外資績(jī)效審計(jì)存在的主要問(wèn)題及改進(jìn)路徑

徐禮志

〔內(nèi)容提要〕 現(xiàn)階段我國(guó)政府進(jìn)行的外資項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)工作，不僅是國(guó)際組織與外國(guó)政府對(duì)貸援款對(duì)象的外部要求，也是政府的內(nèi)部要求。我國(guó)政府審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)對(duì)外資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)工作的積極探索，現(xiàn)已經(jīng)取得了較好成績(jī)。但因?yàn)槲覈?guó)績(jī)效審計(jì)工作起步較晚，所以現(xiàn)階段仍存在諸多問(wèn)題。本文分析了對(duì)外資績(jī)效審計(jì)存在的主要問(wèn)題，并提出改進(jìn)路徑。

〔關(guān)鍵詞〕 外資 績(jī)效審計(jì) 評(píng)價(jià)體系

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中外資項(xiàng)目占據(jù)重要地位。外資績(jī)效審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的重要組成部分之一，對(duì)外資項(xiàng)目財(cái)務(wù)執(zhí)行情況以及收支情況等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效益、合法與真實(shí)性進(jìn)行監(jiān)督，因此外資績(jī)效審計(jì)在國(guó)家治理體系中發(fā)揮著極其重要的作用。外資審計(jì)環(huán)境自黨的十八大以來(lái)發(fā)生了巨大變化，如何在新形勢(shì)下變革并創(chuàng)新外資審計(jì)工作，是當(dāng)前迫切需要解決的課題之一。

一、外資績(jī)效審計(jì)存在的主要問(wèn)題

（一）查處難度增加以及貸援款減少問(wèn)題

外資績(jī)效審計(jì)采用的方式是實(shí)時(shí)跟蹤審計(jì)，項(xiàng)目執(zhí)行單位在依法執(zhí)行報(bào)表編制、提款報(bào)賬等工作時(shí)，雖然會(huì)因?qū)徲?jì)次數(shù)的增多變得更加規(guī)范，但重大問(wèn)題的查處難度也在逐年上升。另外，國(guó)外貸援款等外資項(xiàng)目的數(shù)量也在逐漸減少，伴隨我國(guó)綜合國(guó)力不斷增強(qiáng)以及經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府與國(guó)際金融組織對(duì)我國(guó)投放的貸援款也不斷減少，審計(jì)監(jiān)督對(duì)象也呈逐年縮減態(tài)勢(shì)。

（二）審計(jì)職業(yè)認(rèn)識(shí)不足

深化外資審計(jì)的有效途徑就是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作，現(xiàn)階段的績(jī)效審計(jì)工作存在較多體制、機(jī)制等方面的問(wèn)題。審計(jì)機(jī)關(guān)人力資源安排不規(guī)范，且對(duì)外資審計(jì)法律規(guī)定的職責(zé)認(rèn)識(shí)不足。審計(jì)機(jī)關(guān)的工作相對(duì)較為被動(dòng)，外資審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作量多被其他審計(jì)項(xiàng)目所占據(jù)。

（三）轉(zhuǎn)化利用審計(jì)成果的效果不佳

外資審計(jì)項(xiàng)目相比于其他審計(jì)來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目比較分散、資金規(guī)模較小、歸納提煉難度較大、成果總結(jié)難度較大、審計(jì)報(bào)告存在缺乏深度與廣度等問(wèn)題，審計(jì)建議的適用面不夠廣泛，審計(jì)結(jié)果的轉(zhuǎn)化利用程度不高。

