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    中拉“一帶一路”合作:挑戰(zhàn)與深化路徑*

    2020-03-12 10:19:44中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院拉美研究所課題組
    國際問題研究 2020年2期
    關(guān)鍵詞:中拉拉美一帶

    中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院拉美研究所課題組

    〔提 要〕 近年來,中國提出的“一帶一路”倡議吸引了大批拉美國家加入,成為中拉合作的“新平臺、新抓手”,中拉合作不斷提質(zhì)升級。當(dāng)前,拉美地區(qū)正處于政治左右拉鋸、經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇艱難、社會形勢惡化的特殊困難期,美國借機(jī)加大對拉美控制,中拉“一帶一路”合作面臨新挑戰(zhàn)。在此背景下,中拉應(yīng)堅定以共建“一帶一路”為引領(lǐng),扎實推進(jìn)“全產(chǎn)業(yè)合作”“多維度合作”“高質(zhì)量合作”,努力構(gòu)建經(jīng)濟(jì)大融合、發(fā)展大聯(lián)動、成果大共享的互利共贏關(guān)系。

    當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局,國際局勢動蕩復(fù)雜,大國競爭日益激烈。拉美作為最大的發(fā)展中地區(qū)之一,是中國拓展南南合作的重要伙伴。近年來,中拉合作不斷深入發(fā)展,取得重要階段性成果。中拉關(guān)系已發(fā)展成為平等、互利、創(chuàng)新、開放、惠民的新型合作關(guān)系,拉美成為了中國外交的重要方向。在新形勢下,中拉有必要以共建“一帶一路”為引領(lǐng),帶動合作優(yōu)化升級、創(chuàng)新發(fā)展。中國既要看到在拉美拓展“一帶一路”合作的潛力,也要清醒認(rèn)識各種困難和挑戰(zhàn),擴(kuò)大戰(zhàn)略對接與政策創(chuàng)新,扎實推動“五通”工程在拉美落地。

    一、中拉“一帶一路”合作進(jìn)展

    2017年以來,拉美地區(qū)逐漸成為“一帶一路”倡議的重要參與者、受益方。中國與拉美國家在政策溝通、貿(mào)易暢通、設(shè)施聯(lián)通、資金融通和民心相通領(lǐng)域的合作日益加強(qiáng),推動中拉關(guān)系朝著優(yōu)化升級、創(chuàng)新發(fā)展的目標(biāo)邁進(jìn)。

    (一)政策溝通持續(xù)加強(qiáng)

    中國視拉美為多極化世界中的重要力量以及中國外交的重要基礎(chǔ)之一,始終從戰(zhàn)略高度和長遠(yuǎn)角度規(guī)劃并發(fā)展與拉美國家關(guān)系。2012年以來,拉美在中國外交中的地位不斷上升,習(xí)近平主席親自設(shè)計擘畫中拉關(guān)系發(fā)展藍(lán)圖,上任以來五次訪問拉美,足跡覆蓋該地區(qū)11個國家,與拉美國家領(lǐng)導(dǎo)人政治互信不斷深化,共同確立了中拉全面合作伙伴關(guān)系的新定位。在此基礎(chǔ)上,中拉在“一帶一路”框架下的政策溝通不斷加強(qiáng)。目前,中國已經(jīng)與多個拉美國家在“一帶一路”合作上達(dá)成共識,19個拉美國家[1]包括秘魯、牙買加、巴巴多斯、厄瓜多爾、多米尼加、格林納達(dá)、古巴、薩爾瓦多、智利、蘇里南、委內(nèi)瑞拉、圭亞那、哥斯達(dá)黎加、烏拉圭、多米尼克、玻利維亞、特立尼達(dá)和多巴哥、安提瓜和巴布達(dá)、巴拿馬。參見趙憶寧:“‘一帶一路’與拉美十國調(diào)研報告”,新浪財經(jīng),2019年 10月 19日,https://f i nance.sina.com.cn/world/gjcj/2019-10-19/doc-iicezzrr3320782.shtml。(上網(wǎng)時間:2019年12月8日)與中國簽署“一帶一路”合作諒解備忘錄。其中,蘇里南與中國簽署“一帶一路”建設(shè)合作規(guī)劃。巴西、阿根廷等國也正在加快與中國的發(fā)展戰(zhàn)略對接。2019年10月,巴西總統(tǒng)博索納羅訪華期間,兩國發(fā)表《聯(lián)合聲明》,稱“中國的發(fā)展政策和‘一帶一路’等國際倡議與巴西的發(fā)展政策和‘投資伙伴計劃’等投資規(guī)劃可能實現(xiàn)對接”。[2]《中華人民共和國和巴西聯(lián)邦共和國聯(lián)合聲明(全文)》,新華社,2019年10月25日,http://www.gov.cn/xinwen/2019-10/25/content_5444954.htm。(上網(wǎng)時間:2019年11月25日)

