新中國70年來黨內(nèi)監(jiān)督理論與實(shí)踐的發(fā)展

（中國紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院 黨建教研部，北京 100877）

黨內(nèi)監(jiān)督指的是黨組織、黨員等依照黨章和相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員和組織的一系列活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、檢查、督促等活動(dòng)的總稱。強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督是馬克思主義政黨實(shí)現(xiàn)自我革命的必由之路，也是破解自我監(jiān)督這個(gè)國家治理中“哥德巴赫猜想”的重要手段。中國共產(chǎn)黨從建黨以來就高度重視黨內(nèi)監(jiān)督。新中國成立70年來，黨內(nèi)監(jiān)督在理論和實(shí)踐層面都進(jìn)行了一系列創(chuàng)新，其發(fā)展歷程值得我們系統(tǒng)梳理，內(nèi)在邏輯值得我們認(rèn)真思考，經(jīng)驗(yàn)啟示值得我們深入總結(jié)。

一、新中國70年來黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展歷程

新中國成立以來，黨內(nèi)監(jiān)督經(jīng)過了從執(zhí)政條件下初步建立和曲折發(fā)展，到改革開放初期的修復(fù)與重構(gòu)，再到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)律的探索。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督在理論和實(shí)踐上創(chuàng)新的步伐明顯加快，黨內(nèi)監(jiān)督邁上了新的臺(tái)階。

（一）新中國成立初期黨內(nèi)監(jiān)督的初步建立和曲折發(fā)展（1949—1978年）

新中國成立以后，中國共產(chǎn)黨執(zhí)政面對(duì)的考驗(yàn)和危險(xiǎn)比過去增加了許多，需要通過強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督來保持黨的先進(jìn)性和純潔。這一時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督體制初步確立。盡管后來黨內(nèi)監(jiān)督在一個(gè)時(shí)期內(nèi)走向了曲折，但這畢竟為之后黨內(nèi)監(jiān)督奠定了基本的框架。

1.黨內(nèi)監(jiān)督體制的初步確立。在新中國成立初期，一些黨員革命意志衰退、個(gè)人主義膨脹，一些干部官僚主義、命令主義的作風(fēng)有所滋生。1949年11月中央發(fā)出《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，決定成立中央和地方黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，以加強(qiáng)對(duì)黨員干部違紀(jì)行為的監(jiān)督。1955年成立監(jiān)察委員會(huì)，針對(duì)的是原來紀(jì)委在監(jiān)督過程中職權(quán)受限、職能無法得到正常發(fā)揮的問題。監(jiān)察委員會(huì)的成立，不僅擴(kuò)大了黨的執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)的職權(quán)，而且增加了黨的執(zhí)紀(jì)機(jī)關(guān)的任務(wù)。相比于過去的紀(jì)律檢查委員會(huì)，監(jiān)委不僅要處理黨組織和黨員中違犯黨紀(jì)的案件，而且要檢查違犯國家法律的案件；監(jiān)委不僅需要處理各種違法案件，而且要加強(qiáng)對(duì)黨員干部的監(jiān)督，這就擴(kuò)大了黨內(nèi)監(jiān)督工作的覆蓋面[1]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，從1949年到1955年期間，中央和地方各級(jí)紀(jì)委共處理了各種違紀(jì)違法案件30多萬起[2]。

就黨內(nèi)監(jiān)督的形式而言，這一時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督更多采取運(yùn)動(dòng)的形式，比較有代表性的是1950年的整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、1951年至1954年的整黨運(yùn)動(dòng)以及在國家機(jī)關(guān)工作人員中開展的“三反運(yùn)動(dòng)”，這些運(yùn)動(dòng)大多采取了發(fā)動(dòng)群眾的形式，揭露和處理了黨內(nèi)一些干部違法亂紀(jì)的行為，雖然這些運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生了一些過火行為，但總體來看還是被控制在了一個(gè)合理的范圍中，沒有對(duì)整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活產(chǎn)生大的沖擊。此外，在報(bào)紙刊物上展開批評(píng)與自我批評(píng)的形式也是這一時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式之一。

