農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市障礙及其對(duì)策分析
——以廣西北流市為例

(廣西大學(xué)公共管理學(xué)院 廣西 南寧 530004)

一、前言

自改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，工業(yè)化與城市化水平的提高，城市和農(nóng)村發(fā)展二元結(jié)構(gòu)俞演俞烈，城鄉(xiāng)之間的差距也逐漸越來(lái)越大。2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)提出了，“在符合土地利用、城鄉(xiāng)發(fā)展等相關(guān)規(guī)劃和土地用途管制的前提下，可以允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行出讓、租賃、入股，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)行與國(guó)有建設(shè)用地土地同等入市、同權(quán)同價(jià)[1,2]”。這個(gè)劃時(shí)代的改革決定是我國(guó)農(nóng)村土地管理制度繼續(xù)深化改革、推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要改革舉措之一[3]。為了大力推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市交易流轉(zhuǎn)，2015年1月國(guó)務(wù)院頒發(fā)了開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的意見(jiàn)[4]，宣布在全國(guó)范圍內(nèi)挑選出33個(gè)縣市區(qū)進(jìn)行探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)[5]。值得令人期待的是，廣西北流市是33個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)之一，也是廣西唯一一個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)，對(duì)改革壯鄉(xiāng)農(nóng)村土地制度極具參考價(jià)值。

自2013年十八屆三中全會(huì)提出了開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之后，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的相關(guān)研究越來(lái)越多。陸劍提出集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的關(guān)鍵之處是制定法律規(guī)則體系。韓松認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有土地的一樣入市，相同權(quán)利相同價(jià)格，需要建立完善土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制制度，盡快制定農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的規(guī)范程序。趙磊認(rèn)為充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群體對(duì)入市流轉(zhuǎn)交易的積極性是集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)的重要之處[6]。伍振軍提出通常上農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是指用于建設(shè)鄉(xiāng)村(鎮(zhèn))企業(yè)等具有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地?？紫橹钦J(rèn)為現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主要解決農(nóng)地所有權(quán)歸屬不清、收入收益分歧較大等問(wèn)題[7]。目前學(xué)術(shù)界對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市問(wèn)題的研究主要是對(duì)于其法律制度、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、收益分配和入市主體的研究，而全面深入對(duì)入市面臨的障礙及其對(duì)策研究較少。本文主要通過(guò)分析廣西北流市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中面臨的各種障礙，然后總結(jié)歸納北流市入市試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)和對(duì)策，為使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在全國(guó)范圍內(nèi)全面推廣農(nóng)村土地制度改革提供一些值得參考借鑒的建議。

二、北流市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)基本情況

(一)北流市概況

北流市位于廣西壯族自治區(qū)的東南部，離廣東西部很近，地理位置優(yōu)勢(shì)和交通優(yōu)勢(shì)都比較明顯。全市土地總面積2457平方公里，一共轄22個(gè)鎮(zhèn)、3個(gè)街道辦事處，278個(gè)村、12 個(gè)社區(qū)，總?cè)丝诩s150萬(wàn)。2015年，北流市GDP約為284億元，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入約3萬(wàn)多元，農(nóng)民人均純收入約1.1萬(wàn)多元。

(二)北流市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市成果

2015年1月，廣西北流市在被列入全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地方之后，于2015年3月首先建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市建立了可以進(jìn)行合法交易的平臺(tái)。北流市積極探索推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，目前已經(jīng)探索出了出讓、租賃、抵押、作價(jià)入股等多種交易方式。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2017年9月，北流市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地總面積190.73公頃，成交價(jià)款4.85億元，入市49宗土地，其中出讓43宗、出租4宗、實(shí)現(xiàn)抵押2宗[8]，取得了相當(dāng)不錯(cuò)的成效，吹響了廣西農(nóng)村土地改革的號(hào)角。

三、北流市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市障礙分析

(一)法律制度制約

我國(guó)城鄉(xiāng)土地固有的二元制制度結(jié)構(gòu)，被廣泛認(rèn)為是制約農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市最大的法律法規(guī)障礙[9]，從法律層面上制約了集體建設(shè)用地進(jìn)行交易。根據(jù)我國(guó)《憲法》和《土地管理法》等相關(guān)法律的規(guī)定，我國(guó)城市土地和郊區(qū)土地屬于國(guó)家所有，除此之外的土地屬于集體所有。與此同時(shí)，《土地管理法》和《物權(quán)法》等法律對(duì)城市土地的可以進(jìn)行交易的權(quán)利進(jìn)行了十分有效的保護(hù)，但是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地卻被禁止入市交易，兩者土地權(quán)利對(duì)比差距十分明顯?！锻恋毓芾矸ā返诹龡l規(guī)定了，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或用于其他非農(nóng)建設(shè)”，限制農(nóng)村土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性生產(chǎn)建設(shè)，嚴(yán)重制約了農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越來(lái)越大。土地的相關(guān)法律法規(guī)制度已經(jīng)嚴(yán)重障礙了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地入市，可謂是困難重重，緩慢前進(jìn)。現(xiàn)階段33個(gè)試點(diǎn)縣市區(qū)還不斷在“摸著石頭過(guò)河”探索入市方法，因此也導(dǎo)致了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市進(jìn)程十分緩慢，效果不夠明顯，土地法律制度改革力度還需加大。

