對話與共識：基層協(xié)商民主的制度規(guī)范探析

（同濟大學 政治與國際關系學院，上海 200092）

協(xié)商民主（deliberative democracy）作為20世紀晚期興起的一種民主理論，它的本意是對代議民主政治在當代發(fā)展過程中存在的局限性的反思和批判。哈貝馬斯的商談民主理論和吉登斯的對話民主理論，對代議民主制進行了深刻的批判。他們強調這種以工具理性為基礎、以投票為中心的代議民主制，容易被非理性和私利主導，難以真正展示公民精神。他們主張實現(xiàn)從“以投票為中心”的民主向“以對話為中心”的協(xié)商民主轉型[1]。

喬恩·埃爾斯特認為協(xié)商民主是自由、平等的公民間通過互相討論而推進的政策制定過程[2]。亨德里克斯認為，協(xié)商民主模式中的民主決策是平等的公民彼此間進行理性討論的結果，正是這種追求相互理解的交流推動作出合法決策[3]。協(xié)商民主理論自21世紀初進入我國以來，不少學者相繼發(fā)表有關協(xié)商民主的著述，對協(xié)商民主的定義、基本內涵、理論基礎、價值取向等進行了深層次的探討。林尚立強調協(xié)商民主是以平等對話溝通為基礎，對話與溝通是協(xié)商民主的重要工具[4]。陳家剛則認為，協(xié)商民主是一種社會治理形式，公民在公共協(xié)商過程中說服他人，轉換自身偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎上，利用平等和公開的理性指導協(xié)商，賦予立法和決策以政治合法性[5]。

黨的十九大報告指出：“要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，統(tǒng)籌推進政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團體協(xié)商、基層協(xié)商以及社會組織協(xié)商。加強協(xié)商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐，保證人民在日常政治生活中有廣泛持續(xù)深入?yún)⑴c的權利。”[6]從這個意義上看，在國家戰(zhàn)略層面，協(xié)商民主是我國社會主義民主制度框架的重要組成部分，是建設法治中國的關鍵命題；在國家治理層面，協(xié)商民主不斷發(fā)揮著“政黨—政權—人民”之間功能耦合的作用，保障和促進著國家決策的公共性、正當性、科學性。

一、問題的提出與分析框架

10多年來，我國學界對協(xié)商民主的研究成果極為豐富，宏觀性理論建構較為成熟。隨著我國進入全面深化改革的深水區(qū)和攻堅期，如何建立更完備、更穩(wěn)定、更管用的全方位國家治理現(xiàn)代化制度體系是新時代對政治學界提出的根本要求。協(xié)商民主理論下的基層治理模式探索作為我國現(xiàn)階段國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要形式之一，應當發(fā)揮更加積極和深遠的作用與影響。

從總體看，我國學界對協(xié)商民主的研究主要集中于協(xié)商民主的重要性與對當代中國的適用性、正當性方面，對于其如何運作，通過怎樣的形式來達成協(xié)商民主中的對話與共識，以及基層協(xié)商民主中應形成怎樣的制度規(guī)范來保證其有效性則研究較少，郎友興與何包鋼等人對浙江溫嶺的民主懇談會的實證研究是其中最有價值的學術亮點[7-8]。雖然學界對協(xié)商民主理論再做深層次的挖掘已較為困難，但把研究重點落到基層協(xié)商民主的制度建構層面，用規(guī)范制度主義研究框架探索基層協(xié)商民主的制度規(guī)范便成為本文的主要研究目的。本文試圖結合規(guī)范制度主義理論，通過分析浙江溫嶺市預算民主懇談會中體現(xiàn)的具體規(guī)則程序，探討在基層協(xié)商民主過程中應建立什么樣的制度規(guī)范與如何通過此規(guī)范形成對話和共識。

規(guī)范制度主義是新制度主義的根源，其理論核心與研究重點在于，在解釋人類行為時，組織的規(guī)范與價值被賦予了核心地位。規(guī)范制度主義者認為，制度是一系列要素的集合體，他們對制度的正式定義為：“政治制度是由相互關聯(lián)的規(guī)則和慣例組成的集合體，它們從個體角色與周圍環(huán)境的關系角度界定適當?shù)男袆??！盵9]早期制度與組織學家塞爾茲尼克認為，組織可以分為兩大類：聚合性組織與整合性組織，前者是表達個人理性行動，以利益驅動和計算理性吸納成員的組織，而后者則是以規(guī)范權力和道德理性吸引成員，能夠形成整合性制度的組織[10]。結合本文研究的主題，研究假設可以確定為，基層協(xié)商民主的理想狀態(tài)是形成整合性制度，并以組織的規(guī)范與價值吸引政治參與者進行對話，以完善、系統(tǒng)的制度規(guī)范保障基層協(xié)商民主達成共識并實現(xiàn)既定的組織目標。