2.黨內(nèi)監(jiān)督的曲折發(fā)展。1956年黨的八大對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督又有了許多新的發(fā)展，鄧小平在報(bào)告中提出我們黨既要實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的監(jiān)督，也要接受來自人民群眾和黨外人士的監(jiān)督。1962年中共八屆十中全會(huì)通過的《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》中，對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察體制的改革進(jìn)行了初步的探索，不僅擴(kuò)大了從中央到地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的名額，而且強(qiáng)化了監(jiān)察委員會(huì)在黨內(nèi)監(jiān)督上的職責(zé)權(quán)限，提出“地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)不通過同級(jí)黨委，向上級(jí)黨委、上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)直到黨的中央，直接反映情況，檢舉黨員的違法亂紀(jì)行為”[3]。但后來由于種種原因，這些好的探索沒有能夠堅(jiān)持下去，隨著20世紀(jì)50年代后期黨內(nèi)政治生活出現(xiàn)異常，用運(yùn)動(dòng)的形式進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督帶來的弊病愈加明顯，黨內(nèi)監(jiān)督的功能被大大削弱。在“文化大革命”時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)被取消，對(duì)中央監(jiān)委采取了清理階級(jí)隊(duì)伍的運(yùn)動(dòng)，近半數(shù)的委員受到了誣陷與迫害，1969年黨的九大通過的黨章完全取消了黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)，黨內(nèi)監(jiān)督在之后的一個(gè)時(shí)期幾乎不復(fù)存在。

（二）改革開放初期黨內(nèi)監(jiān)督的修復(fù)與重構(gòu)（1978—1992年）

改革開放以來，我們黨充分認(rèn)識(shí)到了改革開放背景下加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的緊迫性，不僅重新建立了黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而且摒棄了過去運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)督形式，黨內(nèi)監(jiān)督逐漸走向了制度化、規(guī)范化的發(fā)展道路。

1.黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的恢復(fù)與重建。改革開放初期，我們反思了“文化大革命”期間不受監(jiān)督的權(quán)力給國家發(fā)展帶來的災(zāi)難，重申了黨內(nèi)監(jiān)督的必要性。1978年黨的十一屆三中全會(huì)上恢復(fù)了黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，并確立了紀(jì)律檢查的指導(dǎo)思想、方針、任務(wù)以及工作范圍，那就是“不僅要處理和查辦違紀(jì)案件，而且要維護(hù)黨規(guī)黨法”。在黨的十二大上正式確立了紀(jì)檢監(jiān)察工作的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，逐漸強(qiáng)化了黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)構(gòu)的權(quán)力。與此同時(shí)，巡視和派駐作為黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式在黨內(nèi)被重新提起，黨的十二大黨章規(guī)定中央紀(jì)委可以向中央和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組，1990年黨的十三屆六中全會(huì)賦予了中央、省、自治區(qū)和直轄市開展巡視監(jiān)督的權(quán)力，巡視監(jiān)督和派駐監(jiān)督逐漸成為黨內(nèi)監(jiān)督的重要方式。

2.黨內(nèi)監(jiān)督逐漸走入制度化的軌道。這一時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督在形式上不再采用過去政治運(yùn)動(dòng)的方式，而是注重提高監(jiān)督的制度化水平。1980年黨的十一屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》與這一時(shí)期頒布的其他黨內(nèi)法規(guī)一起，構(gòu)成了改革開放初期黨內(nèi)監(jiān)督制度體系的基本架構(gòu)。這個(gè)體系由五大部分構(gòu)成：一是代表制度，對(duì)黨的路線、方針、政策的全面監(jiān)督；二是領(lǐng)導(dǎo)制度，上級(jí)對(duì)下級(jí)進(jìn)行政治監(jiān)督；三是紀(jì)檢制度，對(duì)各級(jí)黨組織、黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；四是組織制度，通過組織生活進(jìn)行監(jiān)督；五是信訪制度，動(dòng)員群眾的力量加強(qiáng)監(jiān)督[4]。這一時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督的鮮明特色就是出臺(tái)了一系列黨內(nèi)法規(guī)，代表性的有《關(guān)于對(duì)黨員干部加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》（1987年）、《關(guān)于黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴(yán)重官僚主義失職錯(cuò)誤黨紀(jì)處分的暫行規(guī)定》（1990年），推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督走向制度化的發(fā)展軌道。

（三）社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下探索黨內(nèi)監(jiān)督的新規(guī)律（1992—2012年）

黨的十四大提出了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，新舊體制轉(zhuǎn)換帶來的矛盾和沖突日益增多，為腐敗的滋生提供了土壤?！皬挠?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換時(shí)期，舊體制的弊端尚未革除，新體制還未形成，法制很不完備，監(jiān)督、管理上的薄弱環(huán)節(jié)和漏洞較多，這些都給違反亂紀(jì)者有了可乘之機(jī)?！盵5]社會(huì)轉(zhuǎn)型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，一方面，通過激發(fā)黨員的平等意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)給黨內(nèi)監(jiān)督帶來了很多機(jī)遇；另一方面，黨內(nèi)監(jiān)督遇到了過去前所未有的難題。這就決定需要在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下探索黨內(nèi)監(jiān)督的新規(guī)律。

