縱向干預(yù)何以推動(dòng)地方協(xié)作治理？
——以長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理為例

周凌一

【政策之窗】

■ 協(xié)作本質(zhì)上是參與者間自主互動(dòng)與共同決策的網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)，縱向干預(yù)是促進(jìn)協(xié)作深化發(fā)展的必要因素，但無法替代或直接強(qiáng)制橫向互動(dòng)。

■ 上級(jí)政府應(yīng)以制度化的方式針對(duì)地方實(shí)際需求而適當(dāng)干預(yù)，更注重在協(xié)作過程中通過利益協(xié)調(diào)、資源支持、信任強(qiáng)化等方式來推動(dòng)協(xié)作運(yùn)行，切忌目標(biāo)導(dǎo)向過強(qiáng)。

一、引言

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)環(huán)境問題愈發(fā)嚴(yán)重，生態(tài)赤字逐漸擴(kuò)大。環(huán)境污染的跨區(qū)域性及負(fù)外部性，使得屬地化管理的原則已無法滿足現(xiàn)實(shí)的治理需求，協(xié)作治理已逐漸被視為解決復(fù)雜化、跨邊界環(huán)境問題的有力工具（Lubell，2004；O'Leary et al.，2006）。實(shí)踐中，地方政府間環(huán)境協(xié)作治理層出不窮：有些協(xié)作機(jī)制是在中央或上級(jí)政府的政策要求下成立，如2014年建立的長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；有些是地方政府基于目標(biāo)共識(shí)自發(fā)形成的協(xié)作行為，如2009年形成的長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)保合作聯(lián)席會(huì)、2008年組建的杭湖嘉紹邊界聯(lián)合執(zhí)法小組等。雖然已有學(xué)者開始關(guān)注環(huán)境協(xié)作治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其演變（馬捷、鎖利銘，2019；鎖利銘等，2017；鎖利銘等，2018），但目前鮮有研究系統(tǒng)探討中國(guó)地方政府間環(huán)境協(xié)作治理的形成機(jī)制。從現(xiàn)實(shí)意義上看，環(huán)境協(xié)作治理的研究能夠深入揭示地方協(xié)作行為的內(nèi)在機(jī)制及其影響要素，為完善制度設(shè)計(jì)以推動(dòng)環(huán)境協(xié)作治理的實(shí)踐奠定理論基礎(chǔ)。

“協(xié)作治理（collaborative governance）”的研究興起于20世紀(jì)80年代末90年代初的西方社會(huì)，強(qiáng)調(diào)“參與者從問題的不同方面出發(fā)建設(shè)性地共同探索超越自身能力限制的解決方案”（Gray，1989）。目前學(xué)界關(guān)于協(xié)作治理的研究大多局限于西方社會(huì)的實(shí)踐，將協(xié)作視為參與主體間基于成本收益分析后自愿的資源轉(zhuǎn)移行為，既有協(xié)作經(jīng)歷、共同信念或目標(biāo)、資源依賴等都是影響利益相關(guān)者協(xié)作動(dòng)機(jī)的重要因素（Amirkhanyan，2008；Smith，2007）。但在中國(guó)，層級(jí)體系下地方政府間的協(xié)作行為，除了西方情境下所關(guān)注的參與主體間相互依存（interdependence）的要素，更為重要的是受自上而下的制度安排，即縱向干預(yù)的影響。為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，中央或上級(jí)政府可能運(yùn)用一系列方式干預(yù)地方政府的協(xié)作行為。雖然國(guó)內(nèi)也有一批學(xué)者開始關(guān)注中國(guó)協(xié)作治理的實(shí)踐，并揭示中央或上級(jí)政府在地方協(xié)作中的重要角色，但目前多局限在思辨性規(guī)范研究，或案例與描述性分析（楊龍，2008；張成福等，2012；張緊跟、唐玉亮，2007；崔晶，2016；楊妍、孫濤，2009；顏德如、岳強(qiáng)，2012；馬捷等，2014）鮮有研究深入分析中國(guó)地方政府間環(huán)境協(xié)作治理的形成機(jī)制：1）自上而下的層級(jí)壓力，即縱向干預(yù)，具體包括哪些形式？有何特點(diǎn)？2）縱向干預(yù)如何影響地方政府環(huán)境協(xié)作？具體的影響機(jī)制是什么？基于此，本文將通過長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理的多案例比較分析來剖析縱向干預(yù)在地方協(xié)作治理中的作用及影響機(jī)制。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）縱向干預(yù)的概念辨析及具體方式

區(qū)別于傳統(tǒng)科層制下的決策過程，協(xié)作治理強(qiáng)調(diào)多個(gè)行為者互相溝通交流，共享信息與資源，共同制定目標(biāo)與決策的過程（Amirkhanyan，2008）。協(xié)作往往是由參與者間的目標(biāo)共識(shí)、信任互惠、資源依賴等相互依存關(guān)系而促發(fā)的自愿行為，以解決復(fù)雜性社會(huì)問題并獲取更大的利益。但在特定情況下參與者間可能無法形成足夠的自愿協(xié)作動(dòng)機(jī)。例如，沒有協(xié)作經(jīng)歷或者有失敗的經(jīng)歷，及不同的價(jià)值觀或利益；認(rèn)為協(xié)作與自身需求相悖等（Saz-Carranza et al.，2015）。此時(shí)，為實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，中央或上級(jí)政府可能通過立法、行政或合同等縱向干預(yù)，要求地方政府予以協(xié)作（Rodríguez et al.2007）。本文將“環(huán)境協(xié)作行為”定義為：為改善生態(tài)環(huán)境，多個(gè)地方政府自發(fā)或在上級(jí)政府要求下產(chǎn)生的一系列正式與非正式的互動(dòng)，具體包括共同制定治理結(jié)構(gòu)與規(guī)則，共同決策財(cái)政或人事安排，共同決定協(xié)作目標(biāo)及執(zhí)行計(jì)劃。

