非零非博弈：城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化研究

（福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007）

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使中國(guó)城鄉(xiāng)之間的差異從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域向政治領(lǐng)域波及，再到社會(huì)領(lǐng)域、文化領(lǐng)域，如今這一系列的差異已經(jīng)滲透到環(huán)境領(lǐng)域。當(dāng)前由于涉及環(huán)境建設(shè)的資本、人力、創(chuàng)新、制度等各要素不斷向城市富集，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間在環(huán)境資源領(lǐng)域出現(xiàn)了“差異化”的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，甚至是對(duì)立的“非協(xié)調(diào)”的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)環(huán)境治理差距日趨擴(kuò)大，這對(duì)城市與農(nóng)村、對(duì)城鄉(xiāng)間的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程產(chǎn)生不利影響。城市與農(nóng)村的環(huán)境治理應(yīng)是“非零非博弈”的關(guān)系，即城市環(huán)境治理與農(nóng)村環(huán)境治理并非對(duì)立關(guān)系，必須犧牲一方才能保全另一方；也并非對(duì)抗關(guān)系，劍拔弩張不可調(diào)和。城市與農(nóng)村是相互依存的“共同體”，環(huán)境治理應(yīng)兼顧城市環(huán)境利益與農(nóng)村環(huán)境利益，推進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境一體化建設(shè)。

一、城鄉(xiāng)環(huán)境一體化遭遇城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)難題

當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境治理的偉大實(shí)踐，擎畫出一副“美麗中國(guó)”的壯闊圖卷。然而，在取得成績(jī)的同時(shí)，城鄉(xiāng)環(huán)境治理卻仍存在較大差距。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村落后城鄉(xiāng)，農(nóng)村逐漸失去保護(hù)生態(tài)環(huán)境的原始動(dòng)力；城市占據(jù)了大量的環(huán)境資源，農(nóng)村的環(huán)境治理權(quán)被逐步邊緣化；城市擁有環(huán)境治理的話語權(quán)，占據(jù)了環(huán)境文化建設(shè)的主動(dòng)權(quán)，而農(nóng)村被動(dòng)或主動(dòng)地喪失了環(huán)境話語權(quán)。

（一）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)誘發(fā)城鄉(xiāng)二元環(huán)境結(jié)構(gòu)

城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距日趨擴(kuò)大，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡，誘發(fā)城鄉(xiāng)二元環(huán)境結(jié)構(gòu)。首先，三大產(chǎn)業(yè)的分布不均衡，且三大產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率也有很大不同，主要集中在城市的第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于主要集中在農(nóng)村的第一產(chǎn)業(yè)。以2019年為例，該年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值990865億元，第一產(chǎn)業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為7.1%，第二產(chǎn)業(yè)增加值比重為39.0%，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重為53.9%①《中華人民共和國(guó)2019年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，見http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxf b/202002/t20200228_1728913.html。。其次，在人均可支配收入方面，2019年上半年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為21342元；農(nóng)村居民人均可支配收入為7778元①《國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：全國(guó)居民人均可支配收入中位數(shù)13281元》，見http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/201907/15/t20190715_32618004.shtml。。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的懸殊、城鄉(xiāng)居民間生活水平的差異使得城鄉(xiāng)以破壞環(huán)境為代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的沖動(dòng)程度也不同。

城市因有厚實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，更有財(cái)力、精力和人力去營(yíng)造美麗的城市環(huán)境。而在一些農(nóng)村，存在以破壞環(huán)境換取生活改善的短視行為。在生存和發(fā)展的壓力下，很多農(nóng)村不顧及生態(tài)環(huán)境保護(hù)，仍然走資源消耗型的發(fā)展道路，甚至引進(jìn)污染企業(yè)。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在使得城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化舉步維艱。

（二）城鄉(xiāng)二元機(jī)制結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)制度差異

第一，城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置的差距。目前城市已建立較為完整的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，而縣級(jí)以下環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)較少，只有為數(shù)不多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有專門的環(huán)保辦公室、環(huán)保助理或環(huán)保員。農(nóng)村不僅環(huán)保機(jī)構(gòu)少，而且負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)保工作的機(jī)構(gòu)職責(zé)不清。我國(guó)的農(nóng)林部門、城管辦以及水利部門等承擔(dān)著農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作，管理分散且各部門機(jī)構(gòu)設(shè)置差異，難以進(jìn)行有效的綜合管理，一旦出現(xiàn)污染事件不僅歸責(zé)難，甚至還會(huì)出現(xiàn)互相推諉的情況。不健全的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)管理機(jī)制意味著農(nóng)村缺乏維護(hù)其環(huán)境利益的強(qiáng)勢(shì)主體。