1.對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督地位的認(rèn)識(shí)逐漸提升。江澤民在中央紀(jì)委第六次全會(huì)上指出：“我們黨在執(zhí)政以后，特別是在新的歷史條件下，能不能成功解決黨內(nèi)監(jiān)督問題，尤其是對(duì)高中級(jí)干部監(jiān)督問題，是加強(qiáng)黨的建設(shè)需要解決的一個(gè)重要問題?！盵6]2003年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的制定，標(biāo)志著黨內(nèi)監(jiān)督工作邁向了新的臺(tái)階。這部條例最大的貢獻(xiàn)就是第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式專門對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容、形式作出規(guī)定，構(gòu)建了十項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督的制度，提出了對(duì)“一把手”監(jiān)督的重要命題。這部條例通過對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的指導(dǎo)思想、重點(diǎn)對(duì)象、主要內(nèi)容、制度體系進(jìn)行了規(guī)定，推動(dòng)新時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督工作又邁向了一個(gè)新臺(tái)階。

2.黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察逐漸走向統(tǒng)一。改革開放以來，黨內(nèi)監(jiān)督體制逐漸形成和發(fā)展的過程中，行政監(jiān)察體制也得到了恢復(fù)和確立。各級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)政府的廉政建設(shè)。由于黨的紀(jì)檢機(jī)關(guān)和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督對(duì)象上有很大的重合，如果單純把黨政監(jiān)察機(jī)關(guān)分開設(shè)置，在工作中勢(shì)必造成分工不協(xié)調(diào)、責(zé)任不明確、效率低下的局面。為了更好地協(xié)調(diào)兩個(gè)部門的工作，發(fā)揮監(jiān)督合力，1993年中央決定實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，一體履行黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，合署辦公使得黨內(nèi)監(jiān)督的效力得到進(jìn)一步增強(qiáng)。

3.黨內(nèi)監(jiān)督的形式日益多樣。一個(gè)時(shí)期內(nèi)，由于在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的框架下，紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委特別是同級(jí)黨委的主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督長(zhǎng)期處于缺位狀態(tài)，為解決這個(gè)問題，中央從“條條”和“塊塊”兩個(gè)層面加強(qiáng)改革。從“條條”上看，加大對(duì)派駐機(jī)構(gòu)垂直管理。1990年起中央紀(jì)委開始向中央和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢組，為提高派駐機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，從2004年起中央紀(jì)委對(duì)派駐56個(gè)國家機(jī)關(guān)的紀(jì)檢組和監(jiān)察局進(jìn)行了統(tǒng)一管理，賦予了派駐機(jī)構(gòu)更大的監(jiān)督權(quán)力和工作權(quán)限。從“塊塊”上講，巡視作為一種自上而下的有效監(jiān)督形式開始逐漸發(fā)揮出威力。1996年第十四屆中央紀(jì)委六次全會(huì)提出要建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度，隨后制定了中央紀(jì)委關(guān)于巡視的工作辦法，對(duì)巡視干部選派、巡視工作職權(quán)等內(nèi)容作出詳盡的規(guī)定。黨的十六大正式在黨章中提出建立巡視制度。中央紀(jì)委和中央組織部曾經(jīng)聯(lián)合于2001年到2003年7月派出多批巡視組。截至2006年年底，中央巡視組已對(duì)31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、9家中央管理銀行、4家國有金融資產(chǎn)管理公司、部分保險(xiǎn)公司進(jìn)行了巡視[7]。2009年專門制定了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，推動(dòng)巡視工作又邁向了新的臺(tái)階。

（四）黨的十八大以來黨內(nèi)監(jiān)督理論和實(shí)踐邁上新的臺(tái)階（2012年至今）

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央以強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督為切入點(diǎn)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，提出了一系列新理念、新舉措，黨內(nèi)監(jiān)督在理論和實(shí)踐上都有了新跨越。

1.創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督理念。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度注重黨內(nèi)監(jiān)督的地位和作用，提出信任不能代替監(jiān)督，監(jiān)督權(quán)力與責(zé)任并重的理念，把強(qiáng)化民主集中制作為黨內(nèi)監(jiān)督的核心要求，抓好黨內(nèi)監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)。特別是在監(jiān)督理念上要求黨內(nèi)監(jiān)督要把紀(jì)律挺在前面，探索實(shí)踐監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”。一個(gè)時(shí)期以來黨內(nèi)監(jiān)督存在的“寬、松、軟”的現(xiàn)象，一個(gè)重要的原因是在管黨治黨的過程中沒有理清楚黨紀(jì)和國法的區(qū)別，把法律當(dāng)成黨內(nèi)監(jiān)督的底線和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)黨員日常違紀(jì)行為的監(jiān)督不力，造成“要么是好同志、要么是階下囚”的局面。黨的十八大以來我們黨提出把“紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面”，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法分開，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)口前移，是監(jiān)督理念的重大創(chuàng)新。

