自然保護(hù)地立法的體系化:問題識別、邏輯建構(gòu)和實(shí)現(xiàn)路徑

秦天寶 劉彤彤

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072)

引言

我國通過建立自然保護(hù)地作為保護(hù)生態(tài)環(huán)境的模式，已經(jīng)有60余年的發(fā)展歷史，形成了四級九類的自然保護(hù)地網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。但是，各類自然保護(hù)地重疊設(shè)置、分類混雜、權(quán)責(zé)不明等所引發(fā)的亂象，催生了整合現(xiàn)有自然保護(hù)地類型的訴求。為了解決這個問題，2017年《建立國家公園體制總體方案》提出“構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系”。2019年1月23日和6月26日，中央先后出臺了《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)的核心要求和全文內(nèi)容，對我國原有保護(hù)地類型進(jìn)行了重新劃分，這不僅明確了國家公園之于自然保護(hù)地建設(shè)的主體地位，而且提出了通過科學(xué)劃定、整合和優(yōu)化自然保護(hù)地的方式，構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護(hù)地體系的要求。因此，以國家公園體制改革為突破口，對自然保護(hù)地進(jìn)行體系化建設(shè)是保護(hù)實(shí)踐和政策決斷的雙重要求。

根據(jù)我國實(shí)現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的要求，(1)參見習(xí)近平：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日)。自然保護(hù)地也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行體系化立法。對此，學(xué)界已經(jīng)有人呼吁，(2)參見秦天寶：《論我國國家公園立法的幾個維度》，載《環(huán)境保護(hù)》2018年第1期；參見呂忠梅：《關(guān)于自然保護(hù)地法律的新思考》，載《環(huán)境保護(hù)》2019年第3-4期。我國的立法實(shí)踐也做出過相應(yīng)探索。2013年全國人大代表就提出過《自然保護(hù)地法(草案建議稿)》。(3)參見金煜：《北京團(tuán)議案：建議制定自然保護(hù)地法》，載《新京報(bào)》2013年3月13日。然而，自然保護(hù)地立法的體系化并不等于僅僅制定一部自然保護(hù)地領(lǐng)域的綜合立法，而是應(yīng)當(dāng)建基于自然保護(hù)地的體系性、整體性和綜合性，達(dá)成形式框架和實(shí)質(zhì)功能雙重意義上的立法體系化。具體來說，一方面，結(jié)構(gòu)的體系化需要構(gòu)建自然保護(hù)地立法框架，配置對應(yīng)的法律法規(guī)；另一方面，功能的體系化不僅需要將各項(xiàng)法律功能分配給自然保護(hù)地體系內(nèi)部的法律法規(guī)，而且需要明確與外部相關(guān)法律的適用關(guān)系。

一、自然保護(hù)地概說

自然保護(hù)地是承擔(dān)國家履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)的一種實(shí)體形態(tài)，其本質(zhì)是屬于運(yùn)用區(qū)劃工具為達(dá)到保護(hù)和管理目標(biāo)而形成的一種公物。通過分析自然保護(hù)地的設(shè)立目的和設(shè)立方式，可以總結(jié)出其具有強(qiáng)制性和體系化的特征。實(shí)踐中，我國不僅將自然保護(hù)地作為一種保護(hù)模式引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，而且將其體系化上升為生態(tài)文明建設(shè)的重要改革目標(biāo)。

(一)自然保護(hù)地的法律屬性

公物是來源于我國行政法上的一個概念，我國學(xué)者對公物概念的表述較為一致，即行政主體為公共利益而提供公眾共同使用的財(cái)產(chǎn)。(4)參見應(yīng)松年主編：《當(dāng)代中國行政法》，中國方正出版社2005年版，第436頁。公物的直接目的是為了保障和增加公共利益，因此可被視作一種向社會提供公用、進(jìn)而提升社會整體福利的手段。公物本身的非競爭性和非排他性允許公民對其進(jìn)行無限制且平等地利用。出于公物對實(shí)現(xiàn)社會分配公平、提升全民生活質(zhì)量所具有的意義，(5)參見肖澤晟：《論公物在中國人權(quán)保障中的作用》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期。國家從實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的角度出發(fā)，將承擔(dān)更多的公物供給和管理職責(zé)，這也是公民基于對國家的依賴而要求其必須承擔(dān)的責(zé)任和履行的義務(wù)。為了不減損公物的整體效益，實(shí)現(xiàn)公益目標(biāo)的最佳值，國家或者行政機(jī)關(guān)有義務(wù)通過設(shè)定使用規(guī)則以行使管理權(quán)和分配權(quán)，這必將一定程度上限制公民的使用權(quán)。(6)參見蔣飛：《社會治理視閾下公物行政權(quán)的法治解構(gòu)》，載《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2018年第6期。隨著福利國家和服務(wù)型政府的興起，對公物的供給和管理成為國家必須履行的法律義務(wù)，公物本身也就帶有了國家強(qiáng)制的公權(quán)力色彩。

自然保護(hù)地是由各級政府依法劃定或確認(rèn)，對重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀及其所承載的自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值實(shí)施長期保護(hù)的陸域或海域。(7)參見新華社：《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)〈關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見〉》2019年6月26日。通過對自然保護(hù)地概念的解析，確認(rèn)其滿足公物的構(gòu)成要件。首先，自然保護(hù)地的設(shè)立目的是為了保護(hù)自然資源、生態(tài)功能和文化價(jià)值等公共利益；其次，作為實(shí)現(xiàn)人民對美好環(huán)境要求的載體，自然保護(hù)地本身及其所產(chǎn)生的效能都是為公眾所用；最后，自然保護(hù)地的設(shè)立須由法定授權(quán)的政府或者職能部門提出，經(jīng)過法定程序?qū)徍送ㄟ^，并且予以批準(zhǔn)公布，與此同時，自然保護(hù)地一經(jīng)劃定不得隨意調(diào)整或者改變，如需更改必須按照法定程序予以執(zhí)行，并且公權(quán)力主體也擁有對自然保護(hù)地的管理職能。因此，自然保護(hù)地作為公物的一種，自然具有了國家公權(quán)力的強(qiáng)制性屬性。

