公共行政中的 “燙手山芋”
——基于“棘手問題”緣起、內(nèi)涵與應對策略的研究述評

郭佳良

現(xiàn)代公共行政學一直以思考和解決現(xiàn)實公共領(lǐng)域中所存在的問題為學科己任。秉持“知識應該服務于問題解決”的實用主義哲學，緣起于美國20世紀初進步主義時代的現(xiàn)代公共行政，一開始所需要回應的正是經(jīng)濟高速增長與快速工業(yè)化所引發(fā)的繁雜而具體的社會問題（馬駿，2008）。更為重要的是，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟和社會的發(fā)展，行政活動已不是一般辦事員所能處理的瑣碎事務，而是必須基于特定的知識和技能才可解決的技術(shù)性問題（White，1955）。因此，如何處理行政事務中技術(shù)性問題的爆炸式增長成為傳統(tǒng)公共行政研究的根本關(guān)切，試圖將公共事務進行技術(shù)化的理解和處理也成為一種必然的趨勢。

然而，伴隨著西方后工業(yè)社會的到來，公共行政的外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化。區(qū)別于工業(yè)社會早期的那種穩(wěn)定、機械的行政生態(tài)，當下的公共行政事務愈發(fā)體現(xiàn)出不確定、復雜性、模糊性的特征，已進入所謂“烏卡時代”（VUCA）（Van，2017：5）。當下公共行政實踐所經(jīng)常面對的已不再是那種簡單的通過技術(shù)理性范式就可以解決的技術(shù)問題，而是一種難以被技術(shù)化甚至抵抗被技術(shù)化的“棘手問題” （wicked problem）。自從1973年“棘手問題”被正式提出后，歷經(jīng)40多年的研究與發(fā)展，它已在西方公共行政領(lǐng)域成為重要的學術(shù)概念?！凹謫栴}”因其復雜難解的特征成為當下公共管理者必須面對的“燙手山芋”，其對于公共政策和公共行政帶來的影響和挑戰(zhàn)是全面而深刻的（Head＆Alford，2015；Australian Public Service Commission，2007）。因此，必須對它的緣起、內(nèi)涵與應對策略等方面的研究進展進行全面的梳理和評價。本文試圖從如下四個方面來展開論述。首先，明確這一概念的緣起與發(fā)展的現(xiàn)實邏輯和外在背景；其次，闡明“棘手問題”這一概念的具體內(nèi)涵及其概念化過程；再次，總結(jié)應對“棘手問題”的相關(guān)策略并對其進行評價；最后，對既有研究的不足進行評析，并展望未來的研究重點和前進方向。

一、“棘手問題”研究的緣起與發(fā)展

（一）“棘手問題”概念的緣起

“棘手問題”作為學術(shù)概念被正式提出，源于1973年美國的兩位學者霍斯特·里特爾（Horst Rittel）與梅爾文·韋伯（Melvin Webber）發(fā)表在《政策科學》期刊的論文《一般規(guī)劃理論中的困境》。這兩位教授的研究領(lǐng)域聚焦于城市規(guī)劃，但這篇論文的立意卻絕不僅限于該領(lǐng)域。他們發(fā)現(xiàn)，幾乎所有與公共服務相關(guān)的職業(yè)專家都無法免于一種大眾化的“反專業(yè)運動”的攻擊，遭到其服務顧客的反對或質(zhì)疑（Rittel＆Webber，1973：155）。作者進一步指出產(chǎn)生這種社會現(xiàn)象的理論根源：職業(yè)專家的工作是解決那些有明確目標、可清晰定義的問題，即馴良問題（tame problem）；而幾乎所有的社會問題和公共政策議題都是沒有明確目標和清晰定義的“棘手問題”，專業(yè)所依賴的理性設計模式無法應對（Rittel＆ Webber，1973：160）。

如果將他們的研究放置于宏大的時代和社會背景之下，便更容易理解“棘手問題”概念緣起的現(xiàn)實邏輯。美國于20世紀60年代約翰遜時期開展的“偉大社會計劃”通過大量公共項目推進社會進步，但這些項目并未取得預期效果（張夢中，2000：38）。這些大型公共項目和政策的失敗激起了學術(shù)界普遍的批判和反思（Head，2008：101－102）。例如，普雷斯曼和威爾達夫斯基（Pressman＆Wildavsky，1984）的研究指出，大型復雜項目由于所需的信息收集、目標清晰度和協(xié)調(diào)水平難以實現(xiàn)，是不可能成功的；社會政策領(lǐng)域的學者們也發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社會中的主要議題根植于價值觀念之中，科學分析不足以理解和解決這些社會議題（Rein，1976）。這些批判性的研究都直指技術(shù)范式的局限與弊端——由于忽略了利益相關(guān)者和公民的價值、觀點和生活經(jīng)驗（地方性知識）而無法構(gòu)建正確的政策問題，同時呼吁政策制定者不應過于雄心勃勃，不要試圖致力于那種宏大的、藍圖式的公共項目。在這樣的社會背景下，里特爾和韋伯二人提出的“棘手問題”概念可以說巧妙地捕捉到了時代思潮（Zeitgeist），“即政府面臨的政策問題不能簡單地用蘭德式管理顧問設想的理性主義方式來解決，甚至不能用當時日漸興起的由拉斯維爾推動的政策分析和政策科學運動的方法來解決”（Carayannopoulos＆McConnell，2018：2）。由此可見，“棘手問題”概念的提出，其目的是為了批判當時美國在城市規(guī)劃和公共政策領(lǐng)域占據(jù)支配地位的“理性－技術(shù)主義”途徑或管理工程方式，其現(xiàn)實意義正在于提醒公共管理者在廣泛而深入地“技術(shù)化”公共事務時保持一份應有的謙卑姿態(tài)。