二、開(kāi)展外資績(jī)效審計(jì)需要注意的幾點(diǎn)內(nèi)容

（一）制定科學(xué)的外資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

政府外資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)績(jī)效評(píng)價(jià)體系具有系統(tǒng)性、多樣性、多層次性等特點(diǎn)。不同項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)體系差異顯著，因此審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)結(jié)合國(guó)內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，積極與相關(guān)行業(yè)專家和主管部門共同進(jìn)行研究與制定。根據(jù)政府項(xiàng)目資金使用途徑不同以及項(xiàng)目的所屬行業(yè)類別不同，應(yīng)以結(jié)合中國(guó)國(guó)情與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益、結(jié)合定量與定性、結(jié)合特殊性與共性為基礎(chǔ)，完善并制定有效、科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)政府外資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)的公認(rèn)、規(guī)范、合理、科學(xué)。

（二）以合法、真實(shí)為基礎(chǔ)

績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)是合法性、真實(shí)性，績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)依據(jù)也應(yīng)建立在合法、真實(shí)的會(huì)計(jì)信息基礎(chǔ)上，否則根據(jù)虛假錯(cuò)誤的會(huì)計(jì)信息做出的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)不具備科學(xué)性，相對(duì)得出的評(píng)價(jià)結(jié)論也存在錯(cuò)誤，同時(shí)會(huì)為國(guó)家利用外資的宏觀經(jīng)濟(jì)管理和政策方針傳遞錯(cuò)誤信息。因此，外資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)必須將合法性、真實(shí)性作為基礎(chǔ)尋找突破口，對(duì)控制薄弱環(huán)節(jié)、效率不高環(huán)節(jié)、效益低下環(huán)節(jié)、鋪張浪費(fèi)環(huán)節(jié)等進(jìn)行審計(jì)。在效果性、效率性、經(jīng)濟(jì)性某一方面?zhèn)戎貙ふ易罴淹黄瓶冢赃_(dá)審計(jì)的目的。

（三）改進(jìn)政府審計(jì)方式

傳統(tǒng)的收支審計(jì)常常選用查賬的方法與技術(shù)，而績(jī)效審計(jì)往往對(duì)審計(jì)分析更加重視。在績(jī)效審計(jì)中審計(jì)人員除了應(yīng)用常規(guī)的綜合分析判斷、統(tǒng)計(jì)分析、統(tǒng)計(jì)抽樣等現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)方法與應(yīng)用分析性復(fù)核、計(jì)算、查詢、審閱等審計(jì)方法外，還需要積極探索應(yīng)用公眾評(píng)價(jià)法、比較法、因素分析法、綜合指數(shù)法、最低成本法、成本效率分析法等績(jī)效評(píng)價(jià)辦法。可以運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)理論剖析管理體制中的弊端，將收支審計(jì)與績(jī)效審計(jì)相結(jié)合。以資金用途為目的，以查賬為主要手段，揭示項(xiàng)目成果、產(chǎn)出與支出成本之間的內(nèi)在聯(lián)系與對(duì)比關(guān)系，合理、科學(xué)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益以及社會(huì)效益。

（四）比較政府內(nèi)資同類項(xiàng)目與外資項(xiàng)目的績(jī)效

應(yīng)轉(zhuǎn)變審計(jì)機(jī)關(guān)在政府外資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)過(guò)程中選擇項(xiàng)目的局限性，選擇項(xiàng)目不應(yīng)局限于政府外資項(xiàng)目自身，還應(yīng)選擇國(guó)內(nèi)其他同類項(xiàng)目。綜合分析項(xiàng)目績(jī)效的內(nèi)外界因素，對(duì)比分析績(jī)效審計(jì)的結(jié)果。從外資項(xiàng)目分析績(jī)效成敗的原因，提高外資項(xiàng)目績(jī)效審核與同類項(xiàng)目的公正性與可比性。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)利用國(guó)內(nèi)其他同類項(xiàng)目的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)政府外資項(xiàng)目，從而客觀、全面的反映政府外資項(xiàng)目的績(jī)效成果，提高政府外資項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果的公正性與公認(rèn)性。