自然保護(hù)地是全國主體功能區(qū)規(guī)劃中劃分出的禁止限制開發(fā)區(qū)域，劃分自然保護(hù)地的行為實(shí)際上是運(yùn)用區(qū)劃管理工具的結(jié)果，其最終的范圍劃定是政治、經(jīng)濟(jì)和法律相互調(diào)整均衡的結(jié)果，直接影響自然保護(hù)地實(shí)施的實(shí)效性、持續(xù)性和可接受性。自然保護(hù)地的邊界劃定體現(xiàn)了中央和地方政府之間的利益關(guān)系權(quán)衡，中央政府有落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策的要求，地方政府有承擔(dān)財(cái)政稅收、管理和就業(yè)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任。(8)參見劉佳齊：《協(xié)調(diào)與整合：論環(huán)境規(guī)劃的法律規(guī)制》，載《河北法學(xué)》2013年第6期。因此，自然保護(hù)地的最終劃分形式上是和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和國土空間規(guī)劃相銜接，實(shí)際上是調(diào)和各種利益關(guān)系，這種連接性和綜合性體現(xiàn)了自然保護(hù)地的體系性。

(二)自然保護(hù)地體系的改革目標(biāo)

自然保護(hù)地體系建設(shè)是以國家公園改革試點(diǎn)為切入點(diǎn)，承接生態(tài)文明建設(shè)重任的載體。自然保護(hù)地這一名詞自出現(xiàn)于我國政治視野中，多與國家公園相伴而生。國家公園是指納入重點(diǎn)保護(hù)的高價(jià)值生態(tài)空間，是重要自然保護(hù)地的實(shí)體單元；國家公園體系是經(jīng)過系統(tǒng)規(guī)劃后設(shè)立的若干國家公園實(shí)體單元組成并產(chǎn)生有機(jī)聯(lián)系的集合；國家公園體制則是關(guān)于包括國家公園體系在內(nèi)的自然保護(hù)地體系的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。(9)參見唐芳林、王夢君：《以國家公園為代表的新興自然保護(hù)體系》，http://www.forestry.gov.cn/Zhuanti/content_201408gjgyjs/1013919.html，2017年8月3日。因此，從概念上進(jìn)行辨析，國家公園體系建設(shè)以及國家公園體制改革并不僅僅包括狹義上的國家公園，還包括廣義上以國家公園為主體的多種類型的自然保護(hù)地，而且建成自然保護(hù)地體系正是國家公園體制改革的政治目標(biāo)。(10)新華社：中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》2019年6月26日。我國的政策文件同樣展示了自然保護(hù)地體系的發(fā)展進(jìn)程，《建立國家公園體制總體方案》中提出構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系；中共十九大報(bào)告指出建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系；(11)參見習(xí)近平：《決勝全面建設(shè)小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》(2017年10月18日)?！吨笇?dǎo)意見》明確，形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系。我國一直將構(gòu)建自然保護(hù)地體系作為改革目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上不斷明晰改革路徑，結(jié)合《指導(dǎo)意見》中對國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園三類保護(hù)地的概念界定，從而層次分明地確立了三類保護(hù)地的功能定位和設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)，(12)同②。進(jìn)而組成完整的自然保護(hù)地體系。

中共十九大報(bào)告不僅闡述了縱向維度上國家公園與自然保護(hù)地體系的關(guān)系，而且肯定了自然保護(hù)地體系與橫向維度上國土空間開發(fā)保護(hù)制度、主體功能區(qū)配套政策的緊密聯(lián)系，這也證明自然保護(hù)地體系建設(shè)離不開自然資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償制度和統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制等具體制度的建設(shè)?！吨笇?dǎo)意見》在“建立統(tǒng)一規(guī)范高效的管理體制、創(chuàng)新自然保護(hù)地建設(shè)發(fā)展機(jī)制”兩部分內(nèi)容中，同樣延續(xù)了中共十九大精神，肯定了只有充分發(fā)揮具體制度和改革措施的作用，才能形成合力，實(shí)現(xiàn)對生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)、整體保護(hù)，進(jìn)而融入生態(tài)文明建設(shè)。

綜上，通過解讀自然保護(hù)地的法律屬性，我們可以得知劃定自然保護(hù)地這一行為是運(yùn)用區(qū)劃管理工具的體現(xiàn)，同時也厘清自然保護(hù)地實(shí)質(zhì)是一種公物，從而明確自然保護(hù)地的體系性和強(qiáng)制義務(wù)性。這一法律屬性的認(rèn)定與我國政治層面對自然保護(hù)地體系化不斷深入的認(rèn)知相結(jié)合，為我國自然保護(hù)地的體系化奠定了合法性基礎(chǔ)。

二、自然保護(hù)地立法體系化的合目的性

《指導(dǎo)意見》要求，修改完善自然保護(hù)區(qū)條例，突出以國家公園保護(hù)為主要內(nèi)容，推動制定出臺自然保護(hù)地法，研究提出各類自然公園的相關(guān)管理規(guī)定。基于此，我國自然保護(hù)地立法體系化改革有了明確的政策依據(jù)。對自然保護(hù)地進(jìn)行體系化立法不僅是對自然保護(hù)地加強(qiáng)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)要求，更是法律體系化在自然保護(hù)地領(lǐng)域的延伸，因此具有現(xiàn)實(shí)必要性和理論合理性。

(一)自然保護(hù)地體系化的現(xiàn)實(shí)需求

自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性是人類賴以生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，為保護(hù)其完整性和可持續(xù)性，各國基本形成了符合自身國情的自然保護(hù)地體系，只是在名稱或者劃分依據(jù)上存在差異。自然保護(hù)地是一定區(qū)域內(nèi)各種要素與生物形成的一個完整系統(tǒng)，中國自然保護(hù)地雖然經(jīng)歷了從以自然保護(hù)區(qū)為主體過渡到以國家公園為主體的發(fā)展過程，但都以整體保護(hù)和綜合管理為宗旨。單個自然保護(hù)地功能有限，只有形成體系才能最大化發(fā)揮生態(tài)服務(wù)功能。將不同空間尺度和管理層級的若干數(shù)量自然保護(hù)地按照系統(tǒng)的組合和組織，形成的有機(jī)整體構(gòu)成了自然保護(hù)地體系，(13)唐芳林、王夢君、孫鴻雁：《建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的探討》，載《林業(yè)建設(shè)》2018年第1期。這有利于改變原有碎片化管理所帶來的割裂自然系統(tǒng)各要素之間關(guān)聯(lián)的局面。因此，形成整體高效、有機(jī)聯(lián)系、互為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系是實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)性保護(hù)的要求。(14)參見張希武：《建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系》，載《林業(yè)建設(shè)》2018年第5期。