    (二)貿(mào)易合作提質(zhì)升級

    2014年,習(xí)近平主席訪問拉美期間提出構(gòu)建“1+3+6”務(wù)實合作框架的倡議,[1]“1”是“一個規(guī)劃”,即《中國與拉美和加勒比國家合作規(guī)劃(2015-2019)》;“3”是“三大引擎”,即以貿(mào)易、投資、金融合作為動力,推動中拉務(wù)實合作全面發(fā)展,力爭實現(xiàn)10年內(nèi)中拉貿(mào)易規(guī)模達(dá)到5000億美元,力爭實現(xiàn)10年內(nèi)對拉美投資存量達(dá)到2500億美元;“6”是“六大領(lǐng)域”,即以能源資源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、科技創(chuàng)新、信息技術(shù)為合作重點(diǎn),推進(jìn)中拉產(chǎn)業(yè)對接。2015年,李克強(qiáng)總理訪問拉美時進(jìn)一步提出中拉產(chǎn)能合作“3×3”模式。[2]主要內(nèi)容是:契合拉美國家需求,共同建設(shè)物流、電力、信息三大通道;遵循市場規(guī)律,實行企業(yè)、社會、政府三者良性互動的合作模式;圍繞中拉合作項目,拓展基金、信貸、保險三條融資渠道。隨著中拉經(jīng)貿(mào)合作機(jī)制不斷推進(jìn)和完善,雙方經(jīng)貿(mào)合作步入提質(zhì)增效轉(zhuǎn)型期,貿(mào)易暢通取得明顯進(jìn)展。

    雙邊貿(mào)易“質(zhì)”與“量”同步增長。2018年,中拉貿(mào)易額達(dá)3074億美元,超過2014年歷史峰值,較2017年同比增長18.9%。其中,中國對拉美地區(qū)出口1487.9億美元,同比增長13.7%;自拉美地區(qū)進(jìn)口1586.1億美元,同比增長24.1%。[3]“2018年12月進(jìn)出口商品國別(地區(qū))總值表(美元值)”,中國海關(guān)總署網(wǎng)站,2019年1月23日,http://www.customs.gov.cn/customs/302249/302274/302276/2278978/index.html。(上網(wǎng)時間:2019年12月10日)2019年前11個月,中拉貿(mào)易額達(dá)2868.3億美元,同比增長1.8%,其中中國出口1364.8億美元,同比增長0.2%;進(jìn)口1503.5億美元,同比增長3.4%,[4]馬玲:“商務(wù)部:中拉貿(mào)易投資自由化便利化水平大幅度提高”,中國金融新聞網(wǎng),2019年12月26日,http://www.f i nancialnews.com.cn/hg/201912/t20191226_174220.html。(上網(wǎng)時間:2019年12月29日)中國成為拉美地區(qū)第二大貿(mào)易伙伴(僅次于美國)。同時,中拉貿(mào)易結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,拉美對華出口產(chǎn)品種類日益多樣化,高附加值產(chǎn)品出口不斷增加,從原油、礦石、糧食等初級原材料為主向包含冷凍肉類、水果、花卉、煙酒及其他精加工食品等高附加值產(chǎn)品在內(nèi)的多樣化方向轉(zhuǎn)變。

    中國對拉美的投資由倚重能源資源轉(zhuǎn)向促進(jìn)多元化生產(chǎn)的國際產(chǎn)能合作。2017年,中國對拉美地區(qū)投資達(dá)140.8億美元,占對外直接投資流量的8.9%。截至2017年底,中國對拉美地區(qū)直接投資存量為3868.9億美元。[5]“中國和拉美國家經(jīng)貿(mào)關(guān)系簡況”,中國商務(wù)部網(wǎng)站,2019年8月12日,http://mds.mofcom.gov.cn/article/Nocategory/200210/20021000042975.shtml。(上網(wǎng)時間:2019年10月8日)截至2019年11月,中國對拉美地區(qū)直接投資存量超過4100億美元。[1]馬玲:“商務(wù)部:中拉貿(mào)易投資自由化便利化水平大幅度提高”。拉美成為中國海外投資第二大目的地(僅次于亞洲)。中國對拉美地區(qū)的投資領(lǐng)域也拓展到智能制造、電力、通訊等新興領(lǐng)域。同時,拉美在中國的累計實際投資超過2200億美元,累計設(shè)立外商投資企業(yè)33188家。[2]同上。