三、外資績(jī)效審計(jì)的改進(jìn)路徑

（一）提高審計(jì)監(jiān)督的廣度與深度，深入改革開(kāi)放大格局

外資績(jī)效審計(jì)應(yīng)嘗試開(kāi)展“一帶一路”審計(jì)項(xiàng)目，現(xiàn)階段中央提出21世紀(jì)“海上絲綢之路”等構(gòu)想，能夠有效推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展?！耙粠б宦贰鄙婕暗酵ㄓ嵪到y(tǒng)、橋梁、油氣管道、公路鐵路、港口等領(lǐng)域建設(shè)，加之運(yùn)行過(guò)程與運(yùn)行時(shí)間都較長(zhǎng)，且外資項(xiàng)目都在我國(guó)境外，導(dǎo)致其具有較多風(fēng)險(xiǎn)。外資績(jī)效審計(jì)在開(kāi)展“一帶一路”審計(jì)項(xiàng)目的過(guò)程中應(yīng)發(fā)揮本身優(yōu)勢(shì)，如跟蹤審計(jì)、熟悉國(guó)際慣例，從而有效降低風(fēng)險(xiǎn)，提高有效性。

1.審計(jì)范疇?wèi)?yīng)增加國(guó)際金融項(xiàng)目與對(duì)外貸援款等項(xiàng)目。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度逐年加快，導(dǎo)致國(guó)際金融社會(huì)不斷減少對(duì)中國(guó)的貸援款，但亞洲銀行現(xiàn)已開(kāi)展有關(guān)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目，顯著提升了我國(guó)政府貸援款項(xiàng)。開(kāi)展對(duì)外貸援款以及亞開(kāi)行項(xiàng)目的升級(jí)工作都對(duì)相關(guān)物資、資金的安全和有效使用具有重要的保障作用。

2.開(kāi)展各級(jí)政府財(cái)務(wù)部門外資審計(jì)。以明確政府結(jié)構(gòu)、實(shí)力、規(guī)模等角度出發(fā)，深入分析政府外資的投向是否正確、對(duì)財(cái)務(wù)狀況的影響以及是否發(fā)生利用盲目性等問(wèn)題。對(duì)貸援款項(xiàng)目導(dǎo)致我國(guó)政策發(fā)生的相關(guān)影響進(jìn)行及時(shí)分析，隨后提出具有重要意義的項(xiàng)目建設(shè)方面、項(xiàng)目管理方面以及項(xiàng)目計(jì)劃方面的建議，從而推進(jìn)相關(guān)政府部門設(shè)立轉(zhuǎn)貸、償還體系以及項(xiàng)目管理制度，為我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更好的服務(wù)。

（二）持續(xù)推進(jìn)外資績(jī)效審計(jì)發(fā)展

績(jī)效審計(jì)是使用評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)方法、標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)對(duì)項(xiàng)目的可持續(xù)性、影響、效果、效率以及項(xiàng)目的政策相關(guān)性進(jìn)行公正、科學(xué)、客觀的評(píng)價(jià)。外資項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)必須具有合法性、真實(shí)性，對(duì)控制薄弱環(huán)節(jié)、效率不高環(huán)節(jié)、效益低下環(huán)節(jié)、鋪張浪費(fèi)等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)。深化外資審計(jì)的有效途徑就是開(kāi)展績(jī)效審計(jì)工作，現(xiàn)階段績(jī)效審計(jì)工作存在很多問(wèn)題，如績(jī)效審計(jì)的體制以及機(jī)制等方面，因此若單一進(jìn)行會(huì)計(jì)合規(guī)性審計(jì)工作，效果還不夠顯著，審計(jì)結(jié)果的覆蓋范圍也不夠廣泛。外資審計(jì)工作的目標(biāo)就是推進(jìn)外資項(xiàng)目得到最大化經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，公證審計(jì)是績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)，對(duì)績(jī)效審計(jì)進(jìn)行更優(yōu)化應(yīng)是現(xiàn)階段進(jìn)行外資審計(jì)工作的關(guān)鍵。

