bǔ)償方案、評(píng)估機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償方式等方面，在被征收人參與過(guò)程中，如果這些方面的內(nèi)容已經(jīng)確定，此時(shí)可以說(shuō)行政機(jī)關(guān)已行使完自己的判斷權(quán)，并無(wú)自由裁量的空間，最終補(bǔ)償行為的內(nèi)容事實(shí)上已然確定。換言之，只是欠缺“作出”的轉(zhuǎn)換行為，但行政機(jī)關(guān)內(nèi)部就此決定已經(jīng)形成合意，其已經(jīng)事實(shí)上作出最終決定，此時(shí)司法介入并沒(méi)有侵犯到行政機(jī)關(guān)的判斷權(quán)，即第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)已符合。關(guān)于成熟原則的第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即便被征收人等到補(bǔ)償行為作出后再提起訴訟，但如前所述，被征收人往往面臨著不能撤、難以賠等現(xiàn)實(shí)困境，即便少數(shù)判決中法院判決了撤銷(xiāo)或者予以了賠償，但房屋被拆遷的事實(shí)已經(jīng)成就，當(dāng)事人的損害已很難恢復(fù)，就此應(yīng)符合第二個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。由此，被征收人選擇權(quán)在受侵害時(shí)提起訴訟并不存在理論上的障礙。

2）立法賦予的“可推行”。我國(guó)立法上存在類(lèi)似的事前審查機(jī)制。民事訴訟因起步較早，早已發(fā)展出類(lèi)似的中斷機(jī)制，為阻止已確定但還未發(fā)生的即時(shí)的侵害，民事訴訟法規(guī)定了海事強(qiáng)制令、知識(shí)產(chǎn)權(quán)禁令、環(huán)境禁止令等一系列訴前保全制度，這與中斷機(jī)制理念相同。土地征收案件大多存在行民交叉之情形，《行政訴訟法》第一百零一條明確規(guī)定，本法沒(méi)有規(guī)定的，可適用民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第十一條第一款規(guī)定，政府信息尚未公開(kāi)的，應(yīng)當(dāng)判決其不得公開(kāi)。也就是說(shuō)在政府尚未作出公開(kāi)決定時(shí)，當(dāng)事人可事前提起訴訟，法院判定符合相關(guān)條件時(shí)，應(yīng)作出不得公開(kāi)的判決。2016年《最高人民法院發(fā)布關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)案件繁簡(jiǎn)分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見(jiàn)》（法發(fā)〔2016〕21號(hào)）指出對(duì)于事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的案件，應(yīng)探索建立行政速裁工作機(jī)制。在定位上這是一種比簡(jiǎn)易程序更加簡(jiǎn)易的程序。如實(shí)踐中，一起信息公開(kāi)案件適用速裁9分鐘就可結(jié)束［9］。中斷機(jī)制與行政速裁程序的理念不謀而合，侵害被征收人選擇權(quán)的行為一般較好審定，且這類(lèi)型的案件眾多，可將中斷機(jī)制置于土地征收領(lǐng)域速裁探索的框架下構(gòu)建。對(duì)于系列性或者群體性民事案件和行政案件，可選取個(gè)別或少數(shù)案件先行示范訴訟，參照其裁判結(jié)果來(lái)處理其他同類(lèi)案件，通過(guò)個(gè)案示范處理帶動(dòng)批量案件的高效解決。

3.3 中斷機(jī)制的價(jià)值

1）提前保護(hù)對(duì)“不能撤”的彌補(bǔ)。拆除程度不深、范圍不廣，撤銷(xiāo)導(dǎo)致公共利益受損并不嚴(yán)重的少數(shù)情形下，法院仍可能作出撤銷(xiāo)判決，如何剛案及艾正云、沙德芳案等。但不能撤畢竟是大多數(shù)情形，因?yàn)橐话愣裕?dāng)事人提起訴訟時(shí)已經(jīng)拆除完畢，而且往往是成片拆遷，此時(shí)恢復(fù)已拆除的土地附屬物不具有現(xiàn)實(shí)性且有損于公共利益。中斷機(jī)制作為一種事前救濟(jì)機(jī)制，皆在被征收人選擇權(quán)受損、補(bǔ)償行為未作出時(shí)即提起訴訟，此時(shí)拆遷事實(shí)尚未成就，表面上看是實(shí)現(xiàn)了對(duì)被征收人選擇權(quán)的及時(shí)保障，實(shí)則避免了當(dāng)事人重大且不可恢復(fù)的損害，并對(duì)公共利益予以了提前保護(hù)。換言之，法院可在事前階段就此甄別行政主體的違法行為并及時(shí)進(jìn)行糾正，此時(shí)損失的也僅是行政主體的規(guī)劃、準(zhǔn)備等內(nèi)部成本，但既不會(huì)出現(xiàn)因事后起訴而拆遷事實(shí)成就時(shí)，當(dāng)事人重大利益受損的情形，也防止了極個(gè)別情形下法院作出撤銷(xiāo)判決時(shí)對(duì)公共利益的損害。