    (三)設(shè)施聯(lián)通不斷推進(jìn)

    近年來,中國不斷加快與拉美國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)合作,在交通、能源、信息化建設(shè)等領(lǐng)域取得較大進(jìn)展。在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面,中資企業(yè)加大對拉美國家的港口、橋梁、鐵路、公路建設(shè)投資,包括巴拿馬瑪格麗特島港口、巴拿馬運(yùn)河第四大橋、阿根廷貝爾格拉諾鐵路改造等重要項目。在能源基礎(chǔ)設(shè)施方面,中資企業(yè)投資力度進(jìn)一步加大,在厄瓜多爾參與了多個水電站建設(shè),為厄瓜多爾解決能源短缺問題發(fā)揮了重要作用;在巴西參與了圣保羅朱比亞和伊利亞水電站升級改造、美麗山水電站特高壓輸電二期項目、圣諾倫索供水項目等建設(shè)。在信息暢通方面,華為在5G領(lǐng)域的技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢為中國與拉美電信運(yùn)營商之間的合作創(chuàng)造了新機(jī)遇,巴西、墨西哥等國紛紛歡迎華為共建5G網(wǎng)絡(luò)。

    (四)金融合作網(wǎng)絡(luò)初步形成

    在“一帶一路”倡議推動下,中拉金融合作領(lǐng)域不斷拓寬、方式不斷創(chuàng)新。人民幣跨境貿(mào)易和投資使用加速拓展,截至2018年,中國已分別與巴西、阿根廷、蘇里南、智利簽署了本幣互換協(xié)議,在阿根廷和智利設(shè)立了人民幣清算行,巴西等拉美七個國家加入了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行。2019年4月,中國國家開發(fā)銀行牽頭成立了中拉開發(fā)性金融合作機(jī)制,成為中國與拉美地區(qū)之間首個多邊金融合作機(jī)制。[3]郭子源:“國開行牽頭成立‘中拉開發(fā)性金融合作機(jī)制’”,《經(jīng)濟(jì)日報》2019年4月22日,http://www.cdb.com.cn/rdzt/ydyl/201904/t20190422_6075.html。(上網(wǎng)時間:2019年6月10日)

    (五)民心相通進(jìn)一步加強(qiáng)

    近年來,中國與拉美國家在媒體、智庫、教育、旅游等各領(lǐng)域各層級的交流全面鋪開。迄今,中國已在拉美地區(qū)開設(shè)了44所孔子學(xué)院和12家孔子學(xué)堂,拉美的“漢語熱”持續(xù)上升;[1]邱冰清、張源培、張拓:“文明互鑒促民心相交:邁向新時代的中拉交流與合作”,新華社,2019年9月22日,http://api.xinhua-news.com/newroute/newsdetail/1010020190922000 01013?dest=A4x__rqw0LYxDWKgRn7sC7z0cIiQFcuqS7j5as_VIKAI。(上網(wǎng)時間:2019年12月10日)拉美來華留學(xué)、交流和考察人員數(shù)量逐年增加;大量中文作品被翻譯成西班牙語或葡萄牙語在拉美發(fā)行;《中國日報》《今日中國》等報刊雜志及中國國際電視臺衛(wèi)星節(jié)目在拉美“落地”;目前,已有24個拉美國家成為中國公民出境旅游目的地國,拉美多國對華有條件免簽,甚至實行五年多次入境簽證;中拉之間開辟了多條直航航線,極大地便利了民眾往來。近年來,中國赴拉美國家旅游的人數(shù)持續(xù)增加,2017年達(dá)到近130萬人次。[2]Anabel González, “Latin America-China Trade and Investment amid Global Tensions,”Atlantic Council, December 3, 2018, https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/report/latin-america-china-trade-and-investment-amid-global-tensions/.(上網(wǎng)時間:2019年6月10日)

