政策工具有效改善了 “九龍治水”困境嗎？
——基于1984—2018年中國水污染治理的政策文本研究

趙新峰 蔡天健

【政策之窗】

■ 水污染治理應(yīng)當(dāng)重視國家層面不同主管部門之間的協(xié)同性問題，水污染治理政策工具選擇需要統(tǒng)籌考慮屬地化和部門化兩大問題。

■ 國家層面水污染治理政策工具的選擇需要對整體功能和協(xié)同效應(yīng)加以重點(diǎn)考量，以期實(shí)現(xiàn)中國水污染協(xié)同治理政策工具體系的強(qiáng)化、細(xì)化和優(yōu)化。

一、引言

水污染治理往往關(guān)涉多個行政主體，“九龍治水”現(xiàn)象一直是水污染治理中的困境，緩解行政體系碎片化帶來的治理難題，實(shí)現(xiàn)跨越多個部門和政府治理邊界的有效集體行動成為中國轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期治理模式轉(zhuǎn)變的一個關(guān)鍵性命題。對于日益嚴(yán)重的水污染治理問題，學(xué)術(shù)界基本達(dá)成以下共識：不同行政主體固守屬地化管理思維，這種各自為政的模式致使水污染協(xié)同治理陷入體制性困境。由此可見，對于水污染治理領(lǐng)域的研究，學(xué)者們更多把目光集聚到地方行政主體之間的博弈，卻忽略了水污染治理由多個職能部門共同治理的現(xiàn)實(shí)，進(jìn)而在理論上忽視了國家層面不同主管部門之間的“協(xié)同性問題”。屬地化問題和部門化問題，日益發(fā)展成為制約中國水污染協(xié)同治理的兩大瓶頸。

協(xié)同治理是由一個或多個公共部門直接與利益相關(guān)的非政府組織一起做集體決策過程中的一種治理安排，這種治理安排通常是正式的、基于共識和審議的，其目標(biāo)是為了制定和執(zhí)行公共政策或開展公共事務(wù)管理活動（Ansell et al.，2008）。具體表現(xiàn)在將跨部門、跨層級、跨公私部門和公民空間的機(jī)構(gòu)或個人有建設(shè)性地參與到公共政策制定和管理過程結(jié)構(gòu)之中，從而實(shí)現(xiàn)那些由他們其中任意一方無法單獨(dú)完成的公共目的（Emerson et al.，2012）。Connick等人（Connick et al.，2013）將協(xié)同治理闡釋為涵蓋了“所有相關(guān)利益的代表者”。由此可見，協(xié)同治理作為現(xiàn)代社會治理的命題，是社會治理模式自反性認(rèn)同中的基本趨向。從歷史縱深視角探究，它是繼統(tǒng)治型、管理型社會的治理模式及其結(jié)構(gòu)之后，伴隨著合作型社會治理模式而產(chǎn)生的一種社會治理結(jié)構(gòu)類型，彰顯了集體精神和公共價(jià)值。在協(xié)同意義上，水污染治理是在共同使命引領(lǐng)下、在共同利益驅(qū)使下，水污染相關(guān)治理主體之間的協(xié)商、協(xié)同與合作，通過治管融合的制度安排和政策工具組合，促成跨部門間的合力生成，進(jìn)而進(jìn)行協(xié)同治理。就水污染治理的協(xié)同性而言，由于各部門職能和目標(biāo)的獨(dú)立性，帶來“政策空間和裁判權(quán)”的分割化，自我強(qiáng)化的決策體系進(jìn)一步通過路徑依賴固化了這種治理格局的碎片化。在水污染治理政策工具上，一方面表現(xiàn)出對管制型政策工具的選擇偏好，另一方面由于地方政府間、部門機(jī)構(gòu)間橫向政策工具協(xié)調(diào)不力，不同政策工具類型的協(xié)同作用不能充分發(fā)揮。因此，政策工具的協(xié)同性成為中國水污染治理亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

政策工具的選擇邏輯、配置偏好成為影響水污染治理政策執(zhí)行的重要條件。水污染治理政策工具體系既是簡單意義上的“工具箱”，也是具有強(qiáng)制程度、協(xié)同程度、整合程度的復(fù)合型政策工具組合體系，更應(yīng)該成為克服“九龍治水”困境的有效載體。為了創(chuàng)新和完善中國水污染治理政策體系，提升政策對協(xié)同的調(diào)節(jié)作用，除了需要高度重視跨地域的協(xié)同治理外，還要針對水污染治理部門間政策工具的協(xié)同開展研究。

