財(cái)政政策視角下遼河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究

王秋菲 欒丹 張洛迪

〔內(nèi)容提要〕 本文從遼河流域治理現(xiàn)實(shí)問(wèn)題入手，系統(tǒng)分析財(cái)政政策促進(jìn)流域治理的機(jī)制以及流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)財(cái)政政策的需求?？偨Y(jié)從“九五”到“十二五”期間遼河生態(tài)治理的財(cái)政政策制定和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，闡明生態(tài)補(bǔ)償制度在解決遼河流域生態(tài)治理問(wèn)題上的可行性和適用性。深入剖析在相關(guān)財(cái)政政策實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，指出實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政政策的思路以及需要重視的問(wèn)題，并為實(shí)施和推廣財(cái)政政策提出具體的安排和建議。

〔關(guān)鍵詞〕 遼河流域 財(cái)政政策 生態(tài)補(bǔ)償

遼河是中國(guó)七大河流之一，遼河流域的治理一直備受關(guān)注。建國(guó)之初便開(kāi)始對(duì)遼河流域進(jìn)行規(guī)劃，“八五”規(guī)劃之前遼河流域治理重點(diǎn)是防洪治澇，“九五”到“十二五”期間遼河流域治理重點(diǎn)是減少排放，提高水質(zhì)。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，遼河流域水環(huán)境質(zhì)量得到一定改善，生態(tài)環(huán)境也逐漸得到恢復(fù)。但作為東北工業(yè)產(chǎn)業(yè)密集的核心區(qū)域，水環(huán)境問(wèn)題與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾依然存在。鑒于此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究得到廣泛關(guān)注和應(yīng)用。

一、遼河流域財(cái)政政策實(shí)踐

1.遼河流域情況。遼河被稱(chēng)為遼寧人民的“母親河”，發(fā)源于河北省平泉縣七老圖山脈的光頭山，流經(jīng)內(nèi)蒙古、吉林、遼寧三省。遼河流域中、下游地區(qū)工業(yè)產(chǎn)業(yè)密集，有沈陽(yáng)、撫順、鞍山等重要工業(yè)城市，同時(shí)也是糧食生產(chǎn)和畜牧業(yè)生產(chǎn)基地，是全國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。由《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》可知，近五年水質(zhì)情況見(jiàn)表1所示。從表1可以看出，遼河流域Ⅰ-Ⅲ類(lèi)水質(zhì)變化呈上升的趨勢(shì)，Ⅳ類(lèi)水質(zhì)由2014年的40%降為19.2%，Ⅴ類(lèi)水質(zhì)變化較不穩(wěn)定，劣Ⅴ類(lèi)水質(zhì)近五年呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。遼河流域在2018年達(dá)到中度污染。

2.遼河流域治理財(cái)政政策分析。一是遼寧遼河流域治理財(cái)政投入基本情況和治理效果（見(jiàn)表2）。二是遼河流域生態(tài)治理財(cái)政政策的經(jīng)驗(yàn)。首先，政府資金為遼河流域治理提供了財(cái)政支持。遼河流域的資金投入主體為政府，政府投入用于遼河流域治理的資金包括綜合環(huán)保資金，也有針對(duì)遼河流域這一特定區(qū)域的專(zhuān)項(xiàng)資金。綜合類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)資金主要是指從中央到地方由各級(jí)政府設(shè)立的環(huán)境保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金。其次，企業(yè)和境外資金投入成為治理資金的有益補(bǔ)充。企業(yè)作為目標(biāo)責(zé)任書(shū)的契約方，與政府共同參與到遼河流域協(xié)同治理之中。在遼河治理協(xié)同機(jī)制中，企業(yè)的資金投入體現(xiàn)在直接和間接兩個(gè)方面。

二、遼河流域治理財(cái)政政策存在問(wèn)題

1.現(xiàn)有生態(tài)環(huán)境類(lèi)稅收中并未將水資源納入征稅范圍。目前，我國(guó)還沒(méi)有將水資源納入生態(tài)類(lèi)稅收的征稅范圍。政府的其他稅收很難改用于流域治理的生態(tài)修復(fù)，一方面地方政府的基本公共服務(wù)供給壓力本身很大，另一方面流域治理涉及到時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用高等情況。同時(shí)，由于流域生態(tài)治理缺乏相應(yīng)的稅收權(quán)威參與，限制了稅收對(duì)污染水資源環(huán)境、破壞水生態(tài)行為的調(diào)控力度，難以對(duì)相關(guān)行為者產(chǎn)生強(qiáng)有力的約束力以及發(fā)揮對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作用。