    二、中拉推進(jìn)“一帶一路”合作的動因

    “一帶一路”倡議憑借其開放包容的合作理念與創(chuàng)新務(wù)實的制度設(shè)計,不斷引領(lǐng)中拉關(guān)系深入發(fā)展。推進(jìn)“一帶一路”合作,符合中拉雙方發(fā)展需要,也是推進(jìn)中拉關(guān)系深入發(fā)展的新抓手、新動力。

    (一)助力中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級

    在中美經(jīng)貿(mào)摩擦加劇和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大背景下,推進(jìn)“一帶一路”合作將為中方推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、深化改革開放、保持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間提供有力外部支撐。“一帶一路”合作可推動中拉政策對接、互學(xué)互鑒,中國可借鑒拉美國家污染防治經(jīng)驗和金融“風(fēng)控”教訓(xùn)等,更好地打贏三大攻堅戰(zhàn);可進(jìn)一步密切雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系,有助于中國優(yōu)化國際市場布局、實現(xiàn)外貿(mào)“穩(wěn)規(guī)模、提質(zhì)量、轉(zhuǎn)動力”;可通過雙方產(chǎn)能合作助力中國深入實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略,為企業(yè)創(chuàng)造更多外部機(jī)遇;可利用雙方農(nóng)業(yè)合作機(jī)遇,豐富中國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口來源,保障糧食安全和經(jīng)濟(jì)安全;可通過秉持創(chuàng)新、綠色、廉潔、可持續(xù)的合作理念,推動電子商務(wù)、跨境物流、金融等領(lǐng)域合作,加速經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。

    (二)助力拉美國家走出發(fā)展困局

    “一帶一路”倡議有望促進(jìn)拉美國家與中國及其他沿線國家貿(mào)易對接,進(jìn)一步拓展拉美國家對外貿(mào)易;有望通過產(chǎn)能合作推進(jìn)拉美國家互聯(lián)互通建設(shè),通過產(chǎn)業(yè)鏈對接升級實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展;有望助力拉美國家吸引投資,加快經(jīng)濟(jì)改革,盡早實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇騰飛。據(jù)美洲開發(fā)銀行統(tǒng)計,未來二十年,拉美需在交通和能源領(lǐng)域投資2萬億美元。同時,“一帶一路”建立的多層級全領(lǐng)域合作平臺為拉美國家多邊合作打開了新窗口?!耙粠б宦贰蓖ㄟ^地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打破阻礙拉美一體化的地理藩籬,加強(qiáng)商品、資本、服務(wù)和勞動力的自由流動水平;其發(fā)展導(dǎo)向型區(qū)域合作理念為拉美國家摒棄政治分歧、共謀發(fā)展提供了全新支持,可促進(jìn)拉美國家的向心力和凝聚力,使拉美一體化重新加速。

    (三)破除中拉合作階段性難題

    中拉經(jīng)貿(mào)合作的“質(zhì)”“量”均有所提升,但轉(zhuǎn)型升級速度和深度仍有待提高。首先,拓展中拉貿(mào)易空間。2018年,中國對外貨物貿(mào)易額達(dá)4.62萬億美元,同比增長12.6%,創(chuàng)歷史新高。其中,中拉貿(mào)易額為3074億美元,僅占6.7%,且中拉貿(mào)易結(jié)構(gòu)仍不夠合理。據(jù)統(tǒng)計,拉美國家對華出口產(chǎn)品中72%為大豆、鐵礦石、石油等大宗商品,自華進(jìn)口產(chǎn)品中91%為制成品。同時,中國對拉美投資有待多元化。目前,中國對拉直接投資領(lǐng)域技術(shù)層次仍然較低,大多集中于資源礦產(chǎn)領(lǐng)域和勞動密集型產(chǎn)業(yè),對計算機(jī)、軟件等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資較少。從長遠(yuǎn)看,全面提升中拉合作水平,需要雙方通過全方位互聯(lián)互通形成制度性融合與深層互動。隨著中拉“一帶一路”合作走深走實,合作中的各項短板有望補(bǔ)齊。沿著“政策溝通”目標(biāo),中拉合作正轉(zhuǎn)向更加具體的政策協(xié)調(diào),合作進(jìn)一步落實;通過打造“廉潔絲路”,有助于規(guī)避“腐敗陷阱”;遵循“設(shè)施聯(lián)通”規(guī)劃,打造“綠色絲路”,探索負(fù)責(zé)任、低風(fēng)險、高質(zhì)量、可持續(xù)的基建合作方案,可打造一批促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀簧鷳B(tài)、使拉美民眾受益的樣板工程,破除外界對中國在拉美投資的不實指責(zé);通過加強(qiáng)“貿(mào)易暢通”,可破除貿(mào)易壁壘,加快中拉貿(mào)易便利化,讓拉美更多高附加值產(chǎn)品進(jìn)入中國市場;加快“資金融通”,可為中拉合作提供多元化、可持續(xù)的融資支持;推動“民心相通”,通過人文交流與文明互鑒,可為中拉開展更多戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、長期性合作奠定堅實的民意基礎(chǔ)。