二、文獻(xiàn)和理論述評

對于水污染協(xié)同治理的政策工具選擇，中外學(xué)者從各自學(xué)科背景和視角進(jìn)行了相應(yīng)研究。

（一）關(guān)于政策工具的選擇

Kraan（1991）認(rèn)為，政策工具的選擇創(chuàng)造了一個“政治市場”，形成了一個“鐵三角”，即利益集團(tuán)、政治家和政府官僚。在“政治市場”中，這三種人都遵循“經(jīng)濟(jì)人”理性模式，追求自身利益最大化。Bressers（1998）在《政策網(wǎng)絡(luò)中的政策工具選擇》一文中指出，影響政策工具選擇的因素主要包括：對目標(biāo)群體的規(guī)范傾向；政府反應(yīng)與目標(biāo)群體行為的對應(yīng)性；向目標(biāo)群體提供或撤回資源；目標(biāo)群體選擇支持或反對政策工具應(yīng)用的自由；雙邊性或多邊性；政策制定者在政策工具執(zhí)行中的作用。李國平等（2016）基于“公地悲劇”理論，通過構(gòu)建地方政府之間的跨界水污染治理博弈理論模型，對地方政府的行為選擇進(jìn)行分析，并在對理論假設(shè)進(jìn)行驗(yàn)證的基礎(chǔ)上，提出了政策建議；張婷等（2017）分析了制度框架約束下，針對不同污染原因進(jìn)行的政策工具初始選擇，作為政策工具效果不佳和影響力呈現(xiàn)的政策應(yīng)激問題，以及政策工具反饋以后綜合運(yùn)用多種政策工具情況；趙鳳儀等（2017）依據(jù)委托—代理理論，對中國現(xiàn)行法律系統(tǒng)內(nèi)水污染治理的相關(guān)政策工具進(jìn)行梳理，指出了水污染治理的困境及治理失靈的原因，并從制度安排層面提出了應(yīng)對策略；任敏（2015）通過對中國政府流域治理跨部門政策工具協(xié)同的樣本研究指出，“河長制”較好解決了部門協(xié)同機(jī)制中責(zé)任機(jī)制的“權(quán)威缺漏”問題。但是以權(quán)威為依托的等級制縱向協(xié)同的基本特征沒有改變，將會面臨“能力困境” “組織邏輯困境”和“責(zé)任困境”的挑戰(zhàn)。

（二）區(qū)別于對抗主義、管理主義和單一主體的協(xié)同治理表述

協(xié)同中的對抗和沖突主要源于：協(xié)同參與者不同的目標(biāo)和期許，不同主體對于協(xié)同戰(zhàn)略的不同看法，某一主體試圖保護(hù)或擴(kuò)大其對協(xié)同結(jié)果的控制力（Bolland et al.，1994）。在伙伴關(guān)系中，當(dāng)參與協(xié)同的主體能運(yùn)用資源和策略去平衡主體之間權(quán)力差異，有效管理沖突時(shí)，跨部門協(xié)同治理更容易成功。（Bryson et al.，2006）。與通過對抗進(jìn)行決策相反，協(xié)同治理不是“贏家通吃”的利益協(xié)調(diào)模式。協(xié)同治理中利益攸關(guān)方之間存在彼此對抗關(guān)系，但目標(biāo)是將對抗關(guān)系轉(zhuǎn)化為更具合作性的關(guān)系。在對抗性政治中，全體間可以進(jìn)行非零和博弈，發(fā)展合作聯(lián)盟（Ansell＆Gash，2008）。在管理主義中，公共機(jī)構(gòu)單方面或通過封閉的過程進(jìn)行決策，通常依靠機(jī)構(gòu)專家進(jìn)行決策，雖然管理機(jī)構(gòu)在決策中可能會考慮利益攸關(guān)方的訴求，甚至直接與之商討，但是協(xié)同治理要求利益攸關(guān)方直接參與到?jīng)Q策的過程中來（Futrell，2003）。Alter（1990）認(rèn)為，單主體在解決公共問題上的困境和失敗也是影響跨部門協(xié)同治理的重要因素。當(dāng)公共政策制定者認(rèn)定利益攸關(guān)者各行其是的分立行動無法解決某個公共問題時(shí)，或者在公共問題的解決上失效時(shí)，他們會更加趨向于跨域間協(xié)同治理。當(dāng)前中國學(xué)術(shù)界對于水污染協(xié)同治理的研究集中在中央政府與地方政府之間、政府與企業(yè)之間、流域地方政府之間、政府與公眾之間的利益沖突和博弈，對于中央層面水污染治理部門政策工具之間的協(xié)同關(guān)注不夠。