自然保護(hù)地的多維度面向決定了其復(fù)雜的利益關(guān)系，理順發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系是自然保護(hù)地體系建設(shè)的重大命題。自然保護(hù)地除了最基本的生態(tài)系統(tǒng)外，還是由自然、管理、社會、文化和法律等系統(tǒng)組成的復(fù)合體。就管理系統(tǒng)而言，宏觀上不僅體現(xiàn)中央與地方之間的權(quán)屬關(guān)系，而且地方上又可細(xì)分為不同省份之間、不同區(qū)域之間以及不同類型保護(hù)地之間的權(quán)利訴求；微觀上而言，對自然保護(hù)地的開發(fā)利用涉及自然資源、生態(tài)保護(hù)、文化旅游和城鄉(xiāng)規(guī)劃等多個方面，對自然保護(hù)地的行政管理涉及發(fā)改委、財(cái)政、環(huán)境保護(hù)、國土、林業(yè)、水利、文化旅游和工商等主管部門之間的權(quán)責(zé)劃分。就社會系統(tǒng)而言，在提倡多元共治的背景下，自然保護(hù)地功能的發(fā)揮關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生福祉，勢必需要協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和公民個人之間的利益關(guān)系。因此，協(xié)調(diào)多對利益關(guān)系并將其納入整體性、系統(tǒng)性的法律制度，是確保保護(hù)地類型完整、面積合理、功能齊全的必然選擇，也是平衡好發(fā)展與保護(hù)的有效途徑。(15)參見呂忠梅：《以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系立法思考》，載《生物多樣性》2019年第2期。為了回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，2019年6月13日，自然資源部辦公廳印發(fā)的《自然資源部2019年立法工作計(jì)劃》中，擬報(bào)國務(wù)院審查的法律草案第一項(xiàng)即要求國家林草局依據(jù)自然保護(hù)地體系建設(shè)的最新決策部署，研究起草《自然保護(hù)地法》；同月26日，《指導(dǎo)意見》中提出“加快推進(jìn)自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，并且制定出臺自然保護(hù)地法”的要求，這更加肯定了自然保護(hù)地立法的必要性，最終為得出自然保護(hù)地應(yīng)當(dāng)進(jìn)行體系化立法這一結(jié)論提供政策支持和依據(jù)。

(二)(環(huán)境)法律體系化的自然延伸

對于法律體系化的必要性已經(jīng)不存在認(rèn)識分歧。運(yùn)用體系化方法是構(gòu)建法律體系科學(xué)化和立法完善的方式路徑，(16)參見孫憲忠：《我國民事立法的體系化和科學(xué)化問題》，載《清華法學(xué)》2012年第5期。法律體系的形成標(biāo)志著法律思維和法律技術(shù)的理性化和自覺化，標(biāo)志著社會關(guān)系和立法的成熟程度。(17)參見馬新福：《法理學(xué)》，科學(xué)出版社2004年版，第121頁。法律體系理論在法學(xué)學(xué)科理論和立法體系建構(gòu)中均有所運(yùn)用，結(jié)合評估法律體系理論的實(shí)踐意義，說明其并不應(yīng)該是僅停留在意識層面的理論構(gòu)想，而是一種應(yīng)當(dāng)運(yùn)用至立法活動中，用以增強(qiáng)法律體系科學(xué)性、合理性和自洽性的方法論。法律體系原理可以指導(dǎo)立法活動，確使法律體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一、共同發(fā)揮作用，避免法律之間的沖突。法律體系理論主要可以應(yīng)用至如下立法活動：首先，協(xié)調(diào)各個法律部門統(tǒng)一形成法律部門體系，通過立法預(yù)測和規(guī)劃，有利于解決法律沖突、空白和漏洞。其次，協(xié)調(diào)法律規(guī)則和原則之間的關(guān)系，融貫具體和抽象之間的轉(zhuǎn)變，從而保證內(nèi)在聚合性。最后，構(gòu)建合理有序的法律效力體系，處理好上下位階的法律關(guān)系，尤其是中央與地方立法在效力和內(nèi)容上的銜接。(18)參見錢大軍、盧學(xué)英：《論法律體系理論在我國立法中的應(yīng)用》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第4期。

法律體系理論已在傳統(tǒng)部門法中得到肯定，環(huán)境法作為與傳統(tǒng)部門法發(fā)生交叉的新興法律，其為數(shù)眾多的環(huán)境法律、明確的理念和價(jià)值追求、應(yīng)對和解決環(huán)境問題的法律定位，以及生態(tài)系統(tǒng)的整體性和系統(tǒng)性共同決定了環(huán)境法律需要遵循系統(tǒng)整體的理念和方法，(19)參見柯堅(jiān)：《中國環(huán)境與資源保護(hù)法體系的若干基本問題——系統(tǒng)論方法的分析與檢視》，《重慶大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2012年第1期。這三項(xiàng)要素決定了法律體系化可以在環(huán)境法領(lǐng)域進(jìn)行有效延伸和運(yùn)用。自然保護(hù)地立法與環(huán)境法律證成路徑存在高度相似性，自然保護(hù)地是將植物、動物、人類社會和環(huán)境整合在一起，它強(qiáng)調(diào)一個整體系統(tǒng)的功能。(20)參見E.馬爾特比：《生態(tài)系統(tǒng)管理——科學(xué)與社會問題》，康樂，韓興國等譯，科學(xué)出版社2003年版，第2頁。因此，法律體系理論為自然保護(hù)地立法體系化提供了法律依據(jù)，而自然保護(hù)地立法體系化是法律體系化在自然保護(hù)地領(lǐng)域的有效延伸。自然保護(hù)地立法根據(jù)法律體系理論的指引，其體系化設(shè)計(jì)在內(nèi)容上體現(xiàn)為借助傳統(tǒng)法學(xué)的規(guī)制手段；在立法原則與規(guī)則適用上體現(xiàn)為在遵循保護(hù)優(yōu)先的原則下，平衡適用各項(xiàng)具體規(guī)則；在法律位階安排上，不僅在自然保護(hù)地體系內(nèi)部形成明確的上下級效力關(guān)系，而且需要銜接好與已有環(huán)境資源類和行政管制類法律的銜接關(guān)系。