    (四)應(yīng)對世界復(fù)雜局勢變化

    隨著美西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)性矛盾凸顯,貿(mào)易保護(hù)主義、民粹主義和反全球化思潮沉渣泛起?!耙粠б宦贰背h構(gòu)建“開放、包容、聯(lián)動、可持續(xù)”的世界經(jīng)濟(jì),有力反擊了保護(hù)主義、孤立主義和“逆全球化”思潮,對維護(hù)開放包容、可持續(xù)發(fā)展的國際經(jīng)濟(jì)秩序具有重大意義;通過促進(jìn)包容性和高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)增長來改善民生,有力阻遏了民粹主義迷思向拉美等發(fā)展中國家蔓延?!耙粠б宦贰背h可推動拉美與歐亞大陸互聯(lián)互通建設(shè),加強(qiáng)中拉各領(lǐng)域合作,有利于拉美國家促進(jìn)貿(mào)易伙伴多元化、投資來源多元化、融資渠道多邊化,發(fā)展更加獨(dú)立自主的美拉關(guān)系,讓中拉在開展國際合作時有更多底牌、底氣應(yīng)對外部的干擾和沖擊。

    此外,盡管美國對中拉合作進(jìn)行公開干擾,但美國與拉美之間的基本矛盾未變,這一矛盾客觀上促使拉美國家更加看重“一帶一路”合作。美國一貫以霸權(quán)主義手法處理與拉美國家關(guān)系,特朗普上臺后重拾“門羅主義”,加大對拉美國家干涉。盡管部分拉美右翼國家與美國的關(guān)系有所鞏固甚至強(qiáng)化,但美國對拉美政策的“利己性”決定了雙方關(guān)系的不平等性依然存在,部分拉美國家對美國的不滿有所上升。加之拉美并非美國的外交重心,且美國在經(jīng)貿(mào)問題上不會放棄貿(mào)易保護(hù)主義,美拉關(guān)系短期內(nèi)不會有實質(zhì)性改善。中國繼續(xù)推進(jìn)與拉美共建“一帶一路”在拉美將得到越來越多的響應(yīng)。聯(lián)合國拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟(jì)委員會執(zhí)行秘書阿莉西亞·巴爾塞納稱,“一帶一路”是具有遠(yuǎn)見的國際合作倡議,已成為拉中提升互聯(lián)互通能力的合作范本。[1]“Alicia Bárcena: La iniciativa china de la Franja y la Ruta puede contribuir al gran impulso ambiental propuesto por la CEPAL para la región,” CEPAL,11 de abril de 2019, https://www.cepal.org/es/noticias/alicia-barcena-la-iniciativa-china-la-franja-la-ruta-puede-contribuir-al-gran-impulso.(上網(wǎng)時間:2019年6月10日)2019年12月,薩爾瓦多總統(tǒng)布克爾訪華,兩國共同發(fā)表《聯(lián)合聲明》,薩方表示愿積極參與共建“一帶一路”。[1]《中華人民共和國和薩爾瓦多共和國聯(lián)合聲明(全文)》,外交部網(wǎng)站,2019年12月3日,https://www.mfa.gov.cn/web/zyxw/t1721149.shtml。(上網(wǎng)時間:2019年12月29日)墨西哥駐華大使何塞·路易斯·貝爾納爾稱,歷史上墨西哥是“海上絲綢之路”的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和中轉(zhuǎn)地,未來將在共建“一帶一路”上發(fā)揮舉足輕重的作用。[2]“Embajador mexicano en China prioriza conectividad en II Foro de la Franja y la Ruta,”Xinhuanet, 22 de marzo de 2019, http://spanish.xinhuanet.com/2019-03/22/c_137915780.htm.(上網(wǎng)時間:2019年6月10日)