現(xiàn)有研究將縱向干預(yù)的方式分為權(quán)威型（authority-based）、激勵(lì)型（incentivebased）及信息型（information-based）（Mosely＆James，2008）。權(quán)威型干預(yù)指上級(jí)政府通過立法或政策就特定事項(xiàng)啟動(dòng)地方協(xié)作，這些正式的文件可能會(huì)要求參與者形成新的協(xié)作機(jī)構(gòu)，或者設(shè)計(jì)溝通交流、共同決策的制度安排（Benson，1975；Thatcher，2004）。激勵(lì)型干預(yù)指上級(jí)政府通過人事或財(cái)政資源的支持來激發(fā)地方政府的協(xié)作動(dòng)機(jī)（Rodríguez et al.，2007）。甚至，只有地方建立協(xié)作組織以提供特定公共服務(wù)才能獲得中央資金的支持，如20世紀(jì)90年代末美國(guó)住房部設(shè)立的持續(xù)護(hù)理基金（Ivery，2008）。信息型干預(yù)包括指導(dǎo)書、縱向或橫向人員間的溝通及信息提供、技術(shù)或?qū)＜抑С值龋═erman et al.，2016）。Mosely和James（2008）的研究發(fā)現(xiàn)參與者能夠在與上級(jí)人員的溝通中得到關(guān)鍵性的信息或知識(shí)。此外，Taylor＆Schweitzer（2005）認(rèn)為地區(qū)規(guī)劃者愈發(fā)受益于州政府所提供的數(shù)據(jù)和專業(yè)知識(shí)。

雖然已有研究綜合探討了各類縱向干預(yù)的運(yùn)用，但在西方語境下，中央或上級(jí)政府的干預(yù)手段依舊呈現(xiàn)出以激勵(lì)及信息型為主的特點(diǎn)，尤其是財(cái)政撥款或基金設(shè)立（Terman et al.，2016）。在中國(guó)，縱向干預(yù)主要表現(xiàn)為權(quán)威型干預(yù)，如政策的出臺(tái)。一方面，權(quán)威體制賦予上級(jí)對(duì)下級(jí)的政治控制，因此上級(jí)政府習(xí)慣于運(yùn)用權(quán)威型方式來形塑地方的行為，協(xié)作也不例外；另一方面，相比于其他方式，政策要求對(duì)地方行為的影響更為直接且快速，設(shè)計(jì)也更為簡(jiǎn)單，因此上級(jí)政府偏好于權(quán)威型干預(yù)的使用。實(shí)踐中的權(quán)威型干預(yù)可以分為兩種類型。第一種是過程導(dǎo)向型，如明確要求特定區(qū)域內(nèi)的相關(guān)地方政府建立起協(xié)作機(jī)制，或在協(xié)作過程中協(xié)調(diào)各方利益、明確職責(zé)。第二種是結(jié)果導(dǎo)向型，明確要求協(xié)作目標(biāo)且更強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的達(dá)成，很少介入具體的協(xié)作過程。伴隨著政策的出臺(tái)，績(jī)效考核、重要領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)部門的協(xié)調(diào)等方式也都是權(quán)威型干預(yù)的有效組成部分。因此，本研究運(yùn)用“縱向干預(yù)”這一概念來形容中央或上級(jí)政府對(duì)地方的權(quán)威型干預(yù)，并將這個(gè)核心概念定義為：中央或上級(jí)政府利用層級(jí)體系，運(yùn)用一系列過程或結(jié)果導(dǎo)向型方式以形塑地方政府的協(xié)作動(dòng)機(jī)，如頒布政策要求建立協(xié)作機(jī)制、考核地方環(huán)境指標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)部門直接參與協(xié)作活動(dòng)等。

（二）縱向干預(yù)對(duì)協(xié)作治理的影響

自愿動(dòng)機(jī)不足時(shí)，上級(jí)的介入為地方主體的協(xié)作提供了一個(gè)互相溝通交流、尋找共同利益的起點(diǎn)（Mu et al.，2018）。Taylor和Schweitzer（2005）研究發(fā)現(xiàn)，上級(jí)政府的干預(yù)能夠有效消除外部性所帶來的負(fù)溢出效應(yīng)，為地方組織間的協(xié)作提供合法且可信的規(guī)劃方案，規(guī)?；貫榈胤教峁﹨f(xié)作所需的管理與專業(yè)技術(shù)，并建立統(tǒng)一的協(xié)作流程與規(guī)則。尤其是上級(jí)的資金、信息及技術(shù)都能夠有效強(qiáng)化參與者的協(xié)作動(dòng)機(jī)，并為他們的協(xié)作活動(dòng)提供必要的資源支持及能力建設(shè)（Moseley＆James，2008）。若協(xié)作者出現(xiàn)分歧，上級(jí)可以通過制定相關(guān)規(guī)則以有效明確各主體的責(zé)任分配（Rodríguez et al.，2007）。在中國(guó)，上級(jí)干預(yù)的效果更為明顯，即使地方政府間因權(quán)力不對(duì)等或過去的失敗經(jīng)歷而存在沖突，上級(jí)的政策要求依舊能夠使地方迅速建立起協(xié)作機(jī)制（Mu et al.，2018）。中央政府的政策導(dǎo)向、資金與人才支持、績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向，都能有效推動(dòng)地方協(xié)作并保證其執(zhí)行性（龍朝雙、王小增，2007；張成福等，2012；楊龍，2008）。王路昊等（2019）的研究則揭示了上級(jí)政府的介入能夠通過合法性壓力和特殊信任機(jī)制促進(jìn)地方間的創(chuàng)新合作。

正如一枚硬幣的兩面，一方面，上級(jí)介入可以有效啟動(dòng)協(xié)作并帶來資金、技術(shù)等資源；但另一方面，縱向干預(yù)也可能限制參與者間的有效協(xié)作，甚至造成他們的反抗。首先，若上級(jí)要求的協(xié)作目標(biāo)過高且無法提供有效的資源支持時(shí)，地方政府很難完成上級(jí)的要求，甚至可能會(huì)抱有反抗態(tài)度形成象征性協(xié)作（Moseley＆James，2008）。其次，上級(jí)的協(xié)作政策或流程通常過于籠統(tǒng)且寬泛，無法對(duì)地方的規(guī)劃制定有針對(duì)性的指導(dǎo)，因而容易喪失其應(yīng)有的作用（Taylor＆Schweitzer，2005）。最后，上級(jí)政府很難識(shí)別參與主體所需的橫向互動(dòng)，也無法予以指導(dǎo)，已有學(xué)者發(fā)現(xiàn)縱向介入或中心化的組織安排可能會(huì)擠出協(xié)作者自主的橫向協(xié)作（Mullin，2009）。也有學(xué)者在研究中國(guó)實(shí)踐時(shí)指出，中央主導(dǎo)的治理模式可能使地方間合作流于形式（張成福等，2012），效率邏輯的忽視也會(huì)使得上級(jí)退出后協(xié)作的實(shí)質(zhì)性效果大受影響（王路昊等，2019）。

