處于十字路口的國(guó)際法：國(guó)際法治的理想與現(xiàn)實(shí)

趙 宏

在起源于40億～50億年前的行星地球上，人類(lèi)的歷史可能略超過(guò)200萬(wàn)年。有書(shū)面記載的人類(lèi)文明可能僅有若干千年。從穴居山洞到計(jì)算機(jī)和手機(jī)的世界，在人類(lèi)歷史長(zhǎng)河里的一個(gè)相對(duì)短暫的時(shí)間內(nèi)，人類(lèi)文明所取得的成就不可不謂輝煌璀璨。對(duì)有些人而言，改變大都市景觀和天際線的摩天大樓、載人空間站、人工智能和云計(jì)算可能是其中卓越的成就；而另一些人則認(rèn)為支撐人類(lèi)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)并取得這些物質(zhì)成就的無(wú)形社會(huì)結(jié)構(gòu)和制度框架對(duì)人類(lèi)更為根本。沒(méi)人能夠否認(rèn)，人類(lèi)終究是社會(huì)動(dòng)物。顯然，當(dāng)前所有文明都是通過(guò)社會(huì)化、組織化的協(xié)調(diào)和協(xié)作所實(shí)現(xiàn)。

因此，那些能夠體現(xiàn)制度框架和社會(huì)結(jié)構(gòu)背后的人類(lèi)的共同價(jià)值和信念，并促進(jìn)協(xié)調(diào)與合作的“規(guī)則”，對(duì)我們所有人都至關(guān)重要且彌足珍貴。這些規(guī)則在國(guó)家層面被稱為國(guó)內(nèi)法，在國(guó)際體制中被稱為國(guó)際法。簡(jiǎn)而言之，“法治”(the Rule of Law)是蘊(yùn)藏在國(guó)家和國(guó)際層面所有規(guī)則和實(shí)踐中的深層次概念。它已成為支撐人類(lèi)現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)作最重要的理念和共同價(jià)值。

在國(guó)際事務(wù)的許多領(lǐng)域，多年來(lái)，國(guó)際法得到遵守并取得了突出的實(shí)踐成果，但是，現(xiàn)在它似乎步入了一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻。下一步將何去何從？我們將走向一個(gè)叢林法則的世界，還是繼續(xù)努力追求一個(gè)國(guó)際法治的世界？多邊框架和規(guī)則將在國(guó)際貿(mào)易和投資領(lǐng)域日益增多的單邊行動(dòng)中得以延續(xù)還是將被擱置？我們將深化合作讓世界繼續(xù)保持開(kāi)放和互動(dòng)，還是走向一個(gè)去全球化的時(shí)代？所有這些問(wèn)題不僅在人們腦海中存疑，還時(shí)常占據(jù)新聞?lì)^條。

也許正因?yàn)槿绱?，半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，慕尼黑安全會(huì)議的組織者首次組織和贊助國(guó)際法論壇。我借此機(jī)會(huì)感謝組織者邀請(qǐng)我做主旨演講，感謝他們?yōu)榕e辦本次論壇付出的努力。如果我能夠?qū)β?tīng)眾減輕疑慮并重建對(duì)國(guó)際法治的信心有些許幫助，我將倍感欣慰。

