貿(mào)易爭(zhēng)端背景下特朗普政府農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼政策研究

劉傳平 徐 鵬

自特朗普政府上臺(tái)以來(lái)，美國(guó)挑起了同中國(guó)、歐盟、加拿大、墨西哥、印度等國(guó)的貿(mào)易爭(zhēng)端，致使美國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品遭受了高關(guān)稅報(bào)復(fù)和其他貿(mào)易壁壘的限制，出口形勢(shì)嚴(yán)峻。美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策在一定程度上抵御了貿(mào)易爭(zhēng)端對(duì)農(nóng)業(yè)的沖擊。特朗普政府在既有的補(bǔ)貼工具基礎(chǔ)上，針對(duì)因外貿(mào)受損的農(nóng)戶(hù)啟動(dòng)了新的補(bǔ)貼方式，且補(bǔ)貼額度龐大，補(bǔ)貼的具體內(nèi)容和影響效應(yīng)值得關(guān)注。

一、美國(guó)應(yīng)對(duì)貿(mào)易爭(zhēng)端的既有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策

美國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策主要由聯(lián)邦政府承擔(dān)，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供了60多個(gè)細(xì)分領(lǐng)域的補(bǔ)貼項(xiàng)目。從內(nèi)容類(lèi)別上可以分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和價(jià)格進(jìn)行的產(chǎn)品補(bǔ)貼；另外一類(lèi)是直接通過(guò)財(cái)政支出對(duì)農(nóng)業(yè)的科研、保護(hù)、救災(zāi)和營(yíng)銷(xiāo)進(jìn)行的補(bǔ)貼。前者可以理解為間接補(bǔ)貼，主要包括農(nóng)作物保險(xiǎn)(crop insurance)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼(agricultral risk coverage)、價(jià)格損失補(bǔ)貼(price loss coverage)、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)貸款(marketing loans)；后者為直接補(bǔ)貼，包括保護(hù)計(jì)劃(conservation programs)、救災(zāi)援助(disaster aid)、研究和其他資助(research and other support)等，這些援助主要涉及土壤改善和休耕等農(nóng)田保護(hù)、自然災(zāi)害救助、農(nóng)業(yè)科研及信息服務(wù)，與對(duì)外貿(mào)易的直接關(guān)系不大。

在上述補(bǔ)貼中，與價(jià)格機(jī)制和市場(chǎng)形勢(shì)密切相關(guān)的是農(nóng)作物保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼和價(jià)格損失補(bǔ)貼三類(lèi)。因此，當(dāng)美國(guó)與其他國(guó)家發(fā)生貿(mào)易沖突，美國(guó)農(nóng)業(yè)出口受到外國(guó)高關(guān)稅影響時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)將促發(fā)這三類(lèi)補(bǔ)貼的啟動(dòng)。補(bǔ)貼具體情況如下：① 農(nóng)作物保險(xiǎn)是所有補(bǔ)貼中支出項(xiàng)目最大的一類(lèi)，該項(xiàng)目由農(nóng)民自愿選擇參加，采取政府和農(nóng)民分?jǐn)偙ＹM(fèi)的政策。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)聯(lián)邦政府在2014年至2018年間平均每年支付67億美元的保費(fèi)，政府分?jǐn)偙ＹM(fèi)的62%左右，農(nóng)民承擔(dān)剩余部分。另外，聯(lián)邦政府還為16家提供保險(xiǎn)的私營(yíng)保險(xiǎn)公司每年支付約15億美元的管理運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。農(nóng)作物保險(xiǎn)涵蓋了100多種作物，但主要支付對(duì)象是玉米、棉花、大豆和小麥等大規(guī)模種植的作物。現(xiàn)行保險(xiǎn)產(chǎn)品中，大約有80%是基于收入的保險(xiǎn)產(chǎn)品，另外20%是基于產(chǎn)量的保險(xiǎn)產(chǎn)品。實(shí)際上農(nóng)民得到的索賠額度遠(yuǎn)多于其保費(fèi)支出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年至2018年之間，農(nóng)民通過(guò)理賠的方式獲利總額達(dá) 650億美元。② 農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼是在每英畝收入低于基準(zhǔn)或保證水平時(shí)給予農(nóng)民的補(bǔ)貼，因經(jīng)濟(jì)原因的價(jià)格下降和自然原因的單產(chǎn)下降都享有此項(xiàng)補(bǔ)貼。2017年聯(lián)邦政府的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼支付額度是37億美元。③ 價(jià)格損失補(bǔ)貼是根據(jù)國(guó)會(huì)制定的參考價(jià)格與全國(guó)農(nóng)作物平均價(jià)格的差額進(jìn)行的補(bǔ)貼，由于參考價(jià)格被定得很高，因此補(bǔ)貼啟動(dòng)的可能性較大。該項(xiàng)目覆蓋了20多種作物。2017年聯(lián)邦政府對(duì)價(jià)格損失補(bǔ)貼支付約32億美元。農(nóng)場(chǎng)在選擇農(nóng)作物保險(xiǎn)后，可以在風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼和價(jià)格損失補(bǔ)貼中再選擇一個(gè)保障措施，因此當(dāng)出現(xiàn)損失時(shí)可以獲得雙份補(bǔ)貼。