（二）“棘手問題”研究的興起與發(fā)展

在里特爾和韋伯的論文刊發(fā)后，“棘手問題”這一概念得到學界普遍關(guān)注，以此為主題的文獻數(shù)量快速增長。研究的興起與發(fā)展具體體現(xiàn)在兩個方面。第一，從所涉及的政策領(lǐng)域來看，“棘手問題”研究存在于包括環(huán)境治理（Balintet al.，2011）、公共衛(wèi)生治理（Ferlie et al.，2013）、社會安全治理（Christensen et al.，2014）、水資源管理（Skinner，2016）等幾乎所有公共行政領(lǐng)域，甚至在企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃（Camillus，2008）、軟件工程（DeGrace＆Stahl，1990）、產(chǎn)品設計（Guindon，1990）等企業(yè)管理領(lǐng)域也得到普遍應用。第二，從關(guān)聯(lián)的研究主題來看，“棘手問題”的理論框架已經(jīng)和公共價值管理（Moore，1997；郭佳良，2017；Geuijen et al.，2016）、政策網(wǎng)絡（Van Bueren et al.，2003）、公共危機治理（Christensen et al.，2016；Carayannopoulos＆ McConnell，2018）、公共領(lǐng)導（王學軍、曹鈳婕，2019）、政策設計（Head，2018）等重要的學術(shù)主題緊密融合在一起，成為公共行政理論有機體的重要組成部分。

“棘手問題”研究的興起與公共行政外部環(huán)境發(fā)生的重大變化密不可分。首先，價值多元化與價值沖突成為21世紀公共行政外部環(huán)境的重要特征（J?rgensen＆ Bozeman，2007；Nabatchi，2012）。價值沖突以及在競爭性的價值原則之間進行權(quán)衡成為公共管理者必須面對的客觀場景（Van＆Van，2009），而這正構(gòu)成“棘手問題”的重要來源。其次，治理范式所倡導的公共事務主體的分權(quán)化與多元化，使得行動主體間資源與權(quán)力的依賴以及邊界與責任的模糊成為常態(tài)（Stoker，2002：18），從而導致公共事務的制度復雜性提升。這進一步產(chǎn)生了很多跨區(qū)域、跨層級、跨部門的交叉問題（Bryson et al.，2015：2），而這種交叉問題具有很強的“棘手”屬性。再次，公共領(lǐng)域中的不確定性逐漸常態(tài)化，其最顯著的標志是公共危機事件的頻繁發(fā)生。而危機管理的復雜性、不確定性和模糊性，使得它本身就構(gòu)成典型的“棘手問題”，并被稱作“棘手危機”（Christensen et al.，2016）。最后，伴隨著新自由主義理念瀕于破產(chǎn)，以及網(wǎng)絡與社會媒介的興起所導致的政策偏見與“后真相”（post-truth）社會的到來（Manjoo＆Johnston，2008），技術(shù)精英與其所代表的技術(shù)理性被公眾質(zhì)疑和批判，40年前里特爾所提及的反專業(yè)主義運動呈現(xiàn)出愈演愈烈的勢頭。

總之，學術(shù)領(lǐng)域?qū)τ谶@一概念的持續(xù)關(guān)注和研究，依賴于此概念緣起與發(fā)展的整個外在社會背景。放眼未來，伴隨公共行政外部環(huán)境所凸顯的上述變化趨勢，對于“棘手問題”的研究將繼續(xù)推進和普及，而如何應對“棘手問題”將成為公共行政中的大問題。

二、“棘手問題”的概念化過程

“棘手問題”此一概念從提出到引起學界關(guān)注，再到被學者廣泛使用，伴隨著一個概念內(nèi)涵與外延不斷明晰化的自然演化進程。這種演化的內(nèi)生動力，源于學者們一方面日益意識到此概念的重要學術(shù)價值和可能的學術(shù)前景，另一方面為進一步增進此概念在使用和論述中的準確性所作出的努力。就目前為止，此概念化的過程可劃分為三個階段，包括特征描述階段、要素分析階段和類型細分階段。