（三）關(guān)于水污染協(xié)同治理的案例分析

Thomas A.Bryer對協(xié)同治理中的回應(yīng)性及影響因素進(jìn)行了案例對比研究，識別了協(xié)同過程中官僚回應(yīng)的六種類型：命令式、強(qiáng)迫式、企業(yè)家式、目的導(dǎo)向式、協(xié)作式和談判式。協(xié)同過程中公眾層面影響回應(yīng)性的主要因素包括對選舉官員的支持、媒體和公眾的影響及決策過程中的授權(quán)（Bryer，2009）。Ansell和Gash選取案例子集，采用逐次逼近的元分析策略，基于情境理論建構(gòu)了協(xié)同治理模型，設(shè)定了初始條件、制度設(shè)計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)作過程四個變量（Ansell＆Gash，2008）。Correia（2001）通過案例分析，指出跨域水資源的治理應(yīng)該置于一個協(xié)同框架之下，通過一體化協(xié)議具體解決流域內(nèi)規(guī)劃布局、統(tǒng)籌管理、操作執(zhí)行等環(huán)節(jié)，進(jìn)而解決存在的問題，在社會、環(huán)境、政策工具、制度安排等方面實(shí)現(xiàn)協(xié)同，這一協(xié)同框架關(guān)涉多個利益主體。黃文平等（2018）基于合作聯(lián)邦制案例，分析了州與州之間合作、各州環(huán)保機(jī)構(gòu)之間的合作、主管部門間協(xié)調(diào)機(jī)制在環(huán)境治理中起到的重要作用。Feiock（2009）指出，在水污染跨域協(xié)同治理中，中央政府和地方政府不可避免會遇到協(xié)調(diào)困境，困境的解決方式和權(quán)力責(zé)任，主要通過一種隱性的縱向權(quán)威委派或分權(quán)來劃分。而對這種縱向的委派或分權(quán)，主要是通過讓地方政府擁有“部分優(yōu)先權(quán)”來實(shí)現(xiàn)（Crotty，1987）。朱德米（2009）以太湖流域?yàn)槔?，指出中國水污染防治呈現(xiàn)出跨地區(qū)和跨部門的特征。

綜上所述，從研究方法上，目前有關(guān)水污染協(xié)同治理的研究大多數(shù)是針對已發(fā)表成果內(nèi)容進(jìn)行總結(jié)梳理，缺乏基于內(nèi)容分析法的研究，案例分析缺乏跨部門協(xié)同的研究；從研究內(nèi)容上看，現(xiàn)有文獻(xiàn)大多集中在對理論發(fā)展、制度建設(shè)、框架搭建、政策選擇和經(jīng)驗(yàn)介紹方面，實(shí)際操作層面的政策工具研究較為缺失，從國家層面跨部門協(xié)同視角加以研究的文獻(xiàn)較為匱乏。由此可見，水污染協(xié)同治理政策工具選擇中的對抗沖突、利益博弈、單一主體問題的研究有待深化，跨地區(qū)和跨部門的特征需要統(tǒng)籌考慮，政策工具之間的協(xié)同性需要細(xì)化、優(yōu)化。

三、研究方法和數(shù)據(jù)來源

（一）研究方法

內(nèi)容分析法是通過對包括文字、音頻、視頻、照片、調(diào)查、PDF等在內(nèi)的內(nèi)容加以分析，以獲得結(jié)論的一種研究手段。內(nèi)容分析法一般遵循以下幾個步驟：提出研究問題或假設(shè)；抽取研究樣本；選擇分析單元；建立分析類目；定量處理與計(jì)算（吳世忠，1991）。沿循上述步驟對中國水污染協(xié)同治理政策工具加以內(nèi)容分析的具體方法如下：選擇中央層面1984—2018年頒布的113份水污染治理政策作為內(nèi)容分析文本。一是確立了水污染政策工具的分析框架；二是構(gòu)建了研究樣本的分析單元及類目，并對每項(xiàng)水污染治理政策文本中的政策工具內(nèi)容進(jìn)行編碼和信度評估；三是將符合要求的政策編號導(dǎo)入分析框架中進(jìn)行量化分析，最后得出研究結(jié)論。

（二）研究工具

為了提高內(nèi)容分析的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和有效性，選取NVivo軟件作為分析工具。該軟件是為了幫助研究者整理、洞察和找到對非結(jié)構(gòu)化或定性數(shù)據(jù)的深刻見解而設(shè)計(jì)的，便于發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)中的聯(lián)系，形成新的見解。研究過程主要運(yùn)用了NVivo軟件的四項(xiàng)功能：一是應(yīng)用“查詢”方式中的“詞頻”功能，挖掘樣本中高頻工具標(biāo)志詞，從宏觀層面評價(jià)政策工具；二是利用“節(jié)點(diǎn)”功能，將政策工具分類的框架錄入，采用從上至下的方式對節(jié)點(diǎn)建立類屬；三是運(yùn)用應(yīng)用查詢方式中的“文本搜索”功能對政策工具標(biāo)志詞進(jìn)行編碼，識別政策工具，將結(jié)果保存至節(jié)點(diǎn)；四是應(yīng)用“矩陣編碼”功能，按類屬統(tǒng)計(jì)出政策工具出現(xiàn)的頻數(shù)。

（三）數(shù)據(jù)來源

1984年我國頒布了《中華人民共和國水污染防治法》，標(biāo)志著水污染治理的起步。2018年恰好是中國改革開放40年，因而將1984—2018年定為時(shí)間區(qū)間，依托北京大學(xué)法寶數(shù)據(jù)庫，進(jìn)行了中國水污染治理政策的樣本選擇。為了保證政策文本選取的準(zhǔn)確性和代表性，確立了以下篩選原則：一是選擇國家層面水污染治理政策，即發(fā)文單位為全國人大及其常委會、國務(wù)院及各部委等單獨(dú)或聯(lián)合頒布的各種水污染治理政策，不包括地方政府頒布的水污染治理政策；二是直接與流域水污染治理密切相關(guān)的文本，一方面以“水污染”作為標(biāo)題關(guān)鍵詞，在北大法寶數(shù)據(jù)庫中搜索，另一方面利用政策之間的關(guān)聯(lián)性，通過已檢索到的政策文件進(jìn)行回溯檢索；三是政策類型主要選取法律、法規(guī)和規(guī)章，剔除了目錄類、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)類、監(jiān)督評審類等缺少政策工具或者政策工具過于單一的政策文件。最終篩選出有效政策樣本113份，作為研究中國水污染治理政策的代表性文本（見表1）。