在理論上，市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)貸款的補(bǔ)貼模式也可能被貿(mào)易爭(zhēng)端導(dǎo)致的價(jià)格下跌激活。這一補(bǔ)貼模式始于羅斯福新政時(shí)期的“無(wú)追索權(quán)貸款”，農(nóng)民在播種后，以未來(lái)收獲的農(nóng)產(chǎn)品為抵押向聯(lián)邦信貸機(jī)構(gòu)貸款,如果收獲時(shí)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)收益超過(guò)貸款利息,則賣(mài)掉農(nóng)產(chǎn)品歸還貸款,如果收益低于利息則將農(nóng)產(chǎn)品直接抵押給信貸機(jī)構(gòu)。由于貸款利率較高，農(nóng)民傾向于直接將農(nóng)產(chǎn)品交給信貸機(jī)構(gòu)，因此形成了高庫(kù)存，隨后美國(guó)將該政策逐步改變?yōu)槭袌?chǎng)營(yíng)銷(xiāo)貸款，并調(diào)低了信貸利率。這一政策一直延續(xù)至今。近些年抵押價(jià)格只有市場(chǎng)價(jià)格的40%～60%,因此只有因貿(mào)易爭(zhēng)端導(dǎo)致美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格暴跌到原有價(jià)格的40%～60%時(shí)，補(bǔ)貼才會(huì)啟動(dòng)。實(shí)際上從特朗普上臺(tái)到現(xiàn)在，貿(mào)易爭(zhēng)端并未導(dǎo)致美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格暴跌一半的情況發(fā)生，因此該補(bǔ)貼未啟動(dòng)且未來(lái)幾年內(nèi)啟動(dòng)的可能性較小。2017年和2018年該項(xiàng)補(bǔ)貼近乎為0，2015年和2016年的年均支出也僅有1.6億美元。

二、特朗普政府的農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助計(jì)劃

美國(guó)為了減輕貿(mào)易爭(zhēng)端對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，在正式對(duì)中國(guó)加征關(guān)稅的2018年7月，美國(guó)農(nóng)業(yè)部宣布啟動(dòng)當(dāng)年120億美元的貿(mào)易援助計(jì)劃。該援助計(jì)劃包括三個(gè)項(xiàng)目：市場(chǎng)促進(jìn)項(xiàng)目(Market Facilitation Program)、食品采購(gòu)和分配項(xiàng)目(Food Purchase and Distribution Program)、農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)項(xiàng)目(Agricultural Trade Promotion Program)。特朗普政府貿(mào)易補(bǔ)貼政策的出臺(tái)有著特定的背景，而且補(bǔ)貼的內(nèi)容和方式也體現(xiàn)了新的特點(diǎn)。

(一)政策背景

1.既有的政策補(bǔ)貼力度下降

特朗普政府在2018年通過(guò)了新的農(nóng)業(yè)法案，在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的方式上基本延續(xù)了2014年農(nóng)業(yè)法的做法。但在減少財(cái)政赤字和縮減政府開(kāi)支總原則指導(dǎo)下，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行了適當(dāng)壓縮和調(diào)整，補(bǔ)貼力度呈下降趨勢(shì)。2018年農(nóng)業(yè)法規(guī)定在2019—2024年五個(gè)財(cái)政年度期間農(nóng)作物保險(xiǎn)項(xiàng)目支出為780億美元，略有降低；由于農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼更受歡迎，農(nóng)業(yè)部增加了該項(xiàng)補(bǔ)貼力度，預(yù)計(jì)未來(lái)五年支出210億美元；未來(lái)五年價(jià)格損失補(bǔ)貼則為60億美元，比之前的農(nóng)業(yè)法案大幅下降。從總體上看，這三項(xiàng)補(bǔ)貼的支出在將來(lái)會(huì)年均減少約19億美元，下降幅度在15%左右。當(dāng)貿(mào)易爭(zhēng)端引發(fā)美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品外銷(xiāo)困難和價(jià)格下跌時(shí)，三類(lèi)補(bǔ)貼機(jī)制會(huì)被觸發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的補(bǔ)貼。但是上述補(bǔ)貼并非全額補(bǔ)貼，以?xún)r(jià)格損失補(bǔ)貼為例，補(bǔ)貼額的計(jì)算方法是目標(biāo)價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格之差，再乘以單產(chǎn)和面積，單產(chǎn)按該農(nóng)場(chǎng)5年均值的90%核算，面積按5年均值的85%核算，兩者相乘相當(dāng)于產(chǎn)值的76.5%。因此，在原有補(bǔ)貼的政策之下，遭受貿(mào)易爭(zhēng)端影響的美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者依然存在遭受損失的可能。