（一）特征描述階段

里特爾與韋伯首次使用“棘手問題”這一概念時，是作為“馴良問題”的反面而提出的。所謂“馴良問題”，指的是那些問題本身能夠清晰定義、明確歸因，并可確定解決問題的行動方案的技術(shù)問題。在面臨這類問題時，可憑借“理性—技術(shù)”方法（Rational-technical Approaches），即按照“搜集信息——分析信息——制訂方案——執(zhí)行方案”四個步驟依次推進來解決。然而，由于不滿足上述“馴良問題”的三個條件，“棘手問題”抵制一切企圖解決它們的慣用方法（理性—技術(shù)方法），因而顯得難以應對。在此，他們并未給出清晰定義，而是基于特征（或?qū)傩裕┑奶釤捄土_列進行描述。他們將“棘手問題”的特征表述為10個方面，并對每個特征進行闡釋說明。這些特征包括：“棘手問題”不存在明確的表述；“棘手問題”沒有停止規(guī)則；解決“棘手問題”的方案不存在絕對的真?zhèn)闻袛?，而是相對而言的更好或更差；“棘手問題”的解決方案無法進行立即的、根本的測試；任何解決“棘手問題”的方案都是“單步操作”（one-shot operation），因為沒有機會通過反復試驗來學習改進，每一次嘗試都會帶來重要的影響和后果；“棘手問題”無法詳盡列舉所有的潛在解決方案，也沒有一組描述良好的可納入計劃的允許操作；每個“棘手問題”本質(zhì)上都是獨特的；每個“棘手問題”都可以看作是另一個問題的表現(xiàn)癥狀；“棘手問題”的產(chǎn)生原因存在著多元且差異的解釋路徑，而對于問題解釋路徑的選擇決定了問題應如何解決；社會規(guī)劃者沒有權(quán)利犯錯（即規(guī)劃者應該對他們的行動方案所產(chǎn)生的后果負責）（Rittel＆Webber，1973：161－167）。鑒于這樣的羅列略顯瑣碎，諾頓對此進行了進一步地概括整理，將這10個特征抽象為4個維度：一是構(gòu)建的問題（1、2、3、9）；二是解決方案的不可競爭性（2、4、6、9）；三是不可重復性（5、7、10）；四是時間維度的開放性，即對問題的解決不具有時間的限制，不存在期限（2、4、8）（Norton，2012：458）。

此外，還有其他學者對此概念通過特征或?qū)傩悦枋龅姆绞竭M行定義，較有代表性的包括澳大利亞公共服務委員會提出的九種屬性（APSC，2007：3－5）以及杰夫·康克林（Jeff Conklin）總結(jié)的六種特征。這些提法與里特爾和韋伯的原初版本大致相似，但在視角和表述上略有差異。值得一提的是，凱利·萊文等學者在一篇以全球氣候變暖及其治理困境為主題的論文中提出了“超棘手問題”（super wicked problem）這一相近的概念。作者指出，氣候變暖議題區(qū)別于一般意義的“棘手問題”，其治理難度、波及范圍和可能性后果處于一個更高的量級。他們將這種“超棘手問題”也按照特征描述的方式進行定義，具體包括四種特征：第一，這種問題雖然不存在人為規(guī)定的期限，但是問題拖得越久越難以解決；第二，那些尋求解決問題的行動主體同時在導致這種問題的發(fā)生；第三，缺少現(xiàn)有的權(quán)威主體或制度框架來對該問題負責；第四，對未來折現(xiàn)的非理性，即行動主體往往會忽視這一重大且棘手的問題（Levin et al.，2012）。

在特征描述階段，技術(shù)問題與“棘手問題”作為兩個處于極限位置的端點構(gòu)成一個連續(xù)統(tǒng)一體。因此，現(xiàn)實當中的公共政策議題和待解決的公共事務問題都可列于這一連續(xù)統(tǒng)一體的某個確定位置。也就是說，“棘手問題”并不是具有明確邊界的問題類別，“棘手”本身就是公共領(lǐng)域治理客體所呈現(xiàn)出的一種傾向（Newman＆Head，2017）。區(qū)別僅在于，該具體問題所在的位置更趨近于哪個端點，以及隨著時間的推移或空間的轉(zhuǎn)換，問題所處的坐標定位會發(fā)生怎樣的移動（APSC，2007：6）。

（二）要素分析階段

伴隨著這一概念的廣泛擴散和使用，部分學者已經(jīng)不滿足于將此概念停留在特征描述的模糊定義基礎(chǔ)上，而是試圖從概念內(nèi)涵和構(gòu)成要素的角度進行更加明確地定義。在這方面做出重大理論貢獻的是海德和奧爾福德。他們精辟地指出，棘手屬性本質(zhì)上包括三個構(gòu)成要素，即社會多元性、制度復雜性和科學知識的不確定性。其中社會多元性指的是問題涉及的利益相關(guān)者的多元利益格局和價值觀念，制度復雜性源于問題涉及主體（組織）間的合作和多層級治理的背景，科學知識的不確定性指向相關(guān)知識來源的碎片化與缺口。棘手屬性必須是由價值多元性、制度復雜性和知識不確定性這三個要素的交集所構(gòu)成，僅具備其中一個或兩個要素并不能構(gòu)成“棘手問題”（Head＆Alford，2015：716）。此外，布倫等學者（Van Bueren et al.，2003）從不確定的角度來定義“棘手問題”，將“棘手問題”的基本要素構(gòu)成分為認知、戰(zhàn)略和制度三個維度的不確定性。其中認知維度指的是由于對問題所涉及的技術(shù)知識了解不足、問題中的因果關(guān)系難以辨識所產(chǎn)生的不確定性；戰(zhàn)略維度指的是由于問題涉及參與者數(shù)量眾多、價值多元、認知分歧所導致的未來行動策略的未知和不可預測；而制度維度的不確定性源于應對問題的制度層級與政策領(lǐng)域是高度碎片化的，而參與這一問題應對的政策網(wǎng)絡又是松散耦合的?？梢?，這與海德提及的三要素構(gòu)成不謀而合。