一、法治的起源與演變

學(xué)術(shù)界似乎已接受亞里士多德是第一個(gè)提出法治思想的哲學(xué)家這一觀點(diǎn)。柏拉圖主張“哲學(xué)王”會(huì)比其他人更好地遵守既定法律。與柏拉圖不同，亞里士多德在其著名的《政治學(xué)》著作中，提出了國(guó)家應(yīng)由“最好的人還是最好的法來(lái)統(tǒng)治”的問(wèn)題，并認(rèn)為最高統(tǒng)治者不應(yīng)該被允許行使特權(quán)，相反，“他們只應(yīng)該被任命為法律的守護(hù)者和臣仆”。顯然，兩位古希臘哲學(xué)家都相信法律作用的重要性。柏拉圖甚至強(qiáng)調(diào)“倘若使法律成為政府的主人，使政府成為法律的仆人，現(xiàn)實(shí)將充滿希望，人們將享有上帝賜予國(guó)家的所有庇佑”。與過(guò)往的研究有所不同，我認(rèn)為，亞里士多德和柏拉圖在法治理念上僅是微妙的差別而非大相徑庭。有趣的是，在公元前3世紀(jì)的中國(guó)，法家思想主張使用法律作為治理的工具。一些人認(rèn)為，法家主張的是“法制”(rule by law)，而不是“法治”(rule of law)，因?yàn)橘F族和皇帝所受“法律”的懲罰與普通大眾不同。相比之下，在同一時(shí)期的中國(guó)，道家思想顯然拒絕依靠嚴(yán)酷的規(guī)則來(lái)管理一個(gè)國(guó)家，而是傾向于遵循一套每個(gè)人都應(yīng)服從的自然法則。與此同時(shí)，儒家思想提倡國(guó)家、宗族甚至家庭中的道德或倫理秩序，并將“德治”(最高的道德模范，即“圣人”)作為治理國(guó)家的最佳方式。因此，兩千多年來(lái)，在東西方，如何更好地治理一個(gè)國(guó)家已成為一個(gè)永恒的政治話題。無(wú)數(shù)哲學(xué)家、學(xué)者和首席大法官們都提出了各自對(duì)法治的不同定義，這也反映出法治理念的不斷演進(jìn)。在當(dāng)下，重溫這些定義，有特別的啟發(fā)。例如，在1215年，英國(guó)國(guó)王約翰簽署了《大憲章》(Magna Carta)，使他受到一份契約的約束，他承認(rèn)并確保支持他的自由臣民的生命、自由和財(cái)產(chǎn)未經(jīng)合法審判不被剝奪?！洞髴椪隆返谌艞l可被視為類(lèi)似約翰·洛克后來(lái)提出的社會(huì)契約的首例。約翰·洛克認(rèn)為，在君主和臣民之間存在著一種社會(huì)契約，而君主也是這一契約的當(dāng)事人并受其約束。根據(jù)他的學(xué)說(shuō)，最高統(tǒng)治者“受既定的、向人民公布和廣為人知的法律的約束”(見(jiàn)1689年《政府論》下篇)。這一社會(huì)契約理論具有劃時(shí)代的意義，因?yàn)橹鳈?quán)國(guó)家及其個(gè)體公民之間的關(guān)系被明確地定義為契約關(guān)系。基于政治理論的原理，政府應(yīng)對(duì)公民負(fù)責(zé)。

這種政治啟蒙思想后來(lái)反映在大西洋兩岸許多君主或共和制國(guó)家的憲法中，包括英國(guó)、法國(guó)和美國(guó)等?，F(xiàn)在世界上大多數(shù)國(guó)家都把法治原則納入了本國(guó)憲法。這一政治遺產(chǎn)已在全世界范圍內(nèi)得到廣泛的傳播。

盡管法治的初衷是約束權(quán)力至上、強(qiáng)大無(wú)比的國(guó)王或主權(quán)者，但隨著時(shí)間的推移，每一個(gè)個(gè)體，包括“個(gè)人、法人和政府”都應(yīng)該遵從并受法律的約束，而非來(lái)自任何其他方面的任意干預(yù)。晚近，在21世紀(jì)第一個(gè)十年，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)將法治描述為這樣一種治理原則：“所有人、機(jī)構(gòu)和實(shí)體，無(wú)論屬于公立部門(mén)還是私立部門(mén)，包括國(guó)家本身，都應(yīng)對(duì)公開(kāi)發(fā)布、平等實(shí)施且獨(dú)立裁決的，并與國(guó)際人權(quán)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)相一致的法律負(fù)責(zé)。”

