公共管理視域下績效管理法治化建設(shè)探析

胡 峰

(黑龍江大學(xué) 黑龍江 哈爾濱 150080)

一、中國績效管理綜述

隨著世界各國對公共部門管理工作的研究不斷的縱向化伸展，績效管理的出現(xiàn)為公共部門工作提供更加直觀的管理方式。績效管理作為改善公共部門服務(wù)環(huán)境、提高公共部門服務(wù)質(zhì)量的重要公共部門管理工具，其存在的意義是不容置疑的?？冃Ч芾聿粌H成為了社會監(jiān)督、了解公共部門工作的實(shí)際情況以及存在的問題和解決措施的重要工具，還成為了規(guī)范公共部門工作的標(biāo)桿和公職人員的行為標(biāo)準(zhǔn)以及調(diào)整社會與公共部門、公民與公共部門之間需求的重要工具。因此，規(guī)范績效管理建立科學(xué)的法治化體系對于促進(jìn)績效管理的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)我國績效管理法治化建設(shè)的基本原則

基本原則是我國績效管理在法治化的基礎(chǔ)上應(yīng)該以何種條件來標(biāo)準(zhǔn)自己的基本方式之一。再明確基本原則之前我們首先要明白績效管理法治化的宗旨。因?yàn)樵诜ㄖ位ㄔO(shè)之初就是包含了計劃的整理流程和應(yīng)對突發(fā)情況的緊急措施，旨在表明使公共部門成為一個良性工作的學(xué)習(xí)與服務(wù)環(huán)境。因此，提高績效管理的效率就是績效管理法治化建設(shè)的宗旨。再此基礎(chǔ)上制定基本原則是績效管理效率化和行政化的必要途徑。

1.積極落實(shí)責(zé)任原則

積極落實(shí)公共部門責(zé)任原則是建設(shè)服務(wù)滿意型、責(zé)任建設(shè)型公共部門的基本前提，也是績效管理的重要目標(biāo)之一?，F(xiàn)代公共部門的本質(zhì)都是責(zé)任型公共部門，而責(zé)任公共部門的建立就是就是對法治化設(shè)計負(fù)責(zé)、對法治化設(shè)計的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)以及對社會公眾負(fù)責(zé)。簡而言之，就是負(fù)責(zé)什么？和對誰負(fù)責(zé)？的問題。具體地說，公共部門要承擔(dān)來自法治化建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)的責(zé)任，和向社會、向社會大眾已經(jīng)所代表的職能部門負(fù)責(zé)。

2.人民滿意型原則

建設(shè)人民滿意型公共部門是績效管理得以存在的現(xiàn)實(shí)意義和現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。黨的十九大再次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和全面提高績效管理，就是在告訴我們增強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)和全面實(shí)施績效管理的雙向配合才能穩(wěn)固人民滿意型公共部門的建設(shè)。人民的滿意程度是檢驗(yàn)公共部門工作指標(biāo)的重要標(biāo)準(zhǔn)，在績效管理法治化建設(shè)的實(shí)踐中，堅持人民滿意原則，有助于建立科學(xué)有效的績效管理體系，引導(dǎo)廣大公職人員樹立正確的發(fā)展觀和政績觀，增強(qiáng)人民滿意觀念。

3.公開透明原則

建立公開透明的公共部門已成為全是世界創(chuàng)新公共部門工作的新潮流，也是績效管理得以發(fā)展的重要保障。自20世紀(jì)70年代起西方發(fā)達(dá)國家在實(shí)施公共部門工作方面的相關(guān)法律法規(guī)都引進(jìn)了公共部門信息公開的機(jī)制，這樣有利于減少公共部門工作的阻礙，增強(qiáng)了公共部門工作的透明度和公開度?？冃Ч芾淼墓_透明原則有助于在績效管理的各個流程保證實(shí)施監(jiān)控和信息公開，使得從各個角度都具有知情權(quán)。

4.科學(xué)指導(dǎo)原則

堅持績效管理的科學(xué)指導(dǎo)原則問題，就是實(shí)現(xiàn)績效管理的科學(xué)化、系統(tǒng)化的問題?，F(xiàn)代績效管理體系應(yīng)該是科學(xué)的且法治化化的系統(tǒng)。績效管理法治化遵循科學(xué)指導(dǎo)原則，有助于提升公共部門工作的管理質(zhì)量和良性績效管理環(huán)境的產(chǎn)生；有助于尊重法治化建設(shè)中的規(guī)律，減少主觀盲目性和隨意性起到規(guī)范整體的作用；有助于在績效管理實(shí)際工作中減少誤差和進(jìn)一步提高效率。可見，遵循績效管理科學(xué)指導(dǎo)原則是績效管理法治化建設(shè)的必要條件。