規(guī)范制度主義理論構建了理解政治制度的兩個重要分析框架：第一，在大多數(shù)政治制度中，個體是以制度成員身份為條件在制度中作出選擇的；第二，制度的行為基礎是規(guī)范的而不是強制的，制度成員被組織規(guī)定的價值所影響[11]。因此，從前者看，作為制度成員身份的個體以其不同的選擇構成了基層協(xié)商民主中“對話”的理論基礎；從后者看，被組織規(guī)定的價值所影響的個體具備了達成“共識”的實踐基礎。

筆者曾經(jīng)走訪和調研過浙江溫嶺、江蘇無錫、安徽宣城、上海閔行等地，就基層民主協(xié)商制度的運作機制進行考察。筆者認為，作為一種新型的社會主義民主形式，協(xié)商民主在當下中國的現(xiàn)實意義主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，通過提供一種雙向參與的選項、營造“共享空間”的方式，將國家和社會、政府和人民的力量融合到一起；第二，為全面深化改革開放擴大智力之源，尋找民間智慧的同時培養(yǎng)群眾的協(xié)商素質；第三，在基層社會治理中，為社區(qū)自治提供重要的普遍性開放性平臺。

然而，由于各地環(huán)境差異較大、政治文化表現(xiàn)各異、社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同、政府的施政能力和施政水平不一、公眾的政治參與意識和實踐能力參差不齊，基層協(xié)商民主的方式和水平有很大的差距，這迫使筆者開始從個體與組織、規(guī)則與價值的二元關系角度對各地的協(xié)商民主運作狀況進行深入考察，從對話與共識這兩個協(xié)商民主最重要的程序入手，探討基層協(xié)商民主實現(xiàn)有效運作的制度規(guī)范。

二、基層協(xié)商民主制度規(guī)范的基本構成

規(guī)范制度主義認為，規(guī)范是制度的核心屬性，而規(guī)范脫胎于慣例，慣例則緣起于人們在元制度中的相互影響，一旦慣例確立并逐步產(chǎn)生重大的意義，處于結構中的制度化程度自然就會提升。因此，基層協(xié)商民主制度一旦形成，在解決實際問題過程中效果明顯，其價值意義就會不斷擴大，并通過年復一年的重復推行和運轉，固化其特有的價值。同時，規(guī)范制度主義確信，通過規(guī)范的應用，政治行為者可以在活動中極大地減少決策和交易成本，并通過規(guī)范的適當性邏輯最大限度地激勵組織中的成員參與協(xié)商活動。

沒有制度，協(xié)商民主仍然是一個難以捉摸和理想主義的概念[12]?；鶎訁f(xié)商民主制度建設具有一定的制度規(guī)范，協(xié)商議題的選擇、參與群體、參與方式、參與程序、決策原則、共識達成等都有其內在邏輯和特定規(guī)則。本文主要從議題選擇、參與方式、對話機制、共識達成四個板塊，探索基層協(xié)商民主制度規(guī)范的基本結構。

（一）議題選擇

就協(xié)商議題的選擇而言，協(xié)商討論的對象和內容必須具有公共性，必須與公眾利益密切相關，必須涉及公共財政資金的投入，這是構成完備的協(xié)商議題的三大基本條件。在通常情況下，符合以上三大條件的協(xié)商議題大多在城市社區(qū)基礎設施改建和農村基礎設施建設領域，如城市老舊小區(qū)改造、水電煤衛(wèi)設施改建；農村修路架橋、增設公交車站、新建醫(yī)院和學校等公共項目決策時。一般情況下，公眾出于個人利益考慮，對公共基礎設施建設項目會作出支持或反對的抉擇，形成彼此對立的利益群體，此時，由政府出面，采用基層協(xié)商民主形式進行協(xié)商討論，是達成共識最為有效的途徑。當然，對協(xié)商議題必須具有嚴格的篩選機制，公民參與的主觀意愿和協(xié)商結果的有效性才能得以保證。