2.流域治理財(cái)政支出規(guī)模偏小。流域治理財(cái)政支出主要來(lái)自于財(cái)政支出中的節(jié)能環(huán)保支出，節(jié)能環(huán)保支出的規(guī)模在很大程度上決定了財(cái)政可用于流域生態(tài)治理的資金規(guī)模。2018年，遼寧省省本級(jí)一般公共預(yù)算支出726.6億元，其中安排17.6億元支持污染防治，僅為財(cái)政支出的2.4%。節(jié)能環(huán)保支出在公共財(cái)政支出體系中處于弱勢(shì)地位，這與遼河治理環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量的客觀需求存在較大差距（見(jiàn)表3）。

總之，遼寧現(xiàn)有財(cái)政政策對(duì)流域水資源保護(hù)與水污染治理起到積極的作用，但是實(shí)踐中政府投資存在諸如資金需求缺口大、資金來(lái)源少投入渠道單一、資金分散列支缺乏有效整合、缺乏跨行政區(qū)域合作機(jī)制等較多的問(wèn)題。遼河流域水資源破壞與污染較為嚴(yán)重，亟需有效的水環(huán)境管理模式。另外，遼河流域生態(tài)治理政策還存在諸如缺乏流域水污染賠償實(shí)踐、現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善且手段單一、跨省水環(huán)境管理機(jī)制薄弱等問(wèn)題。

三、遼河流域生態(tài)治理的建議

1.拓寬補(bǔ)償資金來(lái)源渠道的建議。政府主導(dǎo)模式仍然是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞剑鱾€(gè)主體之間的矛盾，需要通過(guò)政府間的協(xié)商談判來(lái)解決?？梢酝ㄟ^(guò)以下渠道籌集補(bǔ)償資金：一是各級(jí)政府的財(cái)政收入中，固定用于遼河流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金收入。二是遼河流域生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)、生態(tài)開(kāi)發(fā)以及其他公共項(xiàng)目預(yù)算（包括建設(shè)項(xiàng)目）中的生態(tài)補(bǔ)償資金，這部分資金相對(duì)不固定。三是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給內(nèi)蒙、吉林和遼寧三個(gè)省的生態(tài)補(bǔ)償專(zhuān)項(xiàng)資金。這部分資金的具體數(shù)額需要根據(jù)中央財(cái)政的財(cái)力，應(yīng)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的計(jì)算公式計(jì)算確定。

2.完善政府投資建議。一是加大財(cái)政投入保障力度，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加環(huán)保投資在財(cái)政支付中所占的比重，重點(diǎn)向生態(tài)保護(hù)和修復(fù)領(lǐng)域發(fā)展。在環(huán)境保護(hù)總投資中，逐漸提高遼河流域水環(huán)境保護(hù)的比重，加大投資力度，整合現(xiàn)有財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金。二是增加政府資金投入來(lái)源，整合遼河流域生態(tài)建設(shè)資金，設(shè)立遼河流域環(huán)境保護(hù)基金，發(fā)行地方債券，利用債券資金支持遼河流域水環(huán)境保護(hù)。

3.政府投資的相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)的建議。一是跨行政區(qū)域合作機(jī)制設(shè)計(jì)建議。建立和完善跨省級(jí)行政區(qū)域合作機(jī)制。從地理位置上看，處于流域上游地區(qū)的吉林省和內(nèi)蒙古自治區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)流域上游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。處于流域下游地區(qū)的遼寧省應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)流域下游地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。二是項(xiàng)目資金監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)建議。在遵循國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，明確各個(gè)監(jiān)管部門(mén)的主要責(zé)任，制定詳細(xì)的政府投資監(jiān)管制度和辦法，并清晰的界定各個(gè)部門(mén)間的具體職責(zé)。投資監(jiān)管工作中規(guī)定各項(xiàng)工作的流程，包括立項(xiàng)、預(yù)算安排和項(xiàng)目論證，同時(shí)加強(qiáng)責(zé)任追究制度。當(dāng)項(xiàng)目的資金使用和績(jī)效方面出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，能夠依據(jù)水環(huán)境保護(hù)投資責(zé)任追究制度進(jìn)行處罰。

（作者單位：沈陽(yáng)建筑大學(xué)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：梁 欣