（三）現(xiàn)階段文獻(xiàn)評(píng)述

既有基于西方實(shí)踐的研究將縱向干預(yù)視為參與者自愿協(xié)作動(dòng)機(jī)不足時(shí)的有效補(bǔ)充，相比于自發(fā)形成的協(xié)作，縱向干預(yù)會(huì)在一定程度上限制參與主體制定目標(biāo)與規(guī)則的自主能力，且可能會(huì)對(duì)參與者范圍、組織內(nèi)利益分配等有明確限定（Saz-Carranza et al.，2015）。Taylor和Schweitzer（2005）的研究表明，雖然1991年美國(guó)多式聯(lián)運(yùn)交通效率法案（Intermodal Surface Transportation Efficiency Act，簡(jiǎn)稱ISTEA）要求州交通部門與都市規(guī)劃組織建立協(xié)作以促進(jìn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，但地區(qū)規(guī)劃者在制定當(dāng)?shù)匾?guī)劃時(shí)很少使用ISTEA要求下的州交通規(guī)劃，更多是根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際需求及資金能力來決策。在西方語境下，縱向干預(yù)更多是為地方協(xié)作提供了一個(gè)起點(diǎn)和框架，在法案或行政命令要求下協(xié)作主體仍舊保有較大的自主權(quán)力以具體決策。上級(jí)政府的縱向干預(yù)雖包含權(quán)威型方式的使用，但實(shí)踐中依舊呈現(xiàn)以激勵(lì)型及信息型為主的特征，且其效用優(yōu)于單獨(dú)的行政命令。已有學(xué)者開始揭示中央或上級(jí)政府在地方協(xié)作中的重要角色，但目前多局限在思辨性規(guī)范研究，或描述性分析（楊龍，2008；張成福等，2012；張緊跟、唐玉亮，2007；崔晶，2016；楊妍、孫濤，2009；馬捷等，2014），并未深入討論縱向干預(yù)對(duì)協(xié)作治理的影響及作用機(jī)制。官僚組織的行為深受制度環(huán)境的影響，其在不同政體下的影響因素有顯著差異，目前權(quán)威體制下縱向介入形塑地方協(xié)作治理的機(jī)制無法為已有理論所解釋，具體而言：（1）在中國(guó)，權(quán)威型縱向干預(yù)具體有哪些方式？（2）除了為地方主體提供協(xié)作起點(diǎn)和目標(biāo)框架外，縱向干預(yù)是否會(huì)影響參與者的互動(dòng)過程？具體的影響機(jī)制和效果如何？

Xu（2011）將中國(guó)的政治體制定義為“區(qū)域分權(quán)的權(quán)威體制（regionally decentralized authoritarian regime）”：就政治而言，中央始終持有對(duì)地方人事任命的控制權(quán)；就經(jīng)濟(jì)而言，地方政府被授予權(quán)力在轄區(qū)內(nèi)自主決策或推動(dòng)“試點(diǎn)”創(chuàng)新。中央通過人事控制的集權(quán)與強(qiáng)化，保證了地方政府行為與中央意志的一致性。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的任命實(shí)際是由上級(jí)政府根據(jù)同一行政級(jí)別中地方政府的綜合績(jī)效，主要是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的排名而定（周黎安，2007），這一任命機(jī)制從兩方面抑制了地方環(huán)境協(xié)作治理的自主意愿。一方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的追逐使得地方官員運(yùn)用土地、政策優(yōu)惠等資源發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，無暇顧及環(huán)境治理等見效慢甚至與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相悖的社會(huì)領(lǐng)域（Xu，2011）；另一方面，區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和政治晉升的“零和”博弈限制了地方政府對(duì)邊界地區(qū)的關(guān)注，反而擔(dān)心邊界地帶協(xié)作治理的溢出效應(yīng)會(huì)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的籌碼（周黎安、陶婧，2011）。因此，地方政府更可能將環(huán)境協(xié)作治理視為“危險(xiǎn)”的行為，即不利于其職業(yè)晉升?？v向干預(yù)影響地方協(xié)作行為的關(guān)鍵，在于利用政治權(quán)力重塑地方官員的激勵(lì)機(jī)制。頒布環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法規(guī)或政策、考核地方環(huán)境指標(biāo)、地方重要領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)環(huán)保部門參與重要協(xié)作活動(dòng)等，都是中央向地方釋放環(huán)境保護(hù)重要性的信號(hào)，地方會(huì)據(jù)此來分配自身的注意力，加強(qiáng)環(huán)境協(xié)作治理的意愿。基于中央對(duì)地方的政治控制，縱向干預(yù)在中國(guó)的作用更為重要與深刻，不僅從目標(biāo)或機(jī)制要求啟動(dòng)地方協(xié)作，還可能會(huì)深入干預(yù)到參與者的互動(dòng)過程，協(xié)調(diào)各方利益，降低交易成本以促進(jìn)協(xié)作發(fā)展。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)橫向互動(dòng)的協(xié)作本身與縱向的層級(jí)體制有著天然的矛盾，縱向干預(yù)也可能會(huì)不利于協(xié)作的實(shí)質(zhì)性發(fā)展，其干預(yù)效果因具體的方式和情境而異。因此，接下來本文將結(jié)合長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境協(xié)作治理的案例來深入分析縱向干預(yù)影響地方協(xié)作行為的機(jī)制及效果。

三、研究方法和案例選擇

本文采納多案例比較分析的研究方法來試圖揭示縱向干預(yù)對(duì)地方協(xié)作治理的影響機(jī)制，運(yùn)用過程追蹤（process-tracing）深描關(guān)鍵變量影響結(jié)果的機(jī)制及其原因（Brady＆Collier，2004；Yin，2003）。本研究以長(zhǎng)三角區(qū)域?yàn)榘咐x取地。長(zhǎng)三角區(qū)域坐落在中國(guó)的東部沿海地帶，主要包括上海市、江蘇省、浙江省及安徽省，占國(guó)土面積3.6%，2016年常住總?cè)丝跒?.2億，為全國(guó)總?cè)丝?6.08%。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2017年長(zhǎng)三角區(qū)域三省一市的地區(qū)生產(chǎn)總值為19.53萬億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的23.61%①數(shù)據(jù)來源：http：／／data.stats.gov.cn／easyquery.htm？cn＝ E0103。然而，隨著工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的發(fā)展，長(zhǎng)三角區(qū)域面臨著越來越嚴(yán)重的環(huán)境問題。2016年，長(zhǎng)三角地區(qū)共排放廢水150.89億噸，占全國(guó)總量的21.22%；排放二氧化硫、氮氧化物、煙（粉）塵各119.43，198.47，105.48萬噸，分別為全國(guó)總量的10.83%，14.23%與10.44%②數(shù)據(jù)來源：http：／／data.stats.gov.cn／easyquery.htm？cn＝ E0103。基于發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變及環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，長(zhǎng)三角區(qū)域的地方政府逐漸重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，并嘗試通過協(xié)作治理有力防治跨區(qū)域性污染，如水、大氣、危廢異地傾倒等。