2.改革黨內(nèi)監(jiān)督體制，把制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為治理效能。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出要實(shí)現(xiàn)黨的紀(jì)律檢查體制雙重領(lǐng)導(dǎo)制度程序化、規(guī)范化、制度化。黨的十八大以來，紀(jì)律檢查體制的改革被納入黨的建設(shè)制度改革布局中，明確提出了“兩個(gè)為主”以及“兩個(gè)全覆蓋”①“兩個(gè)為主”是指的查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告，各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主；“兩個(gè)全覆蓋”指的是推進(jìn)巡視監(jiān)督和派駐監(jiān)督的全覆蓋。。黨的十八大以來對(duì)巡視監(jiān)督和派駐監(jiān)督的體制機(jī)制進(jìn)行了一系列改革，對(duì)巡視監(jiān)督的手段、方式都進(jìn)行了調(diào)整，把常規(guī)巡視和專項(xiàng)巡視、機(jī)動(dòng)式巡視等多種形式有效結(jié)起來，實(shí)現(xiàn)了一屆任期內(nèi)巡視全覆蓋，巡視工作的內(nèi)容越來越聚焦于政治巡視。在派駐監(jiān)督上，實(shí)現(xiàn)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，采取單獨(dú)派駐和綜合派駐兩種方式，扎實(shí)推進(jìn)派駐監(jiān)督全覆蓋，中央紀(jì)委設(shè)立了47家派駐機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)139家中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋，巡視利劍功能和派駐探頭功能得到了極大發(fā)揮，制度優(yōu)勢(shì)正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫硇堋?/p>

3.落實(shí)黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任。過去一個(gè)時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督之所以出現(xiàn)了“寬、松、軟”的局面，一個(gè)重要原因是黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不明晰，對(duì)黨委、紀(jì)委以及普通黨員所要承擔(dān)的責(zé)任認(rèn)識(shí)不清。特別是一些地方的黨委對(duì)主體責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，認(rèn)為監(jiān)督工作僅僅是紀(jì)委的事情，不愿監(jiān)督，甚至在工作中充當(dāng)“甩手掌柜”。黨的十八大以來，黨中央從“兩個(gè)責(zé)任（黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任）”出發(fā)強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，新修訂的黨內(nèi)監(jiān)督條例和過去的條例相比最大的變化就在于圍繞責(zé)任設(shè)計(jì)制度，把黨委（黨組）、紀(jì)委、黨的工作部門、基層黨組織在黨內(nèi)監(jiān)督中應(yīng)負(fù)的責(zé)任都以制度化的形成規(guī)定了下來，并通過加大問責(zé)的力度把監(jiān)督責(zé)任落在實(shí)處。許多黨員、黨組織因?yàn)槁男斜O(jiān)督責(zé)任不力而受到問責(zé)。

二、新中國70年來黨內(nèi)監(jiān)督演變的內(nèi)在邏輯

（一）從黨內(nèi)監(jiān)督的目標(biāo)上看，始終從鞏固執(zhí)政地位的角度來認(rèn)識(shí)黨內(nèi)監(jiān)督的重大意義，立足于破解長(zhǎng)期執(zhí)政下自我監(jiān)督的歷時(shí)性課題

“全面從嚴(yán)治黨，從本質(zhì)上就是為了破解一黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下自我監(jiān)督的歷史難題，跳出‘其興也勃焉，其亡也忽焉’的歷史周期率?！盵8]自我監(jiān)督是世界性難題，是國家治理中的“哥德巴赫猜想”。在黨內(nèi)監(jiān)督的問題上，雖然世界上不同性質(zhì)的政黨在黨內(nèi)監(jiān)督的形式和內(nèi)容上有所差異，但強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)對(duì)政黨權(quán)力的制約和監(jiān)督成為各個(gè)政黨的共識(shí)。對(duì)于取得了執(zhí)政地位的政黨來說，如果缺乏對(duì)政黨權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督，不僅會(huì)導(dǎo)致政黨內(nèi)部的腐化墮落，更會(huì)對(duì)整個(gè)國家的政治生活帶來災(zāi)難性的破壞。在新中國70年的執(zhí)政實(shí)踐中，中國共產(chǎn)黨始終致力于破解這一歷史難題。新中國成立伊始，就決定建立各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)以開展黨內(nèi)監(jiān)督，1956年黨的八大上鄧小平在修改黨章的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)執(zhí)政黨的地位使我們面臨新的考驗(yàn)，要從“國家制度和黨的制度上做出適當(dāng)?shù)囊?guī)定，以便于對(duì)黨的組織和黨員實(shí)行全面的監(jiān)督”[9]。改革開放以來，歷屆領(lǐng)導(dǎo)人高度強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督在整個(gè)黨建工作布局中的戰(zhàn)略地位。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督是永葆黨的肌體健康的生命之源，要探索在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下自我監(jiān)督的有效途徑，要練就自我凈化的“絕世武功”。只有破解這一歷史難題，才能永葆黨的先進(jìn)性和純潔性，把黨內(nèi)監(jiān)督的重要性又提升了一個(gè)新臺(tái)階。