2.美國(guó)近幾年農(nóng)業(yè)盈利形勢(shì)嚴(yán)峻

農(nóng)業(yè)凈收入(net farm income)是衡量美國(guó)農(nóng)場(chǎng)所有作物和牲畜盈利能力的綜合指標(biāo)，是反映農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的晴雨表。2013年，美國(guó)的農(nóng)業(yè)凈收入達(dá)到歷史高峰——1366億美元，隨后不斷下滑，到2017年下降到755億美元，下降幅度達(dá)到44.7%，這種斷崖式下跌表明了農(nóng)場(chǎng)盈利能力和農(nóng)民收入的嚴(yán)峻形勢(shì)。2018年年初，美國(guó)農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)研究服務(wù)中心(USDA Economic Research Service)曾警告指出，在不采取任何補(bǔ)貼政策的情況下，2018年美國(guó)農(nóng)業(yè)凈收入將降至595億美元，為12年來(lái)最低水平。與此同時(shí)，特朗普政府還在2018年農(nóng)業(yè)法中縮減了營(yíng)養(yǎng)和食品援助(如食品券)項(xiàng)目的支出，預(yù)計(jì)未來(lái)五年該項(xiàng)目的支出為3260億美元，而2014年農(nóng)業(yè)法的預(yù)算則為4890億美元，這意味著美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門(mén)將會(huì)減少1600多億美元的政府采購(gòu)需求。

3.中國(guó)的貿(mào)易反制措施精準(zhǔn)有效

美國(guó)政府于2018年7月6日起正式對(duì)價(jià)值340億美元的中國(guó)商品加征25%的進(jìn)口關(guān)稅，而中國(guó)隨即對(duì)同等規(guī)模的美國(guó)商品加征同比例關(guān)稅，其中大豆等美國(guó)輸華農(nóng)產(chǎn)品首當(dāng)其沖。2017年，中國(guó)自美國(guó)進(jìn)口約140億美元的大豆、30億美元的畜產(chǎn)品和15億美元的谷物。照此計(jì)算，2018年度美國(guó)約有近200億美元的出口農(nóng)產(chǎn)品會(huì)受到中國(guó)政府高關(guān)稅的影響，占據(jù)美國(guó)1400億美元農(nóng)業(yè)出口值的近1/7。在中國(guó)執(zhí)行新的進(jìn)口關(guān)稅之后，當(dāng)月美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口價(jià)格指數(shù)環(huán)比下跌5.3%，創(chuàng)7年來(lái)的最低值，其中大豆下降幅度達(dá)到14.1%，到2018年年底，大豆價(jià)格累計(jì)下降20%，這說(shuō)明中國(guó)貿(mào)易反制措施有效打擊了美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品。從雙層博弈的角度分析，美國(guó)對(duì)華貿(mào)易談判面臨著美國(guó)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的壓力，而農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼使特朗普政府最大程度地滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的需求，同時(shí)弱化中國(guó)報(bào)復(fù)性農(nóng)業(yè)關(guān)稅的不利影響。因此，美國(guó)的農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼具有很強(qiáng)的針對(duì)性和策略性，“攘外必先安內(nèi)”的意味十分濃重。正如美國(guó)農(nóng)業(yè)部長(zhǎng)珀杜(Perdue)所稱(chēng)：“如果中國(guó)和其他國(guó)家簡(jiǎn)單地‘糾正’其行為，所有這些(補(bǔ)貼)明天都可能消失。但與此同時(shí)，我們今天宣布的計(jì)劃為總統(tǒng)贏得了時(shí)間，有利于達(dá)成長(zhǎng)久的貿(mào)易協(xié)議，使我們整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)受益?！币虼?，出臺(tái)新形勢(shì)下有關(guān)美國(guó)農(nóng)業(yè)貿(mào)易的相關(guān)補(bǔ)貼政策成為擺在特朗普政府面前的必然選擇。

(二)貿(mào)易援助計(jì)劃內(nèi)容

2018年和2019年，美國(guó)農(nóng)業(yè)部連續(xù)制定并發(fā)布了農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助計(jì)劃，以應(yīng)對(duì)外部貿(mào)易爭(zhēng)端對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)的沖擊，涵蓋了市場(chǎng)促進(jìn)、食品采購(gòu)和分配、農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)三大項(xiàng)目(見(jiàn)表1)。

表1 2018—2019 年美國(guó)農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助計(jì)劃情況 單位：億美元