本研究分別選取長(zhǎng)三角區(qū)域Z省A區(qū)與J省B區(qū)、Z省C市與D區(qū)間的跨域水治理協(xié)作案例，Z省E、F、G、H地區(qū)邊界聯(lián)動(dòng)執(zhí)法案例及長(zhǎng)三角區(qū)域船舶與港口減排案例來探究地方政府協(xié)作中縱向干預(yù)的作用機(jī)制。筆者多次前往各地相關(guān)環(huán)保部門進(jìn)行調(diào)研，通過關(guān)鍵人物訪談、內(nèi)部文件查閱、參與式觀察等方法獲得了大量一手資料。在訪談過程中，筆者也試圖采取三角驗(yàn)證的方式以保障資料的真實(shí)性，例如，就同一案例訪談相關(guān)的多個(gè)政府部門人員。二手資料主要來源于會(huì)議紀(jì)要、工作簡(jiǎn)報(bào)、協(xié)議文本、聯(lián)合執(zhí)法方案等文件，同時(shí)也通過查閱新聞報(bào)道予以輔助分析。多樣化的信息來源和數(shù)據(jù)類型可以通過三角驗(yàn)證的方式來保證資料的可信度（Yin，2003）。表1列出了選取案例的訪談及資料獲取情況。

表1 案例的訪談及資料獲取情況

四、案例呈現(xiàn)與分析

（一）案例呈現(xiàn)

1.縱向干預(yù)下協(xié)作機(jī)制深化的案例

Z省A區(qū)與J省B區(qū)兩地毗鄰交界，河網(wǎng)交錯(cuò)，水系相通，界河長(zhǎng)達(dá)39公里。兩地的協(xié)作最早起始于2001年的民間“零點(diǎn)行動(dòng)”①2001年11月22日凌晨，G市北部漁民自籌資金100萬元，動(dòng)用8臺(tái)推土機(jī)、數(shù)萬只麻袋，自沉28條水泥船，截?cái)嗦橄?，以阻攔來自S鎮(zhèn)的污水，即民間“零點(diǎn)行動(dòng)”。。在中央的協(xié)調(diào)下，Z、J兩省的相關(guān)部門建立起團(tuán)結(jié)治污聯(lián)合機(jī)制；之后，兩地持續(xù)推動(dòng)治水合作，其突破性進(jìn)展發(fā)生于2016年年底中央頒布《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》后。兩地于2017年2月簽訂《交界區(qū)域水環(huán)境保潔聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)席工作機(jī)制協(xié)議》，4月底率先建立省際邊界聯(lián)合河長(zhǎng)工作機(jī)制，6月簽訂《J省B區(qū)、Z省A區(qū)聯(lián)合治理清溪河（麻溪港）合作協(xié)議書》。截至2018年5月，兩地已聯(lián)席會(huì)商8次，解決涉及沿岸環(huán)境整治、河道保潔、河道清淤、水質(zhì)聯(lián)合監(jiān)測(cè)等大小問題16個(gè)，共開展環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法10余次，解決各類環(huán)保問題20余個(gè)，打撈水葫蘆1.22萬噸，聯(lián)合出資1億元實(shí)行麻溪港清淤工程。

E、F、G、H四市跨界聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制起源于四地的目標(biāo)共識(shí)與自愿動(dòng)機(jī)，而重大事件時(shí)期省總隊(duì)的協(xié)調(diào)與監(jiān)督推動(dòng)了跨界污染的實(shí)質(zhì)性解決。2008年6月，E、F、G、H四市的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)共同組建了邊界聯(lián)合執(zhí)法小組，相繼出臺(tái)了《E、F、G、H邊界地區(qū)環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法實(shí)施方案》《E、F、G、H邊界環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法工作制度》，確立了聯(lián)席會(huì)議、應(yīng)急預(yù)警、環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法和信息共享四項(xiàng)工作制度，但跨界聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制的運(yùn)作慢慢流于形式化。在重大國(guó)際事件期間，如烏鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)大會(huì)，Z省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)會(huì)介入到四地聯(lián)合執(zhí)法的具體工作，此時(shí)執(zhí)法查處能得到實(shí)質(zhì)性落實(shí)。

在國(guó)務(wù)院《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》要求下，2014年1月，上海、江蘇、浙江、安徽會(huì)同八部委成立長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組。區(qū)別于以往長(zhǎng)三角區(qū)域自發(fā)形成的環(huán)保協(xié)作，大氣污染防治協(xié)作小組最大的特色就是部省聯(lián)動(dòng)機(jī)制。長(zhǎng)三角區(qū)域利用部省聯(lián)動(dòng)機(jī)制積極與交通部協(xié)商船舶排放控制區(qū)落實(shí)的相關(guān)需求，據(jù)此，交通部出臺(tái)《珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案》（交海發(fā)〔2015〕177號(hào)），推動(dòng)了長(zhǎng)三角區(qū)域率先啟動(dòng)排放控制區(qū)。

2.縱向干預(yù)下協(xié)作機(jī)制未維系的案例

Z省“五水共治”的考核要求及省治水辦的積極協(xié)調(diào)促成了C市與D區(qū)的跨界水污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。2017年2月，Z省提出“五水共治”的新目標(biāo)——至2017年年底，全面剿滅劣Ⅴ類水；2017年3月，在省治水辦的協(xié)調(diào)下，C市“五水共治”辦與D區(qū)“五水共治”辦聯(lián)合開展交界斷面巡查。但交界區(qū)域的水質(zhì)改善較為遲緩，2018年1－3月發(fā)生了水質(zhì)反彈，因此省里再次介入，于2018年4月兩地建立起聯(lián)合巡河、聯(lián)合交辦、聯(lián)合整治的三聯(lián)機(jī)制。雖然這一協(xié)作過程中兩地完成了上級(jí)所要求的考核目標(biāo)及相關(guān)任務(wù)，但最終未成功建立起協(xié)作機(jī)制，完成任務(wù)之時(shí)也是跨界協(xié)作分崩離析之時(shí)。