“山水林田湖草是生命共同體”展現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想的整體系統(tǒng)觀，(21)參見中共生態(tài)環(huán)境部黨組：《以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo) 堅(jiān)決打好打勝污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)》，載《求是》2018年第12期。我國自然保護(hù)地也呈現(xiàn)體系化的發(fā)展態(tài)勢。要想達(dá)到整體保護(hù)的設(shè)立目標(biāo)，尋求國家強(qiáng)制性的法律手段予以規(guī)制是應(yīng)有選擇。綜上，我們通過自然保護(hù)地體系化的現(xiàn)實(shí)需求和法律體系化在自然保護(hù)地領(lǐng)域的運(yùn)用，體現(xiàn)了自然保護(hù)地立法體系化的合目的性。

三、自然保護(hù)地立法結(jié)構(gòu)的體系化

自然保護(hù)地立法的體系性首先表現(xiàn)在形式意義上，即構(gòu)建自然保護(hù)地的立法框架。遵循《指導(dǎo)意見》中“加大法律法規(guī)立改廢釋工作力度。修改完善自然保護(hù)區(qū)條例，突出以國家公園保護(hù)為主要內(nèi)容，推動制定出臺自然保護(hù)地法，研究提出各類自然公園的相關(guān)管理規(guī)定”的指導(dǎo)要求，可以通過兩種立法模式實(shí)現(xiàn)立法體系化的目標(biāo)，不同的模式將配置不同的法律法規(guī)，從而實(shí)現(xiàn)立法框架的周密部署。

(一)模式一：構(gòu)建以《自然保護(hù)地法》為基本法的立法框架

模式一是由自然保護(hù)地基本法律、關(guān)于各類保護(hù)地的行政法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃體系以及針對特定自然保護(hù)地制定的地方性法規(guī)而組成的層次分明、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖匀槐Ｗo(hù)地法律體系。

自然保護(hù)地立法體系中的基本法律是指《自然保護(hù)地法》，作為自然保護(hù)地領(lǐng)域基礎(chǔ)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的法律，由擁有立法權(quán)的全國人大常委會通過和頒布?！蹲匀槐Ｗo(hù)地法》作為基礎(chǔ)性立法應(yīng)當(dāng)對自然保護(hù)地領(lǐng)域的政策目標(biāo)、基本權(quán)利義務(wù)、基本原則和主要措施、環(huán)境管理制度、行政組織結(jié)構(gòu)、與相關(guān)法律的適用關(guān)系等內(nèi)容作出規(guī)定?！蹲匀槐Ｗo(hù)地法》屬于對國家自然保護(hù)地政策的宣示性法律，在自然保護(hù)地領(lǐng)域的法律體系中所發(fā)揮的作用與一國法律體系中憲法的作用相當(dāng)，一般不對具體的保護(hù)事項(xiàng)規(guī)定具體的控制措施。而有關(guān)具體的權(quán)利義務(wù)及其實(shí)施需要依靠制定單行法予以規(guī)定和完成。如前所述，《自然保護(hù)地法》的制定已經(jīng)被納入自然資源部2019年立法計(jì)劃。(22)參見自然資源部：《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈自然資源部2019年立法工作計(jì)劃〉的通知》(自然資辦函[2019]887號)?！蹲匀槐Ｗo(hù)地法》作為具有基本法性質(zhì)的法律，不僅可以統(tǒng)領(lǐng)自然保護(hù)地的所有法律法規(guī)，起到謀篇布局的作用，而且有利于改變當(dāng)前自然保護(hù)地?zé)o法可依的局面，同時，立法層次的提高也可解決自然保護(hù)地領(lǐng)域立法位階普遍較低的難題。

自然保護(hù)地立法體系還應(yīng)當(dāng)包括由國務(wù)院針對各類保護(hù)地制定的相應(yīng)行政法規(guī)，(23)參見章劍生：《現(xiàn)代行政法總論》，法律出版社2019年版，第188頁。以便為其具體管理提供相應(yīng)的法律依據(jù)。依據(jù)自然保護(hù)地體系的新架構(gòu)，自然保護(hù)地下設(shè)國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園三種保護(hù)地類型，為此應(yīng)當(dāng)分別制定行政法規(guī)，其法律效力應(yīng)當(dāng)位于《自然保護(hù)地法》之下。因此，制定《國家公園條例》和《自然公園條例》，修改已有的《自然保護(hù)區(qū)條例》，修改或者廢除《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，是《指導(dǎo)意見》中對國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行“立改廢釋”的處理要求。關(guān)于這三類保護(hù)地的行政法規(guī)作為各自保護(hù)地領(lǐng)域內(nèi)的綜合性法規(guī)，需要針對該保護(hù)地類型，對管理體制、設(shè)立與規(guī)劃、資源保護(hù)、利用與服務(wù)以及社會參與等方面作出規(guī)定。這有利于實(shí)現(xiàn)各保護(hù)地類型內(nèi)部的有法可依，為其統(tǒng)一管理提供法律依據(jù)。不過，需要指出的是，在本模式下，對國家公園這一類自然保護(hù)地的立法本應(yīng)當(dāng)采取條例的形式，但基于其特殊的政治重要性和立法引領(lǐng)作用，我國已經(jīng)將制定《國家公園法》列入十三屆全國人大二類立法計(jì)劃，(24)參見新華社：《十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃》2018年9月7日。并且已經(jīng)進(jìn)入由國家林草局進(jìn)行部門起草的階段。盡管未來的《國家公園法》是一部單行法律，但也應(yīng)當(dāng)受到作為基本法律的《自然保護(hù)地法》的統(tǒng)領(lǐng)；同時，《國家公園法》作為構(gòu)建自然保護(hù)地法體系化的契機(jī)，應(yīng)當(dāng)對上位的《自然保護(hù)地法》的內(nèi)容進(jìn)行預(yù)判，為未來統(tǒng)籌謀劃《國家公園法》和《自然保護(hù)地法》二者之間的關(guān)系預(yù)留空間。

在自然保護(hù)地建設(shè)和管理過程中，還需要通過標(biāo)準(zhǔn)化手段實(shí)現(xiàn)建設(shè)與管理的規(guī)范化、統(tǒng)一化，具體方式是通過制定、發(fā)布、實(shí)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)文件，規(guī)范自然保護(hù)地建設(shè)、管理中的共性問題。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系按照不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以分為縱向和橫向兩個序列，在縱向上是以制定機(jī)關(guān)層級為界，分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)；在橫向上是以功能為界，分為保護(hù)、科研監(jiān)測、教育展示和管理標(biāo)準(zhǔn)等。(25)參見孫鴻雁、唐芳林、趙文飛：《構(gòu)建國家公園技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系初探》，載《林業(yè)建設(shè)》2017年第5期。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建有利于自然保護(hù)地的科學(xué)規(guī)劃和理順各部門之間的職能分工。