例如，浙江溫嶺澤國鎮(zhèn)選擇將城鎮(zhèn)基本建設項目作為預算協(xié)商的內容，并且通過一系列的制度設計，如反復使用調查問卷法以及懇談會流程的優(yōu)化，從而使公眾可以影響公共部門對重大城建項目的預算資金分配和順序排位的最終決策。在預算懇談會議召開的15天前，澤國鎮(zhèn)人大會向公眾代表下發(fā)“城鎮(zhèn)建設項目預算調查問卷”，會議召開的10天前，再發(fā)放每個項目的說明材料和專家委員會提供的客觀中立的介紹資料。代表們需要研究調查問卷中羅列的30個備選建設項目，并按照項目對自己的重要程度為每個項目打分。在會上，全體代表再次通過隨機抽樣的方法被分成16個小組，閱讀專家提供的項目分析報告，之后展開兩輪小組討論、兩輪大會集中討論，并在大會結束后重新做一次相同的問卷評分。兩次民意調查的結果將會經(jīng)數(shù)據(jù)處理后匯總成代表們對每個項目的總體評分和排序結果。這個結果會提供給政府預算編制作為參考，而民主懇談形成的共識最終也將會在人代會預算審查的通過率上得以體現(xiàn)[13]。

（二）參與方式

基層協(xié)商民主參與方式的選擇，帶有濃重的制度設計色彩，良好的制度設計是實現(xiàn)基層協(xié)商民主取得突出成效的關鍵所在。浙江溫嶺民主懇談強調多元主體的參與、平等充分的對話，以及最大限度地達成理性共識。它所體現(xiàn)和傳達的民主協(xié)商精神，是重新解讀我國傳統(tǒng)深厚的鄉(xiāng)賢政治文化、豐富基層民主制度空間的一把鑰匙，也是探索國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中的重要典型案例。

溫嶺市的預算民主懇談通過三種參與方式使民眾與政府形成對話，分別是隨機抽選、自愿參與、邀請式參與，三種不同的參與方式各具優(yōu)勢，在溫嶺民主協(xié)商過程中發(fā)揮重要作用。

隨機抽選方式應用的典型是溫嶺市澤國鎮(zhèn)的“乒乓球搖號”，人為規(guī)定人數(shù)在一千以下的村子抽選1人，高于一千而低于兩千的抽選2人，達到三千的抽選3人，最后一共抽選出275名公眾代表參加協(xié)商懇談（實際到會257名）。

自愿參與是溫嶺最成功的一種參與方式，為新河鎮(zhèn)首創(chuàng)。顧名思義，全鎮(zhèn)的公民只要有參與的愿望都可以到場參加公共預算的討論。自愿參與不僅保障了公眾平等參與的途徑，還促進了參與的程度和深度。該方式的內在邏輯是：在機會成本的計算考量下，愿意抽時間參加民主懇談的公民基本都對討論的問題感興趣、有想法，可以認為他們代表了一定圈子內或地域范圍內具有相同立場的利益相關者。

邀請式參與是指政府邀請一部分特定身份的人員參加民主懇談會并參加討論的各個環(huán)節(jié)，這種方式是受公共部門影響最大、控制最強的手段，必然會有民眾質疑其正當性。溫嶺市邀請式參與的對象主要分為兩類：利益相關者、當?shù)氐男袠I(yè)精英或專業(yè)人士。邀請式參與的做法最重要的貢獻是對可能發(fā)生的集體無理性的糾偏作用，是有效參與的深化和延伸。

（三）對話機制

雖然規(guī)范制度主義十分關注制度對行為者的形塑作用，但完全不否認行動者在政治活動中對規(guī)范與制度的影響，個體是非常重要的，最終還是需要個人在制度中作出選擇[14]。因此，構建新時代完善的基層協(xié)商民主制度體系，關鍵要素之一是參與群體的構建，協(xié)商民主制度中的個人是形成對話機制的主體，具有良好素質的個體的存在，是構建完備的協(xié)商民主制度的核心。