第二，地方政府環(huán)境保護(hù)職能的缺位與錯(cuò)位。一些地方政府缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，監(jiān)管機(jī)制失效，破壞了城鄉(xiāng)環(huán)境利益的協(xié)調(diào)。此外，一些地方的環(huán)境保護(hù)部門還承擔(dān)了招商引資的任務(wù)，造成職能錯(cuò)位。如安徽懷寧縣高河鎮(zhèn)“血鉛事件”和青海省湟中縣鉻污染事件，造成這些嚴(yán)重后果的均是由于當(dāng)?shù)仄髽I(yè)違規(guī)排放污染物質(zhì)。而這些企業(yè)是由當(dāng)?shù)丨h(huán)保局招商引資而來的。

第三，城鄉(xiāng)環(huán)境治理投資差異。長(zhǎng)期以來，城市從各級(jí)政府財(cái)政獲得較多的環(huán)境保護(hù)資金；而農(nóng)村的建設(shè)資金本身就少，獲得環(huán)境保護(hù)治理的資金更少。2017年，我國(guó)環(huán)境污染治理投資總額達(dá)到了9539億元，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資6085.70億元②《近幾年，中國(guó)環(huán)境污染治理行業(yè)投資總額在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位占比情況，及未來成長(zhǎng)空間解讀》，見http：//www.chyxx.com/industry/201904/732895.html。。而在這些數(shù)字中難以找到農(nóng)村環(huán)境治理的具體數(shù)據(jù)。雖然近年來國(guó)家在農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，如農(nóng)村環(huán)境連片治理、荒漠化治理、農(nóng)村飲水安全工程等方面的投資力度不斷加大，但與城市相比，投資金額差距還是相當(dāng)大。

（三）城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民環(huán)境權(quán)差異

中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，差序格局的傳統(tǒng)社會(huì)與資本市場(chǎng)、“從身份到契約”的意識(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)生著碰撞、沖突，導(dǎo)致城鄉(xiāng)異質(zhì)性增加、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)緊張、城鄉(xiāng)利益多元化。社會(huì)分層的結(jié)構(gòu)斷裂成了城鄉(xiāng)環(huán)境治理問題的“原罪”，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的環(huán)境權(quán)差異較大。

第一，城鄉(xiāng)居民環(huán)境狀況知情權(quán)差異。當(dāng)前城鄉(xiāng)互聯(lián)網(wǎng)覆蓋率差異大，城市中各種便捷的溝通渠道為居民獲知、交流信息提供了可能；同時(shí)，由于社會(huì)精英往往集中在城市，他們能夠?yàn)槌鞘芯用裉峁┬畔⒆稍?，城市居民能夠較快較全面地掌握環(huán)境信息。而農(nóng)村由于信息的不對(duì)稱性、環(huán)境知識(shí)的專業(yè)性、知識(shí)精英的缺席、數(shù)字化工具的缺乏和自身文化的局限性等原因，農(nóng)村居民或是對(duì)居住地環(huán)境管理、保護(hù)、改善、使用等方面的信息一知半解；或是完全被排斥在外，對(duì)“當(dāng)?shù)厥欠裼协h(huán)保項(xiàng)目”“當(dāng)?shù)仄髽I(yè)是否有環(huán)評(píng)”“當(dāng)?shù)刈匀毁Y源如何保護(hù)”“當(dāng)?shù)厥欠翊嬖谖廴尽钡葐栴}全然不知。

第二，城鄉(xiāng)居民環(huán)境事務(wù)參與權(quán)差異。城市資訊發(fā)達(dá)使得城市居民能快速獲得有關(guān)環(huán)境保護(hù)的詳細(xì)信息，當(dāng)城市居民意識(shí)到自身的環(huán)境利益受到侵害時(shí)，他們會(huì)利用各種渠道積極維護(hù)自身的環(huán)境利益。農(nóng)村居民由于自身能力貧困，對(duì)環(huán)境保護(hù)、建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響了解較少，再加上很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是地方政府“招商引資”的項(xiàng)目，一些項(xiàng)目的落地繞過當(dāng)?shù)卮迕?，農(nóng)村居民很難參與到相關(guān)環(huán)境決策中，導(dǎo)致村民環(huán)境事務(wù)參與權(quán)缺失。