這種對概念構(gòu)成要素的進一步探討有助于概念內(nèi)涵的明確，并由此判斷哪些公共議題才是真正的“棘手問題”。以全球氣候變化這一政策議題為例，它之所以是“棘手問題”，源于它同時具備海德提出的上述三個構(gòu)成要素。首先，由于對氣候變化問題的研究基于不同的理念、立場和利益視角，因此問題的定義是多元的（社會多元主義）。其中具有代表性的一種觀點認為，氣候變化源于發(fā)達資本主義國家所引領(lǐng)的消費和生活方式，而另一種觀點則將原因歸結(jié)為全球治理機制的缺失，還有學者基于市場萬能的信念認定此問題會隨著技術(shù)進步和市場調(diào)試自然解決。其次，此議題涉及多個國家、地區(qū)和國際社會組織之間的廣泛合作和協(xié)同治理，且涵蓋了政治、經(jīng)濟、社會等多個政策領(lǐng)域（制度復雜性）。再次，由于依據(jù)當前的科技發(fā)展水平尚無法準確推測出可能對人類生存造成威脅的二氧化碳濃度閾值，因此只能主觀猜測未來可能發(fā)生的后果（知識的不確定性）（APSC，2007：5）。但如果不能同時具備這三個構(gòu)成要素，就無法構(gòu)成真正的“棘手問題”。比如公共政策中大量存在的分配型政策議題，雖然會伴隨利益相關(guān)者的討價還價，但在知識不確定性和制度復雜性方面體現(xiàn)不足，因此不是典型的“棘手問題”。

（三）類型細分階段

早在1994年，海菲茨就對不同的問題進行了類型學的劃分，具體包括定義和措施都明確的“馴良問題”、定義明確但措施存在爭論的復雜問題、定義和措施都不明確的“棘手問題”（Heifetz＆Heifetz，1994）。后來，羅伯茨也采用了相似的分類方法，根據(jù)涉及問題的利益相關(guān)者的沖突程度將問題分為簡單問題、復雜問題和“棘手問題”三種類型（Roberts，2001：1－2）。然而，這些早期的分類方法與分類依據(jù)比較粗糙。在對“棘手問題”的內(nèi)涵進一步明確的基礎(chǔ)之上，學者開始試圖構(gòu)建更加細分的問題類型（typology）。包國憲等（Bao et al.，2013）根據(jù)問題的復雜度和價值沖突程度將公共問題分為簡單問題、復雜問題、難解問題和“棘手問題”四種類型（其中“棘手問題”是同時具備高復雜度與高價值沖突程度的問題類型），并討論了治理不同類型問題所需要的公共行政范式與哲學基礎(chǔ)。奧爾福德與海德（Alford＆Head，2017）根據(jù)垂直與水平兩個維度將“棘手問題”的相關(guān)分類進一步明確化。垂直維度為“問題本身的復雜程度”，完全采用了前文提及的海菲茨的分類方式（即問題本身是否明確和解決方案是否已知）；水平維度為“利益相關(guān)者與制度背景”，包括問題知識來源的分散程度、利益分歧程度和權(quán)力的分散程度三個選項。這樣便區(qū)分出九種問題類型，包括認知復雜型問題、分析復雜型問題、馴服問題、概念爭議型問題、復雜問題、溝通復雜型問題、非常棘手的問題、政治混亂型問題、政治復雜型問題。

這種對于“棘手問題”類型的細分具有重要的學術(shù)價值，因為它進一步明確了不同問題類型的區(qū)別，尤其是明確了“棘手問題”和諸如政治復雜型問題的差異。因此，一方面，“棘手問題”這一問題類型和其他問題類型的區(qū)分體現(xiàn)了這一概念的獨特性和創(chuàng)新性，同時避免了概念因內(nèi)涵外延不清晰所導致的混淆使用；另一方面，這種類型細分有助于人們針對不同的問題類型采取差異化的應對方式和策略，在行政實踐活動中避免出現(xiàn)“一刀切”的簡單思維。

三、應對“棘手問題”的三種策略

伴隨“棘手問題”的概念化過程，學者們開始聚焦于對這類問題的治理策略。正如上文所提到的，“棘手問題”本身包涵著多元的問題類型，而針對不同的問題類型應該采取針對性的對策。羅伯茨根據(jù)利益相關(guān)者權(quán)力的分布狀況與競爭程度，提出了權(quán)威式、競爭式和協(xié)同式三種策略類型的劃分（Roberts，2000）；而福克·戴維特則區(qū)分了應對、馴服（taming）和解決三種策略運用的具體情境（Daviter，2017）?；谏鲜鲅芯康膯l(fā)，本文將目前具有代表性的“棘手問題”應對策略分為權(quán)威型馴服、技術(shù)型處理和適應型應對三種。