自然保護(hù)地規(guī)劃體系是由國家層面的發(fā)展規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，以及各自然保護(hù)地的總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、管理計(jì)劃和年度實(shí)施計(jì)劃共同組成的完整體系。自然保護(hù)地規(guī)劃體系的編制過程是由法定的各級自然保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)，按照嚴(yán)格的報(bào)批程序予以審核通過，而規(guī)劃內(nèi)容是建立在解析各保護(hù)地在保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)對象和所面臨的威脅等方面特點(diǎn)的基礎(chǔ)上而形成的行為規(guī)范，以此作為自然保護(hù)地差異性管理的依據(jù)。

自然保護(hù)地立法體系中也可以根據(jù)需要制定相應(yīng)的部門規(guī)章，針對各類自然保護(hù)地條例中不能詳細(xì)規(guī)定的具體制度進(jìn)行補(bǔ)充說明。例如，對人畜沖突、資源確權(quán)、訪客管理、災(zāi)害防治、生態(tài)補(bǔ)償、特許經(jīng)營、公眾參與、社區(qū)協(xié)調(diào)等重要制度和問題進(jìn)行單獨(dú)立法，以便為相關(guān)事項(xiàng)規(guī)定具體明確的法律規(guī)范和操作細(xì)則。

自然保護(hù)地立法體系中的地方性法規(guī)主要指各類自然保護(hù)地、特別是國家公園所在的各省、自治區(qū)和直轄市的人民代表大會，針對《自然保護(hù)地法》《國家公園法》等法律法規(guī)在各自然保護(hù)地的具體適用而頒布的實(shí)施細(xì)則。當(dāng)然，考慮到各類自然保護(hù)地在范圍劃定上很有可能橫跨兩個及以上省份，跨行政區(qū)劃立法權(quán)的行使可以采取聯(lián)合立法的模式。實(shí)施細(xì)則是對國家公園、自然保護(hù)區(qū)以及自然公園條例中某些不夠詳盡、不盡明確或者原則抽象的內(nèi)容進(jìn)行有針對性的補(bǔ)充、闡釋和細(xì)化，當(dāng)然如無此需要也可不予制定。地方性法規(guī)通過對各個保護(hù)地的突出特點(diǎn)進(jìn)行針對性規(guī)定，以增強(qiáng)法律的實(shí)用性。

綜上所述，該種模式下的自然保護(hù)地立法體系的邏輯導(dǎo)圖如下：

(二)模式二：構(gòu)建以《自然保護(hù)地法(典)》為基本法的立法框架

法典化是體系化的一種重要表現(xiàn)形式，主要表現(xiàn)在兩個層面：一是形式體系，主要指篇章節(jié)、基本制度的安排等，是一個發(fā)展為嚴(yán)格的邏輯-公理式演繹過程；二是實(shí)質(zhì)體系，主要指法律的價(jià)值原則和精神理念等。(26)參見王利明：《民法典編纂與中國民法學(xué)體系的發(fā)展》，載《法學(xué)家》2019年第3期?！蹲匀槐Ｗo(hù)地法(典)》是環(huán)境法典化在自然保護(hù)地領(lǐng)域的具體表達(dá)，同樣能夠達(dá)到自然保護(hù)地立法體系化的目標(biāo)，但是，自然保護(hù)地立法的體系化并不等于一部《自然保護(hù)地法(典)》。因此，模式二依然由自然保護(hù)地法典、規(guī)范具體制度的行政法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃體系以及針對特定自然保護(hù)地制定的地方性法規(guī)組合而成。

該種模式下，《自然保護(hù)地法(典)》是一部具有法典化特征的基本法，在具備基本法綜合性、系統(tǒng)性和統(tǒng)領(lǐng)性特點(diǎn)的同時，在內(nèi)容安排上更為詳盡地規(guī)范了國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園三種保護(hù)地類型。鑒于此，該模式下將不再分別對各類自然保護(hù)地制定單獨(dú)行政法規(guī)。在《自然保護(hù)地法典》的章節(jié)安排上，遵循“一般和個別”的邏輯進(jìn)路，在開篇總則部分對自然保護(hù)地的原則和共性問題進(jìn)行規(guī)范，接著設(shè)立專章依次對國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園等特定保護(hù)地類型進(jìn)行規(guī)定。將國家公園列為總則之后的第一章，有利于凸顯其在自然保護(hù)地體系中的主體地位，同時符合《指導(dǎo)意見》中“突出對國家公園保護(hù)”的要求。采取法典化的外部形式和類型化的內(nèi)部安排是對自然保護(hù)地立法體系化的詮釋，該種模式有利于改變自然保護(hù)地領(lǐng)域立法的分散性和低位階性。作為自然保護(hù)地領(lǐng)域的“百科全書”，《自然保護(hù)地法(典)》更加具有整體性和協(xié)調(diào)性，一體化的同步制定，一方面有利于統(tǒng)一立法思想和法律邏輯，另一方面可避免出現(xiàn)新法和舊法、一般法和特殊法適用沖突的情況。

在此模式下，自然保護(hù)地法規(guī)將圍繞《自然保護(hù)地法(典)》中的制度性安排展開，主要針對《自然保護(hù)地法(典)》中無法詳細(xì)規(guī)定的重要內(nèi)容，比如人畜沖突、資源確權(quán)、訪客管理、災(zāi)害防治、特許經(jīng)營、生態(tài)補(bǔ)償、公眾參與和社區(qū)協(xié)調(diào)等有必要進(jìn)行專門、系統(tǒng)規(guī)定的內(nèi)容。對這些內(nèi)容單獨(dú)成文一方面是彌補(bǔ)法典內(nèi)容概括性和原則性的不足，另一方面也證明了該類問題亟待解決的現(xiàn)狀。

該類模式下的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃體系以及地方性法規(guī)的定位與模式一的內(nèi)容一致，故不在此贅述。模式二也形成了相應(yīng)的思維導(dǎo)圖，如下圖：