市場(chǎng)促進(jìn)項(xiàng)目補(bǔ)貼的目的是彌補(bǔ)關(guān)稅導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下跌帶給農(nóng)場(chǎng)的損失，是一種直接補(bǔ)貼的模式。市場(chǎng)促進(jìn)項(xiàng)目的補(bǔ)貼分為三類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品:非特產(chǎn)類(lèi)作物(包括玉米、大豆、小麥、棉花等大規(guī)模種植作物)、特產(chǎn)類(lèi)作物(如堅(jiān)果、櫻桃等水果)，以及生豬和乳制品。2018年的補(bǔ)貼率計(jì)算方式如下：美國(guó)農(nóng)業(yè)部通過(guò)模擬征收?qǐng)?bào)復(fù)性關(guān)稅和不征收?qǐng)?bào)復(fù)性關(guān)稅的雙邊貿(mào)易量來(lái)預(yù)估貿(mào)易損失總額，然后用差額除以2017年作物總產(chǎn)量，確定某類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品每蒲式耳(水果是每磅)的全國(guó)統(tǒng)一補(bǔ)貼率。由于每種作物的補(bǔ)貼率是全國(guó)一致的，意味著單位產(chǎn)量較高的種植者將獲得更大的補(bǔ)償。另外，生豬的支付率是8美元/頭，每個(gè)農(nóng)場(chǎng)的支付數(shù)量是2018年7月15日至8月15日期間的存欄量。每個(gè)農(nóng)場(chǎng)有資格獲得每類(lèi)最高25萬(wàn)美元的補(bǔ)貼，如果該農(nóng)場(chǎng)生產(chǎn)多個(gè)類(lèi)別的農(nóng)產(chǎn)品，所有類(lèi)別相加獲得補(bǔ)助的上限是50萬(wàn)美元。但是年收入在90萬(wàn)美元以上的大型農(nóng)場(chǎng)不在支付行列。由于這些補(bǔ)貼的目的是補(bǔ)償農(nóng)民因貿(mào)易爭(zhēng)端導(dǎo)致價(jià)格下跌的損失，因此被視為生產(chǎn)者的貿(mào)易或業(yè)務(wù)的收入，所以他們需要繳納自營(yíng)職業(yè)稅(self-employment tax)以及聯(lián)邦所得稅。美國(guó)農(nóng)業(yè)部從2018年9月4日起開(kāi)始向農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)商提供補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額度為某類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品2018年總產(chǎn)量的50%乘以補(bǔ)貼率。2018年12月1日起，又啟動(dòng)第二輪補(bǔ)貼，對(duì)剩余50%的總產(chǎn)量發(fā)放第二筆支付款，共有大豆、生豬、棉花、高粱、乳制品(牛奶)、小麥、玉米、新鮮甜櫻桃、去殼杏仁等9種農(nóng)產(chǎn)品得到補(bǔ)貼。截至2018年年底，該項(xiàng)目一共撥付資金95.674億美元，到2019年10月，共有86億美元的資金執(zhí)行到位。同時(shí)，農(nóng)業(yè)部撥付12億美元啟動(dòng)食品采購(gòu)和分配項(xiàng)目，使用該資金購(gòu)買(mǎi)受貿(mào)易報(bào)復(fù)影響的其他農(nóng)業(yè)商品，如水果、蔬菜、加工食品、牛肉、羊肉等，農(nóng)業(yè)部的食品和營(yíng)養(yǎng)服務(wù)中心將這些商品分發(fā)給食品銀行(food banks)、學(xué)校和其他為低收入人群服務(wù)的機(jī)構(gòu)；撥付2億美元啟動(dòng)農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)項(xiàng)目，由農(nóng)業(yè)部對(duì)外農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)管理這一項(xiàng)目，為美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者開(kāi)發(fā)新的出口市場(chǎng)提供資金援助。

由于中美兩國(guó)在2019年上半年未達(dá)成實(shí)質(zhì)性貿(mào)易爭(zhēng)端解決協(xié)議，高關(guān)稅對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)出口的影響繼續(xù)存在，美國(guó)政府在2019年度提出了高達(dá)160億美元的貿(mào)易援助計(jì)劃，比2018年援助額度提升30%以上。2019年5月23日美國(guó)農(nóng)業(yè)部宣布該年度的市場(chǎng)促進(jìn)項(xiàng)目支付金額將達(dá)到145億美元，補(bǔ)貼的農(nóng)作物種類(lèi)也從9種上升到41種。2019年補(bǔ)貼率的計(jì)算方式與2018年有所不同，更為復(fù)雜。非特產(chǎn)類(lèi)作物的計(jì)算以每個(gè)縣為單位，以過(guò)去十年內(nèi)報(bào)復(fù)性關(guān)稅和其他貿(mào)易壁壘對(duì)該縣各類(lèi)農(nóng)作物造成的經(jīng)濟(jì)影響為依據(jù)，計(jì)算出損失的總額度，然后統(tǒng)計(jì)該縣在過(guò)去3年間向農(nóng)業(yè)部匯報(bào)的種植面積平均數(shù)，用貿(mào)易損失總額度除以年均種植面積計(jì)算出每英畝土地應(yīng)當(dāng)補(bǔ)貼的費(fèi)用，即為補(bǔ)貼率。對(duì)于特產(chǎn)類(lèi)作物，如果一個(gè)州有足夠的數(shù)據(jù)支撐，則可以根據(jù)該州生產(chǎn)者過(guò)往向農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)服務(wù)局報(bào)告的數(shù)據(jù)確定每個(gè)州每英畝的補(bǔ)貼率，或根據(jù)適用的作物保險(xiǎn)政策計(jì)算特產(chǎn)作物的付款。如果沒(méi)有足夠的數(shù)據(jù)，將使用國(guó)家統(tǒng)一的補(bǔ)貼率。市場(chǎng)促進(jìn)的支付金額將根據(jù)市場(chǎng)情況和貿(mào)易情況分為三個(gè)輪次發(fā)放：第一輪是在8月中下旬，補(bǔ)貼額度按照2019年每個(gè)農(nóng)場(chǎng)實(shí)際耕種總面積的50%乘以適用補(bǔ)貼率來(lái)計(jì)算；第二個(gè)輪次是在11月，按照總面積的25%計(jì)算；第三個(gè)輪次是在2020年的1月(已宣布執(zhí)行)，按照總面積的25%計(jì)算。2019年的付款面積不能超過(guò)2018年的付款面積，這一限制是為了防止農(nóng)民通過(guò)開(kāi)拓新的草地或不常耕種的土地增加獲益。截至2019年9月底，美國(guó)已經(jīng)執(zhí)行完52億美元的補(bǔ)貼資金。在其他兩個(gè)項(xiàng)目方面，食品采購(gòu)和分配項(xiàng)目由2018年的12億美元撥款增加至14億美元，農(nóng)業(yè)貿(mào)易促進(jìn)項(xiàng)目的撥款由2億美元壓縮至1億美元。