(二)我國績效管理的法治化得實(shí)踐階段

績效管理的法治化得實(shí)施是在英國、美國、澳大利亞、加拿大甚至是新西蘭都有不錯的推廣效果。在推廣績效管理的法治化規(guī)范上都各自有一定的經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)的方式總結(jié)。所以，我們要借鑒西方發(fā)達(dá)國家的實(shí)際案例和有益的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國績效管理的實(shí)際情況，加快績效管理法治化建設(shè)。

1.績效管理主體法治化

績效管理的相關(guān)工作必須有規(guī)范的公共部門績效主體執(zhí)行才能保證績效管理的順利進(jìn)行。在管理學(xué)中，管理主體的確定不單單考慮管理對象，還需要考慮職能來源的問題?？冃Ч芾淼闹黧w多元化是現(xiàn)代公共部門工作的重要趨勢。但是在發(fā)展績效管理主體多元化的同時也會遇到一定的問題，同時在公共部門工作上也會存在一些誤差。因?yàn)樵谠O(shè)立績效管理多元化主體的同時還要兼顧對實(shí)踐的研究。同時，還有建立公共部門內(nèi)部的自身、第三方評估機(jī)構(gòu)以及社會公眾主體的建設(shè)。

2.績效管理評估指標(biāo)法治化

績效管理評估指標(biāo)的設(shè)立是對績效管理進(jìn)行實(shí)際操作的載體，也是績效管理結(jié)果的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。要正確運(yùn)行績效管理，建立一套科學(xué)、規(guī)范的公共部門績效評估指標(biāo)是前提基礎(chǔ)。改革開放以來，我國各層級公共部門在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為基礎(chǔ)的戰(zhàn)略方針上嚴(yán)格制定各個評估指標(biāo)。如今，標(biāo)準(zhǔn)且法治化化的評估指標(biāo)已成為績效管理的重要管理手段，在不斷完善的評估指標(biāo)體系上保持科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度，使得評估指標(biāo)的法治化化建設(shè)勢在必行。

3.績效管理流程法治化

績效管理流程是貫穿整個績效管理的重要的存在。除了績效管理的每個環(huán)節(jié)的基本程序外，連接各個環(huán)節(jié)也是機(jī)制也是流程的具體體現(xiàn)，不僅表現(xiàn)出績效管理的整體連貫性，同時對與每個環(huán)節(jié)的緊密性也保持一定的聯(lián)系?？冃Ч芾砹鞒痰囊?guī)范能保證最后績效結(jié)果的客觀性和真實(shí)性。因此，績效管理流程的法治化是成就高效績效管理的重要條件之一。

二、西方發(fā)達(dá)國家績效管理綜述

績效管理的法治化化建設(shè)已經(jīng)是西方發(fā)達(dá)國家在實(shí)施高效、客觀的績效管理工作的重要趨勢之一。英、美、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國家在績效管理上都制定了一系列的法治標(biāo)準(zhǔn)，以此來規(guī)范公共部門績效的相關(guān)工作。通過法治標(biāo)準(zhǔn)的約束促進(jìn)績效管理的長效健康發(fā)展是提高公共部門效能、完善責(zé)任公共部門建設(shè)的必然趨勢。

(一)美國績效管理的法治化綜述

為了有效的監(jiān)督績效管理活動，作為一個法治化建設(shè)較為健全的國家，并且在公共部門活動和相關(guān)的績效管理行為上都有一定的法治化規(guī)范指導(dǎo)的美國來說。在運(yùn)行績效管理相關(guān)活動的同時都會伴生出一些關(guān)于公共部門績效的相關(guān)法律條例以此來規(guī)范績效管理。其中，典型的法律條例就屬在克林頓總統(tǒng)時期，在執(zhí)政時期先后簽署了約90個法律條令和50個左右關(guān)于公共部門工作的行政令，借以保證績效管理的工作順利進(jìn)行。在眾多績效管理法案中影響最為廣范的是《公共部門績效與結(jié)果法案》(GPRA)。

