農(nóng)村人居環(huán)境整治中多元資金投入機制研究

康偉立　唐山學院　黃秀艷

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為黨的十九大提出的重大國家戰(zhàn)略，是黨和政府鎮(zhèn)對三農(nóng)工作的頂層設計，農(nóng)村人居環(huán)境整治工作則是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分，同樣也是我國實現(xiàn)2020年全面建成小康社會目標的應有之義。但是在實際工作中，農(nóng)村人居環(huán)境整治工作所需資金由于種種因素，往往無法長期穩(wěn)定投入，這種情況己成為農(nóng)村人居環(huán)境整治推進過程中的嚴重障礙，要解決這種困境，有必要創(chuàng)新投融資機制，形成多元資金投入機制，逐步建立政府主導、分級負擔，社會參與、群眾支持的多元資金投入機制，為農(nóng)村人居環(huán)境整治工作平穩(wěn)、順利、可持續(xù)推進提供可靠保障。

一、農(nóng)村人居環(huán)境整治中資金投入機制現(xiàn)狀及問題

1.資金投入缺乏制度保障

農(nóng)村人居環(huán)境整治工作總體規(guī)模巨大而復雜，各個鄉(xiāng)村居住點分布多數(shù)比較分散，而且地形、地勢、環(huán)境復雜，環(huán)境整治對象包括廁所、垃圾、污水等所需建設資金投入總量巨大，在實際工作中主要以政府投資為資金來源。當前我國農(nóng)村人居環(huán)境整治資金政府投資來源主要包括中央部委比如住房和城鄉(xiāng)建設部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、衛(wèi)生健康委等部門，以及省、市、縣級各類專項資金。這些專項資金投入的一個突出特點就是缺乏長期性、穩(wěn)定性，導致農(nóng)村人居環(huán)境整治工作相應缺乏持續(xù)性和穩(wěn)定性，影響工作整體成效。

2.經(jīng)濟性因素

大多數(shù)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，財政收入較少，僅能維持政府日常運轉(zhuǎn)，無力投入人居環(huán)境整治。近年來，農(nóng)村人居環(huán)境整治投入資金絕對數(shù)額有所增長，但相較于農(nóng)村人居環(huán)境整治所需資金而言，資金供給有限，還遠遠不能滿足需求，無法保證項目正常建設或管護，造成人居環(huán)境整治效果不盡如人意。

3.政策性因素

農(nóng)村居民是農(nóng)村人居環(huán)境整治的主體，在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，由于政策性因素缺乏與當?shù)剞r(nóng)村居民的聯(lián)系，往往導致政府與農(nóng)村居民之間信息不對稱，農(nóng)村居民不了解相關政務和建設項目的安排，農(nóng)村居民對公共財政支持農(nóng)村人居環(huán)境整治缺乏知情權、決策權，嚴重影響了農(nóng)村居民參與農(nóng)村人居環(huán)境整治的積極性，參與度較低有時甚至會導致對相關設施建設存在誤解，影響工作開展。由于農(nóng)村人居環(huán)境整治具有濃厚的公共服務性，存在建設周期長、投資收益小等因素，導致社會資本在此類領域投資中常常會陷于觀望狀態(tài)。

4.保障機制不健全

農(nóng)村人居環(huán)境整治建成后，各類設施維護缺乏穩(wěn)定長效運營機制。隨著人居環(huán)境基礎設施逐漸完善，在運行中暴露出缺乏行之有效的運營、養(yǎng)護機制。此外，農(nóng)村人居環(huán)境整治建設中以及后續(xù)運營工作也缺乏績效評價考核機制。

二、完善農(nóng)村人居環(huán)境整治中資金多元投入的機制選擇

1.建立嚴格的公共財政投入機制

一是要落實財政投入。把農(nóng)村人居環(huán)境整治資金保障列入政府工作計劃，合理安排和保障所需資金。積極爭取各級各類財政補助專項資金，同時也應對專項資金的使用，加強管理和監(jiān)督，確保資金運用到位，提高資金使用成果，保證整治工作實現(xiàn)預期目的。二是整合項目資源。整合各類涉農(nóng)專項資金，統(tǒng)籌使用、集中力量。在農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中，由于涉及多個領域、多個單位，這項工作主要依靠政府牽頭推進，但也應注意到農(nóng)村人居環(huán)境整治局面千差萬別，因此，投入的公共財政資金不能也不應該追求絕對的、片面的平均，而應適度向農(nóng)村人居環(huán)境建設水平較高的村莊傾斜，突出示范效果，達到以點帶面的目的。