    三、中拉“一帶一路”合作面臨的挑戰(zhàn)

    近年來,拉美地區(qū)發(fā)展的內(nèi)外環(huán)境趨緊,在中美戰(zhàn)略博弈加劇背景下,中國拓展與拉美的“一帶一路”合作也面臨諸多挑戰(zhàn)。

    (一)中方相關(guān)工作有待完善

    拉美與中國地理相距遙遠(yuǎn),文化差異較大,話語體系和思維方式亦存在較大區(qū)別,相互理解和認(rèn)知不足。一些拉美國家對“一帶一路”倡議認(rèn)識不全面,甚至存在誤解。有些拉美國家認(rèn)為該倡議的定義、內(nèi)涵和外延并不明晰,對何種項目屬于“一帶一路”范疇、簽署“一帶一路”合作備忘錄能否帶來實際利益等抱有困惑,不清楚該倡議與其他中國對拉美政策宣示有何內(nèi)在關(guān)系。巴西智庫“巴西國際關(guān)系研究中心”曾提出類似疑慮,主張對“一帶一路”倡議有所保留。[3]“Brasil-China: por uma parceria estratégica global sustentável para o século XXI,” Centro Brasileiro de Rela??es Internacionais, Оctober 2018, http://midias.cebri.org/arquivo/Livreto_Position%20 Papers%20Trilingue_FINAL.pdf.(上網(wǎng)時間:2019年6月10日)一些拉美國家注重倡議帶來的短期利益,對其長遠(yuǎn)意義認(rèn)識不足。此外,“中國威脅論”“殖民掠奪論”“債務(wù)陷阱論”等在拉美仍有市場,“破壞環(huán)境”“侵犯人權(quán)”等言論不時見諸報端,并被部分媒體、非政府組織炒作,厄瓜多爾等國曾發(fā)生針對中資企業(yè)的抗議游行。如何化解上述認(rèn)知隔閡,講好“一帶一路”的“中國故事”,是中方面臨的一大挑戰(zhàn)。

    此外,中方對拉美國情、制度認(rèn)知不足。從國內(nèi)層面看,中方政府、企業(yè)、智庫三方聯(lián)動機(jī)制尚待加強(qiáng)?!耙粠б宦贰背h堅持政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運(yùn)作,但中資企業(yè)普遍對拉美國情認(rèn)識不足,國內(nèi)智庫對企業(yè)的海外運(yùn)營情況缺乏了解,難以精準(zhǔn)薦策,三方缺乏交流,對推進(jìn)“一帶一路”形成制約。從中拉對接層面看,“軟聯(lián)通”是短板。拉美國家稅收、勞工、環(huán)保制度繁復(fù),法律規(guī)范與中國標(biāo)準(zhǔn)差異很大,中方缺乏了解拉美國家相關(guān)制度的專業(yè)人才,導(dǎo)致不少中資企業(yè)“水土不服”,雙方對接面臨困難。此外,次區(qū)域合作機(jī)制相對匱乏。目前,中拉合作頂層設(shè)計主要集中在地區(qū)層面,而“一帶一路”合作機(jī)制建設(shè)主要停留在雙邊層面,缺少與地區(qū)組織的對接。

    (二)拉美多重風(fēng)險交織

    拉美國家政治風(fēng)險較高。部分拉美國家政局不穩(wěn)定影響對外合作。近年來,拉美國家政局不穩(wěn),加之經(jīng)濟(jì)低迷、腐敗嚴(yán)重,民眾不滿情緒滋長。近期,拉美多國出現(xiàn)局勢動蕩,其中秘魯國會反對派與總統(tǒng)矛盾加劇,智利和厄瓜多爾社會矛盾集中爆發(fā),反政府示威游行不斷,“一帶一路”推進(jìn)處于較為復(fù)雜的政治環(huán)境,在拉美地區(qū)的中資企業(yè)經(jīng)營面臨挑戰(zhàn)。此外,多數(shù)拉美國家大選后政權(quán)更迭,部分新上臺的政府大幅調(diào)整內(nèi)外政策,對華政策出現(xiàn)搖擺。盡管這些國家并未脫離與華合作主航道,但其凸顯的兩面性對中拉合作形成不小困擾。