第三，城鄉(xiāng)居民環(huán)境侵害請(qǐng)求權(quán)差異。城市信息交流通暢、司法機(jī)構(gòu)完善、大部分居民教育文化程度較高，其一旦意識(shí)到環(huán)境利益受到侵害，便會(huì)通過合法有效的手段請(qǐng)求停止損害利益的行為，最終得到預(yù)期結(jié)果。而農(nóng)村居民更多的是將希望寄托在地方政府或村委會(huì)，希望他們能夠出面解決問題；一旦未能解決，農(nóng)村居民只能采取沉默隱忍態(tài)度或以極端方式對(duì)抗項(xiàng)目，最終損害村民的利益或造成公共危機(jī)事件。

（四）城鄉(xiāng)二元文化結(jié)構(gòu)阻礙城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化

第一，城鄉(xiāng)二元文化結(jié)構(gòu)使得城市占據(jù)了環(huán)境文化建設(shè)的主動(dòng)權(quán)。城市擁有地標(biāo)建筑物、博物館、圖書館和各類科技館等文化設(shè)施及文化資源，環(huán)境文化建設(shè)資源豐富。城市居民對(duì)居住的環(huán)境生態(tài)比較關(guān)注，特別是社會(huì)中高收入群體，但對(duì)農(nóng)村環(huán)境問題和城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化缺乏關(guān)注。

第二，城鄉(xiāng)二元文化結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村在環(huán)境保護(hù)中處于劣勢(shì)。文化教育的落后，圖書資料的匱乏，凡此種種使得農(nóng)村居民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，農(nóng)村和農(nóng)村居民的環(huán)境話語權(quán)缺失。一種是被動(dòng)的話語權(quán)丟失。一些地方政府在制度設(shè)計(jì)時(shí)忽視了農(nóng)村居民的能動(dòng)性，農(nóng)村居民難以進(jìn)入環(huán)境政策制定過程中，即使他們的環(huán)境利益被損害后，也難以進(jìn)入相應(yīng)的救濟(jì)通道。另一種是主動(dòng)的話語權(quán)丟失。農(nóng)村居民的維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)、維權(quán)知識(shí)缺乏，或是沒有意識(shí)到環(huán)境利益受到侵害，或是當(dāng)侵害后果十分嚴(yán)重時(shí)才意識(shí)到環(huán)境利益受到侵害。但結(jié)果是受害者要么不懂得為自己受侵害的利益討回公道；要么選擇忍讓，無視利益被侵害；要么訴求無門，最后不了了之；要么仍有小農(nóng)思想作祟，不愿意讓他人分享自己的努力爭(zhēng)取的權(quán)益，而不去追討權(quán)益。然而，事實(shí)是只有“每一個(gè)，或任一個(gè)人，當(dāng)他有能力并且習(xí)慣于維護(hù)自己的權(quán)利和利益時(shí)，他的這些權(quán)利和利益才不會(huì)被人忽視”[1]。

二、破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化

在中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市與農(nóng)村是緊密相連的，任何短視和功利的行為都會(huì)使城鄉(xiāng)環(huán)境治理遭受打擊和重創(chuàng)。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化，就必須改變這一結(jié)果為零的博弈。因此，我們必須采取行之有效的對(duì)策去追求宜居的城市與美麗的鄉(xiāng)村。

（一）破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，獲得對(duì)等的經(jīng)濟(jì)地位

2020年3月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》，指出：“推進(jìn)生產(chǎn)服務(wù)綠色化。從源頭防治污染，優(yōu)化原料投入，依法依規(guī)淘汰落后生產(chǎn)工藝技術(shù)。積極踐行綠色生產(chǎn)方式，大力開展技術(shù)創(chuàng)新，加大清潔生產(chǎn)推行力度，加強(qiáng)全過程管理，減少污染物排放。提供資源節(jié)約、環(huán)境友好的產(chǎn)品和服務(wù)?！边@為破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、發(fā)展綠色生產(chǎn)力提供了方向，有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化。

1.發(fā)展城市綠色生產(chǎn)力，減少對(duì)農(nóng)村的污染。為避免侵犯農(nóng)村環(huán)境利益，城市應(yīng)發(fā)展綠色生產(chǎn)力，走環(huán)境成本低、發(fā)展動(dòng)力大、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)一致的可持續(xù)發(fā)展之路。