(二)英國績效管理的法治化綜述

英國的1982年是一個特殊的時期。隨著《地方公共部門法》的頒布，地方公共部門工作發(fā)生了清晰可見的改變，同時將公共部門績效的管理法治化提升到最佳，與中央公共部門績效相呼應(yīng)。此舉標(biāo)志著地方公共部門工作的進(jìn)一步提升而且在績效管理的法治化法案上得到了很好得完善，更是將公共部門績效正是融入公共部門法案中不單單是管理得一種工具。1983年英國制定了《國家審計法》，授權(quán)審計長檢查任何部門使用資源的經(jīng)濟(jì)性、效率及效果。這兩部法律為英國國家審計署、審計委員會和其他各專業(yè)機(jī)構(gòu)開展公共部門績效審計和管理提供了法律依據(jù)。

(三)澳大利亞績效管理的法治化綜述

1994年澳大利亞通過對《公共服務(wù)法》修訂和即刻的頒布，標(biāo)志著澳大利亞公共部門正式將公共服務(wù)委員會和業(yè)績保護(hù)與管理局兩個部門正式合并為公共服務(wù)和業(yè)績保護(hù)委員會，并且任命專業(yè)得技術(shù)員和行政人員進(jìn)行督導(dǎo)和檢測，借以協(xié)調(diào)在公共部門工作存在得一切績效管理得問題，保證公共部門相關(guān)工作順利進(jìn)行，進(jìn)一步加強(qiáng)公共部門工作協(xié)調(diào)性和績效管理規(guī)范性得統(tǒng)一，保證行政環(huán)境健康發(fā)展。此外，同年還發(fā)布了《聯(lián)邦公共部門服務(wù)憲章》，根據(jù)公眾的需要為聯(lián)邦公共部門各部門制定“服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)”，作為績效管理的重要依據(jù)。

三、中西績效管理法治化的優(yōu)勢分析

一個國家績效管理執(zhí)行的好壞甚至說對公共部門工作的促進(jìn)的程度完全取決于一項(xiàng)好的法治化建設(shè)。法治化建設(shè)屬于上層建筑的一部分，一項(xiàng)好的法治化有利于公共部門工作的規(guī)范化和科學(xué)化，在處理公共部門工作避免人情世故的參與。

(一)西方國家績效管理法治化的優(yōu)勢

在西方發(fā)達(dá)國家中績效管理的法治化設(shè)計是隨著時代進(jìn)化而不斷地進(jìn)行調(diào)整的。在美國，《公共部門績效與結(jié)果法案》的確立無疑是標(biāo)志著美國績效管理的成功，85項(xiàng)立法的簽訂確保了美國在進(jìn)行對各項(xiàng)工作和職能部門的績效評估都有法律依據(jù)進(jìn)行評估，確保了以立法的形式對績效管理的監(jiān)督權(quán)。在英國，在績效管理初期憑借著雷納評審的優(yōu)勢順利通過了績效管理的事先預(yù)案，并在《財務(wù)管理新方案》得到展示，并在在《地方公共部門法》和《國家審計法》中都體現(xiàn)了績效管理的相關(guān)條例，并在之后的發(fā)展中不斷的完善并加入新的條例使之規(guī)范化。同時，在審計工作的基礎(chǔ)上也加入了績效管理的評估方式。在澳大利亞，以1984年指定的財務(wù)管理新方案為基礎(chǔ)加入績效管理元素，同年通過了《功績保護(hù)法》并相應(yīng)的激勵機(jī)制作為輔助條例實(shí)施。

(二)我國績效管理法治化建設(shè)的優(yōu)勢

與西方相比我國公共部門績效歷史發(fā)展久遠(yuǎn)，從古代的考績到現(xiàn)在績效管理法制化都是一個段積極向上的過程。在指導(dǎo)原則上我們優(yōu)先于西方發(fā)達(dá)國家，無論是公共部門責(zé)任原則、服務(wù)型公共部門原則、人民民主原則和公正公開原則都表示著人民大眾為核心，不像西方國家那樣注重效率、注重財政。我們在做好公共部門工作的同時時刻兼顧著人民群眾，以人民為重努力完善正公共部門工作彰顯人民情懷，這是我們的優(yōu)勢所在。

四、結(jié)論

結(jié)合上述分析我們大致了解了中西績效管理在法治化建設(shè)上的一些流程，以及在法治化設(shè)定、法治化安排和法治化實(shí)施的一切差異。盡管各國在績效管理法治化化上都各不相同，但是對于改善公共部門壞境、建設(shè)高效公共部門、健全績效管理的初心是不變的。對此，我們在研究本國績效管理法治化建設(shè)的同時一定要用科學(xué)、系統(tǒng)的方法站在公共管理的視角上進(jìn)行深刻的分析。