他還強(qiáng)調(diào)，法治要求“法律至高無(wú)上、法律面前人人平等、對(duì)法律負(fù)責(zé)、公正適用法律、權(quán)力制衡、參與性決策、法律上的可靠性、避免任意性以及程序和法律透明”。(參見(jiàn)《秘書(shū)長(zhǎng)關(guān)于沖突中和沖突后社會(huì)的法治和過(guò)渡司法的報(bào)告》，S/2004/616)

綜上所述，在過(guò)去兩千年中，我們可以看到不斷演進(jìn)、發(fā)展的政治理論傳統(tǒng)和法治的主要特征在現(xiàn)代社會(huì)中得以傳承和牢固確立，并已成為世界各國(guó)政治治理和人類(lèi)日常生活的核心價(jià)值。

二、國(guó)際關(guān)系中國(guó)際法治的作用

這是一個(gè)涉及國(guó)際法在國(guó)際關(guān)系中發(fā)揮何種功能和作用的根本性問(wèn)題。從代表了早期國(guó)際法實(shí)踐的古代美索不達(dá)米亞的拉格什(Lagash)和烏瑪(Umma)統(tǒng)治者在公元前2100年左右結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)并恢復(fù)友好關(guān)系的條約，到確立現(xiàn)代國(guó)際法的根本原則、具有里程碑意義的1648年《威斯特伐利亞和平條約》，再到第二次世界大戰(zhàn)后建立聯(lián)合國(guó)及其有關(guān)和附屬組織的條約，國(guó)際法律實(shí)踐在國(guó)際關(guān)系的諸多領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。隨著20世紀(jì)90年代以及21世紀(jì)前十年全球化進(jìn)程的不斷加快，國(guó)際法幾乎在人類(lèi)活動(dòng)的所有領(lǐng)域都取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。數(shù)百項(xiàng)多邊國(guó)際條約和難以計(jì)數(shù)的國(guó)際法律文件的出現(xiàn)，使維護(hù)民族國(guó)家間和平與合作的多邊和區(qū)域法律框架得以建立。因此，總體而言，國(guó)際法已成為當(dāng)今國(guó)際秩序的一個(gè)重要支柱。

然而，如果觀察國(guó)際法治基本特征的一些細(xì)節(jié)，可能會(huì)得出更微妙的結(jié)論。當(dāng)聚焦法治的程序性原則時(shí)，例如涉及“規(guī)則制定的參與、正當(dāng)程序以及程序和法律透明度”時(shí)，你可能會(huì)更傾向于認(rèn)為國(guó)際法治在國(guó)際條約締結(jié)者之間確實(shí)存在。但如果堅(jiān)持將“法律至高無(wú)上、法律面前人人平等、對(duì)法律負(fù)責(zé)、法律的可靠性、避免任意性以及公平適用法律”等原則作為國(guó)際法治的核心特征時(shí)，你可能會(huì)猶豫國(guó)際法治是否真正存在，而很可能會(huì)說(shuō)，“視情而定”。在人們的意識(shí)中有著不同的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)，例如，超級(jí)大國(guó)是否會(huì)遵守它所加入的條約規(guī)則。

至于如何評(píng)估國(guó)際法治作用的現(xiàn)狀，我認(rèn)為英國(guó)著名國(guó)際法學(xué)者詹姆斯·萊斯利·布賴爾利教授(James Leslie Brierly)在近一個(gè)世紀(jì)前的演講正好與此相關(guān)。1924年，布賴爾利教授在牛津大學(xué)就職演講中指出：“無(wú)論這種說(shuō)法公平與否，當(dāng)今世界都需要國(guó)際法的復(fù)興；即便那些對(duì)國(guó)際法未來(lái)充滿信心的人也會(huì)承認(rèn)，即使在國(guó)際關(guān)系領(lǐng)域中其所發(fā)揮較小作用的范圍內(nèi)，國(guó)際法的作用也是令人失望的。”我想你們當(dāng)中有些人可能會(huì)對(duì)目前國(guó)際法在國(guó)際關(guān)系中的作用感到類(lèi)似的失望。毋庸提及《巴黎氣候變化協(xié)定》《伊核協(xié)議》等，這個(gè)清單還可以根據(jù)新聞標(biāo)題不斷加長(zhǎng)。