一是發(fā)展綠色新興產(chǎn)業(yè)。綠色新興產(chǎn)業(yè)既能滿足城市追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展訴求，又能大量減少污染物排放，保護(hù)農(nóng)村環(huán)境不被污染；還能消耗掉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的稻殼、玉米芯、花生殼、甘蔗渣和棉籽殼等廢棄物，從而緩解生態(tài)資源日益枯竭造成的資源危機(jī)，保護(hù)農(nóng)村環(huán)境資源不被肆意破壞，而且有助于增加農(nóng)業(yè)附加值，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)一方面能促進(jìn)城市綠色生產(chǎn)力的發(fā)展，另一方面能最大限度地利用各類資源和減少?gòu)U棄物的生產(chǎn)，通過“資源（原材料）—產(chǎn)品—廢棄物—資源（二次原材料）—產(chǎn)品—廢棄物（盡可能少）”的循環(huán)利用，將生產(chǎn)過程中的各類廢棄物盡可能地利用起來，破解農(nóng)村資源環(huán)境約束難題，緩解農(nóng)村資源壓力和環(huán)境壓力，避免農(nóng)村環(huán)境利益被侵害，促進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化的實(shí)現(xiàn)。

2.發(fā)展農(nóng)村綠色生產(chǎn)力，獲得與城市對(duì)等的經(jīng)濟(jì)地位。發(fā)展農(nóng)村綠色生產(chǎn)力，不僅要滿足農(nóng)村擺脫落后的愿望和農(nóng)村居民發(fā)家致富的愿望，而且還要使農(nóng)村獲得與城市對(duì)等的話語地位，從而獲得環(huán)境保護(hù)建設(shè)話語權(quán)。

一是發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)。尊重自然發(fā)展規(guī)律，根據(jù)土地、水源、氣候等實(shí)際情況，引導(dǎo)農(nóng)村居民科學(xué)種植、養(yǎng)殖，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行管理，發(fā)展以綠色食品和有機(jī)食品生產(chǎn)為主的生態(tài)農(nóng)業(yè)。在生產(chǎn)過程中，科學(xué)合理地使用農(nóng)藥和化肥，嚴(yán)厲禁止使用國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)中所列舉的各類違禁品，建立嚴(yán)格的綠色農(nóng)產(chǎn)品規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)管理制度。發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)，使農(nóng)村和農(nóng)村居民腰桿子直起來，才能保證農(nóng)村居民不會(huì)再為了發(fā)家致富而破壞環(huán)境。

二是發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游。利用鄉(xiāng)村自身優(yōu)越的地理位置和獨(dú)特的氣候條件開發(fā)自然之旅，如“中國(guó)最美鄉(xiāng)村”的江西婺源；利用獨(dú)具特色的民俗文化，開發(fā)民俗之旅，如“戲劇之鄉(xiāng)”的陜西商洛；利用豐富的歷史文化資源，打造古代文化歷史之旅、名人名家之旅等，如魯迅故居浙江紹興；建設(shè)各類型的生態(tài)園，如“紅米生態(tài)園”“中藥材生態(tài)園”，從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的多贏局面。發(fā)展鄉(xiāng)村特色旅游，能擴(kuò)充農(nóng)村居民的收入來源，充實(shí)鄉(xiāng)村財(cái)政，使農(nóng)村和農(nóng)村居民有能力去保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

（二）改革城鄉(xiāng)二元機(jī)制結(jié)構(gòu)，完善環(huán)境治理保障

政府是生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者、組織者和管理者。明確政府在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境利益協(xié)調(diào)中的責(zé)任是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化的出路所在。

1.完善農(nóng)村環(huán)境機(jī)構(gòu)人員設(shè)置。城鄉(xiāng)二元機(jī)制結(jié)構(gòu)使得城市在當(dāng)前的環(huán)境機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備和環(huán)境監(jiān)管等方面優(yōu)于農(nóng)村，因此，這里重點(diǎn)討論農(nóng)村的環(huán)境機(jī)構(gòu)建設(shè)。一是健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，明確農(nóng)村環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的職能?？梢栽诖逡患?jí)設(shè)立環(huán)境保護(hù)辦公室，配備環(huán)保信息員，主要職能是政策咨詢、環(huán)保宣傳、配合上級(jí)環(huán)境執(zhí)法、反饋基層環(huán)境狀況、落實(shí)上級(jí)環(huán)境保護(hù)政策等。從而逐漸建立“起省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村”立體式環(huán)境管理體系，使環(huán)境管理鏈條真正延伸到基層。二是農(nóng)村環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)。可以根據(jù)農(nóng)村的面積大小、居民數(shù)量、居民分布等情況將農(nóng)村劃分成若干個(gè)區(qū)，每個(gè)區(qū)配備相應(yīng)數(shù)量的保潔人員，采取包片負(fù)責(zé)制，確保垃圾“日日清”。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作人員的專業(yè)培訓(xùn)，建立從市到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）再到村三級(jí)環(huán)保工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)體系，培訓(xùn)內(nèi)容為環(huán)境法律法規(guī)運(yùn)用、環(huán)境保護(hù)知識(shí)、監(jiān)測(cè)監(jiān)察儀器設(shè)備使用、環(huán)境信息數(shù)據(jù)庫建立等。還可以進(jìn)行崗位交流，使環(huán)保工作人員能夠了解更多關(guān)于環(huán)境保護(hù)的信息，通過發(fā)現(xiàn)差異、比較差異，集思廣益，更好地保護(hù)農(nóng)村環(huán)境[2]。