（二）案例分析

多元交流與參與、信任與互惠、協(xié)作管理機(jī)制、協(xié)作能力等都是參與主體間協(xié)作互動(dòng)的關(guān)鍵要素，并可能呈現(xiàn)迭代、循環(huán)非線性的過程（Ansell＆Gash，2008；Emerson et al.，2012；Thomas＆ Perry，2006）。縱向干預(yù)為地方政府提供了協(xié)作的起點(diǎn)，但協(xié)作機(jī)制的成立只是協(xié)作治理的開始，其運(yùn)行及發(fā)展依賴于主體間的互動(dòng)過程。因此，本文將深入分析案例中過程導(dǎo)向型縱向干預(yù)如何作用于協(xié)作過程中的信任與互惠、協(xié)作管理機(jī)制及協(xié)作能力三大關(guān)鍵要素，也試圖分析結(jié)果導(dǎo)向型縱向干預(yù)的局限性。

1.過程導(dǎo)向型縱向干預(yù)：信任與互惠的深化

在協(xié)作中，協(xié)作者會(huì)因彼此的相同意愿而增強(qiáng)承諾，體現(xiàn)參與主體“公平交易”的互惠感知（Ring＆Van de Ven，1994）。進(jìn)一步地，信任是參與主體在特定環(huán)境下對(duì)彼此間互惠關(guān)系的認(rèn)知，他們相信大家都會(huì)依據(jù)承諾來努力行事（Thomas＆Perry，2006）。信任不僅可以在參與主體反復(fù)博弈的漫長(zhǎng)過程中建立，也可以通過制度克服道德風(fēng)險(xiǎn)以防止尋租行為，保證雙方的承諾及合同的有效履行（North，1993；Miller，2000）。

A區(qū)、B區(qū)兩地聯(lián)合治水進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，最大的助力來自于上級(jí)政府的縱向介入，即一系列水治理政策文件的出臺(tái)與推動(dòng)。2016年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，要求在全國(guó)層面推行河長(zhǎng)制，隨后，Z省和J省陸續(xù)印發(fā)文件以落實(shí)中央精神，如《中共Z省委辦公廳Z省人民政府辦公廳關(guān)于全面深化落實(shí)河長(zhǎng)制進(jìn)一步加強(qiáng)治水工作的若干意見》（Z委辦發(fā)〔2017〕12號(hào)）、《J省“兩減六治三提升”專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》（J政辦發(fā)〔2017〕30號(hào)）等。同時(shí)，上級(jí)政府往往也配套推行相關(guān)的績(jī)效考核來保障目標(biāo)的達(dá)成。Z省自“五水共治”戰(zhàn)略推行開始，就通過督查、執(zhí)法、考核相結(jié)合的方式來有效強(qiáng)化自上而下的治水約束力。J省也在“263”專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃中明確要求將黑臭水體整治的考核結(jié)果作為省“水十條”、生態(tài)文明建設(shè)和干部年度考核的重要內(nèi)容①參考資料：《J省“兩減六治三提升”專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》 （蘇政辦發(fā)〔2017〕30號(hào)）http： ／／www.jiangsu.gov.cn／art／2017 ／2 ／20 ／art＿46144＿2545519.html。在這樣的制度大背景下，2017年2月，A區(qū)治水辦與B區(qū)水利局召開區(qū)域水環(huán)境保潔聯(lián)防聯(lián)治第一次會(huì)議，會(huì)議紀(jì)要中明確提出“界河治理是深化落實(shí)中央《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》精神要求的重要體現(xiàn)”②資料來源：《A區(qū)與B區(qū)交界區(qū)域水環(huán)境保潔聯(lián)防聯(lián)治第一次會(huì)議紀(jì)要》，2017年2月23日，內(nèi)部資料。。雙方簽訂的《聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)席工作機(jī)制協(xié)議》也明確表示：“為進(jìn)一步落實(shí)中辦、國(guó)辦下發(fā)的《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》文件精神，加大兩地交界區(qū)域水環(huán)境保潔聯(lián)防聯(lián)治力度，全力保障全年特別是重大活動(dòng)期間水環(huán)境質(zhì)量”①資料來源：《G市A區(qū)、S市B區(qū)交界區(qū)域水環(huán)境保潔聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)席工作機(jī)制協(xié)議》，2017年2月，內(nèi)部資料。。

“信任，是建立在制度和協(xié)議上?；镜男湃问怯械模诂F(xiàn)在國(guó)家、‘五水共治’的要求，知道大家都在做這個(gè)事情，都想做好，他們也有考核，不會(huì)亂來。這是最基本的一條。沒有現(xiàn)在的大環(huán)境，沒有知道你也在做的信任，沒法坐下來談，協(xié)議也沒法下去?！保℅市“五水共治”辦業(yè)務(wù)一處及G市環(huán)保局水處L處長(zhǎng)訪談資料）

“聯(lián)防聯(lián)治這個(gè)工作（指2017年協(xié)議的簽訂和省際聯(lián)合河長(zhǎng)制）它的背景就是全國(guó)河長(zhǎng)制的推行，有這樣一個(gè)大環(huán)境后，下面兩地之間包括兩個(gè)省之間可能會(huì)有意愿去合作?！保ˋ區(qū)“五水共治”辦M科長(zhǎng)訪談資料）

信任和承諾的可置信是影響協(xié)作有效性及其可持續(xù)性的關(guān)鍵。在環(huán)境治理中，由于激勵(lì)錯(cuò)配、問題復(fù)雜性、責(zé)任或利益分配不均等原因，地方政府從理性的角度會(huì)更偏好于采取“搭便車”的行為。《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》的出臺(tái)及隨后配套的一系列考核機(jī)制，能夠有效提升環(huán)境治理在地方的政策優(yōu)先級(jí)，而基于環(huán)境問題的跨區(qū)域性，協(xié)作治理在一定程度上變成“不得不做”的任務(wù)和兩地的目標(biāo)共識(shí)。因此，制度要求有效抵制了地方主體尋租行為的可能性，使得A區(qū)與B區(qū)信任對(duì)方的治水意愿，產(chǎn)生“公平交易”的互惠感知，并據(jù)此形成基于制度的信任與承諾（Ostrom，1990）。雖然基于過往的協(xié)作經(jīng)歷，兩地之間的信任基礎(chǔ)較好，但對(duì)于地方政府而言，制度上的保障更能強(qiáng)化他們之間的心理契約（psychological contract），使其形成協(xié)作治理的長(zhǎng)期承諾。