表1 部分水污染治理政策文本

（續(xù)上表）

（四）分析框架

政策分析要綜合考慮政策的內(nèi)容、政策涉及的組織以及政策活動的全過程。政策的內(nèi)容分析包括政策的目標(biāo)、對象、手段等，政策的組織分析建立在對政策相關(guān)組織的分析基礎(chǔ)上，比如立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等，政策的過程分析指的是政策的生命周期，包括政策的制定、修改和廢除，其內(nèi)容分析框架如圖1所示。

圖1 內(nèi)容分析框架

通過對中國水污染政策文本數(shù)量、政策文本類型、政策發(fā)展進(jìn)程、政策發(fā)布主體、政策聯(lián)合發(fā)布情況、政策工具高頻詞、常用政策工具類型及政策文本聚類等政策文本特征進(jìn)行內(nèi)容分析，主要解決水污染協(xié)同治理中的三個核心問題：一是梳理中國水污染協(xié)同治理的現(xiàn)狀；二是發(fā)現(xiàn)中國水污染協(xié)同治理中存在的困境和問題；三是對中國水污染協(xié)同治理政策工具的細(xì)化和優(yōu)化策略加以討論。分析框架如圖2所示。

圖2 研究框架

1.類目構(gòu)建及編碼

為確保編碼的科學(xué)性和有效性，以113項(xiàng)與水污染治理高度相關(guān)的政策文本作為內(nèi)容分析法分析單元，依據(jù)編碼規(guī)則，借助NVivo軟件中“關(guān)鍵詞搜尋”功能挖掘出3239個分析單元（參考點(diǎn)），依據(jù)前文政策工具分類標(biāo)準(zhǔn)，將分析單元編碼為19個案例節(jié)點(diǎn)，即19種政策工具（見表2）。第一類是管制型政策工具，包括目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。前者如水質(zhì)質(zhì)量／排污標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)責(zé)任制、排污許可證與配額等。比如《水污染行動治理計(jì)劃》計(jì)劃投資兩萬億元，在污水處理、工業(yè)廢水、全面控制污染物排放等多方面進(jìn)行強(qiáng)力監(jiān)管并啟動問責(zé)制，標(biāo)志著中國鐵腕治污進(jìn)入“新常態(tài)”。后者如禁令／規(guī)定、劃分控制區(qū)域、“三同時(shí)制度”等，這是中國啟動水污染治理后早期運(yùn)用較多的政策工具。第二類是市場型政策工具，包括利用市場和創(chuàng)建市場。利用市場描述的是政府及企業(yè)利用經(jīng)濟(jì)手段的一些政策工具，如排污收費(fèi)、環(huán)境稅、補(bǔ)貼補(bǔ)助、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)等。創(chuàng)建市場主要是利用科斯理論，通過市場交易來使污染達(dá)到最有效率的解決，如可交易排污權(quán)、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。第三類是自愿型政策工具，包括公民參與、自愿協(xié)議、信息手段和環(huán)境教育。公民參與主要包括環(huán)境聽證和環(huán)境信訪，旨在拓寬公民進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督的途徑；自愿協(xié)議指整個工業(yè)部門或單個企業(yè)在自愿基礎(chǔ)上為提高能源效率與政府簽訂的協(xié)議，自愿協(xié)議的主要思路是在政府引導(dǎo)下利用企業(yè)的積極性促進(jìn)節(jié)能；信息手段包括信息披露、環(huán)境標(biāo)志、環(huán)境認(rèn)證等；環(huán)境教育主要包括環(huán)境治理方面合作意識和協(xié)同能力的培養(yǎng)。

2.編碼信度檢驗(yàn)

一是計(jì)算兩位編碼員間的同意度，見公式（i）；二是計(jì)算所有編碼信度，見公式（ii）。

式中，M為兩者完全同意欄目；N1為第一位編碼員同意數(shù)目；N2表示第二位編碼員同意數(shù)目；n表示編碼員人數(shù)；A是兩位編碼員都同意的同意度，即相同同意度。借助NVivo中的“文本搜尋”功能進(jìn)行了兩輪水污染治理政策工具編碼。第一輪預(yù)測得到的信度（R）是0.897，第二輪預(yù)測得到的信度為0.863?！耙话阏J(rèn)為，計(jì)算結(jié)果達(dá)到0.8以上，便符合信度檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)”（翟海源等，2013）。所以本研究編碼信度符合既定標(biāo)準(zhǔn)。