2.建立有效的資金投入引導機制

建立政府主導、社會支持、村民參與的農(nóng)村人居環(huán)境整治資金投入機制，優(yōu)化政府資金的投入方式、方向、結構，充分發(fā)揮引領作用。一是政府主導。繼續(xù)發(fā)揮政府在農(nóng)村人居環(huán)境整治中的主導作用?；诘胤秸斄τ邢捱@一現(xiàn)實，設立政府引導型基金，促進農(nóng)村人居環(huán)境整治相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展。二是引入社會資本。通過扶持農(nóng)村人居環(huán)境整治專業(yè)建設力量發(fā)展，加速培育專業(yè)市場，通過聚焦專業(yè)規(guī)模，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。鼓勵社會資本通過承包、采購等方式參與農(nóng)村人居環(huán)境建設，出臺涉及資源開發(fā)、污染治理、生態(tài)農(nóng)業(yè)建設等優(yōu)惠政策，加大獎補力度;完善民間社會組織開展捐資捐物、義務勞動等農(nóng)村文明建設活動的資金支持政策。

3.建設適當?shù)某青l(xiāng)環(huán)境共建機制

一是完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。通過中央層面繼續(xù)完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，建議對重點生態(tài)功能區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、困難地區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治工作提供合理有效的財政轉(zhuǎn)移支付，形成制度，夯實這些地區(qū)的財政基礎。推動農(nóng)村人居環(huán)境整治與生態(tài)補償制度互相促進，協(xié)調(diào)發(fā)展。在生態(tài)補償區(qū)的農(nóng)村環(huán)境整治中努力推動形成受益者付費、保護者得到合理補償?shù)牧夹跃置?，使用生態(tài)補償資金進行生態(tài)補償區(qū)的農(nóng)村人居環(huán)境整治，緩解資金壓力。二是對各部門間涉農(nóng)專項的轉(zhuǎn)移支付以及涉農(nóng)基本建設投資的分類投資進行整合，利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤土地增值收益、村莊整治增加耕地占補平衡指標收益，對農(nóng)村環(huán)境整治的支持進行統(tǒng)籌安排。同時還應采取市場化運作手段，按照“誰投資、誰受益”的原則，吸引各類市場主體參與環(huán)境整治，形成各方共同參與和多元投入的新格局，共同推進農(nóng)村環(huán)境持續(xù)改善。三是建立農(nóng)村人居環(huán)境整治長效穩(wěn)定運營機制。為支持農(nóng)村人居環(huán)境設施建設和正常的運行管護，大力推進運用市場機制吸引社會資金參與農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作，保證環(huán)境整治的可持續(xù)發(fā)展。以中央和省級環(huán)保資金支持為契機，帶動地方財政資金投入，并吸引社會資金投入。

4.建立相應的資金投入保障機制

一是建立收益保障機制，在農(nóng)村人居環(huán)境整治實施前可以設定最低收益率，以政府信用保證社會資金投入后的最低收益;以市場方式建立有效的資金運行平臺，組建高水平運營隊伍進行具體的資金運作管理以降低投資風險;人大、政府制定相應法律法規(guī)，切實保障農(nóng)村人居環(huán)境整治建設投資者的合法權益。二是建立建設考核評價機制，以農(nóng)村人居環(huán)境整治建設效能為主要內(nèi)容，對農(nóng)村人居環(huán)境整治建設的實施效果進行綜合評價與考核，把考核的結果作為公共資金再次投入的依據(jù)，也作為吸引社會資本再次投入的依據(jù)。為了實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治資金多元投入的高效與公平，可以借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的成熟做法，在農(nóng)村人居環(huán)境整治建設中可以考慮引入職業(yè)化的第三方專業(yè)評估機構，對農(nóng)村人居環(huán)境整治工作進行評估，在評估的過程中應更加關注聽取廣大農(nóng)村居民和專家學者的意見，定期組織開展建設效能評估工作，達到實現(xiàn)農(nóng)村人居環(huán)境整治資金投入各方優(yōu)勢互補的目的。三是完善農(nóng)戶付費機制。逐步向農(nóng)村居民收取一定費用，付費機制的建立要注意時機與方式的選擇。逐步提升農(nóng)村人居環(huán)境整治中的市場意識，向農(nóng)村居民普及“誰收益，誰付費”的觀念，讓農(nóng)民了解為環(huán)保付費是大勢所趨，這也是進一步提升農(nóng)村居民環(huán)保意識、改善農(nóng)村環(huán)境的重要抓手與途徑。

總的來說，我國農(nóng)村人居環(huán)境整治工作取得了很大成效，但是當前整治資金投入以中央投入為主，地方投入為輔的現(xiàn)狀，無法保持長期性，如何解決農(nóng)村人居環(huán)境整治巨大而涉及根本的資金投入問題，有必要從體制機制角度出發(fā)，激發(fā)體制機制活力，創(chuàng)新資金多元投入機制，實現(xiàn)資金多元投入。在創(chuàng)新農(nóng)村人居環(huán)境整治資金多元投入機制的工作中，政府有關部門應廣泛深入農(nóng)村基層進行調(diào)查研究，了解社會資本意愿，了解農(nóng)民需求，科學評估農(nóng)村人居環(huán)境整治運行過程中的風險因素，進而努力把風險控制到最低，據(jù)此制定穩(wěn)妥可行的實施方案。這樣才能有助于充分調(diào)動社會資本投入的積極性，充分吸引農(nóng)民參與的主動性，真正解決我國農(nóng)村人居環(huán)境整治工作巨大的資金需求。