建立基層協(xié)商民主制度規(guī)范首先要厘清多邊對話機制的層次，即誰與誰對話。整體而言，基層協(xié)商民主主要有三個層面的對話。第一個層面是參與者與政府間的對話。公民代表必須有機會直接向政府部門的負責人就與自身相關的議題進行提問或質疑，后者有義務向前者說明情況、解釋政府行為。第二個層面是參與者與參與者間的對話。參與者之間的對話能夠讓各種意見進行碰撞，并且經(jīng)過激烈的論證后形成相對理性和統(tǒng)一的數(shù)個備選項，而不同于簡單的民意相加。第三個層面是政府內部的對話及政府部門之間的對話。通過民主懇談的平臺，政府不同部門的負責人能夠就某些問題坐在一起討論，一起聽取公眾意見、發(fā)現(xiàn)矛盾、面對壓力。由于基于相同的信息量和外界對政策落地的期待，因而對話者更容易達成彼此間的協(xié)商與和解，有利于政府整體行動效率的提高。

對規(guī)范制度主義而言，制度的運行也是十分重要的一環(huán)，探究制度結構如何規(guī)范及影響制度內成員的行為對后期制度的變遷或強化具有重要意義。遵從規(guī)范是該理論運行的核心，個體行為方式需要依賴完備的制度運行規(guī)范進行約束與保障。在溫嶺協(xié)商民主的案例中，設計規(guī)范、健全的參與程序是保障對話開展的重要舉措。其參與程序主要體現(xiàn)在前置程序、組織形式、會場布置等方面。前置程序重點是公共議題的篩選，首先提出重點議題并列出初步方案；其次下發(fā)調查問卷，征求參與者意見；最后按得分排序，篩選出適宜的議題進行討論。組織形式方面，溫嶺的舉措是淡化政府在協(xié)商過程中的主導地位，為政府與公眾構建平等的對話環(huán)境，其典型做法是設置會議主持人，使其以中性立場調動會場情緒，保證協(xié)商對話在一種平等的氛圍中進行。此外，溫嶺協(xié)商民主懇談會現(xiàn)場布置也有一定的邏輯考量，如協(xié)商會場呈圈狀結構，前方是決策圈，后方是分組的參與者，如此布局使坐在一起的部門領導可以隨時進行溝通、討論如何回答提問，同時也使坐在一起的代表便于進行小組討論并與其他小組溝通。

（四）共識達成

基層協(xié)商民主過程中，產(chǎn)生各種觀點的交鋒是極為正常的，提出不同的觀點和看法不是為達成一致制造麻煩，而是通過爭論鼓勵出現(xiàn)“頭腦風暴”，讓更多有用的好點子在爭論過程中出現(xiàn)?！肮沧R”不是強調每個人都只能有相同的意見或扼殺不同的聲音，而是通過各方的包容、妥協(xié)和退讓，形成一種公共的、成熟理性的、能獲得諒解的認識或結論。達成“共識”有四個要素非常重要。

1.公眾群體間排除私利之爭。不同利益主體必須理解和接受在個人私利之上存在著同樣重要的公共利益，公共利益的實現(xiàn)在任何情況下都不可能意味著所有私利的加和，最小化的犧牲和理性的妥協(xié)是避免將公民議政程序拖入無休止的爭吵泥潭的唯一路徑。規(guī)范制度主義始終強調，制度成員被組織規(guī)定的價值所影響，制度的行為基礎是規(guī)范的而不是強制的，因此，只要有一種良好的制度設計突出公共利益的優(yōu)先地位，公眾的協(xié)商意識就會逐漸向公益目標靠攏。

2.突出專家的影響力?；鶎訁f(xié)商民主的有效運作離不開科學理性的指導，作為行業(yè)精英的專家學者應該成為基層協(xié)商民主的重要保障力量參與其中，以專家身份對備選方案進行科學論證的理性解讀，幫助參與協(xié)商的公眾對選擇方案作出更加理性和合理的判斷，并在此基礎上作出符合個體與群體利益的最終決斷。同時，在協(xié)商議題的選擇上，專家學者的專業(yè)意見和建議也須受到尊重與重視，以保證其在引導公眾理性討論的過程中發(fā)揮應有的作用。這是在決策民主基礎上對協(xié)商議題進行科學、合理論證的必經(jīng)程序，缺乏這一制度保障，協(xié)商民主的有效運作便無法得到保障。

3.引進基于大數(shù)據(jù)的最優(yōu)決策方案。美國經(jīng)濟學家林德布洛姆在《美國經(jīng)濟評論》雜志發(fā)表的《政策分析》一文中提出，在政策制定過程中，應采用定性與定量相結合的方法[15]。當代的大數(shù)據(jù)技術無疑可以為公共決策提供定量研究的技術支持，在基層民主協(xié)商過程中，大數(shù)據(jù)的充分運用可以為各備選方案提供更具理性和說服力的選擇依據(jù)。