（二）從黨內(nèi)監(jiān)督的形式上看，一直在探索和實(shí)現(xiàn)具有中國特色的黨內(nèi)監(jiān)督形式

黨內(nèi)監(jiān)督不是無產(chǎn)階級(jí)政黨的專利，世界各個(gè)政黨都在探索自身實(shí)現(xiàn)有效黨內(nèi)監(jiān)督的方式和方法，形成了許多行之有效的舉措，建立了專門的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。比如德國社會(huì)民主黨的監(jiān)察委員會(huì)，英國工黨的議會(huì)督導(dǎo)專員等，監(jiān)督對(duì)象聚焦于黨內(nèi)精英等“關(guān)鍵少數(shù)”，監(jiān)督方式也是形形色色。和其他政黨相比，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督有自己的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的相對(duì)統(tǒng)一、意識(shí)形態(tài)的統(tǒng)一以及嚴(yán)明的紀(jì)律都為黨內(nèi)監(jiān)督的開展提供了許多便利條件。巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督都是頗具中國特色的黨內(nèi)監(jiān)督形式。巡視監(jiān)督是中國原創(chuàng)性的監(jiān)督形式，是支撐中國治理腐敗的核心體系之一，也是聯(lián)通中國過去和現(xiàn)在的制度[10]。巡視制度并非中國共產(chǎn)黨的首創(chuàng)，其淵源可以追溯到中國古代歷史上的監(jiān)察制度，中國共產(chǎn)黨對(duì)這項(xiàng)傳統(tǒng)的制度進(jìn)行了創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化，在巡視的方式方法上進(jìn)行了一系列創(chuàng)新，使之成為黨內(nèi)監(jiān)督的重要利劍和法寶。通過向黨政機(jī)關(guān)和國有企業(yè)派駐紀(jì)檢組實(shí)行有效的監(jiān)督，也是具有中國特色的黨內(nèi)監(jiān)督形式。目前，巡視監(jiān)督和派駐監(jiān)督已經(jīng)在實(shí)踐中發(fā)揮了“利劍”和“探頭”的威力，成了行之有效的黨內(nèi)監(jiān)督方式。此外，中國共產(chǎn)黨具有開展黨內(nèi)政治生活的優(yōu)良傳統(tǒng)，嚴(yán)格的組織生活、黨內(nèi)談話談心、開展批評(píng)與自我批評(píng)都是行之有效的獨(dú)具特色的黨內(nèi)監(jiān)督形式。

（三）從黨內(nèi)監(jiān)督的理念上，強(qiáng)調(diào)把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面

堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，是馬列主義先鋒隊(duì)政黨獨(dú)特的建設(shè)邏輯。但在一個(gè)時(shí)期中，黨內(nèi)監(jiān)督存在的一個(gè)突出問題就是紀(jì)法不分，僅僅用法律的尺子去衡量干部的行為，有些黨員認(rèn)為只要黨員不違法組織就可以不管，對(duì)違反紀(jì)律的行為沒有給予及時(shí)的監(jiān)督和提醒，造成他們要么是“好同志”，要么成了“階下囚”的局面。此外，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作的重心幾乎都放在了查處大案要案上，本來非常豐富的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)手段變得越來越少，幾乎就剩下“兩規(guī)”了，這使得黨內(nèi)監(jiān)督功能明顯弱化。針對(duì)這個(gè)問題，黨的十八大以來我們強(qiáng)調(diào)把紀(jì)律挺在前面，探索實(shí)踐監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”，把黨內(nèi)監(jiān)督的關(guān)口前移，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督理念的升華。

（四）從黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)來看，聚焦于領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)

黨內(nèi)監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)對(duì)監(jiān)督對(duì)象的全覆蓋，但全覆蓋并不代表沒有監(jiān)督重點(diǎn)。實(shí)踐證明，如果黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有突出重點(diǎn)，勢(shì)必導(dǎo)致監(jiān)督力量分散，出現(xiàn)“眉毛胡子一把抓”的情況。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部手中掌握的權(quán)力比較大，在社會(huì)上影響力比較強(qiáng)，其權(quán)力一旦濫用就會(huì)給政治生活帶來不良的影響，要成為黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象。新中國成立以來特別是改革開放以來，腐敗案件的多發(fā)表明了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的監(jiān)督還有著很多盲區(qū)。針對(duì)這個(gè)問題，2003年通過的黨內(nèi)監(jiān)督條例就提出要以各級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)的監(jiān)督對(duì)象，采取了許多舉措強(qiáng)化對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在治國理政中特別強(qiáng)調(diào)抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，新修訂的黨內(nèi)監(jiān)督條例更是強(qiáng)調(diào)抓好領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，6000多字的條例中，“領(lǐng)導(dǎo)干部”出現(xiàn)了29次，專門設(shè)立一章強(qiáng)化對(duì)中央組織的監(jiān)督，體現(xiàn)了聚焦關(guān)鍵少數(shù)的監(jiān)督思路。