盡管美國(guó)學(xué)者路易斯·亨金(Louis Henkin)教授在他的著作《國(guó)家如何行為》(1979，第二版)中宣稱，“絕大多數(shù)國(guó)家在絕大多數(shù)時(shí)間都遵守了絕大多數(shù)國(guó)際法原則和履行了絕大多數(shù)義務(wù)”，但某些國(guó)家單邊行為的增加，仍使人們擔(dān)憂數(shù)百年乃至數(shù)千年沉淀下來(lái)的國(guó)際法治傳統(tǒng)正走向支離破碎。國(guó)際法治的未來(lái)將走向何方？

三、維護(hù)國(guó)際法治的現(xiàn)實(shí)使命

為什么我們應(yīng)該堅(jiān)持國(guó)際法治的原則？有人可能認(rèn)為國(guó)際法治提供了可預(yù)見(jiàn)性、透明度以及確定性，這些都是國(guó)際社會(huì)各利益攸關(guān)方，包括商業(yè)主體、個(gè)人、非政府組織等所需要的。我認(rèn)為，國(guó)際法治的意義不止于此。人類(lèi)之所以要維護(hù)國(guó)際法治原則可以溯源到我們?nèi)酥詾槿说母?。由于?guó)際法治代表了人類(lèi)自文明史以來(lái)所維護(hù)的根本共同價(jià)值，這些價(jià)值的失落意味著人類(lèi)道德與靈魂的失落。“人生而平等”，即“人人平等”已經(jīng)寫(xiě)入很多國(guó)家的憲法?！皣?guó)家無(wú)論大小，一律平等”的理念也已被明文納入《聯(lián)合國(guó)憲章》。國(guó)際關(guān)系中的平等，條約必須信守，同意受到所加入條約的約束，并且善意履行條約等，都是國(guó)際法治的基本原則，這些也構(gòu)成了幾千年文明史以來(lái)國(guó)際法基本原則的根基。國(guó)際社會(huì)允許任何一個(gè)國(guó)家享受例外嗎？

國(guó)家是否平等？這是我留給大家的問(wèn)題，同時(shí)也許可以成為明年國(guó)際法論壇的一個(gè)演講題目。

四、關(guān)于世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制

有人主張人類(lèi)參與到文明社會(huì)的主要原因之一便是為了解決人與人之間的沖突。爭(zhēng)端解決機(jī)制是世界貿(mào)易組織的重要支柱之一。爭(zhēng)端解決機(jī)制對(duì)多邊貿(mào)易體制提供穩(wěn)定性和可預(yù)見(jiàn)性起到了關(guān)鍵性作用。上訴機(jī)構(gòu)是世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決體系的內(nèi)在組成部分，其代表著烏拉圭回合以來(lái)各成員方之間相互妥協(xié)及權(quán)利與義務(wù)平衡的結(jié)果。大家應(yīng)該都知道目前的狀況。自2019年12月10日以來(lái)，由于沒(méi)有達(dá)到條約要求的法定人數(shù)，上訴機(jī)構(gòu)已經(jīng)不能對(duì)已受理或者新上訴的案件繼續(xù)進(jìn)行工作。世界貿(mào)易組織總干事在當(dāng)天召開(kāi)的新聞發(fā)布會(huì)宣布將立即啟動(dòng)高級(jí)別政治磋商，以解決上訴機(jī)構(gòu)的停擺問(wèn)題。2020年1月24日，在瑞士達(dá)沃斯舉辦的小型貿(mào)易部長(zhǎng)會(huì)議上，17個(gè)世界貿(mào)易組織成員簽訂了一個(gè)有關(guān)臨時(shí)機(jī)制的聲明，在上訴機(jī)構(gòu)處于僵局期間，這些成員將依據(jù)《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則與程序的諒解》第25條處理對(duì)專家組報(bào)告進(jìn)行上訴的問(wèn)題。這被認(rèn)為是一個(gè)臨時(shí)解決方案。在1月27日的爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)會(huì)議上，120個(gè)世界貿(mào)易組織成員繼續(xù)要求啟動(dòng)遴選程序以補(bǔ)充上訴機(jī)構(gòu)成員的空缺席位。