3.政策工具協(xié)同性的測量

通過類目構(gòu)建將政策工具劃分為三大類型，8個子類，細(xì)化為19種典型工具。分類的目的旨在通過文本內(nèi)容分析深入挖掘三種政策工具之間、8個子類之間以及19種典型工具之間的協(xié)同性，對部門之間合作強(qiáng)度加以量化分析。

表2 政策工具類目構(gòu)建及參考點(diǎn)

（續(xù)上表）

（續(xù)上表）

四、結(jié)果

（一）政策類型及發(fā)展趨勢

政策類型方面，如圖3所示，通過分析歸類得到水污染治理相關(guān)法律文件4份，占全部政策文本數(shù)量的3.54%；得到水污染治理相關(guān)行政法規(guī)27份，占全部政策文本數(shù)量的23.89%；得到水污染治理相關(guān)部門規(guī)章82份，占全部政策文本數(shù)量的72.57%。從政策工具的強(qiáng)制程度維度上看，我國水污染治理的法律相對匱乏，政策文本以部門規(guī)章為主。

圖3 水污染治理政策類型分布

發(fā)展趨勢方面，收集了113份水污染治理政策，對法律法規(guī)頒布時(shí)間以每個“五年計(jì)劃”為單位加以統(tǒng)計(jì)，從“六五計(jì)劃”統(tǒng)計(jì)到“十三五規(guī)劃”。以1984年頒布的第一部水污染治理法律為文本研究起點(diǎn)，因此，“六五規(guī)劃”起點(diǎn)選擇了1984年而不是1981年。統(tǒng)計(jì)結(jié)果如圖4所示?！熬盼逵?jì)劃”以前，水污染治理政策建設(shè)處于起步期，發(fā)文數(shù)量相對較少； “九五計(jì)劃”以后，從1996年起，發(fā)布的水污染治理政策數(shù)量有較大幅度提升，每個五年計(jì)劃期間在10篇以上，2001年之后頒布的政策文本激增了約68.75%。值得注意的是，有關(guān)重點(diǎn)流域水污染防治的文本數(shù)量和內(nèi)容在不斷增加。從宏觀經(jīng)濟(jì)角度來看，經(jīng)濟(jì)的快速增長直接導(dǎo)致了社會經(jīng)濟(jì)活動中水污染問題的加劇，原有的水污染治理政策已經(jīng)無法滿足經(jīng)濟(jì)形勢變化的需要，政策工具的缺失和制度安排的不到位需要新的政策來應(yīng)對日益嚴(yán)峻的水污染治理問題。

圖4 每個五年計(jì)劃期間頒布的政策數(shù)量（個）

（二）部門協(xié)同情況

政策發(fā)布主體方面，將113份水污染治理政策按照頒發(fā)部門進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì)（見表3），頒布涉及水污染治理政策的主要部門有12個（機(jī)構(gòu)改革調(diào)整中出現(xiàn)的部門撤銷、合并等不作特別說明，均按現(xiàn)行部委名稱統(tǒng)計(jì)），其中生態(tài)環(huán)境部作為主管部委，參與發(fā)文量較大，一共發(fā)文63次，其中聯(lián)合發(fā)文11次，其次是國務(wù)院發(fā)文35次（含國務(wù)院辦公廳和南水北調(diào)辦公室），水利部發(fā)文9次，其中聯(lián)合發(fā)文5次。

表3 政策發(fā)布主體統(tǒng)計(jì)

政策聯(lián)合發(fā)布方面（見表4），在全部113份水污染治理法律法規(guī)政策中，有100份由某一個部門獨(dú)立頒布，由兩個部門聯(lián)合發(fā)布的法律法規(guī)政策有6份，由3個和4個部門聯(lián)合發(fā)布的各有3份，5個部門聯(lián)合發(fā)布的只有1份。聯(lián)合發(fā)布情況一方面說明，在水污染治理政策頒布方面，國家各部門之間習(xí)慣于各自為政、“九龍治水”的多頭管理，協(xié)調(diào)溝通欠缺，彼此合作不多，協(xié)同治理行動缺失，大部制改革收效不大；另一方面也表明，水污染治理問題越來越嚴(yán)峻，越來越重要，國家先后增設(shè)了諸多專門部門來應(yīng)對和解決水污染問題。

表4 聯(lián)合發(fā)文部門數(shù)統(tǒng)計(jì)

政策發(fā)布機(jī)構(gòu)合作強(qiáng)度方面，通過分析政策發(fā)布機(jī)構(gòu)合作發(fā)文情況可以生成合作發(fā)文頻次數(shù)值矩陣，這類矩陣是多值的，為了更好地判定政策發(fā)布機(jī)構(gòu)兩兩之間合作強(qiáng)度，將多值矩陣轉(zhuǎn)化為元素值在［0，1］區(qū)間取值的相似矩陣，旨在減少頻次懸殊對于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的影響。首先將兩個機(jī)構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的政策納入矩陣范圍之中，運(yùn)用Equal valence系數(shù)模型將多值矩陣轉(zhuǎn)化為取值范圍在［0，1］的矩陣，見公式（i）。