（五）從黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容上看，逐漸聚焦于政治監(jiān)督

新中國成立初期，各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的定位是做黨委執(zhí)行紀(jì)律的助手，檢查和受理中央各直屬部門黨的組織和黨員違反黨的紀(jì)律的行為。1955年成立的監(jiān)察委員會(huì)把監(jiān)督的內(nèi)容擴(kuò)大到違反國家法律的行為。改革開放以來，恢復(fù)重建的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)不僅要查辦違紀(jì)違法案件，更要擔(dān)負(fù)起維護(hù)黨章黨規(guī)的使命。但在一個(gè)時(shí)期中，存在對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督內(nèi)容把握不準(zhǔn)確的情況，監(jiān)督內(nèi)容僅僅聚焦于黨內(nèi)有無腐敗現(xiàn)象，對(duì)于是否執(zhí)行黨的路線方針、維護(hù)中央權(quán)威的監(jiān)督有所忽視。實(shí)際上，管黨治黨過程中存在的許多問題，包括貪污腐敗問題、作風(fēng)不純問題，從根本上看是違反了黨的政治紀(jì)律，是政治意識(shí)淡薄的表現(xiàn)。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容越來越聚焦于政治監(jiān)督上，即把監(jiān)督的重心放在了堅(jiān)持“兩個(gè)維護(hù)”和遵守政治紀(jì)律上，從政治監(jiān)督入手解決黨內(nèi)存在的其他問題，體現(xiàn)了對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)律認(rèn)識(shí)的深化。

（六）從黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展趨向上看，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一是黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展趨勢(shì)

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)政也是全面執(zhí)政，這就決定了中國共產(chǎn)黨不僅要管好黨內(nèi)事務(wù)，還要實(shí)現(xiàn)好對(duì)立法、行政、司法機(jī)關(guān)，對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方方面面領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書記在第十八屆紀(jì)委六中全會(huì)上指出：“要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系的頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)黨對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督?！盵11]黨內(nèi)監(jiān)督的范圍不能局限于黨內(nèi)，而要擴(kuò)展到整個(gè)國家權(quán)力監(jiān)督體系中。新中國成立初期，我們?cè)邳h內(nèi)成立了紀(jì)委進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督，政府內(nèi)部成立，人民監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行行政監(jiān)督，成立了檢察院專門負(fù)責(zé)司法監(jiān)督，形成了“三位一體”的監(jiān)督格局。但這種監(jiān)督格局在實(shí)踐中也產(chǎn)生了一些問題，比如紀(jì)委如何監(jiān)督非中共黨員的問題，行政機(jī)關(guān)的工作人員如果是黨員由誰來監(jiān)督，1955年監(jiān)察委員會(huì)的建立就是為了解決這一方面的問題，打破了原有“三駕馬車”分散監(jiān)督的格局，試圖形成監(jiān)督的合力[12]。改革開放以來很長(zhǎng)的一段實(shí)踐，黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察一直相分離，各自為政的監(jiān)督體系固然有一定的優(yōu)勢(shì)，但最大的問題在于監(jiān)督力量比較分散、職能交叉、難以形成合力，1993年中央紀(jì)委和監(jiān)察部實(shí)現(xiàn)合署辦公就是為了解決這個(gè)問題，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察二者的統(tǒng)一。黨的十八大以來，國家監(jiān)察體制改革實(shí)際上就是有效地把過去分散的權(quán)力監(jiān)督格局有機(jī)整合在一起，把監(jiān)督對(duì)象由黨政機(jī)關(guān)公職人員擴(kuò)大到所有行使公權(quán)力的人員。這一制度設(shè)計(jì)背后的邏輯就是整合過去分散在不同結(jié)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督力量，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一。

三、新中國70年來黨內(nèi)監(jiān)督發(fā)展的啟示

黨的十九大報(bào)告提出了健全黨和國家監(jiān)督體系的命題，對(duì)新時(shí)代黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展提出了要求和部署。縱觀新中國成立70年來黨內(nèi)監(jiān)督的理論與實(shí)踐發(fā)展的歷程，認(rèn)真總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，可以從以下四個(gè)方面推動(dòng)新時(shí)代黨內(nèi)監(jiān)督向縱深發(fā)展。