1.應(yīng)對(duì)外資績(jī)效審計(jì)工作的重要性進(jìn)行充分認(rèn)知。當(dāng)前，績(jī)效審計(jì)在全球范疇內(nèi)已成為在政府審計(jì)工作中廣泛利用的審計(jì)手段，其代表各國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，因此應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到外資審計(jì)工作的必要性?，F(xiàn)階段，雖然外資績(jī)效審計(jì)工作在審計(jì)機(jī)關(guān)積極的開(kāi)展下仍存在一些不足，但是必須要認(rèn)知到績(jī)效審計(jì)工作的重要意義，如對(duì)于審計(jì)機(jī)關(guān)更好地發(fā)揮國(guó)家治理角色具有重要意義;對(duì)于提升貸援款資金使用效率具有重要意義;對(duì)于規(guī)范貸援款資金使用途徑具有重要的作用意義，能夠有效提高政府審計(jì)工作的有效性。

2.應(yīng)事先設(shè)計(jì)審計(jì)方案與計(jì)劃。設(shè)計(jì)績(jī)效審計(jì)工作時(shí)，應(yīng)注重安排績(jī)效審計(jì)工作的核心，將其核心安排在針對(duì)制定地區(qū)、系統(tǒng)、行業(yè)中具有代表性且覆蓋面較廣的審計(jì)項(xiàng)目。如此設(shè)計(jì)出審計(jì)方案后，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)審計(jì)的整個(gè)過(guò)程中項(xiàng)目存在的共性問(wèn)題，更容易提高審計(jì)效果。除此之外，若進(jìn)行績(jī)效審計(jì)工作的過(guò)程中無(wú)法保證人力與時(shí)間，此時(shí)可以與其他審計(jì)項(xiàng)目相結(jié)合，共同開(kāi)展績(jī)效審計(jì)，如與專項(xiàng)資金項(xiàng)目相結(jié)合、工程審計(jì)項(xiàng)目相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)責(zé)任項(xiàng)目相結(jié)合、環(huán)境資源項(xiàng)目相結(jié)合等。在進(jìn)行審計(jì)工作時(shí)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況設(shè)計(jì)方案，如設(shè)計(jì)績(jī)效模塊的過(guò)程中應(yīng)以績(jī)效目標(biāo)為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)單獨(dú)的審計(jì)模塊，從而更好地進(jìn)行績(jī)效審計(jì)工作，達(dá)成預(yù)期目標(biāo)。

3.應(yīng)合理建立績(jī)效審計(jì)體系。不僅要設(shè)立高效的評(píng)價(jià)形式、績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)以及績(jī)效審計(jì)操作規(guī)范，還應(yīng)明確績(jī)效評(píng)價(jià)在績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目中的具體內(nèi)容、運(yùn)行方式、運(yùn)行方法、內(nèi)容運(yùn)用以及成果運(yùn)用等。根據(jù)外資項(xiàng)目實(shí)際進(jìn)行細(xì)致評(píng)價(jià)，包括項(xiàng)目的效率、成果、持續(xù)發(fā)展等方面，其中確立評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際進(jìn)行，同時(shí)建議相關(guān)部門還應(yīng)根據(jù)各地外資審計(jì)工作的實(shí)際成果，對(duì)全國(guó)各地的審計(jì)資源進(jìn)行整合，從而設(shè)立合理高效的審計(jì)體系，更好地規(guī)范外資績(jī)效審計(jì)工作，推動(dòng)審計(jì)工作有效進(jìn)行。