式中，Eij代表相似矩陣元素的數(shù)值，數(shù)值越大表明部門之間關(guān)聯(lián)度越高。對于機(jī)構(gòu)Xi和Xj，Sij為Xi與Xj的共同發(fā)布政策次數(shù)，Si為機(jī)構(gòu)Xi發(fā)表政策的總數(shù)，Sj為機(jī)構(gòu)Xj發(fā)表的政策總數(shù)。轉(zhuǎn)化后生成政策發(fā)布機(jī)構(gòu)合作深度相似矩陣見表5。

表5為政策發(fā)布機(jī)構(gòu)關(guān)系強(qiáng)度矩陣結(jié)果：其中工信部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部合作關(guān)系強(qiáng)度為0.1667，發(fā)改委、水利部合作關(guān)系強(qiáng)度為0.2540，水利部、住建部合作關(guān)系強(qiáng)度為0.1429，發(fā)改委、住建部合作關(guān)系強(qiáng)度也為0.1429，反映出這些部門在水污染治理政策方面具有較高的協(xié)同性。值得重視的是，本應(yīng)在水污染治理方面起主導(dǎo)作用的生態(tài)環(huán)境部與水利部之間的合作關(guān)系強(qiáng)度僅為0.0159，南水北調(diào)辦公室和生態(tài)環(huán)境部之間的合作關(guān)系強(qiáng)度僅為0.0005，南水北調(diào)辦公室和水利部之間的合作關(guān)系強(qiáng)度僅為0.0127。此外，生態(tài)環(huán)境部和其他各部委之間合作強(qiáng)度較小，聯(lián)合發(fā)文有限，多數(shù)情況下水污染治理政策由其一家頒布，與其他各機(jī)構(gòu)間的合作關(guān)系強(qiáng)度均較弱，甚至為0?？傮w來看，相關(guān)部門之間兩兩合作強(qiáng)度不足，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量較少，關(guān)聯(lián)強(qiáng)度處于較低層次。

（三）政策工具間協(xié)同及政策工具分類框架分析

政策工具協(xié)同發(fā)展關(guān)系方面。管制型政策工具是指政府為了對水污染治理產(chǎn)生規(guī)范性影響而進(jìn)行的目標(biāo)規(guī)劃以及各種禁令、規(guī)定，這類政策工具對水污染治理有著較強(qiáng)的影響能力；市場型政策工具利用市場化運(yùn)作規(guī)律，采取各種經(jīng)濟(jì)手段，起到推動水污染治理協(xié)同發(fā)展的作用；自愿型政策工具通過培育公民保護(hù)水資源的意識、引入水污染治理聽證會等手段，拉動水污染治理協(xié)同發(fā)展。具體作用如圖5所示。

政策工具分類框架。對水污染治理政策工具的分類與歸納分兩步進(jìn)行。第一步，從113篇政策文本編碼、聚類結(jié)果中歸納出水污染治理政策工具；第二步，綜合政策工具分類理論與方法，結(jié)合水污染治理具體特征和發(fā)展趨勢，劃分水污染治理工具類型。經(jīng)過分類及搜索編碼，將政策工具劃分為三大類型，8個子類，細(xì)化為19種典型工具，運(yùn)用百分比加以統(tǒng)計(jì)（見表6）。

全局060000000000 0 00 0 0 0 0 0000安0總00 0 2 0 0 0 0000 8 0 0 0 0 0000000.家管...........0 00 0 0 0 0 0 0001 0 0國監(jiān)0000000000 0 00部00 0 0 0 0000 0土資00000 0 0 0000源0 0 00 0 0 0 0 0000...國.........0 00 0 0 0 0 0 0010 0 0部030 0 0 0 0 7000 0和信0030006000 0化080 0 0 0 60 0 00 0 00業(yè)00 0 0 0 1000.息......0.....0。0工00 0 0 0 0100稱名0 60 6 3 0 0 0 0700 0 5門5部050000600 5 0 50業(yè)農(nóng)00000600部0 0 0村000 0 0 0100..農(nóng)..........0 0 0 0 0 0 001000新最用0 0 0 0 0 0 000000 00衛(wèi)生會0 0 0 0 00 0 00 0 0 00 0 0 0 0 0康委0000使員00家健00000 0 0000 0的...........0 00國000100 0 00變有9 1稱部1陣900城 鄉(xiāng)0 0 0000 7 2 000 1 2 0 0000 0名設(shè)和矩14400000000 1 000 0 1 0 1 0000似..或...房建.......0 0 00 0 0 1 0 0000并相 住度合0.0 0 00000000門署深00 0 0 00000000 0 0家審0 0 0 0 0 0000 0部0作 計(jì)0000 0 0 0000...國.........0 0合001 00 0 0 0 0000及構(gòu)涉機(jī) ，0 0 3 0 00906300日布2部00000205300 4 00 0 0 4 0 5800 1 0政發(fā)00000100000 2............策0財(cái)00010000000月3政5展和0 3 0 7 00900000年6 2會0 4 0 00 0 6 00 5發(fā)5 1 0 00400000 9表 改員0200 0革委0100000 1.家...........0 0 0 0 0 1 0 0000 2為00 0 0 00國91 7 0 0000間部5000 2 4 1 0 0000 5 1 1 001000 0 00時(shí)2利000 0 1 0 00 0 00止..........0 1..水000 0 0 0 0000截，公 廳院（含7 5）3 001 00 0 0006站00 2 7 0 0 0 00 6 08南 網(wǎng)0 1 1辦000000002務(wù)辦、0 0 0水 北0 0 00000000院調(diào)............0 1 0 0 00000000國務(wù)國0 5 9 7 30003700部0態(tài)環(huán)05620405100照0 0 1 5 40000300。境生000000000000制參............1 0 0 0 00000000自準(zhǔn)者標(biāo)作分設(shè)部委 員廳 劃改康總） 建公 源化 管：委健辦部署和 部部息鄉(xiāng)監(jiān) 來部部（含展 村信境 計(jì) 源全辦生：城調(diào) 料衛(wèi)發(fā)會部部環(huán)審農(nóng)和資、 南安局院 和北 資注家家態(tài)利員政家會業(yè)業(yè)土務(wù)房家水生國水國革 委財(cái)國住國農(nóng)工國國