三、特朗普政府農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼政策的影響分析

(一)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的同時(shí)扭曲了市場(chǎng)

特朗普政府頒布農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助政策的目的是穩(wěn)預(yù)期、穩(wěn)生產(chǎn)。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式上，美國(guó)多數(shù)農(nóng)場(chǎng)在播種時(shí)向金融機(jī)構(gòu)借貸，購(gòu)買(mǎi)種子、化肥、農(nóng)藥、設(shè)備等生產(chǎn)資料，到收獲時(shí)賣(mài)出農(nóng)產(chǎn)品以歸還貸款。如果預(yù)估收獲時(shí)農(nóng)產(chǎn)品難以出售、價(jià)格低于貸款成本，那么農(nóng)民將選擇棄耕，這將影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性。美國(guó)的玉米、大豆、小麥、棉花、大米等作物的交易多以大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨的方式進(jìn)行，商品交易商在公開(kāi)交易中承諾在特定日期以約定價(jià)格買(mǎi)進(jìn)或賣(mài)出農(nóng)產(chǎn)品。中美之間的貿(mào)易爭(zhēng)端勢(shì)必會(huì)降低期貨商對(duì)美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的估值，農(nóng)民的預(yù)期收入也會(huì)降低。因此，特朗普的農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼政策在一定程度上會(huì)穩(wěn)定美國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如前文所述，2018年年初，美國(guó)農(nóng)業(yè)部曾預(yù)計(jì)當(dāng)年農(nóng)業(yè)凈收入為595億美元，但是經(jīng)過(guò)2018年的市場(chǎng)促進(jìn)項(xiàng)目補(bǔ)貼農(nóng)作物保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼、價(jià)格損失補(bǔ)貼后，美國(guó)實(shí)際的農(nóng)業(yè)凈收入達(dá)到了840億美元，比2017年上升了41%。農(nóng)業(yè)凈收入的改善，主要是由聯(lián)邦政府增加的補(bǔ)貼所推動(dòng)。如果繼續(xù)執(zhí)行當(dāng)前的補(bǔ)貼政策，2019年的農(nóng)業(yè)凈收入將增加85億美元，達(dá)到925億美元，增速達(dá)到10.2%。由此可見(jiàn)，在政府強(qiáng)力補(bǔ)貼的刺激下，農(nóng)民的預(yù)期收入將會(huì)持續(xù)上漲。因此，農(nóng)民將繼續(xù)選擇跟進(jìn)生產(chǎn)而非棄耕，對(duì)國(guó)際市場(chǎng)依賴(lài)程度較高的農(nóng)場(chǎng)也不會(huì)大面積破產(chǎn)，美國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將保持平穩(wěn)有序進(jìn)行。

但是行政手段調(diào)節(jié)生產(chǎn)過(guò)程的方式將會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)扭曲。2018年度的農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助計(jì)劃發(fā)布于7月份，當(dāng)時(shí)春耕已經(jīng)結(jié)束，該政策不會(huì)影響當(dāng)年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃。而2019年的計(jì)劃是在5月份發(fā)布的，當(dāng)時(shí)春耕正在進(jìn)行，玉米種植僅完成了2018年面積的一半，大豆的播種面積甚至連2018年的1/5都未完成。由于規(guī)則規(guī)定農(nóng)場(chǎng)獲得2019年市場(chǎng)促進(jìn)項(xiàng)目的補(bǔ)貼額度取決于種植面積大小，這造成了生產(chǎn)者對(duì)未來(lái)貿(mào)易援助計(jì)劃形成一定程度的預(yù)期，他們可能會(huì)根據(jù)援助的情況而不是市場(chǎng)價(jià)格來(lái)決定種植作物及播種面積。補(bǔ)貼與生產(chǎn)掛鉤無(wú)疑將會(huì)扭曲生產(chǎn)決策和市場(chǎng)價(jià)格，這在本質(zhì)上是以行政手段推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助政策并不利于美國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期穩(wěn)定和健康發(fā)展。