以上兩種模式各有千秋，在不同的歷史時期，基于立法者不同的利益需求可能作出不同的模式選擇，這是一種平衡各方利益、化解沖突與矛盾，進(jìn)而產(chǎn)生公共決策的博弈過程。選擇結(jié)果無疑將受到現(xiàn)有理論成果多寡、試點(diǎn)立法工作的總結(jié)、社會政治環(huán)境的發(fā)展、我國立法儲備情況、決策者的意志、立法技術(shù)的成熟度等多種因素的影響。在我國已經(jīng)明確提出自然保護(hù)地立法體系化要求的語境下，具體模式亟待進(jìn)一步探索和確定。

四、自然保護(hù)地立法功能的體系化

立法功能的發(fā)揮與法律位階和內(nèi)容設(shè)定直接相關(guān)，在上文的模式建構(gòu)中已經(jīng)對因法律位階所發(fā)揮的形式功能進(jìn)行闡釋，在此僅討論內(nèi)容設(shè)置所發(fā)揮的實(shí)質(zhì)功能。自然保護(hù)地立法的體系化需要進(jìn)一步體現(xiàn)在實(shí)質(zhì)意義上，即對自然保護(hù)地立法進(jìn)行內(nèi)部縱向和外部橫向兩個維度的協(xié)調(diào)構(gòu)建。第一步，將構(gòu)建國家公園體制和建立自然保護(hù)地體系所欲發(fā)揮的法律功能配置給不同的法律法規(guī)；第二步，對自然保護(hù)地立法中涉及到的外部關(guān)聯(lián)法律，以保證邏輯自洽性和法律適用為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行法律之間的銜接，最終形成自然保護(hù)地立法全面的體系化。

(一)內(nèi)部功能的分配

1.宣告自然保護(hù)地立法的定位。自然保護(hù)地立法體系首先就是要確立自然保護(hù)地立法的定位，這包括立法目的、保護(hù)目標(biāo)、指導(dǎo)思想和基本原則等宣示性內(nèi)容，是自然保護(hù)地立法體系中的根本性內(nèi)容。該類宣示性內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由自然保護(hù)地立法體系中的基本法律予以規(guī)定，因?yàn)?，基本法律是站在整體謀劃的高度對保護(hù)地的共性和一般問題進(jìn)行基礎(chǔ)型和統(tǒng)領(lǐng)性的歸納與總結(jié)，側(cè)重于國家對自然保護(hù)地的政策宣示，比如將保護(hù)性、系統(tǒng)性、差異性、銜接性原則作為立法原則。(27)參見唐小平、欒曉峰：《構(gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系》，載《林業(yè)資源管理》2017年第6期。作為發(fā)揮宣示和指引功能的基本法律，不僅將影響整個自然保護(hù)地立法體系，而且其法條規(guī)定必然具有原則性和概括性特征。因此，應(yīng)當(dāng)由行政法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系和規(guī)劃體系具體貫徹落實(shí)，以真正發(fā)揮宣示和指引功能。

2.確認(rèn)自然保護(hù)地利益相關(guān)者的權(quán)利義務(wù)。權(quán)利義務(wù)關(guān)系是所有法律均無法回避且亟需解決的核心問題，自然保護(hù)地立法的重要目的之一也是為了理順自然保護(hù)地之上附屬的、多元的主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；其作為自然保護(hù)地法律中的基本問題，應(yīng)當(dāng)由自然保護(hù)地基本法律予以規(guī)定。自然保護(hù)地所涉利益相關(guān)者即權(quán)利義務(wù)主體不僅包括企業(yè)、社會組織和個人等私主體，而且包括政府和相關(guān)行政管理部門等公權(quán)力主體，涉及的權(quán)利義務(wù)關(guān)系包括保護(hù)與開發(fā)利用、人地關(guān)系等。權(quán)利義務(wù)主體和相互關(guān)系是自然保護(hù)地領(lǐng)域內(nèi)具有共通性、基礎(chǔ)型的規(guī)范內(nèi)容，也是自然保護(hù)地立法體系所欲解決的最核心的本質(zhì)問題?；跈?quán)利義務(wù)關(guān)系的多面向性和復(fù)雜性，在自然保護(hù)地基本法律已經(jīng)確立相關(guān)利益者基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基礎(chǔ)上，還需要根據(jù)各保護(hù)地類型制定的行政法規(guī)，以及針對人畜沖突、訪客管理、特許經(jīng)營、公眾參與和社區(qū)協(xié)調(diào)等專門問題制定的規(guī)章予以進(jìn)一步補(bǔ)充規(guī)定。

3.確定自然保護(hù)地的管理體制。自然保護(hù)地立法體系是由具有管理性質(zhì)的法律法規(guī)組成，管理體制作為立法體系中需要規(guī)定的核心問題，其構(gòu)建的科學(xué)性和合理性直接影響法律實(shí)施的效果。管理體制包括管理機(jī)構(gòu)、職權(quán)劃分和相互關(guān)系，因此，需要由自然保護(hù)地基本法律確立一般、原則性的管理體制，而由自然保護(hù)地單行法或者行政法規(guī)根據(jù)各保護(hù)地的特殊性確立具體的機(jī)構(gòu)安排和職責(zé)劃分。

4.確認(rèn)自然保護(hù)地的規(guī)制方式。依據(jù)規(guī)制對象的不同，可分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會性規(guī)制，社會性規(guī)制包含健康、安全和環(huán)境規(guī)制，對自然保護(hù)地的規(guī)制屬于以保護(hù)環(huán)境為目的的環(huán)境規(guī)制的一種，需要對自然保護(hù)地內(nèi)的各種活動制定一定標(biāo)準(zhǔn)，并禁止、限制特定行為。環(huán)境規(guī)制經(jīng)歷了從命令控制到引入激勵性機(jī)制再到以多元性為特征的發(fā)展階段，(28)參見張寶：《環(huán)境規(guī)制的法律構(gòu)造》，北京大學(xué)出版社2018年版，第11、15頁。規(guī)制模式重點(diǎn)的變化將產(chǎn)生不同的規(guī)制方式，進(jìn)而直接影響自然保護(hù)地的具體規(guī)制方式。