（一）權(quán)威型馴服策略

當問題所涉及的利益相關(guān)者內(nèi)部存在著權(quán)力分配的不均或壟斷時，權(quán)力掌控者往往會采取權(quán)威型馴服策略來應對“棘手問題”。“馴服”的涵義是指通過特定方式將原本棘手而復雜的問題轉(zhuǎn)換為簡單而馴良的技術(shù)問題。那么，如何來馴服“棘手問題”呢？從前文所述的“棘手問題”的特征入手，這種“馴服”一般可通過六種方式實現(xiàn)：鎖定對于問題的定義；宣稱問題已得到解決；指定某類客觀參數(shù)來測量解決方案的效果；將問題描繪為與那些已解決的問題非常相似；放棄更好地解決問題的努力；宣稱只有某些可能的解決方案，并聚焦于從這些可能的選項中作出選擇（Conklin，2006b：12－13）。其中，最常見的策略是將原本整體性的問題人為地進行分割，并針對某一脫離整體的“子問題”尋找合理而可行的方案。這種策略不僅未能完整地分析問題的各個方面和緯度，同時還會導致原先問題所嵌入的社會生態(tài)系統(tǒng)（socio-ecological system）發(fā)生改變，并誘發(fā)“棘手問題”的突變。因此，權(quán)威型馴服并不能真正地解決“棘手問題”，它只是造成了問題被解決的假象而已。最早提及這種權(quán)威型馴服策略及其后果的是韋斯特·丘奇曼，他一針見血地指出，這種策略本質(zhì)上是一種欺騙，因此在行政倫理上是錯誤的（Churchman，1967：141－142）。陳克輝對于新加坡建造實馬高垃圾填埋場來處理城市廢棄物的案例表明，選址方案為達到經(jīng)濟收益的最大化而忽略了在疏浚和采砂過程中的生態(tài)破壞問題、水陸運輸中的環(huán)境污染問題以及埋海造地可能出現(xiàn)的未知風險，這種基于功利主義思維的馴服策略所導致的倫理道德成本是十分巨大的（Chan，2016：128）。這一案例還進一步引申出一個新的問題，即如何劃定應對“棘手問題”的倫理邊界？這需要今后更為深入的研究和探討。

（二）技術(shù)型處理策略

根據(jù)上述對于“棘手問題”的分類，當問題本身非常復雜卻不存在太多利益相關(guān)者的分歧和沖突時，這種問題類型屬于認知復雜型問題。這種認知復雜型問題的應對往往采取技術(shù)型處理的策略。這種策略首先面對的是信息不足的問題，這時可通過全面獲取可能信息的方式來降低問題的復雜性和不確定性（Daviter，2017：578－579）。這種方式所涉及的技術(shù)方法繁雜，故不做具體展開?！凹謫栴}”認知復雜的主要來源是問題涉及信息和知識的分散，以及由于這種分散所導致的問題建構(gòu)問題。針對這一問題特征，很多學者提出了具體的技術(shù)處理方法。

首先，當前對于“棘手問題”知識分散的處理策略包括可持續(xù)性科學、跨學科法、街頭科學等?？沙掷m(xù)性科學（sustainability science）在應對環(huán)境治理中的“棘手問題”中有著很大的作用（Batie，2008：1182），它將有關(guān)地球系統(tǒng)（earth system）的知識進行發(fā)掘、整合和應用，尤其是將自然科學（包括地質(zhì)學、生態(tài)學、氣候?qū)W、海洋學等）中的知識與人文社會科學有關(guān)人類相互間關(guān)系的知識相協(xié)調(diào)，以評估、減輕和最小化人類活動對地球系統(tǒng)的影響（Kieffer et al.，2003）；跨學科法（transdisciplinarity）是針對“棘手問題”所涉及的跨領(lǐng)域、跨專業(yè)、跨部門的特性而產(chǎn)生的一種跨越學科邊界的研究策略，以創(chuàng)建一種針對問題的整體方法（Norris et al.，2016），在復雜災害管理、大型社會工程項目中均有所應用（Brown et al.，2010）；街頭科學（street science）試圖融合“棘手問題”中的專家知識和地方性知識，并試圖建立一種結(jié)合專家和社區(qū)的共同生產(chǎn)的框架（Corburn，2005）。其次，針對如何有效進行“棘手問題”的問題建構(gòu)，也有學者提出了具有創(chuàng)新性的技術(shù)方法，具體包括問題結(jié)構(gòu)化方法（Rosenhead＆ Mingers，2001）、對話繪圖法（Conklin，2006a）、形態(tài)分析法（Ritchey，2013）、邊界批評法（Norton，2012）、競爭性標桿法（Ketteret al.，2015）等等。這些技術(shù)方法對于涉及大量知識、價值和意識因素的“棘手問題”的問題構(gòu)建提供了支持。例如，凱特等學者開發(fā)的競爭性標桿法通過構(gòu)建一個數(shù)據(jù)平臺，使用不同來源的數(shù)據(jù)類型（例如來自客戶、生產(chǎn)者、公共政策和監(jiān)管約束等多種源頭的數(shù)據(jù)）進行大數(shù)據(jù)分析，幫助跨學科的研究團體解決公共領(lǐng)域的棘手議題挑戰(zhàn)。

技術(shù)型處理策略的局限性體現(xiàn)在兩個方面。第一，試圖通過獲取全面的信息來降低問題棘手程度的可行性有限，因為有限信息和有限理性往往成為應對“棘手問題”的必然處境。也就是說，技術(shù)型處理策略所依賴的數(shù)字支配和工具理性不能完全消解棘手屬性。第二，技術(shù)策略表面上看起來是單純的技術(shù)操作規(guī)程，但在實際執(zhí)行過程中，又必須是基于某種社會性的集體行動框架，從而對于組織能力或治理能力有很高要求（黃曉春，2010）。因此，如何在引入技術(shù)型處理策略時促進組織或治理網(wǎng)絡的相應變革則成為有效應對“棘手問題”的關(guān)鍵。