另外，當(dāng)前美國(guó)農(nóng)業(yè)的財(cái)務(wù)狀況不容樂(lè)觀，農(nóng)業(yè)債務(wù)達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的4150億美元，債務(wù)與資產(chǎn)的比率、負(fù)債股權(quán)比率(debt-to-equity ratio)已經(jīng)連續(xù)七年攀升。自2012年以來(lái)，美國(guó)農(nóng)業(yè)債務(wù)增長(zhǎng)了近40%，而資產(chǎn)價(jià)值僅增加17%，農(nóng)業(yè)債務(wù)增速超過(guò)了農(nóng)業(yè)資產(chǎn)價(jià)值增速，這種失衡是金融狀況不斷惡化的另一個(gè)跡象。2018年9月至2019年9月間，美國(guó)農(nóng)場(chǎng)的破產(chǎn)率增加了13%。盡管2018年和2019年的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼保證了農(nóng)業(yè)凈收入的增長(zhǎng)，但是美國(guó)廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者更傾向于通過(guò)對(duì)外貿(mào)易來(lái)盈利，而不是依靠補(bǔ)貼來(lái)盈利。農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼是一項(xiàng)臨時(shí)性政策，支出力度與持續(xù)度主要取決于美國(guó)的財(cái)政情況。在美國(guó)財(cái)政赤字不斷增加的前提下，美國(guó)政府每年需額外支出動(dòng)輒超過(guò)百億美元的龐大經(jīng)費(fèi)，其持續(xù)性存疑。而中國(guó)龐大的農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)市場(chǎng)能夠?yàn)槊绹?guó)農(nóng)業(yè)提供持續(xù)、穩(wěn)定的貿(mào)易增幅，無(wú)疑更具有廣闊前景。因此，美國(guó)同中國(guó)就貿(mào)易爭(zhēng)端達(dá)成最終協(xié)議并穩(wěn)定市場(chǎng)，是符合美國(guó)農(nóng)業(yè)行業(yè)利益的選擇。

(二)存在違反世貿(mào)組織規(guī)則的可能

世貿(mào)組織規(guī)則規(guī)定，以是否會(huì)扭曲貿(mào)易為標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策分為“綠箱”政策、“黃箱”政策和“藍(lán)箱”政策三類(lèi)。“綠箱”政策是指農(nóng)業(yè)貿(mào)易政策影響極低或無(wú)影響的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，如農(nóng)業(yè)科研補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)救災(zāi)補(bǔ)貼等。美國(guó)的農(nóng)業(yè)保護(hù)計(jì)劃、救災(zāi)援助、研究和其他資助等政策即屬于“綠箱”政策。“黃箱”政策是指根據(jù)產(chǎn)量和市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行，且容易引起貿(mào)易扭曲的補(bǔ)貼政策，如對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格干預(yù)和補(bǔ)貼，對(duì)種子、農(nóng)藥、機(jī)械等生產(chǎn)資料的補(bǔ)貼，對(duì)生產(chǎn)貸款的補(bǔ)貼等。美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中農(nóng)作物保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼、價(jià)格損失補(bǔ)貼、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)貸款都屬于“黃箱”政策?！八{(lán)箱”政策是價(jià)格補(bǔ)貼的特例，是指在限定生產(chǎn)面積和產(chǎn)量前提下進(jìn)行的補(bǔ)貼，且沒(méi)有規(guī)定的上額限制。上述三類(lèi)補(bǔ)貼使用一套規(guī)定的會(huì)計(jì)規(guī)則轉(zhuǎn)換成綜合支持量 (aggregate measurement of support，AMS)，用以計(jì)算補(bǔ)貼的貨幣價(jià)值。為推動(dòng)自由貿(mào)易的發(fā)展，世貿(mào)組織對(duì)各個(gè)國(guó)家扭曲貿(mào)易的“黃箱”政策設(shè)定了一個(gè)固定的綜合支持量，稱(chēng)為“微量允許”(de minimis)，要求相應(yīng)補(bǔ)貼不得超過(guò)這個(gè)量，并逐步減少，其中發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)定為農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的5%，發(fā)展中國(guó)家為10%。美國(guó)對(duì)世貿(mào)組織做出過(guò)承諾，其對(duì)“黃箱”政策年度補(bǔ)貼以191億美元為上限(承諾限額)。自從1995年世貿(mào)組織規(guī)則生效以來(lái)，美國(guó)所報(bào)告的補(bǔ)貼水平一直保持在這個(gè)范圍內(nèi)。