（一）做好黨內(nèi)監(jiān)督的頂層設(shè)計(jì)，提高黨內(nèi)監(jiān)督的制度化水平

對(duì)于中國共產(chǎn)黨這樣一個(gè)擁有接近9000萬成員的大黨，黨內(nèi)監(jiān)督是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，必須從全局的角度進(jìn)行規(guī)劃。盡管改革開放伊始中央就把黨內(nèi)監(jiān)督提到一個(gè)重要的議事日程上去，但直到2003年才制定第一部黨內(nèi)監(jiān)督條例，首次通過黨內(nèi)法規(guī)的形式建構(gòu)了黨內(nèi)監(jiān)督體系。2003年頒布的條例，從制度建設(shè)的角度出發(fā)，提出了黨內(nèi)監(jiān)督的十種制度，初步構(gòu)建了黨內(nèi)監(jiān)督的體系，為黨內(nèi)監(jiān)督開展指明了方向。但這個(gè)體系在實(shí)踐中也產(chǎn)生了不少問題，主要是監(jiān)督體系比較分散，監(jiān)督責(zé)任不夠明晰，監(jiān)督體系的覆蓋面不足等[13]。針對(duì)這個(gè)問題，黨的十八大以來通過制定和修改了大量的黨內(nèi)法規(guī)來構(gòu)筑黨內(nèi)監(jiān)督體系，特別是新修訂的黨內(nèi)監(jiān)督條例對(duì)新時(shí)代黨內(nèi)監(jiān)督進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建了從中央組織、黨委（黨組）的全面監(jiān)督、紀(jì)委的專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門的職能監(jiān)督、基層組織的日常監(jiān)督，這些監(jiān)督體系同向發(fā)力、協(xié)同配合，既有自上而下的組織監(jiān)督，又有自下而上的民主監(jiān)督，同時(shí)也明確了不同主體在黨內(nèi)監(jiān)督中所承擔(dān)的責(zé)任，構(gòu)成了完備的交錯(cuò)縱橫的立體化監(jiān)督體系。為了使這些監(jiān)督體系能夠協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)起來，要建立相應(yīng)的配套制度，除了黨內(nèi)監(jiān)督條例外，中央通過制定和修改巡視工作條例、廉潔自律準(zhǔn)則、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)紀(jì)規(guī)則等制度以形成有效的黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系群。目前黨內(nèi)監(jiān)督體系中，自上而下的組織監(jiān)督得到了全面的發(fā)展，黨委的主體責(zé)任得到全面落實(shí)，巡視“利劍”作用日益突出，紀(jì)委查辦案件的獨(dú)立性大為提高，但自下而上的民主監(jiān)督還有許多改進(jìn)的空間[14]。今后優(yōu)化黨內(nèi)監(jiān)督的一個(gè)重要思路就是做好自下而上的民主監(jiān)督，進(jìn)而形成監(jiān)督的合力。

（二）注重發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)構(gòu)的作用

世界許多政黨都普遍在黨內(nèi)建立專門的黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)以強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，并在實(shí)踐中被證明是行之有效的做法。對(duì)于中國共產(chǎn)黨而言，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)是作為黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，需要在全面從嚴(yán)治黨中尋找自己的職責(zé)定位。新中國成立初期，各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的職責(zé)定位為各級(jí)黨委在執(zhí)行黨的紀(jì)律方面的助手，2003年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》則提出各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，2016年新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》更是把“專門機(jī)關(guān)”改為“專責(zé)機(jī)關(guān)”，一字之變凸顯了紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在黨內(nèi)監(jiān)督中的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。但在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期里紀(jì)檢機(jī)關(guān)的職能出現(xiàn)了“越位、錯(cuò)位、缺位”的局面，一些紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)除了本職工作外，還參與到經(jīng)濟(jì)工作、協(xié)調(diào)地方事務(wù)方面。一些地方的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)長(zhǎng)期處于“救火隊(duì)”的狀態(tài)，一方面要牽頭黨委政府交辦的“急難險(xiǎn)重”任務(wù)，另一方面又被網(wǎng)絡(luò)輿情牽著去“救火”，使得監(jiān)督功能發(fā)揮不明顯[15]。實(shí)踐證明，各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)只有聚焦于黨內(nèi)監(jiān)督和黨風(fēng)廉政建設(shè)這些“主業(yè)”上，才能真正把黨內(nèi)監(jiān)督工作做實(shí)做好。黨的十八大以來，我們黨對(duì)紀(jì)律檢查體制進(jìn)行了一系列改革，優(yōu)化了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，把更多力量聚焦到了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)領(lǐng)域；強(qiáng)化了上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)了監(jiān)督工作的獨(dú)立性。新時(shí)代要通過深化紀(jì)律檢查體制改革和紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化作為監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)的職能，把力量聚焦于日常監(jiān)督和長(zhǎng)期監(jiān)督上。