（三）適應型應對策略

公共領(lǐng)域中“棘手問題”的治理在本質(zhì)上并非是依靠技術(shù)專家實現(xiàn)“科學化的”解決，而是一個“社會化的”應對過程，而實現(xiàn)這一社會化的應對過程的關(guān)鍵是達成由多方利益相關(guān)者所構(gòu)成的集體行動。區(qū)別于新古典經(jīng)濟學視野中“經(jīng)濟人”的“搭便車”行為所導致的集體行動困境，應對“棘手問題”所需集體行動的挑戰(zhàn)在于如何構(gòu)建針對問題的共同理解，以及尋求可能性方案的共同責任，最終創(chuàng)造共享的公共價值。因此，問題的應對不是一蹴而就的，而是基于持續(xù)過程中的集體行動和調(diào)試（Knapp，2008）?；谶@一邏輯，適應型策略成為學界普遍推崇的應對方式。象偉寧提出的包括“清醒地意識”（awareness）、“誠實地接受”（acceptance）、“適應性共存”（adaptation）三個部分的“3A”原則是對這一應對策略的完整總結(jié)（Xiang，2013）。

一方面，在不同的政策和研究領(lǐng)域，學者們提出了基于“棘手問題”適應策略的不同模式。在公共衛(wèi)生和環(huán)境治理領(lǐng)域，“棘手問題”的生成源于個體的“市場化行為失靈”，因而適應型應對策略體現(xiàn)為通過助推（nudge）模式實現(xiàn)公眾持續(xù)的行為改變，這種模式因其溫和且成本低廉受到西方國家的普遍關(guān)注（塞勒、桑斯坦，2008）；在應對自然資源管理的“棘手問題”時，適應性管理（adaptive management）被認為是一種有效的模式，這種模式需要管理者通過被動或主動地信息積累和學習過程，在面對不確定環(huán)境時進行魯棒決策，從而提升管理的長期效果（Smith＆Young，2009）；對于涉及高度價值沖突和理念分歧的棘手議題（如轉(zhuǎn)基因食品政策），構(gòu)建針對議題的共同理解是至關(guān)重要的治理環(huán)節(jié)，因而促進利益相關(guān)者持續(xù)溝通和對話的協(xié)商民主方式被認為是更有效的適應型應對模式（Durant＆Legge，2006）。在公共部門的績效管理領(lǐng)域，基于公共價值的戰(zhàn)略型績效管理框架是面向復雜公共行政環(huán)境時的績效管理體系，有效回應了“棘手問題”對績效測量帶來的挑戰(zhàn)（包國憲等，2012；Moore，2013）。在公共服務的合作生產(chǎn)領(lǐng)域，基于價值共創(chuàng)模式構(gòu)建的公共服務適應性系統(tǒng)成為后新公共管理時期應對“棘手問題”挑戰(zhàn)的重要途徑（王學軍，2020）。

另一方面，現(xiàn)有研究還探討了公共管理者和公共組織有效實施適應型應對策略所需要的治理能力。早在1994年，海菲茨就基于復雜問題的治理提出了“適應性領(lǐng)導力”（adaptive leadership）概念及其原則框架（Heifetz，1994）；韋伯和卡迪曼（Weber＆Khademian，2008）則從知識管理的視角論述了管理者面對“棘手問題”情境時的適應型挑戰(zhàn)，具體包括持續(xù)的知識開發(fā)、共享、傳遞和整合以保持長期的問題解決能力。在組織層面，特莫等學者（Termeer et al.，2015）全面闡述了公共組織適應性應對“棘手問題”所需要的治理能力，將其概括為“5R”，即自反性（reflexivity）、韌性（resilience）、回應性（responsiveness）、恢復性（revitalizing）及尺度調(diào)節(jié)性（rescaling）。這些研究表明，對于適應型應對策略的選擇是以特定的治理能力為前提的，而治理能力也只能在與“棘手問題”的適應型應對過程中得到提升。

四、對既有研究的評析和展望

由上述的文獻梳理可以發(fā)現(xiàn)，當前的“棘手問題”研究從理論層面深刻地體現(xiàn)了公共行政事務日漸復雜、波動和不確定的變化趨勢，強烈地沖擊了傳統(tǒng)公共行政研究的學術(shù)話語和范式基礎(chǔ)，其理論貢獻毋庸贅言。但不可否認，相關(guān)主題的研究尚處于起步階段，在概念使用、研究方法、研究內(nèi)容上難免存在著值得商榷和討論之處。為了推進“棘手問題”研究的健康發(fā)展，必須直面當前學術(shù)成果的短板和不足，進而明確未來的研究重點和前進方向。