2.加大城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)投資力度。這主要體現(xiàn)在增加環(huán)境保護(hù)資金投入、優(yōu)化資金投入結(jié)構(gòu)和多元化的投資模式方面。

一是加大城鄉(xiāng)環(huán)境投入。環(huán)境保護(hù)需要大量的資金支持，否則環(huán)境治理就只會(huì)是紙上談兵，因此各級(jí)政府應(yīng)加大對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境治理的資金投入，增加其在財(cái)政支出中的比重。同時(shí)要細(xì)化環(huán)境保護(hù)預(yù)算，具體可分為環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目和環(huán)境治理項(xiàng)目?jī)纱箢?。城市與農(nóng)村分別統(tǒng)計(jì)，下設(shè)的子項(xiàng)目要體現(xiàn)城市與農(nóng)村各自環(huán)境建設(shè)與治理的特點(diǎn)，如城市應(yīng)體現(xiàn)環(huán)保節(jié)能、環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、公園建設(shè)等內(nèi)容；農(nóng)村應(yīng)體現(xiàn)廢氣污染物減排、土地治理、固體污染物減排等內(nèi)容，以便及時(shí)掌握和統(tǒng)籌環(huán)保資金的流動(dòng)。

二是優(yōu)化財(cái)政投入結(jié)構(gòu)。鑒于當(dāng)前環(huán)境狀況，財(cái)政資金應(yīng)適度向農(nóng)村環(huán)境治理傾斜，設(shè)立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)與治理專項(xiàng)資金或以發(fā)行政府債券等方式籌集環(huán)境治理資金，用于環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、垃圾填埋場(chǎng)建設(shè)與維護(hù)、農(nóng)村水土資源保護(hù)、集約化禽畜養(yǎng)殖污染防治、林木資源保護(hù)等方面，從而降低農(nóng)村企業(yè)環(huán)境治理成本，促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境的改善。2018年《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》就提出，中央財(cái)政要加大投入力度改善農(nóng)村人居環(huán)境。支持地方政府依法合規(guī)發(fā)行政府債券籌集資金，用于農(nóng)村人居環(huán)境整治。同時(shí)，財(cái)政資金應(yīng)向綠色產(chǎn)業(yè)傾斜，用于節(jié)能減排科技的研究開發(fā)、示范宣傳和推廣運(yùn)用。

三是形成多元化投入機(jī)制。努力探索政府和社會(huì)資本合作模式，鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織積極參與城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)與治理，引導(dǎo)個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)組織在人力、財(cái)力等方面發(fā)揮積極作用，逐步形成一個(gè)政府、企業(yè)和個(gè)人多方共同參與的多元化環(huán)境投資機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

3.加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)建設(shè)。環(huán)境公共服務(wù)與城鄉(xiāng)居民生活關(guān)系密切，當(dāng)前城市的環(huán)境公共服務(wù)已建設(shè)比較完善，因此加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)建設(shè)成為當(dāng)務(wù)之急。

一是建設(shè)污水處理設(shè)施，切實(shí)保障農(nóng)村飲水安全。可根據(jù)農(nóng)村的地理位置和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況制定政策：將靠近城市的農(nóng)村納入市政管網(wǎng)統(tǒng)一處理模式；離城市較遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)狀況較好，村莊規(guī)模較大人口較多的農(nóng)村可以考慮建立自己的污水處理設(shè)施；村莊規(guī)模較小人口較少但地理位置比較靠近的幾個(gè)農(nóng)村可以打破行政區(qū)限制，聯(lián)合建立污水處理設(shè)施；確實(shí)沒有能力建立污水處理設(shè)施的農(nóng)村，要規(guī)范污水排放[3]。