圖5 不同政策工具與水污染治理的發(fā)展關(guān)系

表6 政策工具分類及參考點(diǎn)統(tǒng)計(jì)

（續(xù)上表）

分類及編碼結(jié)果顯示，3239個參考點(diǎn)中，管制型政策工具大類百分比達(dá)到91.85%，使用頻率遠(yuǎn)高于市場型政策工具的7.22%及自愿型政策工具的0.93%。市場型政策工具使用頻率也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于自愿型政策工具。具體來說，屬于管制型政策工具的“水質(zhì)質(zhì)量／排污標(biāo)準(zhǔn)” “禁令／規(guī)定”和“目標(biāo)責(zé)任制”分列政策工具使用頻率的前三位，分別占42.79%、16.80%和16.61%，三者之和占到了總體的76.20%，處于絕對優(yōu)勢地位；屬于市場型政策工具的“排污收費(fèi)”和“補(bǔ)貼補(bǔ)助”占總體的5.62%；而自愿型政策工具中沒有一項(xiàng)超過了0.50%，總量占比僅為0.93%，這類政策工具使用寥寥，在水污染治理中作用微乎其微?？傮w而言，三種政策工具使用頻率失衡，其中管制型政策工具使用偏高，市場型政策工具使用偏低，而自愿型政策工具使用過低。從政策文本來源數(shù)目、參考點(diǎn)小計(jì)、百分比等方面的數(shù)據(jù)來看，8個子類之間和19種典型政策工具選擇的配置存在嚴(yán)重失衡，過度依賴管制型政策工具，造成中國水污染政策工具協(xié)同治理基礎(chǔ)薄弱的治理格局。

（四）政策工具的歷史演變路徑

以每個五年計(jì)劃為時(shí)間截面，分析不同時(shí)期三類政策工具參考點(diǎn)出現(xiàn)的次數(shù)（參考點(diǎn)次數(shù)代表該類政策工具出現(xiàn)的頻率），詳見圖6?？梢园l(fā)現(xiàn)，自1984年頒布《中華人民共和國水污染防治法》至2018年《船舶水污染防治技術(shù)政策》的出臺，管制型政策工具幾乎一直占據(jù)著絕對優(yōu)勢，且從20世紀(jì)90年代初至2010年期間出現(xiàn)了迅猛增長。關(guān)于水污染治理的市場型政策工具自20世紀(jì)80年代中后期開始出現(xiàn)以來，直到2000年前后，一直處于低頻率階段，近年來絕對數(shù)量增長也較快，但是相對數(shù)量仍顯不足。而自愿型政策工具一直到2002年國家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)關(guān)于《太湖水污染防治2002年度工作計(jì)劃》的通知才開始出現(xiàn)，隨后也一直維持在較低水平。

圖6 五年計(jì)劃期間各類政策工具參考點(diǎn)變化趨勢

五、結(jié)論與討論

（一）研究結(jié)論

第一，水污染治理上級主管部門之間存在“九龍治水”困境，缺乏集體行動。對水污染治理政策按照頒布部門統(tǒng)計(jì)后，涉及水污染治理政策的主要部門有12個，對于水污染治理承擔(dān)主要職責(zé)的生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)文僅11次，水利部聯(lián)合發(fā)文僅5次。上文表5政策發(fā)布機(jī)構(gòu)的關(guān)系強(qiáng)度矩陣顯示主管部門間合作關(guān)系強(qiáng)度偏低，不少部門間合作關(guān)系強(qiáng)度甚至為0。

第二，對管制型政策工具的選擇偏好和“路徑依賴”。通過政策工具詞頻分析生成的詞云圖突出顯示的詞匯帶有濃厚的管制性特征；政策文本參考點(diǎn)編碼統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示管制型政策工具使用頻率偏高，市場型和自愿型政策工具在政策工具箱中的比重過低。在政策工具選擇策略上以強(qiáng)制性政策工具為主，運(yùn)用法律法規(guī)和行政規(guī)章，行政命令、突擊行動、執(zhí)法檢查成為主要實(shí)施手段。