同時(shí)，兩天前，美國(guó)貿(mào)易談判代表辦公室發(fā)布了關(guān)于世界貿(mào)易組織上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告。我認(rèn)為，對(duì)于上訴機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，只要世界貿(mào)易組織各成員之間有真誠(chéng)和開(kāi)放的對(duì)話以及政治意愿，就有希望解決目前的難題。

在此我只想強(qiáng)調(diào)一點(diǎn)，即上訴機(jī)構(gòu)所代表的爭(zhēng)端解決的兩級(jí)裁決制度——世貿(mào)組織條約賦權(quán)和設(shè)計(jì)的這一機(jī)制值得保留。任何個(gè)人都有其局限性，但是一個(gè)包含制衡制度的機(jī)制可以在一定程度上保障實(shí)現(xiàn)裁決結(jié)果的公正。機(jī)制越完善，結(jié)果越公正。

世界上沒(méi)有什么是完美的，上訴機(jī)構(gòu)亦如此。然而，上訴機(jī)構(gòu)的機(jī)制本身是建立世界貿(mào)易組織以來(lái)的一個(gè)突出成就。這一機(jī)制如何持續(xù)是值得所有世界貿(mào)易組織成員認(rèn)真思考的問(wèn)題。

總而言之，我們不得不承認(rèn)國(guó)際法的發(fā)展正處于一個(gè)十字路口。與各國(guó)國(guó)內(nèi)法治的發(fā)展現(xiàn)狀相比，國(guó)際法治仍處于其發(fā)展的早期甚至是剛剛起步。

從最初的啟蒙觀念到成為被廣泛接受的原則，國(guó)內(nèi)事務(wù)語(yǔ)境下法治的建立經(jīng)歷了漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程。將國(guó)際法治從理念轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際關(guān)系的現(xiàn)實(shí)理應(yīng)更具挑戰(zhàn)性。這個(gè)過(guò)程的實(shí)現(xiàn)需要各主權(quán)參與者具有較高的道德感和自律精神。值得慶幸的是，在國(guó)際法的幾乎每一個(gè)方面，我們?nèi)祟?lèi)都已經(jīng)積累了豐富的理論和學(xué)術(shù)研究成果，以及大量的國(guó)際條約和無(wú)以計(jì)數(shù)的國(guó)際法律文件。我們可能還需要更多的國(guó)際規(guī)則，但各相關(guān)方尊重以及履行這些規(guī)則的精神、信念和善意對(duì)于當(dāng)下可能是更為重要的。

自人類(lèi)開(kāi)始以社會(huì)和政治共同體的方式組織其生活，對(duì)于規(guī)則體系的需求就開(kāi)始被感知和探索。在人類(lèi)文明的發(fā)展史上，為實(shí)現(xiàn)和平與加強(qiáng)合作，我們已經(jīng)積累了大量的談判、起草、執(zhí)行以及裁量國(guó)際法律規(guī)則的經(jīng)驗(yàn)。這一旅程已經(jīng)開(kāi)啟，在追求國(guó)際法治保障的一個(gè)更美好世界的征途上，我們沒(méi)有理由停下腳步。

國(guó)際法治建設(shè)任重道遠(yuǎn)，未來(lái)取決于每一個(gè)人。