“黃箱”政策的補(bǔ)貼又分為特定產(chǎn)品(product-specific)補(bǔ)貼和非特定產(chǎn)品(non-product specific)補(bǔ)貼。前者是針對(duì)每種單獨(dú)的農(nóng)產(chǎn)品提供的補(bǔ)貼，如農(nóng)作物保險(xiǎn)(因針對(duì)每種作物投保)；后者可被認(rèn)為是對(duì)所有農(nóng)作物給予的補(bǔ)貼，如價(jià)格損失補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼(不區(qū)分作物，出現(xiàn)損失則進(jìn)行補(bǔ)貼)。在2018年的市場(chǎng)促進(jìn)項(xiàng)目中，農(nóng)業(yè)部對(duì)每一類(lèi)農(nóng)作物的補(bǔ)貼確定了相應(yīng)的單位補(bǔ)貼額度，可以被認(rèn)為是特定產(chǎn)品補(bǔ)貼。在2019年的項(xiàng)目中，對(duì)于特產(chǎn)類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品和豬肉、乳制品也規(guī)定了相應(yīng)的補(bǔ)貼額度，也可以被認(rèn)為是特定產(chǎn)品補(bǔ)貼。但是2019年對(duì)于玉米、大豆、小麥等非特產(chǎn)類(lèi)作物的補(bǔ)貼則按照每個(gè)縣每英畝土地進(jìn)行補(bǔ)貼，而不限定種植的作物種類(lèi)，因此可以被認(rèn)定為非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼。同時(shí)，世貿(mào)組織也規(guī)定了特定和非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼在一定情形下可以不被計(jì)入綜合支持量的豁免規(guī)則。對(duì)于特定產(chǎn)品補(bǔ)貼而言，如果對(duì)某一種農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼額度少于該產(chǎn)品總價(jià)值的5%，則此類(lèi)支出可以從綜合支持量中排除，這是采取逐個(gè)商品排除的方法進(jìn)行豁免的；對(duì)于非特定產(chǎn)品而言，則是采取整體計(jì)算進(jìn)行豁免的方式，如果補(bǔ)貼總額小于全部農(nóng)產(chǎn)品總價(jià)值的5%，則可以不被計(jì)入綜合支持量，所以農(nóng)產(chǎn)品總價(jià)值的5%可以被視為一個(gè)豁免臨界值。

特朗普政府的農(nóng)業(yè)援助計(jì)劃中，食品采購(gòu)和分配項(xiàng)目下的補(bǔ)貼歷來(lái)都是農(nóng)業(yè)部按照“綠箱”標(biāo)準(zhǔn)向世貿(mào)組織通報(bào)的，因此不受任何支出限制，而貿(mào)易促進(jìn)計(jì)劃不是直接補(bǔ)貼給生產(chǎn)者，只是對(duì)市場(chǎng)推廣的營(yíng)銷(xiāo)費(fèi)用支出，也不納入“黃箱”計(jì)算。但是市場(chǎng)促進(jìn)項(xiàng)目涉及直接向農(nóng)民付款，增加了“黃箱”補(bǔ)貼額度，可能會(huì)超出美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼“微量允許”的上限。這一問(wèn)題也因關(guān)系到是否違背世貿(mào)組織規(guī)則而引起美國(guó)方面的高度關(guān)注。2019年10月，美國(guó)國(guó)會(huì)的官方智庫(kù)專(zhuān)門(mén)對(duì)該議題出臺(tái)了研究報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為，特朗普政府貿(mào)易補(bǔ)貼政策中豁免額度的計(jì)算是一個(gè)核心問(wèn)題。在2018年度的市場(chǎng)促進(jìn)項(xiàng)目中，補(bǔ)貼類(lèi)型被定為特定產(chǎn)品補(bǔ)貼，因此每種產(chǎn)品補(bǔ)貼額度小于該產(chǎn)品總產(chǎn)值的5%就可以不被列入綜合支持量，但是大豆、小麥、棉花和花生的補(bǔ)貼額度超出了豁免額度，需要計(jì)入綜合支持量，再加上農(nóng)作物保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼、價(jià)格損失補(bǔ)貼等，預(yù)計(jì)2018年度的“黃箱”補(bǔ)貼總額為140億美元，這是自2001年以來(lái)的最大補(bǔ)貼額，但也小于191億美元的承諾限額。因此，2018年度美國(guó)政府貿(mào)易促進(jìn)項(xiàng)目違反世貿(mào)組織規(guī)則的可能性較小，而2019年的農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助計(jì)劃則具有較大的不確定性。美國(guó)農(nóng)業(yè)部的經(jīng)濟(jì)研究服務(wù)部門(mén)根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算，如果2019年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為3800億美元(適度增長(zhǎng))，那么適用于非特定產(chǎn)品的豁免額度是190億美元以?xún)?nèi)。在農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助計(jì)劃的補(bǔ)貼下，2019年非特定產(chǎn)品的補(bǔ)貼額度預(yù)計(jì)達(dá)到189.2億美元，特定產(chǎn)品補(bǔ)貼達(dá)到51.19億美元(1)這個(gè)數(shù)據(jù)的計(jì)算較為復(fù)雜，特定產(chǎn)品的補(bǔ)貼需要計(jì)算每一類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品獲得的補(bǔ)貼額與該項(xiàng)農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值之間的關(guān)系，由于牽涉到的農(nóng)產(chǎn)品種類(lèi)繁多，因而統(tǒng)計(jì)量龐大。51.19億美元是農(nóng)業(yè)部在排除豁免額度后得出的補(bǔ)貼總額。。189.2億美元的非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼正好低于豁免臨界值，可以不被計(jì)入綜合支持量，因此，2019年度的綜合支持量就僅剩下特定產(chǎn)品補(bǔ)貼的51.19億美元，低于美國(guó)對(duì)世貿(mào)組織承諾的191億美元限額，不存在違反世貿(mào)組織的可能。在另外一種情形下，如果2019年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值為3780億美元(近三年均值)，那么適用于非特定產(chǎn)品的豁免額度是189億美元以?xún)?nèi)。189.2億美元的非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼超過(guò)了豁免臨界值，需要計(jì)入綜合支持量，再加上特定產(chǎn)品51.19億美元的補(bǔ)貼 ，2019年美國(guó)“黃箱”補(bǔ)貼總額預(yù)計(jì)為240.39億美元，超過(guò)191億美元的承諾限額，違反世貿(mào)規(guī)則(見(jiàn)表2)。