第三，不同政策工具類型之間的協(xié)同整合程度較低。一方面，三種政策工具類型使用比例失衡，市場型和自愿型政策工具發(fā)展空間較小，作用不大，協(xié)同的基礎(chǔ)性要件缺失；另一方面，政策工具之間協(xié)同功能乏力，表現(xiàn)為強(qiáng)制程度偏高、協(xié)同程度較低、整合程度明顯偏低，不同政策工具間缺乏橫向合作和協(xié)同發(fā)力。

（二）討論

第一，國家層面水污染治理主管部門之間關(guān)聯(lián)強(qiáng)度偏低，合作強(qiáng)度不夠，主要就是“協(xié)同性”問題。部門之間合作強(qiáng)度越低，割裂程度越高，水污染治理政策工具失靈的后果就越嚴(yán)重，因而水污染協(xié)同治理亟待通過部門關(guān)系的調(diào)整和整合加以優(yōu)化。

第二，在市場發(fā)展不成熟、公民社會發(fā)育不充分的情況下，決策者偏好使用管制型政策工具，有一定的必然性，但對此類工具的過度依賴，不僅容易造成工具選擇偏好上的“路徑依賴”，而且影響其他工具類型的選擇，固化單一的選擇偏好往往導(dǎo)致政策失靈，甚至影響政策工具的創(chuàng)新與協(xié)同。

第三，基于自身利益最大化考量的部門決策主體，其選擇偏好導(dǎo)致了不同政策工具類型之間的割裂。主要表現(xiàn)為決策者選擇偏好整體性和協(xié)同性的缺失，部門化的慣性思維成為政策工具協(xié)同的瓶頸。回顧中國水污染治理政策工具的選擇歷程，由于不同政策工具源于不同的部門，基于不同的利益，決策者習(xí)慣以割裂的思維方式選擇政策工具，忽略了系統(tǒng)性和一體化，造成現(xiàn)實(shí)中政策工具之間的排斥對立。此外，典型政策工具類型缺位、乏力、協(xié)同力差。由于不同工具類型運(yùn)用失衡，相應(yīng)的法律法規(guī)、政策標(biāo)準(zhǔn)缺失，市場機(jī)制發(fā)育不完善，排放權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償、公民參與等政策工具缺位或不到位，管制型政策工具并沒有在水污染治理實(shí)踐中形成較強(qiáng)約束力與協(xié)同力。

第四，多元主體難以通過集體行動實(shí)現(xiàn)共同利益，協(xié)同共治機(jī)制難以達(dá)成。由于上級主管部門分散決策、多頭管理、無序監(jiān)督，造成企業(yè)、社會、媒體、智庫和公眾等參與共治的主體動力不足，多元主體參與水污染治理的程度較低，協(xié)同治理機(jī)制建構(gòu)困難，“理性經(jīng)濟(jì)人”的思維考量導(dǎo)致集體行動陷入困境?，F(xiàn)有水污染管制類工具主要依靠政府科層制治理結(jié)構(gòu)的強(qiáng)制性，協(xié)同型政策工具發(fā)展渠道受阻，缺乏有效激勵，單純以政府補(bǔ)貼、稅費(fèi)調(diào)節(jié)等工具加以治理的效果不佳。具體表現(xiàn)為：一是價(jià)格生成機(jī)制不健全、技術(shù)創(chuàng)新動力不足、市場活力受到限制、企業(yè)缺乏社會責(zé)任、自愿協(xié)議實(shí)施成果流于形式，難以得到社會和公眾認(rèn)可，社會資本進(jìn)入水污染治理領(lǐng)域的限制性因素較多。二是社會組織發(fā)展空間不大，合作渠道不暢，缺乏自身的獨(dú)立性和發(fā)展動力。諸如環(huán)境監(jiān)測站等組織附屬于行政機(jī)關(guān)，行政化取向明顯，組織的重大問題決策權(quán)、人事權(quán)、財(cái)政權(quán)等均掌握在行政機(jī)關(guān)手里。三是宣傳教育類工具運(yùn)用不到位導(dǎo)致公民參與熱情不高，信息公開的時(shí)效性和透明度較差，環(huán)境信訪和環(huán)境聽證類政策工具運(yùn)用貧乏。四是媒體輿論監(jiān)督引導(dǎo)的功能、專家智庫的參謀助手作用有限，協(xié)同功能沒能充分發(fā)揮出來。

（三）不足之處

利用NVivo作為政策文本內(nèi)容分析的工具，從美國引進(jìn)的時(shí)間不長，中文解碼分析能力存在欠缺；在政策文本的搜集過程中由于時(shí)間跨度較大，可能會存在政策文本搜集不全面、文本信息不完整等問題，在誤差允許的范圍內(nèi)可能會存在差錯和缺漏；單純依托軟件呈現(xiàn)的內(nèi)容分析中國水污染治理政策工具間部門協(xié)同存在一定的局限性。