當(dāng)然，參與主體間的信任和互惠感知也會(huì)在重復(fù)博弈的過程中建立，過去的協(xié)作經(jīng)歷尤其是成功經(jīng)歷，共同的目標(biāo)及信念都能夠有效促進(jìn)相互的信任及承諾的可信度。組織間的信任很大程度上由其間的個(gè)體維系，由于地方政府頻繁的人員調(diào)換與流動(dòng)，既有的信任和承諾會(huì)存在很大的不穩(wěn)定性。E、F、G、H四市邊界聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制自2008年已經(jīng)走過了近10年，對(duì)有效整合執(zhí)法資源，推動(dòng)區(qū)域、流域環(huán)境改善有很大的促進(jìn)作用。但是，平時(shí)這一機(jī)制的運(yùn)作完全靠四地的自我協(xié)調(diào)，主要是當(dāng)年輪值方的牽頭，慢慢地，這一機(jī)制也逐漸流于形式化，或者說，更多是為四個(gè)城市提供經(jīng)驗(yàn)交流、信息共享的平臺(tái)，很多環(huán)境污染無法得到實(shí)質(zhì)性解決。這里面一大原因就是中國(guó)政府體系內(nèi)人員的流動(dòng)頻繁導(dǎo)致基于已有協(xié)作基礎(chǔ)的信任往往具有不確定性。

“現(xiàn)在因?yàn)槿俗叩枚继嗔?，所以基于以前的關(guān)系，相互信任的人都走了，做這件事情的人又都是新來的，所以制度化、常態(tài)化還是挺重要的，不然每次都人走茶涼?！保℅市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)Y隊(duì)長(zhǎng)訪談資料）

據(jù)此，在中國(guó)，地方政府會(huì)基于上級(jí)的政策文件或考核要求而建立起對(duì)彼此的信任感，且由制度產(chǎn)生的信任較已有協(xié)作經(jīng)歷所帶來的信任更為穩(wěn)定。即使地方主體間有足夠的自發(fā)動(dòng)機(jī)啟動(dòng)并維系協(xié)作行為，但協(xié)作機(jī)制的深化發(fā)展依舊離不開縱向介入所強(qiáng)化的信任與互惠感知。

2.過程導(dǎo)向型縱向干預(yù)：協(xié)作管理機(jī)制的建立

從治理到行動(dòng)都離不開行政管理機(jī)制的支持，傳統(tǒng)層級(jí)體系中所強(qiáng)調(diào)的利益協(xié)調(diào)及監(jiān)督機(jī)制在協(xié)作治理中依舊重要，尤其是促進(jìn)協(xié)作的有效性及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)（Thomas＆ Perry，2006）。

（1）監(jiān)督機(jī)制：保障協(xié)作的實(shí)質(zhì)性開展。協(xié)作網(wǎng)絡(luò)中參與主體間多為溝通協(xié)商、共同決策的平等地位，不存在特定的管理主體與監(jiān)督機(jī)制，因此很容易造成協(xié)作流于形式而缺乏實(shí)質(zhì)性發(fā)展。E、F、G、H四地聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制就面臨著如此的困境。2008年開始，E、F、G、H四地每年輪值組織召開一次邊界環(huán)境污染聯(lián)合執(zhí)法小組聯(lián)席會(huì)議，其主要內(nèi)容包括執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)交流、信息共享及共同執(zhí)法方案的確定，執(zhí)法方案明確梳理了當(dāng)年清查任務(wù)表、具體實(shí)施計(jì)劃及時(shí)間安排。然而，聯(lián)合執(zhí)法所發(fā)現(xiàn)的問題只能由問題所屬地予以執(zhí)法或解決，由于參與主體是平級(jí)的四個(gè)城市，他們之間無法互相監(jiān)督或要求對(duì)所查處問題予以解決。

“這是一個(gè)比較松散的機(jī)制，聯(lián)席的制度，沒有具體的工作人員，大家都是兼職的。聯(lián)席機(jī)制就是相互開會(huì)有依據(jù)，但E、F、G、H是平級(jí)的機(jī)構(gòu)，沒辦法互相領(lǐng)導(dǎo)。聯(lián)合執(zhí)法有些是象征性的。”（E市環(huán)保局L處長(zhǎng)訪談資料）

“我們信息共享，把污染源情況告訴給他們以后，他們會(huì)采取措施，然后把處理的情況同時(shí)也會(huì)告訴我們?！且?yàn)槭禽喼?，大家又都是平?jí)的，所以很難去實(shí)質(zhì)性地督查考核。前兩年據(jù)我了解，好像就是商會(huì)的性質(zhì)，沒有很實(shí)質(zhì)性去開展執(zhí)法行動(dòng)?！保℅市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)Y隊(duì)長(zhǎng)訪談資料）

自上而下管理結(jié)構(gòu)中傳統(tǒng)的監(jiān)督和問責(zé)手段能夠有效解決這一困境并推進(jìn)協(xié)作發(fā)展（Jedd＆Bixler，2015）。上級(jí)行政部門介入E、F、G、H四地聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制時(shí)就能推動(dòng)環(huán)境問題的落實(shí)。在烏鎮(zhèn)峰會(huì)安保期間，Z省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)參與了E、F、G、H四地聯(lián)合執(zhí)法小組的具體工作規(guī)劃與布置，并在發(fā)現(xiàn)問題后監(jiān)督問題的解決，以實(shí)質(zhì)性促進(jìn)執(zhí)法查處。

“E市和G市很近，隔了錢塘江，沿江工業(yè)企業(yè)非常多，風(fēng)向一變污染就吹過來了，解決不了。怎么辦呢？就是總隊(duì)牽頭，搞了兩次聯(lián)合的交叉檢查。從E市和G市抽調(diào)執(zhí)法人員，分層、分組對(duì)各地互查，然后對(duì)這些污染源進(jìn)行確認(rèn)。查到了以后，一個(gè)是立案查處，第二個(gè)要督促當(dāng)?shù)卣蛭廴酒髽I(yè)要求限期整治或關(guān)閉?！保℅市環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)Y隊(duì)長(zhǎng)訪談資料）

（2）利益協(xié)調(diào)：明晰權(quán)責(zé)并促成共識(shí)。參與協(xié)作的主體往往具備雙重角色，一方面他們需要考慮自身組織的權(quán)威和使命，另一方面需要顧及協(xié)作的共同目標(biāo)，這給參與者帶來個(gè)體與集體利益沖突的潛在可能（Thomas＆Perry，2006）。調(diào)和好組織個(gè)體利益與協(xié)作集體利益的矛盾也是促進(jìn)協(xié)作發(fā)展的重要要素，否則，自主性的過度化可能會(huì)損害參與主體的互惠關(guān)系及協(xié)同目標(biāo)的達(dá)成。具體到地方政府間協(xié)作，利益與責(zé)任分配不均可能會(huì)導(dǎo)致協(xié)作的失敗，而縱向干預(yù)有權(quán)力協(xié)調(diào)地方的利益沖突，明晰其權(quán)責(zé)并達(dá)成共識(shí)。E、F、G、H四地在重要時(shí)期的實(shí)質(zhì)性聯(lián)合執(zhí)法也離不開上級(jí)行政部門的利益協(xié)調(diào)，且在層級(jí)體系下，只有上級(jí)行政部門有行政能力和權(quán)限合法地統(tǒng)一地方政府的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