（一）推進與傳統(tǒng)公共行政理論的有效對接

正如前文所述，“棘手問題”研究已經(jīng)和公共行政中的公共價值管理、網(wǎng)絡治理、社會風險與危機治理、政策設計等研究主題產(chǎn)生了相互的融合和推動；也有學者試圖從戰(zhàn)略制定、組織設計、人事管理、績效考核等管理維度論述“棘手問題”對于公共管理所帶來的影響和挑戰(zhàn)（Head＆Alford，2015）。這些都可看作是將“棘手問題”與當前公共行政學術(shù)話語和概念體系進行邏輯整合和理論對接的努力。但是，目前尚缺乏從縱向的公共行政思想史的視角將其與既有學術(shù)傳統(tǒng)進行整合和對接的研究。由此概念的內(nèi)涵可知，在公共行政研究長達百年的學術(shù)傳統(tǒng)中，“棘手問題”所承接的其實是強調(diào)行政活動價值理性與復雜性的“沃爾多路徑” （顏昌武，2008）；且西蒙提出的“非程序決策”與“有限理性”、林德布洛姆的“漸進決策”等概念在描述行政事務的復雜屬性時與此概念有一定的重合部分。這種與公共行政學術(shù)史中既有思想資源的整合和對接的重要價值體現(xiàn)在兩個方面。首先，這能夠表明“棘手問題”這一概念并非無源之水，而是處在傳統(tǒng)學術(shù)研究所構(gòu)成的思想脈絡之中，具有學術(shù)思想的傳承性。從學科自身傳統(tǒng)中學習并獲取養(yǎng)分對于“棘手問題”研究的發(fā)展和成熟大有裨益。其次，與傳統(tǒng)學術(shù)思想的對話是明確此概念獨特性和創(chuàng)新性的必然途徑。既然公共行政的學術(shù)傳統(tǒng)中已經(jīng)存在了指稱行政事務復雜性的概念，那么是否還有必要再推出一個新的術(shù)語表達（Turnbull＆Hoppe，2018）？前文在論述“棘手問題”研究興起的外部環(huán)境變化趨勢時曾提及，伴隨價值沖突、制度復雜性與科學知識不確定性的加劇，后工業(yè)化時期公共行政的復雜性內(nèi)涵與西方社會工業(yè)化初期由于多元主義政治傳統(tǒng)所導致的較為單純的價值復雜性已有顯著不同。因此可以肯定的是，“棘手問題”并非“新瓶裝舊酒”的偽概念，后續(xù)的研究需要在與傳統(tǒng)學術(shù)思想對話中進一步推進其概念化過程。

（二）在厘清概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上提升使用的準確性

伴隨“棘手問題”概念化過程的推進，這一概念已經(jīng)超越早期的特征描述而達到要素分析和類型細分的階段，其內(nèi)涵和外延已較為明確。但是，由于這一概念的迅速傳播擴散，有越來越多的學者因其名稱惹人注目而競相采納，致使概念在流行過程中伴隨著使用的隨意和混亂（Peters，2017）。概念使用的不嚴謹一方面導致概念外延被無限放大，以至于公共領(lǐng)域的任何政策議題或行政實踐中的復雜事務都被冠以“棘手問題”的名稱；另一方面則導致概念內(nèi)涵愈發(fā)模糊，成為某種“貌似新奇、故作高深而沒有實質(zhì)內(nèi)容的新詞匯和術(shù)語”（楊立華，2019：80）。學界應該正本清源，在厘清概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上力求嚴謹而準確地使用概念。在此，海德對于“棘手問題”的三要素構(gòu)成（價值多元性、制度復雜性和知識不確定性）的定義至關(guān)重要，應引起重視。此外，不能忽略了與“棘手問題”相近或相關(guān)的其他概念的梳理和對比工作。描述公共領(lǐng)域復雜性的概念還包括諸如社會混沌（social mess）（Ackoff，1974：21）、分歧型問題（divergent Problems）（Schumacher，1977）等，這些概念之間的異同需要進一步明確，避免替代使用所導致的混亂。

（三）強調(diào)適應型應對在策略選擇中的重要意義

沒有一種確定的治理策略普遍適用于所有的“棘手問題”。權(quán)威型馴服、技術(shù)型處理和適應型應對三種策略的區(qū)分是基于不同的問題類型、同一問題的不同方面和維度而提出的針對性策略，因而具有相對意義上的有效性。但需要注意的是，這三種策略在適用范圍及其實踐的可能后果上是不一致的，因而并不處于完全對等的地位。伴隨著政策受眾的日益分化與異質(zhì)化，以及公民對于政府的不信任與不遵從（non-deferential）程度的加深，權(quán)威型馴服策略所產(chǎn)生的倫理成本是非常巨大的。與此同時，當代西方技術(shù)官僚型治理的失效與具有反智色彩的民粹主義的興起也使得技術(shù)型處理策略的局限性凸顯（張乾友，2019；郭佳良，2019）。且正如前文所述，“棘手問題”本身就具有抵抗被技術(shù)化處理的屬性，因此單純依靠技術(shù)工具的策略有效性不足。針對普遍存在的典型“棘手問題”，適應型應對策略可能成為最有效但同時也是最具挑戰(zhàn)性的策略方式。伴隨著研究的深入，西方學者在表述應對“棘手問題”的策略時語氣逐漸變得柔和，從“馴服”“處理”“操控”“應對”，到后來的“與之共事”“和諧相處”，甚至還提出要“擁抱” “棘手問題” （Raisio，2010）。因此，應意識到“棘手問題”之不可徹底解決，必須接受其存在并將其視為必須面對和適應的客觀社會現(xiàn)實（Xiang，2013：2）。

（四）合理借鑒行為科學的研究范式和理論工具

將行為科學的見解注入到公共行政中已經(jīng)成為當下學界不可阻擋的一大熱潮（張書維、李紓，2018）。對于公共行政中“棘手問題”的學術(shù)研究和現(xiàn)實應對而言，行為科學的研究范式和理論工具應得到合理借鑒，這具體體現(xiàn)為兩個方面。首先，行為公共行政（behavioral public administration）的重大學術(shù)貢獻在于能夠為公共行政中的宏觀概念提供基于個體行為的微觀基礎(chǔ)，從而對宏觀層面的研究命題或結(jié)論進行驗證或證偽。“棘手問題”自提出開始就是指稱公共政策或項目的宏觀概念，由于缺乏微觀基礎(chǔ)往往顯得粗糙空泛、大而化之，而行為主義研究范式則可基于個體的決策行為對其進行解構(gòu)。從決策行為的視角出發(fā)，在微觀層面理解個體在棘手情境下的行為和態(tài)度（包括可能的認知偏差和非理性行為的心理機制）應是未來的重要研究方向，這也是對公共行政學術(shù)傳統(tǒng)中由西蒙開創(chuàng)的決策理論的一種延續(xù)。其次，行為科學可以為現(xiàn)實中應對“棘手問題”提供有效的理論工具。前文提及的以助推為代表的行為科學工具受到西方國家的廣泛關(guān)注，被認為在應對包括肥胖癥、氣候變化和人口老齡化等嚴峻的“棘手問題”時具有傳統(tǒng)方法不可替代的優(yōu)勢。然而，助推并非應對“棘手問題”的萬能良藥，在促進持久的行為改變時效果有限，將其與其他類型的理論工具結(jié)合使用是未來的研究重點（Mills，2013）。