(二)土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系十分復(fù)雜

根據(jù)我國(guó)目前的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)利主體主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組集體等，主體數(shù)量多而不明，土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系十分復(fù)雜，歷史遺留爭(zhēng)議也多。土地產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的所有權(quán)主體不明晰，法律沒(méi)有明確具體指出“集體”所指誰(shuí)，在《憲法》和《土地管理法》法律層面和試點(diǎn)入市實(shí)踐中都不夠明晰。

(三)入市收入利益分配分歧較大

由于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市目前還是處在試點(diǎn)階段，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的收入利益分配至今沒(méi)有具體合理適用的分配標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)可以進(jìn)行分配的合理比例、分配主體、分配方式還是處在探索階段，非常難做到平衡政府機(jī)關(guān)、農(nóng)村集體、農(nóng)民個(gè)人三者之間入市利益的均衡，所以極易造成了在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)利益的分配上發(fā)生了分歧較大的問(wèn)題。

(四)缺乏統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)平臺(tái)

在我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度情況下，全國(guó)只有國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)交易存在正規(guī)統(tǒng)一的交易平臺(tái)和位置相對(duì)固定的交易地方。目前我國(guó)政府土地管理部門還沒(méi)有專門成立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以進(jìn)行交易的統(tǒng)一交易平臺(tái)，沒(méi)有可以進(jìn)行交易的統(tǒng)一交易平臺(tái)這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)制約了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行合法交易，甚至有時(shí)候進(jìn)行私自隱性交易。

(五)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不符合現(xiàn)行的土地等相關(guān)規(guī)劃

我國(guó)現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃一般只詳細(xì)編制到了重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用總體詳細(xì)規(guī)劃卻沒(méi)有。同時(shí)，農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃通常上編制比較隨意，經(jīng)常隨意修改的很常見(jiàn)，一般存在著定位不準(zhǔn)確、用地布局零散、功能分區(qū)不太合理等諸多規(guī)劃問(wèn)題。另外，因?yàn)檫€受到了土地用途管制的限制，許多農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在用途上不符合相關(guān)規(guī)劃，往往也很難入市流轉(zhuǎn)。

四、北流市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市解決對(duì)策

(一)修改完善相關(guān)法律法規(guī)條款

政府土地管理部門應(yīng)該加快修改完善土地相關(guān)法律法規(guī)條款，修改不合理的限制農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市法律條款。例如，可以把《土地管理法》第四十三條修改完善為“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，可以依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，也可以依法申請(qǐng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，同時(shí)使用農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的權(quán)益也可以得到法律的保護(hù)”。

(二)加強(qiáng)土地確權(quán)登記頒證工作

政府土地管理部門的相關(guān)工作人員要深入到農(nóng)村各個(gè)地方，大力開(kāi)展宣傳入市政策工作，向農(nóng)民集體解釋清楚土地進(jìn)行集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的重要意義，必須要讓農(nóng)民充分了解土地確權(quán)的重要作用，讓廣大農(nóng)民群眾積極參與和配合集體土地確權(quán)工作。

(三)完善入市利益分配制度

允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不用經(jīng)過(guò)征地而直接入市，必然會(huì)觸及依靠土地收入財(cái)政的地方政府利益，畢竟現(xiàn)階段土地稅收收益一般都占了政府財(cái)政收入來(lái)源的非常大比例，因此需要加快建立完善公平、合理、均衡的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)利益的分配制度。入市利益分配要處理好國(guó)家財(cái)政、土地所有者、村集體成員、基層政府財(cái)政之間的分配比例關(guān)系，保證在收益分配中的公平和公正，減少各種不必要的利益沖突矛盾。

(四)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺(tái)

要加快建立我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺(tái)，可以將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地納入統(tǒng)一的交易平臺(tái)，真正的做到同等入市?？梢园鸭w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地放到現(xiàn)有的國(guó)有建設(shè)用地交易平臺(tái)。在相統(tǒng)一的有形交易市場(chǎng)上，村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以根據(jù)國(guó)有建設(shè)用地交易程序進(jìn)行交易，可以充分發(fā)揮市場(chǎng)的支配調(diào)節(jié)配置作用。除了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺(tái)，也要在二級(jí)抵押融資市場(chǎng)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)利進(jìn)行適當(dāng)保護(hù)，不能損壞取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用者的權(quán)益，以免已經(jīng)入市的成果被損壞。

(五)加強(qiáng)相關(guān)利用規(guī)劃管控作用

可以通過(guò)修改完善《土地管理法》，提升土地利用總體規(guī)劃的法律地位。對(duì)于目前已有的存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，如果符合現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃和用途管制的，可以依法允許入市；如果按照現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃和用途管制不能夠用于入市流轉(zhuǎn)的，不能允許入市。

五、結(jié)語(yǔ)

允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，是我國(guó)農(nóng)村土地制度領(lǐng)域改革的重要變化舉措，開(kāi)始打破了原有的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)制度，意義重大，影響廣泛，同時(shí)這也是我國(guó)廣大農(nóng)民朋友寄予厚望的一項(xiàng)改革措施。雖然現(xiàn)階段農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市面臨著許多障礙，如法律制度障礙、收益分配分歧較大、產(chǎn)權(quán)權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、監(jiān)督管理難度大等諸多問(wèn)題，但是只要不斷通過(guò)創(chuàng)新土地制度改革，在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛探索推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的方式和規(guī)則，最終會(huì)順利推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)交易。改革完善我國(guó)農(nóng)村土地管理制度，不斷縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，提高農(nóng)村的生活水平和質(zhì)量，真正地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。