表2 2019年美國(guó)農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼情況及違規(guī)預(yù)測(cè) 單位：億美元

四、結(jié)論

鑒于美國(guó)農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼產(chǎn)生的負(fù)面效果和違反世貿(mào)規(guī)則的可能，美方將會(huì)采取改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場(chǎng)環(huán)境的舉措。同時(shí)，我國(guó)需要采取針對(duì)性措施加以應(yīng)對(duì)，以期在將來(lái)的中美貿(mào)易談判中取得先機(jī)。具體闡述如下:

一是美國(guó)有提升農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值的動(dòng)力。2019年度的美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額度是根據(jù)已知數(shù)據(jù)做出的一個(gè)估算，存在較大變數(shù)的是2019年度的美國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值。中美之間貿(mào)易爭(zhēng)端的不確定性給大宗農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)帶來(lái)了下行壓力，如果農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和農(nóng)場(chǎng)收益值低于目前的預(yù)測(cè)，那么農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼和價(jià)格損失補(bǔ)貼的額度可能會(huì)大于上文中的預(yù)估額度，從而使補(bǔ)貼總額增加。與此同時(shí)，如果出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格較低的情況，將導(dǎo)致美國(guó)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值下降，進(jìn)而導(dǎo)致非特定產(chǎn)品補(bǔ)貼的豁免臨界值收窄，從而增加了2019年“黃箱”補(bǔ)貼超出承諾限額的可能性。因此，美國(guó)有提升農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值的動(dòng)力，這樣既可以提升豁免的補(bǔ)貼額度，又可以降低農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼和價(jià)格損失補(bǔ)貼的支出，從而有效規(guī)避違背世貿(mào)組織規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)，為農(nóng)業(yè)貿(mào)易援助計(jì)劃的實(shí)施提供較大的彈性操作空間。

二是在中美貿(mào)易爭(zhēng)端的背景下，美國(guó)有解決農(nóng)業(yè)問(wèn)題的談判壓力。美國(guó)農(nóng)業(yè)對(duì)出口依賴(lài)較大，美國(guó)2018年農(nóng)業(yè)的出口值為1433億美元，占據(jù)總產(chǎn)值的1/3多，國(guó)際市場(chǎng)行情影響著國(guó)內(nèi)大宗農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，外部?jī)r(jià)格效應(yīng)顯著。中國(guó)是美國(guó)主要的農(nóng)產(chǎn)品出口國(guó)，中美穩(wěn)定的貿(mào)易關(guān)系有助于保持美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的穩(wěn)定。自2017年中美兩國(guó)發(fā)生貿(mào)易爭(zhēng)端后，中國(guó)對(duì)美國(guó)輸華農(nóng)產(chǎn)品征收高額關(guān)稅，給美國(guó)多個(gè)農(nóng)產(chǎn)品帶來(lái)價(jià)格下行壓力，長(zhǎng)此以往，美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品總產(chǎn)值將會(huì)出現(xiàn)大概率下降。所以為避免違反世貿(mào)組織規(guī)則的情形出現(xiàn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，未來(lái)可以預(yù)計(jì)美國(guó)政府必然會(huì)把農(nóng)業(yè)面臨的壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榻鉀Q貿(mào)易爭(zhēng)端的動(dòng)力。

三是在中美貿(mào)易談判中，針對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼政策進(jìn)行施壓亦可成為我方貿(mào)易談判的一個(gè)手段。對(duì)于中國(guó)而言，應(yīng)繼續(xù)保持對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼政策的關(guān)注。如果中美兩國(guó)在2020年未能達(dá)成第二階段貿(mào)易協(xié)定，且美國(guó)輸華農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議未有效落地，美國(guó)將有較大可能繼續(xù)執(zhí)行農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼政策。如此我方應(yīng)密切關(guān)注美國(guó)在2019年度的農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼是否超出了“黃箱”補(bǔ)貼上限，如是，我方可以向世貿(mào)組織提請(qǐng)審查美國(guó)違反世貿(mào)組織規(guī)則的行為。從歷史上看，美國(guó)對(duì)世貿(mào)組織涉農(nóng)領(lǐng)域的裁決表現(xiàn)出較好的服從性。一旦世貿(mào)組織支持我國(guó)的反補(bǔ)貼訴訟，將會(huì)有效制約美國(guó)在2021年繼續(xù)執(zhí)行補(bǔ)貼政策，美國(guó)聯(lián)邦政府不得不面臨來(lái)自農(nóng)業(yè)州和農(nóng)業(yè)利益集團(tuán)的壓力。所以，在未來(lái)中美貿(mào)易談判中，針對(duì)美國(guó)農(nóng)業(yè)貿(mào)易補(bǔ)貼政策進(jìn)行施壓應(yīng)成為我方貿(mào)易談判的一個(gè)工具選項(xiàng)。