自然保護(hù)地最主要的規(guī)制方式是命令控制模式下的行政強(qiáng)制管理措施，其主要包括：確立規(guī)劃體系、分類分級管控、以及對許可、限制和禁止性事項(xiàng)的規(guī)定，該類功能主要由自然保護(hù)地法律和行政法規(guī)予以實(shí)現(xiàn)。其中，自然保護(hù)地規(guī)范體系的確立和保護(hù)地類型的分類標(biāo)準(zhǔn)作為自然保護(hù)地中的基礎(chǔ)型問題，應(yīng)當(dāng)由自然保護(hù)地基本法律規(guī)定；而各類保護(hù)地中的分區(qū)分級模式，以及對許可、限制和禁止性事項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)包含于自然保護(hù)地單行法或者行政法規(guī)之中。比如，按照我國國家公園的分區(qū)管理需求，提出先劃管控、后分功能的二級分區(qū)模式，依據(jù)實(shí)施資源保護(hù)對人類活動的要求來劃分管控區(qū)，該分區(qū)應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制性和穩(wěn)定性，必須制定嚴(yán)格的管制措施，兼具法律保障；依據(jù)資源發(fā)揮的功能和提供的生態(tài)服務(wù)劃分功能分區(qū)。(29)參見孫鴻雁、余莉、蔡芳等：《論國家公園的“管控—功能”二級分區(qū)》，載《林業(yè)建設(shè)》2019年第3期。是故，上述具體分區(qū)模式的劃分標(biāo)準(zhǔn)自然應(yīng)當(dāng)通過國家公園單行法或者行政法規(guī)予以規(guī)定。

自然保護(hù)地中同樣需要關(guān)于激勵性規(guī)制的法律制度，包括自然保護(hù)地基金制度、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度和野生動物肇事?lián)p害賠償制度等。激勵性規(guī)制應(yīng)當(dāng)在自然保護(hù)地法律中確立資金保障機(jī)制的基本架構(gòu)，再由行政法規(guī)或者規(guī)章確立具體制度。自然保護(hù)地中多元性特征規(guī)制的表現(xiàn)在于社會參與和全民共享機(jī)制，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定社會參與制度，再由行政法規(guī)或者規(guī)章確立參與類型、對象和模式等具體內(nèi)容。

5.提供自然保護(hù)地的技術(shù)支持。自然保護(hù)地立法體系所欲實(shí)現(xiàn)的功能之一在于為自然保護(hù)地的管理提供一套行動準(zhǔn)則，以支持自然保護(hù)地的科學(xué)規(guī)劃和部門協(xié)調(diào)。該功能需要依靠技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系予以實(shí)現(xiàn)，因此，只有構(gòu)建一個科學(xué)、合理、系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)體系，才能為實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地的良善管理提供技術(shù)支持。該套標(biāo)準(zhǔn)體系需要囊括自然保護(hù)地的諸多方面，包括保護(hù)、科研監(jiān)測、教育展示、游憩、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。在每項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)里面還可以分成更加精細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)下設(shè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)規(guī)范、游憩設(shè)施綠色建筑、道路建設(shè)和標(biāo)識系統(tǒng)建設(shè)規(guī)范。只有對這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不斷完善，才能將技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化功能趨于最優(yōu)化。

6.形成自然保護(hù)地的規(guī)劃體系。形成規(guī)劃體系助力自然保護(hù)地的具體運(yùn)作是自然保護(hù)地立法體系所需要達(dá)成的功能，因此形成由兩個層面組成的規(guī)劃體系。其一是國家層面的發(fā)展規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，其二是各類具體保護(hù)地層面的總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、管理計(jì)劃和年度實(shí)施計(jì)劃，以達(dá)到落實(shí)差異化管理和實(shí)施的功能。編制規(guī)劃是我國真正實(shí)現(xiàn)差異化、精細(xì)化管理的有效手段和實(shí)施方案。總體規(guī)劃的定位是對管理目標(biāo)、管理重難點(diǎn)以及管理范圍作概括性安排；專項(xiàng)規(guī)劃的定位是明確對自然保護(hù)地內(nèi)某一具體領(lǐng)域的管理目標(biāo)和任務(wù)；管理計(jì)劃則是針對自然保護(hù)地的階段性安排和管理，制定任務(wù)目標(biāo)、績效和資金安排等具體事項(xiàng)，制定實(shí)施路線圖；(30)參見唐小平、張?jiān)埔?、梁兵寬等：《中國國家公園規(guī)劃體系構(gòu)建研究》，載《北京林業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版)》2019年第1期。而年度實(shí)施計(jì)劃就是將管理計(jì)劃分解至每一年予以落實(shí)。自然保護(hù)地規(guī)劃立足于各保護(hù)地在保護(hù)目標(biāo)、保護(hù)對象和所面臨的威脅等方面的差異性，比如，海南省獨(dú)特的島嶼型熱帶雨林和甘肅省祁連山草原作為不同的保護(hù)對象，在保護(hù)措施上也需要采取相應(yīng)的措施和手段，是進(jìn)行詳細(xì)化和差異化管理的實(shí)質(zhì)要件。(31)參見嚴(yán)國泰，沈豪：《中國國家公園系列規(guī)劃體系研究》，載《中國園林》2015年第2期。管理計(jì)劃作為自然保護(hù)地規(guī)劃中的重要一環(huán)，是協(xié)調(diào)和指導(dǎo)各類保護(hù)地日常保護(hù)管理的重要技術(shù)工具。我國在原有自然保護(hù)區(qū)管理中已經(jīng)引入了管理計(jì)劃工具，對相關(guān)自然保護(hù)區(qū)編制并且實(shí)施了管理計(jì)劃，有效地提高了自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)管理能力。(32)參見國家林業(yè)局野生動植物保護(hù)司：《自然保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃編制指南》，北京林業(yè)出版社2003年版，第3頁。。規(guī)劃體系詳略得當(dāng)?shù)匕才帕烁鲌@、區(qū)的日常管理，是其行動指南和實(shí)施進(jìn)度表。

(二)與外部法律的銜接

1.與規(guī)制對象競合的法律之間的銜接。隨著生態(tài)文明建設(shè)和依法治國的綜合推進(jìn)，我國環(huán)境法律體系已經(jīng)相對構(gòu)建完善，自然保護(hù)地法律作為一個法領(lǐng)域，充分落實(shí)了“山水林田湖草是一個生命共同體”的理念，在具體規(guī)范內(nèi)容中包含了生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的多個環(huán)境要素。其中，環(huán)境、土地、森林、草原、漁業(yè)和野生動物等要素不僅是自然保護(hù)地法律的規(guī)制對象，而且也是環(huán)境資源領(lǐng)域法律的規(guī)制對象。為了保持我國整體法律體系的穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性和一致性，就必須確認(rèn)自然保護(hù)地法律與《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《野生動物保護(hù)法》《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》等多部環(huán)境資源法律的適用原則。以是否出現(xiàn)法律競合為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，在遵循“特別法優(yōu)于一般法”和“后法優(yōu)于先法”的法律適用原則的基礎(chǔ)上，分別討論法律優(yōu)先適用的情況。