4.政府的理性退讓。治理實際是一種有效、開放、負責且受監(jiān)督的公共服務體系，在治理的過程中，政府是行動者之一而非全部[16]。完善的基層協(xié)商民主運作過程中，政府最好以第三方身份參與協(xié)商議題，以中立的角色定位調和對立的雙方采取折中的選擇方案。政府作為第三方介入時，要清醒地認識到自己并不是絕對的強勢者，需要積極地聽取協(xié)商民主對話中每一方提出的意見和建議，在這些意見與自身的初衷相違背時，需要有勇氣作出一定程度的退讓，以凸顯協(xié)商達成的共識在公共決策中的影響力，這不僅是對公眾參與的一種激勵，也使其成為公共政策實施的有效推動力。

三、基層協(xié)商民主的定位與平臺

對話與共識的深度解讀，對理解基層協(xié)商民主制度構建具有工具性價值。協(xié)商民主作為民主重要的形式，意味著各個政治主體可以利用規(guī)范化的制度平臺和渠道，通過溝通對話，形成理性共識，作出符合公共利益的合理決策[17]。在我國基層民主實踐中，應當明確協(xié)商民主制度是對基層人大制度的補充和延伸。課題組對浙江和上海等長江三角洲地區(qū)基層人大制度的考察實踐證明，只有與地方人大制度的運作規(guī)則互相協(xié)調并相互配合，基層協(xié)商民主制度才有可能得到具有可持續(xù)性的穩(wěn)定運行，并成為地方人大民主決策制度的有效補充，牢固構建起聯(lián)系基層人大與社會公眾之間的橋梁。

一方面，基層協(xié)商民主運行過程中形成的共識，對地方政府決策起重要的咨詢作用，但非決定作用。公共決策的主體是公共部門，因此政府是否采納協(xié)商的結果取決于其本身的意志而不為有限的民意所左右。在協(xié)商機制下，政府需要具備開放的態(tài)度和理性的判斷，而非對民意的無條件順從。因此，政府在接納基層協(xié)商民主形成的共識時，要充分考慮所選定方案的科學有效性，要更加全面理性地對選定方案做二次評估，探討其在財政方面的可行性和環(huán)境方面的可持續(xù)性，要基于公意并高于公意，為后代子孫的可持續(xù)發(fā)展做好重大基礎設施建設的方案規(guī)劃。

另一方面，政府也必須尊重協(xié)商達成的共識，承擔漠視共識可能產(chǎn)生的風險。當政府認為決策的依據(jù)，即公共理性與協(xié)商共識相悖，并遵照公共理性作出了相應的決策，那么它也必須照顧公眾的意見和訴求，為這些沒有被采納的愿望提供合理的解釋以及次優(yōu)方案。如果政府一意孤行要與協(xié)商的結果背道而馳，那么后續(xù)遭受到的阻力是可以想見的。

因此，筆者認為，我國當下推進社會主義協(xié)商民主制度建設，在頂層和基層的制度構想應采取不同的方略。頂層設計的制度構想應把協(xié)商民主和我國新時代社會主義民主與法治建設相結合，繼續(xù)發(fā)展人民政協(xié)這一具有中國特色的社會主義協(xié)商民主平臺，使協(xié)商民主作為我國政治制度的重要特色發(fā)揮其優(yōu)越性。具有可操作性價值的協(xié)商民主主導性平臺應該放在基層，放在與公眾日常生活密切相關的公共決策領域，其范圍可以覆蓋城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市與農村基礎設施建設、城鄉(xiāng)居民生活管理體系構建、交通設施建設，以及學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、垃圾焚燒廠的選址等關系到人民群眾切身利益的公共決策領域，所有可供選擇的議題必須符合具有公共性、推進公共利益和公共財政投入三大要素。基層協(xié)商民主應強調對話和共識的達成必須基于公眾的理性判斷與多數(shù)意見，只有通過科學的遴選機制選出公眾愿意參與的話題，采用公開化的方式進行運作，并產(chǎn)生明顯的示范效應，才能避免公眾對協(xié)商民主過程的漠然和回避，在協(xié)商民主的訓練中培養(yǎng)一代又一代以公共利益和組織價值為依歸的合格的政治參與者。