（三）不斷通過體制機(jī)制改革提高黨內(nèi)監(jiān)督的能力和效果

構(gòu)建完備的黨內(nèi)監(jiān)督體系并不代表就具有強(qiáng)大的黨內(nèi)監(jiān)督能力，關(guān)鍵要通過對(duì)原有的體制機(jī)制改革以提升黨內(nèi)監(jiān)督的效能。盡管巡視監(jiān)督、派駐監(jiān)督作為黨內(nèi)監(jiān)督的一種形式長(zhǎng)期就存在，但在黨的十八大之前，這些監(jiān)督形式發(fā)揮的效力相對(duì)比較有限，巡視“利劍”作用不突出，究其根本原因在于巡視監(jiān)督和派駐監(jiān)督在體制機(jī)制上存在一些漏洞。比如派駐機(jī)構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制上長(zhǎng)期過多受到了駐在部門的節(jié)制，沒有實(shí)現(xiàn)全覆蓋。過去一個(gè)時(shí)期巡視組甚至還要擔(dān)負(fù)起選拔干部、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的任務(wù)，由于巡視方式方法單一，不注重對(duì)巡視成果的利用，在巡視內(nèi)容上比較寬泛，很多時(shí)候往往是“巡而不視”，體制機(jī)制上存在的弊病導(dǎo)致黨內(nèi)監(jiān)督能力弱化。黨的十八大以來在不增加新的黨內(nèi)監(jiān)督形式的情況下，對(duì)過去的黨內(nèi)監(jiān)督方式進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的調(diào)整與變革，在巡視工作上廣泛采用專項(xiàng)巡視、回頭看、下沉一級(jí)的形式，巡視監(jiān)督的內(nèi)容更加聚焦，對(duì)派駐監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、監(jiān)督職權(quán)進(jìn)行了一系列調(diào)整，制度優(yōu)勢(shì)正在逐漸轉(zhuǎn)化為制度效能。新時(shí)代進(jìn)一步提高黨內(nèi)監(jiān)督的質(zhì)量，需要進(jìn)一步通過對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制改革入手，把治理優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為治理效能。

（四）實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一

在黨內(nèi)監(jiān)督工作已經(jīng)基本做到全覆蓋的前提下，要探索實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的統(tǒng)一的機(jī)制，進(jìn)而構(gòu)建中國特色國家監(jiān)察體系。第一，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，實(shí)現(xiàn)紀(jì)委和監(jiān)委的合署辦公，合署辦公后的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)一體履行紀(jì)檢、監(jiān)察兩項(xiàng)工作職能。第二，在監(jiān)督理念上，無論是黨內(nèi)監(jiān)督還是國家監(jiān)察，都要把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，把懲前毖后、治病救人作為監(jiān)督理念，做實(shí)做細(xì)日常監(jiān)督。第三，在監(jiān)督的職能上，把紀(jì)委的執(zhí)紀(jì)和監(jiān)委的執(zhí)法二者融合起來，一方面要堅(jiān)持紀(jì)法分開，防止以紀(jì)律處分代替法律制裁，也防止以刑事處分代替黨紀(jì)處分，另一方面實(shí)現(xiàn)紀(jì)法有效銜接，把紀(jì)律審查和依法調(diào)查、黨紀(jì)處分和政務(wù)處分有效結(jié)合起來[16]。第四，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督對(duì)象的互補(bǔ)，目前黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了“全覆蓋”，但對(duì)于履行公權(quán)力的非黨員的監(jiān)督還存在空白，國家監(jiān)察在監(jiān)察對(duì)象上大大拓展，監(jiān)察法規(guī)定的六類監(jiān)察對(duì)象幾乎覆蓋了所有行使公權(quán)力的公職人員，這就彌補(bǔ)了黨內(nèi)監(jiān)督在范圍上的短板。

綜上所述，新中國70年來黨內(nèi)監(jiān)督理論與實(shí)踐的發(fā)展，經(jīng)歷了新中國成立初期黨內(nèi)監(jiān)督的初步建立和曲折發(fā)展、改革開放初期的修復(fù)與重構(gòu)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下探索新規(guī)律、黨的十八大以來邁上新的臺(tái)階的歷史進(jìn)程。黨內(nèi)監(jiān)督的目的是破解長(zhǎng)期執(zhí)政條件下自我監(jiān)督的難題，始終遵循著要善于探索中國特色的形式和途徑，在理念上越來越強(qiáng)調(diào)把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，監(jiān)督的重點(diǎn)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，監(jiān)督的內(nèi)容逐漸聚焦于政治監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)和國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一的內(nèi)在邏輯。黨內(nèi)監(jiān)督演變的歷史經(jīng)驗(yàn)為新時(shí)代強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督提供有益的啟示，即要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督體系的頂層設(shè)計(jì)，注重發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)構(gòu)的作用，要通過結(jié)構(gòu)性改革提升黨內(nèi)監(jiān)督的效能，要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察的有機(jī)統(tǒng)一。