    拉美國家的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險依然存在。聯(lián)合國拉丁美洲和加勒比經(jīng)濟(jì)委員會認(rèn)為,全球經(jīng)濟(jì)下行、中美貿(mào)易戰(zhàn)等因素將持續(xù)影響拉美出口和吸引外資,加之拉美多國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,經(jīng)濟(jì)依賴外部推動,內(nèi)生動力不足,預(yù)計2019年該地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率僅為0.1%,低于2018年的0.9%。拉美經(jīng)濟(jì)增長將繼續(xù)低于全球及新興經(jīng)濟(jì)體平均水平。[1]“Persiste la desaceleración generalizada en América Latina y el Caribe en 2019 y se espera un bajo crecimiento para 2020,” CEPAL,11 de noviembre de 2019, https://www.cepal.org/es/comunicados/persiste-la-desaceleracion-generalizada-america-latina-caribe-2019-se-espera-un.(上網(wǎng)時間:2019年12月10日)巴西、墨西哥、阿根廷等國將繼續(xù)受低增長或衰退困擾,配套資金難以跟進(jìn),或?qū)е轮欣献黜椖繑R淺。經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致拉美各國中央財政狀況顯著惡化,外債壓力陡增。阿根廷遭遇金融危機(jī),欠下國際貨幣基金組織巨額款項。委內(nèi)瑞拉等左翼國家經(jīng)濟(jì)形勢堪憂,在美國嚴(yán)厲制裁下償債能力較低,爆發(fā)債務(wù)危機(jī)風(fēng)險加大。此外,拉美多國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)脆弱,抗風(fēng)險能力差,匯率風(fēng)險隨之加大。2018年美聯(lián)儲數(shù)度加息加劇新興市場資本外流,阿根廷發(fā)生“匯兌風(fēng)暴”。匯率風(fēng)險已成為中資企業(yè)向拉美拓展面臨的主要風(fēng)險。部分拉美國家為改善出口貿(mào)易,或?qū)χ蟹疆a(chǎn)品、投資設(shè)置壁壘,發(fā)起反傾銷調(diào)查,貿(mào)易摩擦風(fēng)險亦不容低估。

    拉美國家治安風(fēng)險增加。2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后,大多數(shù)拉美國家受到一定沖擊,經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力,治安形勢有所惡化。特朗普上臺后,美國加大遣返非法移民力度,并中斷對中美洲三國(危地馬拉、洪都拉斯、薩爾瓦多)援助。[1]Beatriz Pascual macías, “Trump suspende ayuda a Centroamérica ‘por no hacer nada’frente a migración,” El Espectador, 30 de marzo de 2019, https://www.elespectador.com/noticias/elmundo/trump-suspende-ayuda-centroamerica-por-no-hacer-nada-frente-migracion-articulo-847787.(上網(wǎng)時間:2019年8月10日)這些國家的治安壓力與日俱增。委內(nèi)瑞拉局勢難以緩解,更多難民涌向哥倫比亞、巴西等鄰國,加劇相關(guān)國家治理壓力、治安風(fēng)險。“一帶一路”在拉美推進(jìn)的安全風(fēng)險有所加大。

    (三)域外因素影響加大

    特朗普政府上臺后,將中國列為“戰(zhàn)略競爭對手”,采取多重手段公開干擾中拉合作。一方面,美國政府在拉美事務(wù)上發(fā)表“反華”言論,指責(zé)中國“利用經(jīng)濟(jì)影響力將拉美納入勢力范圍”,妄稱中國投資具有“腐蝕性”,離間中拉關(guān)系。另一方面,美國重拾“門羅主義”,加大對拉美事務(wù)干涉,強(qiáng)力打壓委內(nèi)瑞拉、古巴等左翼政權(quán),拉攏巴西、阿根廷等右翼國家,重塑在拉美影響力。2019年以來,美國加大介入委內(nèi)瑞拉,挑撥中拉合作,甚至直接出手干擾美洲開發(fā)銀行年會及系列配套的中拉合作會議。[2]Lesley Wroughton and Roberta Rampton, “Exclusive: IADB Cancels China Meeting after Beijing Bars Venezuela Representative,” Reuters, March 23,2019, https://www.reuters.com/article/us-venezuela-politics-china-iadb-exclusi/exclusive-iadb-cancels-china-meeting-after-beijing-barsvenezuela-representative-idUSKCN1R32NU.(上網(wǎng)時間:2019年6月23日)此外,美國直接介入拉美地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施合作,針對中國意圖明顯。2019年12月,美國公布“美洲增長倡議”,鼓勵美國企業(yè)參與拉美基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),[3]“Growth in the Americas,” December 18, 2019, https://www.state.gov/growth-in-theamericas/.(上網(wǎng)時間:2019年12月29日)這一倡議被外界視為對“一帶一路”倡議的反制。