“上一級(jí)行政管理部門牽頭是名正言順的，進(jìn)行指導(dǎo)和指揮。例如整治企業(yè)，各地關(guān)停標(biāo)準(zhǔn)不一樣，那么整治過程中各個(gè)地方會(huì)有差異。治理大氣和治理水的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一就必須上面來協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)是需要行政方面，需要制度性?！保‥市環(huán)保局L處長(zhǎng)訪談資料）

長(zhǎng)三角區(qū)域港口和船舶大氣污染防治工作得益于“大氣十條”背景下協(xié)作小組的部省聯(lián)動(dòng)機(jī)制，即部委為推動(dòng)區(qū)域協(xié)作積極統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)利益。航運(yùn)是長(zhǎng)三角區(qū)域的主要功能之一，但排放控制區(qū)的推進(jìn)不僅涉及三省一市的利益，還會(huì)影響全國(guó)甚至國(guó)際船舶的成本。因此，必須由國(guó)家部委從頂層設(shè)計(jì)來綜合統(tǒng)籌各方利益，出臺(tái)相關(guān)文件給予長(zhǎng)三角區(qū)域率先推進(jìn)的政策依據(jù)和合法性。上海牽頭與交通部積極溝通協(xié)商。2015年12月，交通部發(fā)布《珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案》（交海發(fā)〔2015〕177號(hào)）。據(jù)此，長(zhǎng)三角地區(qū)在上海的積極協(xié)調(diào)下，根據(jù)自身需求率先推進(jìn)，自2016年4月1日起啟動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域船舶排放控制區(qū)，比交通部文件規(guī)定的實(shí)行時(shí)間提早了9個(gè)月。實(shí)踐證明，這一舉措有效降低了長(zhǎng)三角區(qū)域的空氣污染。

“船的污染放在非常重要的位置，這是大家形成高度共識(shí)的，但是一旦落到港航這塊，大家就有利益沖突了。船舶進(jìn)港口有船占用成本、碼頭泊位使用費(fèi)及其他服務(wù)費(fèi)用，上海這邊收費(fèi)高一點(diǎn)，船都到寧波去了。船不僅僅涉及長(zhǎng)三角，還涉及外省市，甚至國(guó)際的船舶，這樣的協(xié)調(diào)對(duì)外必須是交通運(yùn)輸部?！魇〈蠹倚纬晒沧R(shí)，然后由部委對(duì)這些主體再進(jìn)行利益平衡，提出強(qiáng)制性要求，這是部省協(xié)作?！保⊿市環(huán)保局大氣處W處長(zhǎng)）

據(jù)此，縱向干預(yù)，如政策文件的支持或上級(jí)行政部門的介入，本身有著制度所賦予的權(quán)力予以監(jiān)督與協(xié)調(diào)，能夠很好地彌補(bǔ)橫向協(xié)作中地方主體地位平等及利益沖突所帶來的缺陷?？v向干預(yù)的存在某種程度上類似于Provan與Milward（1995）所提出的網(wǎng)絡(luò)管理組織（Network Administration Organization），可以促進(jìn)主體間的溝通和協(xié)調(diào)利益矛盾，對(duì)于提升網(wǎng)絡(luò)績(jī)效有著至關(guān)重要的作用。

3.過程導(dǎo)向型縱向干預(yù)：協(xié)作能力的加強(qiáng)

協(xié)作能力建設(shè)，尤其是資源的支持是有效協(xié)作的必要條件之一，具體包括資金、技術(shù)、人力等（Thomas＆Perry，2006）。環(huán)境治理的專業(yè)性較強(qiáng)，上級(jí)部門往往有更豐富的專家資源及技術(shù)設(shè)備，在長(zhǎng)三角區(qū)域港口和船舶大氣污染防治工作中，交通部在具體論證及落實(shí)過程中為地方提供了大量的技術(shù)支持與專業(yè)指導(dǎo)。

“回過來看這套機(jī)制的完善、維持運(yùn)行當(dāng)時(shí)也要靠交通運(yùn)輸部，……我們區(qū)域統(tǒng)籌只能是順?biāo)浦?，前面還要做大量技術(shù)工作，說明這個(gè)事做了是有好處的。”（S市環(huán)保局大氣處W處長(zhǎng)訪談資料）

上級(jí)行政部門有能力規(guī)?；貫榈胤街黧w提供協(xié)作所需的管理與專業(yè)技術(shù)，以保障必要的資源支持及能力建設(shè)（Moseley＆James，2008；Taylor＆Schweitzer，2005）。

4.結(jié)果導(dǎo)向型縱向干預(yù)：目標(biāo)達(dá)成但機(jī)制未維系

然而，縱向干預(yù)并非萬能，結(jié)果導(dǎo)向型的縱向干預(yù)雖能啟動(dòng)協(xié)作機(jī)制并達(dá)成最終目標(biāo)，但如果沒有在互動(dòng)過程中發(fā)揮應(yīng)有的協(xié)調(diào)作用，則無法使參與主體間建立起信任與互惠關(guān)系。C市與D區(qū)的跨界水域治理始于2017年Z省省委提出“全面剿滅劣V類水”的目標(biāo)，并在省治水辦的協(xié)調(diào)推動(dòng)下于2018年4月建立起三聯(lián)機(jī)制，進(jìn)一步解決交界水域的污染問題。雖然這一協(xié)作過程中兩地先后完成上級(jí)所要求的考核目標(biāo)及相關(guān)任務(wù)，但就協(xié)作機(jī)制的維系來說，卻是失敗的，C市“五水共治”辦X科長(zhǎng)明確表示“C市和D區(qū)之間應(yīng)該不會(huì)再進(jìn)行協(xié)作，已經(jīng)達(dá)標(biāo)，完成了任務(wù)了”。其中最大的問題來源于上級(jí)政府的介入只是單純的目標(biāo)導(dǎo)向，并未在地方協(xié)作中扮演“監(jiān)督者”或“協(xié)調(diào)者”的角色，有效協(xié)調(diào)參與者間的分歧或利益沖突。