2）優(yōu)化司法效能且“無(wú)須賠”。仍如前述，“難以賠”的局面下，當(dāng)事人很難獲得與實(shí)際受損的物質(zhì)利益相匹配之賠償。除此之外，為能確定最終的賠償數(shù)額，法官往往需要對(duì)不充分證據(jù)予以甄別并對(duì)雙方提出的賠償數(shù)額反復(fù)認(rèn)定和調(diào)解，導(dǎo)致司法資源浪費(fèi)與司法效能的低下。尤其是在我國(guó)土地征收類(lèi)案件常年占據(jù)著所有行政案件的“半壁江山”的當(dāng)下，我國(guó)行政訴訟本就起步較晚且司法資源嚴(yán)重不足，員額制后許多地區(qū)嚴(yán)重缺乏專(zhuān)業(yè)的行政法官，立案登記制后行政訴訟案件更是出現(xiàn)了明顯增加，面對(duì)“海量”的土地征收案件，法官早已不堪重負(fù)，但還要分心面對(duì)行政部門(mén)給予的外部壓力，并就當(dāng)事人提起之不合理訴求反復(fù)向其作出解釋。即便如此，當(dāng)事人因此而提出的二審、再審的數(shù)量并未減少。且近年來(lái)有的法院迫于無(wú)奈作出了濫用信息公開(kāi)權(quán)力的判決，因?yàn)楫?dāng)事人在通過(guò)正當(dāng)途徑無(wú)法得到令自己滿意的救濟(jì)時(shí)，反復(fù)多次向征收部門(mén)或政府提起相同的、瑣碎的信息公開(kāi)請(qǐng)求，但公開(kāi)信息并不是當(dāng)事人之目的，而是希望通過(guò)這種方式給相關(guān)部門(mén)施壓，以引起對(duì)自身拆遷補(bǔ)償安置問(wèn)題的重視和解決。中斷機(jī)制因能夠及時(shí)保障被征收人選擇權(quán)，并無(wú)須考量事后賠償，進(jìn)而能夠減少后續(xù)案件量；且其作為一種快速機(jī)制，通過(guò)“快審快結(jié)”有助于提高司法的效能，通過(guò)事前的糾正，實(shí)際化解征收矛盾。

4 中斷機(jī)制的具體設(shè)計(jì)

中斷機(jī)制需從啟動(dòng)、審理、裁判上作出與現(xiàn)行行政訴訟不同之設(shè)計(jì)。

啟動(dòng)需當(dāng)事人提起，中院審查。作為一種事前救濟(jì)機(jī)制，被征收人提起書(shū)面的審查請(qǐng)求應(yīng)是啟動(dòng)的唯一方式。其包含權(quán)益受損之簡(jiǎn)介和土地、房屋的權(quán)屬證明即可，是否屬實(shí)由審理階段完成。為能快速審理且抵御行政阻力，首次審查應(yīng)由中級(jí)人民法院完成。

審理階段分形式、實(shí)體兩步。形式審理是對(duì)前述權(quán)屬證明的審查，明確當(dāng)事人適格、受訴法院適格、時(shí)間適格、不重復(fù)中斷。時(shí)間要求為終局性征收行為還沒(méi)有成立，因其成立后當(dāng)事人已可提起撤銷(xiāo)之訴等，裁判結(jié)果可能與中斷審查相沖突。不重復(fù)中斷指形式審查通過(guò)即應(yīng)中斷征收進(jìn)程，若因眾多被征收人相同的受侵害情形而重復(fù)中斷，行政效能無(wú)法保障，故同樣的侵害情形不能多次提起中斷。形式審理成立后進(jìn)入實(shí)體審理，法院應(yīng)通知被告提交證據(jù)，認(rèn)定被征收人選擇權(quán)是否受阻。五種選擇權(quán)不受阻的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不同，審理應(yīng)在三天至五天內(nèi)迅速完成。

受阻屬實(shí)的，應(yīng)判決行政主體重新履行相應(yīng)程序。受阻不屬實(shí)應(yīng)駁回且需書(shū)面說(shuō)明理由，當(dāng)事人可向上一級(jí)法院再次提起中斷審查，但再次駁回的，應(yīng)認(rèn)定為審查終局。