二是建設(shè)垃圾處理設(shè)施，切實(shí)保障農(nóng)村環(huán)境安全。根據(jù)農(nóng)村的地理位置和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況制定政策，將靠近城市的農(nóng)村納入城市垃圾處理系統(tǒng)，城市與農(nóng)村應(yīng)設(shè)立足夠數(shù)量的垃圾收集點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建有垃圾中轉(zhuǎn)站，垃圾處理廠統(tǒng)一處理城鄉(xiāng)垃圾，城鄉(xiāng)統(tǒng)一垃圾處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；遠(yuǎn)離城市但村莊規(guī)模較大人口較多的農(nóng)村，可以獨(dú)立設(shè)置垃圾收集點(diǎn)，建立垃圾處理廠；遠(yuǎn)離城市且村莊規(guī)模較小人口較少的，可以采取鄰近的幾個(gè)村莊聯(lián)合建設(shè)垃圾處理廠；暫無能力建設(shè)垃圾處理廠的，可采取就地分揀、綜合利用、無害化處置的方式消化農(nóng)村生產(chǎn)生活垃圾[4]。

（三）完善社會(huì)治理，促進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化

城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)造成了城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異，阻礙了城鄉(xiāng)環(huán)境治理的協(xié)調(diào)與對(duì)接。因此需要從社會(huì)治理入手，發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)與環(huán)保公益組織的作用。

1.發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)的作用。城鄉(xiāng)社區(qū)貼近百姓，了解百姓的環(huán)境訴求，因此發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)的積極作用，有助于城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化的實(shí)現(xiàn)。

一是建立城市社區(qū)垃圾分類處理管理制度。城市社區(qū)應(yīng)制定詳細(xì)的垃圾分類處理方案，明確垃圾分類處理環(huán)節(jié)的責(zé)任人，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民和社區(qū)管理者的主動(dòng)性，一方面可以讓社區(qū)居民自覺踐行垃圾分類制度，承擔(dān)源頭減量、分類儲(chǔ)存、分類投放的責(zé)任與義務(wù)，自覺規(guī)范垃圾排放；另一方面社區(qū)管理者應(yīng)自覺履行相應(yīng)職責(zé)，設(shè)立垃圾分類專人負(fù)責(zé)，設(shè)置分類排放容器（堆點(diǎn)），及時(shí)將分類好的垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)出去，規(guī)范垃圾分類處理管理費(fèi)用，不斷完善垃圾分類運(yùn)行管理制度。同時(shí)，城市社區(qū)還應(yīng)加強(qiáng)垃圾分類處理宣傳教育，舉辦垃圾回收講座，布置垃圾分類處理的宣傳圖片，發(fā)放垃圾分類處理宣傳冊(cè)，等等。通過這些方式提高社區(qū)居民環(huán)保素質(zhì)，養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣。

二是建立農(nóng)村社區(qū)環(huán)境自治模式。農(nóng)村社區(qū)承接著上情下達(dá)、下情上傳的任務(wù)——落實(shí)執(zhí)行上級(jí)政府環(huán)境政策，反饋農(nóng)村社區(qū)的環(huán)境要求，為農(nóng)村居民的環(huán)境訴求增設(shè)平臺(tái)。同時(shí)，成立由農(nóng)村居民、知識(shí)分子、公職人員、中小學(xué)生等組成的環(huán)保服務(wù)小組，協(xié)助環(huán)境保護(hù)行政部門監(jiān)測(cè)社區(qū)內(nèi)的環(huán)境狀況，帶動(dòng)農(nóng)村居民參與環(huán)境保護(hù)。此外，根據(jù)《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》提出的“建立健全符合農(nóng)村實(shí)際、方式多樣的生活垃圾收運(yùn)處置體系。有條件的地區(qū)要推行適合農(nóng)村特點(diǎn)的垃圾就地分類和資源化利用方式”，合理設(shè)置農(nóng)村垃圾分類處理管理制度。

2.發(fā)揮環(huán)保公益組織的作用。城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化的復(fù)雜性和城鄉(xiāng)利益訴求的多樣性，使得僅僅依靠政府顯得力不從心。不斷壯大的環(huán)保公益組織成了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化可依靠的力量。而《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導(dǎo)意見》中也指出，要“發(fā)揮各類社會(huì)團(tuán)體作用”，“加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的管理和指導(dǎo)，積極推進(jìn)能力建設(shè)，大力發(fā)揮環(huán)保志愿者作用”。