D區(qū)隸屬Z省省會(huì)E市，C市隸屬地級(jí)市G市，無論行政地位還是地理距離，都與省政府部門有更緊密的聯(lián)系。正如既有研究表明，在協(xié)作中，若強(qiáng)勢(shì)方并未考慮弱勢(shì)方的利益需求并尊重其意見，很可能導(dǎo)致強(qiáng)勢(shì)方倚仗自身資源控制協(xié)作過程，最終因利益矛盾或意見分歧而破壞雙方的信任，導(dǎo)致協(xié)作的失?。ˋnsell and Gash，2008）。在D區(qū)與C市的合作中，D區(qū)也會(huì)利用自身與省治水辦更緊密的關(guān)系來試圖控制協(xié)作過程：一方面，主導(dǎo)協(xié)商會(huì)上雙方責(zé)任劃分。另一方面，D區(qū)在協(xié)作過程有一定的“官僚作風(fēng)”。例如，C市派去的工作人員與D區(qū)行政地位不對(duì)等，D區(qū)就可能“告狀”到省里。

“沒有平等交流?！璂區(qū)相當(dāng)于歸省里管，所以告狀告起來比我們還快。有一次開會(huì)具體是C市涉及，所以G市（上一級(jí)政府）沒去，然后D區(qū)治水辦就和省里說，G市治水辦不做事，人都不派來?！蝿?wù)是協(xié)商會(huì)上定，基本上就是D區(qū)布置任務(wù)。即使存在D區(qū)自己做事比較少的情況也沒辦法，只能做好自己的事情?！保–市“五水共治”辦X科長(zhǎng)訪談資料）

然而，省治水辦的邏輯也只是完成考核目標(biāo)，即2017年“全面剿滅劣V類水”、2018年防止交界段水質(zhì)反彈。兩地協(xié)作的建立是在省治水辦要求下的直接產(chǎn)物。省治水辦的協(xié)調(diào)并沒有常態(tài)化的機(jī)制，只是問題嚴(yán)重后的臨時(shí)性措施，同時(shí)也帶有很強(qiáng)的目標(biāo)達(dá)成邏輯，未在其中真正協(xié)調(diào)雙方的利益與劃分責(zé)任，幫助他們建立起信任并促進(jìn)協(xié)作機(jī)制的維系。因此當(dāng)上級(jí)協(xié)調(diào)不存在時(shí)，兩地協(xié)作也無法持續(xù)。

“把制度建立了，比如聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，上一級(jí)就要監(jiān)管，作為日常的，這樣就能不斷改善，而不是發(fā)現(xiàn)問題解決問題?！灰饔谛问缴??！保–市“五水共治”辦X科長(zhǎng)訪談資料）

五、總結(jié)與討論

回到本文最初的研究問題：縱向干預(yù)，具體包括哪些形式？如何影響地方政府環(huán)境協(xié)作？結(jié)合案例，本文將縱向干預(yù)劃分為過程導(dǎo)向型與結(jié)果導(dǎo)向型兩類，其具體影響機(jī)制如圖1所示。過程導(dǎo)向型縱向干預(yù)，積極參與到地方主體間的互動(dòng)過程，基于制度建立參與主體間更為穩(wěn)定的信任和互惠關(guān)系，利用層級(jí)結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮監(jiān)督和協(xié)調(diào)的作用，并為地方的協(xié)作開展提供必要的資源和協(xié)作能力支持。當(dāng)信任互惠等社會(huì)資本與層級(jí)體系下的行政協(xié)調(diào)相結(jié)合時(shí)，參與者間的目標(biāo)共識(shí)和相互依存關(guān)系能夠不斷得到強(qiáng)化，由此逐漸發(fā)展為長(zhǎng)期的協(xié)作承諾與意愿，既達(dá)成目標(biāo)又維系機(jī)制。然而，一味結(jié)果導(dǎo)向的縱向干預(yù)，雖能產(chǎn)生所謂的協(xié)作機(jī)制并完成目標(biāo)，但很容易再次用層級(jí)體系下的政策執(zhí)行擠出橫向網(wǎng)絡(luò)中的互動(dòng)，尤其當(dāng)參與主體間的利益矛盾未得到協(xié)調(diào)甚至被激化時(shí)。

圖1 縱向干預(yù)影響地方協(xié)作的機(jī)制

本質(zhì)上看，縱向干預(yù)在協(xié)作中發(fā)揮作用的邏輯在于：權(quán)威體制下，中央及上級(jí)政府對(duì)地方政府享有政治控制，因此可以采取一系列干預(yù)來重塑地方主體的協(xié)作意愿，使得原本“危險(xiǎn)”的協(xié)作行為變得具有“吸引力”。這一點(diǎn)是最為基本的目標(biāo)共識(shí)建立，縱向干預(yù)能夠?yàn)榈胤街黧w創(chuàng)造協(xié)作目標(biāo)或強(qiáng)化已有的協(xié)作目標(biāo)。協(xié)作本質(zhì)上依舊是強(qiáng)調(diào)參與者間自主互動(dòng)與共同決策的網(wǎng)絡(luò)型結(jié)構(gòu)，縱向干預(yù)可以起到“監(jiān)督者”或“協(xié)調(diào)者”的作用，通過利益協(xié)調(diào)、資源支持、信任強(qiáng)化等方式來推動(dòng)協(xié)作的運(yùn)行，卻無法替代或直接強(qiáng)制協(xié)作互動(dòng)。從案例中我們也發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方政府間的協(xié)作的確需要上級(jí)部門的干預(yù)與介入，以此消除自發(fā)協(xié)作的不確定性及彌補(bǔ)監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制的缺失。區(qū)別于西方實(shí)踐，本文發(fā)現(xiàn)縱向干預(yù)在中國(guó)是促進(jìn)協(xié)作機(jī)制深化發(fā)展的必要因素，它能夠促進(jìn)參與者間的橫向互動(dòng)，并非只是自發(fā)協(xié)作動(dòng)機(jī)不足時(shí)的補(bǔ)充。

當(dāng)然，縱向干預(yù)與橫向協(xié)作之間本質(zhì)上依舊存在沖突矛盾的張力?？v向干預(yù)并非推動(dòng)協(xié)作發(fā)展的充分條件，需要注意以下三點(diǎn)：一是與地方主體協(xié)作過程中實(shí)際需求相契合，針對(duì)具體情況來促進(jìn)自主互動(dòng)與信任互惠；二是制度化的干預(yù)方式更能促進(jìn)協(xié)作的可持續(xù)發(fā)展，臨時(shí)性的行政要求只能起到階段性作用；三是切忌目標(biāo)導(dǎo)向過強(qiáng)，更注重參與者間的橫向互動(dòng)。