（三）提高審計(jì)成果利用水平、外資審計(jì)的社會(huì)認(rèn)知度與影響力

提高審計(jì)成果利用水平，能夠發(fā)揮國(guó)家審計(jì)職能;提高外資審計(jì)社會(huì)認(rèn)知度，提升外資審計(jì)影響力度。

1.應(yīng)準(zhǔn)確尋找外資項(xiàng)目的切入點(diǎn)，掌控外資項(xiàng)目宏觀大局，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目切入點(diǎn)。外資審計(jì)項(xiàng)目包含很多種類的項(xiàng)目，但其中各個(gè)項(xiàng)目都蘊(yùn)含著宏觀性，因此應(yīng)當(dāng)從微觀著手，宏觀著眼，精準(zhǔn)找出外資項(xiàng)目的切入點(diǎn)。除此之外，在進(jìn)行審計(jì)工作的過(guò)程中，相關(guān)人員應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的實(shí)際情況進(jìn)行充分考慮，通過(guò)合理監(jiān)督監(jiān)管外資項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況以及收支狀況等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成效、合法性與真實(shí)性，且對(duì)于成果信息的使用價(jià)值取向與宏觀性重點(diǎn)進(jìn)行考慮。

2.充分公開(kāi)外資審計(jì)工作。近年來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》與《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》作出了外資項(xiàng)目的公開(kāi)報(bào)告;審計(jì)機(jī)關(guān)出臺(tái)了較多有關(guān)國(guó)外貸援款項(xiàng)目的實(shí)施細(xì)則，其中包括審計(jì)結(jié)果公示等，合理規(guī)范了外資項(xiàng)目公告制度體系。通過(guò)對(duì)審計(jì)成果的公開(kāi)，不僅能促進(jìn)審計(jì)單位將自身審計(jì)工作進(jìn)行整改，還能利用社會(huì)媒體的相關(guān)報(bào)道，提升審計(jì)機(jī)關(guān)的社會(huì)影響力與公關(guān)形象，能夠充分激發(fā)審計(jì)機(jī)關(guān)工作人員的工作積極性，促使其更好地進(jìn)行外資績(jī)效審計(jì)工作。

3.對(duì)績(jī)效審計(jì)工作進(jìn)行綜合分析。應(yīng)對(duì)績(jī)效審計(jì)工作開(kāi)展前與開(kāi)展過(guò)程中的相關(guān)流程以及內(nèi)容進(jìn)行全面、科學(xué)的綜合分析，在進(jìn)行分析前應(yīng)事先研究透徹現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的熱點(diǎn)探討問(wèn)題、重點(diǎn)探討問(wèn)題以及難點(diǎn)探討問(wèn)題，從而有準(zhǔn)備的進(jìn)行績(jī)效審計(jì)工作的綜合分析，利用綜合分析手段為績(jī)效審計(jì)工作提出可操作性、合理性、針對(duì)性、科學(xué)性的意見(jiàn)建議，從而規(guī)范外資績(jī)效審計(jì)工作。

4.對(duì)績(jī)效審計(jì)工作的成果進(jìn)行綜合分析。綜合分析審計(jì)成果的目的在于利用反復(fù)進(jìn)行績(jī)效審計(jì)成果的分析發(fā)現(xiàn)被審計(jì)對(duì)象存在的相關(guān)問(wèn)題，不僅能夠發(fā)現(xiàn)其普遍存在的問(wèn)題，還能夠發(fā)現(xiàn)深層次隱含的問(wèn)題，隨后將其與現(xiàn)階段社會(huì)熱點(diǎn)結(jié)合，深入綜合分析提出審計(jì)意見(jiàn)并形成報(bào)告或?qū)徲?jì)要情進(jìn)行上報(bào)，引起相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視，促使問(wèn)題盡早獲得解決，提升外資審計(jì)工作的認(rèn)知度，促進(jìn)外資項(xiàng)目充分發(fā)揮效益。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，外資審計(jì)工作主要指審計(jì)機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、各級(jí)政府部門等組織，通過(guò)亞洲開(kāi)發(fā)銀行、世界銀行等國(guó)際金融機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)外政府貸援款等項(xiàng)目的執(zhí)行情況與財(cái)務(wù)收支的效益、合法性、真實(shí)性進(jìn)行的審計(jì)。現(xiàn)階段，外資審計(jì)仍存在一些問(wèn)題，只有不斷進(jìn)行探索更加有效的改進(jìn)路徑，才能在新形勢(shì)下充分發(fā)揮外資審計(jì)的職能。

（作者單位：延安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：宋 爽