一是建立環(huán)保公益組織與政府合作模式，協(xié)助政府開展環(huán)境保護(hù)工作。環(huán)保公益組織可以在政府無法顧及的具體事務(wù)上承擔(dān)起責(zé)任，如環(huán)境保護(hù)宣傳，政府可以從政策層面確定環(huán)境保護(hù)宣傳的內(nèi)容、口號(hào)、圖標(biāo)和宣傳時(shí)間，而由環(huán)保公益組織來負(fù)責(zé)具體的策劃，如宣傳手冊(cè)設(shè)計(jì)、宣傳方式、地點(diǎn)、人員安排等細(xì)節(jié)。同時(shí)，環(huán)保公益組織還能為政府提供技術(shù)支持，環(huán)保公益組織是由致力于環(huán)境保護(hù)的人員組成的，其一般會(huì)擁有各類環(huán)保專業(yè)人才和專門的環(huán)保檢測(cè)儀器，可以為政府部門提供專業(yè)的環(huán)境檢測(cè)報(bào)告。

二是為農(nóng)村居民提供專業(yè)的環(huán)保知識(shí)和法律援助。一方面，環(huán)保公益組織可以幫助農(nóng)村居民解決環(huán)境專業(yè)知識(shí)認(rèn)知上的困惑，幫助分析相關(guān)的環(huán)境圖表信息，幫助其能判斷工程項(xiàng)目是否符合環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，環(huán)保公益組織可以通過設(shè)置法律咨詢熱線、開展“法律援助到一線”等方式為農(nóng)村居民提供法律幫助；還可以為農(nóng)村居民分析案情，幫助農(nóng)村居民聘請(qǐng)律師、進(jìn)行環(huán)境污染檢測(cè)、向環(huán)境污染肇事者追究責(zé)任，直至完成訴訟。這將擴(kuò)寬農(nóng)村居民解決環(huán)境糾紛的渠道，增加農(nóng)村居民通過行政和司法渠道和平解決環(huán)境問題的可能性。

三是建立城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)信息交流平臺(tái)。環(huán)保公益組織可以發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢(shì)建立環(huán)境保護(hù)信息平臺(tái)，如環(huán)境保護(hù)網(wǎng)站、環(huán)境保護(hù)APP、環(huán)境保護(hù)公眾號(hào)等信息交流平臺(tái)。通過這些交流平臺(tái)，城鄉(xiāng)居民可以盡可能多地了解自己居住社區(qū)及周邊的環(huán)境情況，可以將本地環(huán)境問題的信息上傳遞到交流平臺(tái)，將社區(qū)周圍的環(huán)境問題進(jìn)行公布，還可以在交流平臺(tái)上咨詢環(huán)境保護(hù)問題、環(huán)境污染問題，將長(zhǎng)期得不到解決的環(huán)境污染問題通過交流平臺(tái)向執(zhí)法部門、環(huán)境監(jiān)管部門反饋。同時(shí)，環(huán)保公益組織作為交流平臺(tái)的建設(shè)者，應(yīng)確保信息的準(zhǔn)確性、真實(shí)性和時(shí)效性。

（四）環(huán)境正義的文化啟蒙，培育城鄉(xiāng)環(huán)境公平意識(shí)

康德說：“啟蒙就是人類擺脫自我招致的不成熟?！盵5]環(huán)境正義的文化啟蒙就是要讓人類擺脫不成熟的環(huán)境思維，重新思考人類與環(huán)境的關(guān)系，重新思考在環(huán)境面前人與人之間的關(guān)系，擺正人類的主體位置，用規(guī)范來約束主體性行為，使人類的實(shí)踐活動(dòng)不超出自然界的生態(tài)系統(tǒng)的約束，使人與人之間的環(huán)境行為不產(chǎn)生零和負(fù)數(shù)的結(jié)果，促使生態(tài)系統(tǒng)保持穩(wěn)定平衡。城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化需要環(huán)境正義的啟蒙，環(huán)境公平意識(shí)的覺醒，只有當(dāng)廣大人民群眾從心里意識(shí)到保護(hù)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的重要意義，認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)之間環(huán)境公平的重要意義，才能把維護(hù)環(huán)境公平內(nèi)化為自覺行為。