四、結語：基層協(xié)商民主的機制創(chuàng)新

規(guī)范制度主義認為，設計者在設計制度時會有一個理想的模式，但因設計者本身認知的局限和環(huán)境的變化，制度往往很難達到預期的效果[18]，因為制度在識別出環(huán)境的變化后，會經(jīng)歷一個學習過程，從而調適自身并適應變化[19]。中國政治經(jīng)濟與社會發(fā)展的現(xiàn)實也的確如此，因此基層協(xié)商民主制度需要在實踐中不斷進行機制創(chuàng)新，從而實現(xiàn)制度變遷，與時俱進，達到理想的效果。新時代推進基層協(xié)商民主制度發(fā)展時，可以在以下幾方面探索有效的機制創(chuàng)新。

（一）創(chuàng)新基層協(xié)商民主與地方人大的聯(lián)動機制

基層協(xié)商民主的有效運作必須在現(xiàn)有的制度框架下進行，地方人大與地方政府應緊密協(xié)作，將協(xié)商民主落到實處。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，選舉產(chǎn)生的人大代表是社會主義民主制度下人民群眾根本意愿的代表者，在法律上享有權力機構的合法性。因此，既要防止基層協(xié)商民主制度的構建對地方人大制度產(chǎn)生沖擊，又要想辦法使兩者和諧、有序地互補發(fā)展。筆者認為，基層協(xié)商民主的有效運作需要更加緊密地結合縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人大工作制度，在現(xiàn)有的制度框架下進一步將協(xié)商民主的內容明細化，將協(xié)商民主的程序制度化，將協(xié)商民主的運行責任落實到地方人大和地方政府的具體部門，并明確其相關責任機制。在人民代表大會制度下發(fā)展基層協(xié)商民主一方面能夠解決尚未完善的后者的法律地位和法律依據(jù)問題，另一方面也能通過與人大程序的聯(lián)動化解協(xié)商機制下無法達成共識的情況。人大制度與公眾參與的結合將在更大的程度上保障人民群眾享有充分的民主權利，也能有效地激活基層人大在國家政治生活中的重要職能，更好地發(fā)揮其行政監(jiān)督權和重大事項決定權，提高人大代表履職的積極性和履職效能。

（二）創(chuàng)新基層協(xié)商民主的動力機制

目前基層協(xié)商民主的成功實踐基本上都是以地方領導人的推動為主要驅動模式，地方人大與政府官員的決心和堅持是促進基層協(xié)商民主有效推進的重要因素。但是，這種由個別關鍵人物驅動的模式不具備可持續(xù)性和大范圍推廣的可能性。在地方實踐中，常見的情形是隨著發(fā)起協(xié)商民主工作試點的領導干部的調崗、卸任，或者領導班子的交接，這種新的嘗試隨即停滯不前或受挫終止。要使基層協(xié)商民主制度可持續(xù)發(fā)展，必須改變這種被動、隨機的驅動模式，將其制度化、法治化，轉為制度驅動的模式，因此，強化協(xié)商民主動力機制顯得尤為重要。在穩(wěn)固已經(jīng)獲得的協(xié)商成果的基礎上，應留給基層領導干部一定的探索空間和激勵機制。從我國目前實際情況看，這種現(xiàn)象不僅與地方的政治生態(tài)有關，也與干部隊伍自身的思想認識密不可分，各級地方政府應當看到中央改革政策傳達出的積極信號，更加大膽、開放地去接受和探索更多的可能性。

（三）創(chuàng)新基層協(xié)商民主的參與機制

一方面，有效推進基層協(xié)商民主的關鍵在于擁有一大批具有強烈責任感和使命感的有效參與者。在我國沿海各地農村，市場經(jīng)濟的發(fā)展尤其是民營經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了一批具有較強經(jīng)濟實力的新鄉(xiāng)賢，他們對具有利益相關性的公共決策具有很高的興趣，參與熱情度很高，10多年來大大推進了基層協(xié)商民主的不斷進步；而強政府模式主導下的大城市則缺乏相應的高參與度公眾群體，基層協(xié)商民主雖有存在，但運作成效不夠明顯。另一方面，制度化的協(xié)商民主參與機制尚不完善，雖然不同類型的參與主體通過不同渠道活躍在政治生活的各方面，但是公民參與的制度化是現(xiàn)代民主政治的客觀需求。當下，網(wǎng)絡終端前聚集的往往是大量有政治熱情的青年，而一部分具有利益訴求的基層群體在現(xiàn)有的制度框架下只能通過信訪等方式尋求幫助。制度性參與不僅能夠規(guī)避影響社會穩(wěn)定的風險，也是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本保障。