（五）探索基于中國本土情境的“棘手問題”研究

目前以“棘手問題”為主題的學術(shù)論文集中發(fā)表在以英語為母語的發(fā)達國家和地區(qū)（Xiang，2013：2），中文文獻較少，這表明這一概念尚未引起國內(nèi)公共行政學界的普遍關(guān)注，處于引介的早期階段?，F(xiàn)有的研究將“棘手問題”的概念和特征與現(xiàn)實的治理實踐經(jīng)驗相結(jié)合，探討的主題包括應對“棘手問題”的基層干部行動策略（郭巍青等，2019）、技術(shù)治理手段的效用邊界（李宜釗、徐艷晴，2019；呂方、梅琳，2017）、地方政府治理模式（彭勃、趙吉，2019：94）等。對“棘手問題”進行本土化探索的學術(shù)意義是值得肯定的，但研究對于概念內(nèi)涵的把握大多停留在特征描述層面，未能更深入地探討問題的構(gòu)成要素和生成機制。與此同時，研究類型主要集中在經(jīng)驗性研究而忽略了理論層面的規(guī)范性研究。須知，起源于西方公共行政情境的“棘手問題”，規(guī)范層面的討論和分析是本土化探索的基礎(chǔ)和前提，未來的研究在這方面有待加強。此外，概念在本土化的翻譯過程中也存在不同版本（例如“棘手難題” “復雜問題”“邪惡問題”等），形成一個普遍接受的主流譯法對于未來研究的良性發(fā)展十分必要。提出此概念的里特爾曾指出，之所以將這類問題稱作“棘手的”，是對這類問題所呈現(xiàn)出的那種“危險的、狡猾的、有侵略性的”形象的比喻，而非基于某種道德譴責（Rittel＆Webber，1973：160），因此翻譯為“邪惡問題”略顯不妥。

未來關(guān)于“棘手問題”的本土化探索應該從規(guī)范性研究和經(jīng)驗性研究兩個維度同時展開。首先，規(guī)范性研究應基于“棘手問題”的理論體系展開對本土公共行政中“技治主義”傳統(tǒng)和“現(xiàn)代性思維”的批判和反思，重申由沃爾多開啟的民主行政理論在當下公共行政實踐中的重大意義。在公共事務漸趨復雜化的大背景下，本土行政傳統(tǒng)中追求明確目標、宏大敘事、一致性執(zhí)行的行政風格，以及為實現(xiàn)績效合法性而偏好技術(shù)治理工具的思維慣性（楊宏星、趙鼎新，2013）的局限性將日益凸顯。例如，“運動式治理”或可看作是由于“棘手問題”常規(guī)治理失敗所被迫選擇的權(quán)威型馴服策略（周雪光，2012），但其所產(chǎn)生的社會倫理成本需得到反思。此外，項目制（渠敬東等，2009）、數(shù)目字管理（竺乾威，2011）、目標管理責任制（王漢生、王一鴿，2009）等本土公共行政所呈現(xiàn)的新模式和新趨勢，正體現(xiàn)了政府試圖將原本“棘手”的公共事務轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹夹g(shù)問題”的一種傾向。面對技術(shù)治理的行政慣性，將“棘手問題”這一概念納入本土公共行政的“思想市場”更顯得意義重大。其次，經(jīng)驗性研究需基于本土的特定公共行政情境在微觀和宏觀兩個層面展開。在微觀層面，應著重于歸納和總結(jié)基層治理中應對“棘手問題”的行動策略和經(jīng)驗模式，凸顯治理網(wǎng)絡中的多元行動主體通過實際的參與、體驗和反思，持續(xù)地累積地方知識而演化出適應性應對方案的治理過程。在宏觀層面，應聚焦于諸如慢性疾病流行、生態(tài)環(huán)境惡化、社會風險集聚等本土典型的“棘手問題”進行政策研究。當下的政策研究分布在公共管理下屬的各個二級學科，由于強調(diào)政策領(lǐng)域知識的專業(yè)性和研究范式的技術(shù)性與傳統(tǒng)公共行政學科的溝通較少，進而出現(xiàn)身份認同危機（童星，2019）。但面對“棘手問題”的挑戰(zhàn)，這些相對獨立的政策領(lǐng)域都需要基于特定的行政過程實現(xiàn)政策網(wǎng)絡的協(xié)同與合作，對于這一行政過程的研究可能成為各個學科的“最大公約數(shù)”。值得一提的是，此次新冠肺炎疫情所體現(xiàn)出的不確定性、災害性與復雜難解特征，有可能成為本土公共行政領(lǐng)域了解和研究“棘手問題”的機會窗口，進而催生出一批相關(guān)主題的本土研究。