1.樹立城鄉(xiāng)居民的環(huán)境公平理念，認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)擁有同等的環(huán)境利益。關(guān)于環(huán)境公平的概念，學(xué)者們從空間性、時(shí)間性進(jìn)行了思考。然而，不論學(xué)者們從何角度出發(fā)，終歸落在兩層含義上：其一，指在對(duì)環(huán)境資源的利用過程中，人們的權(quán)利和義務(wù)責(zé)任、所得與投入是對(duì)等的；其二，指每個(gè)人擁有平等的環(huán)境權(quán)，如在清潔環(huán)境中生存的權(quán)利、飲用清潔水源的權(quán)利，等等。城鄉(xiāng)擁有同等的環(huán)境利益是指城市與農(nóng)村的環(huán)境利益對(duì)等、城市居民與農(nóng)村居民的環(huán)境利益對(duì)等。應(yīng)通過教育、宣傳、普法等手段樹立城鄉(xiāng)居民的環(huán)境公平理念，使他們認(rèn)識(shí)到城市與農(nóng)村、城市居民與農(nóng)村居民都共同且平等地享有地球?yàn)槿祟愄峁┑纳姝h(huán)境，這一生存環(huán)境不是某個(gè)國(guó)家、某個(gè)地區(qū)、某個(gè)集團(tuán)或某個(gè)人可以獨(dú)占獨(dú)享的生存環(huán)境。城鄉(xiāng)環(huán)境是一個(gè)緊密相連的環(huán)境共同體，城鄉(xiāng)居民共同生活在同一個(gè)自然環(huán)境中，自然環(huán)境對(duì)于生活其中的城鄉(xiāng)居民有著同等的環(huán)境價(jià)值，它為每一個(gè)城鄉(xiāng)居民提供了同等的健康生存的環(huán)境條件和保障；也正因如此，城鄉(xiāng)居民承擔(dān)著保護(hù)環(huán)境的共同責(zé)任。因此，城鄉(xiāng)環(huán)境治理是城鄉(xiāng)居民共同的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化是城鄉(xiāng)居民共同的愿望，而這有賴于城鄉(xiāng)居民環(huán)境公平意識(shí)的形成，并踐行之。

2.對(duì)城鄉(xiāng)居民進(jìn)行環(huán)境公平教育，使其充分意識(shí)到環(huán)境公平的重要性。目前環(huán)境公平概念還未深入人心，人們往往知道每個(gè)人身上都有環(huán)境權(quán)，但大部分人還未能意識(shí)到每個(gè)人在環(huán)境資源的使用和保護(hù)上的平等、在保護(hù)環(huán)境過程中利益和責(zé)任上的平等。因此必須對(duì)城鄉(xiāng)居民進(jìn)行環(huán)境公平教育。

一是運(yùn)用動(dòng)畫和社會(huì)實(shí)踐的方式，加強(qiáng)對(duì)未成年人的環(huán)境公平教育。未成年人的思想和行為具有很強(qiáng)的可塑性。因此，環(huán)境公平教育須從兒童抓起，應(yīng)擴(kuò)充中小學(xué)環(huán)境教育的內(nèi)容，增設(shè)與環(huán)境公平有關(guān)的教育主題，用動(dòng)畫和社會(huì)實(shí)踐等形式讓未成年人從小就意識(shí)到保護(hù)環(huán)境的重要性。只有從小培養(yǎng)環(huán)境公平的理念，才有可能隨著一代人又一代人的成長(zhǎng)更迭，使環(huán)境公平思想逐漸散播開來，內(nèi)化為每個(gè)人應(yīng)該具有的優(yōu)良品質(zhì)。

二是運(yùn)用灌輸和體驗(yàn)相結(jié)合的方式，加強(qiáng)對(duì)成年人的環(huán)境公平教育。由于成年人的思維和行為已經(jīng)養(yǎng)成，追加新的思維模式和行為習(xí)慣更不容易。因此，加強(qiáng)對(duì)成年人的環(huán)境公平教育需要靠灌輸和體驗(yàn)相結(jié)合方式。用灌輸?shù)氖侄渭訌?qiáng)對(duì)成年人的環(huán)境公平教育可以在短時(shí)間內(nèi)讓成年人了解環(huán)境公平的內(nèi)容、認(rèn)識(shí)到環(huán)境公平的重要性。同時(shí)，運(yùn)用體驗(yàn)的方式激發(fā)出成年人思想意識(shí)中潛在的環(huán)境公平意識(shí)，并內(nèi)化為行為。只有讓他們樹立起環(huán)境公平理念，并轉(zhuǎn)化成實(shí)際工作生活的行為習(xí)慣，才能讓經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)工作少犯錯(cuò)誤、少走彎路。

總之，我國(guó)當(dāng)前正處于由傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)必然會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境治理產(chǎn)生重大的影響。然而，城鄉(xiāng)之間的環(huán)境治理不是“你死我活”的“零”關(guān)系，也不是“長(zhǎng)槍短刀互相攻擊”的博弈關(guān)系，而是“非零非博弈”的雙贏。城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化建設(shè)便是“雙贏”實(shí)現(xiàn)的過程。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境治理一體化，必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)“共治共建共享”的建設(shè)理念，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)獲得對(duì)等的經(jīng)濟(jì)地位，同樣的機(jī)制保障、社會(huì)治理習(xí)慣，以及共同的文化話語權(quán)。