第一種，當(dāng)出現(xiàn)自然保護(hù)地法律與《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《野生動物保護(hù)法》《森林法》等多部環(huán)境資源法律發(fā)生競合的情況，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用作為特殊法和后法的自然保護(hù)地法律。就《環(huán)境保護(hù)法》的立法目的、對象和適用范圍而言，可以被看作是環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域具有基礎(chǔ)性、綜合性和統(tǒng)領(lǐng)性的基本法。而自然保護(hù)地法律是以保護(hù)環(huán)境為目標(biāo)的次級部門法，其適用范圍僅限于自然保護(hù)地。相較于《環(huán)境保護(hù)法》而言，自然保護(hù)地法律在內(nèi)容規(guī)定上更加具有特殊性，同時在制定時間上屬于后法，因而優(yōu)先適用自然保護(hù)地法律。就環(huán)境資源單行法的立法對象而言，都是為環(huán)境領(lǐng)域某一要素提供具有普適性的一般規(guī)定，而自然保護(hù)地法律是在自然保護(hù)地這一特殊領(lǐng)域下對某一要素做出的規(guī)定，因而優(yōu)先適用自然保護(hù)地法律中的特殊性規(guī)定。

第二種，當(dāng)自然保護(hù)地法律未做出特殊規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《環(huán)境保護(hù)法》《土地管理法》《野生動物保護(hù)法》《森林法》等多部環(huán)境資源法律。之所以自然保護(hù)地法律未做出特殊規(guī)定，應(yīng)當(dāng)有兩點(diǎn)原因：其一，受法律滯后性特征的影響，自然保護(hù)地法律無法預(yù)測到自然保護(hù)地領(lǐng)域內(nèi)可能發(fā)生的所有特殊情況，根據(jù)“有法可依”的原則，必須適用一般性的法律規(guī)定。其二，自然保護(hù)地雖有特殊性，但與環(huán)境資源法律存在諸多共性，一般性法律規(guī)定也可以解決自然保護(hù)地領(lǐng)域內(nèi)的法律問題。

2.與規(guī)制手段競合的法律之間的銜接。自然保護(hù)地法律作為一部領(lǐng)域法，其內(nèi)容不僅包括自然保護(hù)地內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的管理，而且還包括對違法違規(guī)行為給予處罰，課以法律責(zé)任。行政手段是管理過程中最為常見的規(guī)制方式，依據(jù)規(guī)制手段發(fā)揮作用的時間，大致可分為事前、事中、事后三個主要階段，相應(yīng)地運(yùn)用《環(huán)境影響評價(jià)法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》等行政法律予以規(guī)制。按照自然保護(hù)地法律與行政規(guī)制類法律是否發(fā)生競合，在遵循“特殊法優(yōu)于一般法”的基礎(chǔ)上，同樣分為兩種情況。

第一種，當(dāng)自然保護(hù)地法律在與《環(huán)境影響評價(jià)法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》等發(fā)生競合時，優(yōu)先適用自然保護(hù)地法律。自然保護(hù)地的管理分為許可性、義務(wù)性和禁止性事項(xiàng)，自然保護(hù)地法律需要設(shè)立專章對違反上述事項(xiàng)所承擔(dān)的法律責(zé)任予以規(guī)定。而行政法律同樣適用于這一問題，這就形成了法條競合的情形。以自然保護(hù)地法律與《行政處罰法》為例，自然保護(hù)地法律中規(guī)定的行政責(zé)任是《行政處罰法》在自然保護(hù)地領(lǐng)域的具體運(yùn)用，其處罰方式和限度結(jié)合了自然保護(hù)地的特殊性，是在法定限度允許范圍內(nèi)所進(jìn)行的合法裁量。因此，自然保護(hù)地法律中有關(guān)行政處罰的條款應(yīng)當(dāng)優(yōu)先作為法律依據(jù)。

第二種，當(dāng)自然保護(hù)地法律中沒有特殊性規(guī)定，并且符合行政規(guī)制類法律的一般性規(guī)定時，優(yōu)先適用《環(huán)境影響評價(jià)法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》等法律的規(guī)定。一般性法律所規(guī)定的適用范圍包括自然保護(hù)地領(lǐng)域。因此，當(dāng)自然保護(hù)地法律出現(xiàn)空白的情形下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《環(huán)境影響評價(jià)法》《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》等法律中的一般性規(guī)定。

自然保護(hù)地立法體系由法律法規(guī)、規(guī)章以及地方性法規(guī)等規(guī)范性文件組成，承擔(dān)了自然保護(hù)地立法所欲發(fā)揮的不同功能，凸顯出了體系內(nèi)部功能的布局性和聚合性。同時將外部關(guān)聯(lián)法律依據(jù)規(guī)制對象和規(guī)制手段分為兩類，遵循“特殊法優(yōu)于一般法”“后法優(yōu)于先法”的原則，分別確定了具體情況下優(yōu)先適用的法律，滿足了我國整體法律體系的穩(wěn)定性和接續(xù)性特征。

結(jié)語

建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的重大舉措，加快推進(jìn)自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)是頂層設(shè)計(jì)的政策要求，也是固化改革成果的必然選擇。對自然保護(hù)地進(jìn)行體系化立法是按照自然保護(hù)地的法律屬性、頂層設(shè)計(jì)、現(xiàn)實(shí)需求和法學(xué)理論的一般運(yùn)用展開，在具體實(shí)施路徑規(guī)劃上，通過“形式框架+實(shí)質(zhì)功能”進(jìn)行雙重體系性構(gòu)建，內(nèi)部側(cè)重于框架構(gòu)建和功能分配，外部側(cè)重于銜接聯(lián)系，二者結(jié)合是達(dá)成真正體系化立法期許的破局之道，更是構(gòu)建自然保護(hù)地法律體系的應(yīng)有之義。自然保護(hù)地立法是一個輻射眾多關(guān)系的綜合工程，平衡利益、彌合沖突形成完備的法律體系，還有待未來的立法實(shí)踐進(jìn)行完善和補(bǔ)充。