    與此同時,其他大國“搶灘”拉美亦使中國面臨更大競爭壓力。歐洲與拉美有著深厚的歷史文化淵源,在經(jīng)貿(mào)、文化、安全、社會治理等領(lǐng)域合作先發(fā)優(yōu)勢明顯。目前,歐盟是拉美第三大貿(mào)易伙伴及第一大投資來源地。2018年8月,歐盟與拉美簽訂“數(shù)字化數(shù)據(jù)高速公路”新協(xié)議,計劃共建海底光纜。[1]“New Data Highway will Bring Europe and Latin America Closer,” European Commission,January 8, 2019, https://ec.europa.eu/digital-single-market/en/news/new-data-highway-will-bringeurope-and-latin-america-closer.(上網(wǎng)時間:2019年7月1日)2019年6月,歐盟與南方共同市場就簽訂自貿(mào)協(xié)議達(dá)成一致,欲推廣歐盟在電子商務(wù)、勞工、環(huán)保等方面的標(biāo)準(zhǔn),[2]“EU and Mercosur Reach Agreement on Trade,” European Commission, June 28, 2019,http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=2039.(上網(wǎng)時間:2019年10月8日)未來將成為中方“一帶一路”項目的有力競爭對手。俄羅斯與古巴、委內(nèi)瑞拉、尼加拉瓜合作密切,強(qiáng)力支持委內(nèi)瑞拉馬杜羅政府,雙邊關(guān)系不斷鞏固。日本憑借技術(shù)優(yōu)勢和日裔僑民影響力拓展與拉美關(guān)系,未來有可能配合美國打壓中拉“一帶一路”合作。印度與拉美合作力度不斷加大,超過中國成為拉美最大石油輸出對象國,其龐大的人口、技術(shù)服務(wù)優(yōu)勢和英語語言傳統(tǒng)對拉美具有巨大吸引力。在大國“逐鹿”拉美背景下,“一帶一路”在拉美推進(jìn)或面臨更加激烈的競爭。

    四、深化中拉“一帶一路”合作的路徑

    第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇為中拉合作繪制了“一個中心、三大重點(diǎn)”的全新發(fā)展藍(lán)圖,進(jìn)一步指明了前進(jìn)方向。中方宜放眼長遠(yuǎn),全盤謀劃,秉持謹(jǐn)慎、務(wù)實的理念,遵循共商共建共享原則,繼續(xù)推進(jìn)與拉美在“一帶一路”框架下合作,帶動中拉關(guān)系優(yōu)化升級、創(chuàng)新發(fā)展。

    (一)總體原則和思路

    著眼互利共贏,以構(gòu)建“中拉命運(yùn)共同體”為長期目標(biāo)。中拉合作以南南合作為主基調(diào),在互利共贏和優(yōu)勢互補(bǔ)的基礎(chǔ)上,共同實現(xiàn)發(fā)展振興,推動構(gòu)建“中拉命運(yùn)共同體”。作為中拉合作的重要抓手,“一帶一路”將為中拉構(gòu)建命運(yùn)共同體提供強(qiáng)大支持。中拉將繼續(xù)支持多邊主義,致力于維護(hù)以世界貿(mào)易組織為核心、以規(guī)則為基礎(chǔ)的多邊貿(mào)易體系,促進(jìn)自由開放的貿(mào)易和投資。中拉可從雙邊合作入手,開拓多邊合作舞臺,通過深化發(fā)展政策和規(guī)劃對接,共同挖掘經(jīng)濟(jì)增長新動力,最終使拉美成為“一帶一路”國際合作的成功案例,朝著構(gòu)建人類命運(yùn)共同體偉大目標(biāo)邁出堅實一步。

    (二)全面推進(jìn)“五通”工程

    加強(qiáng)政策溝通是“一帶一路”建設(shè)的重要政策保障,不斷拓展中拉“一帶一路”合作的深度和廣度,既能為傳統(tǒng)雙邊合作提供有益補(bǔ)充,也可增強(qiáng)“一帶一路”對潛在合作伙伴的吸引力。首先,推動中拉多層級合作。加強(qiáng)同拉美各國、區(qū)域和全球?qū)用娴陌l(fā)展戰(zhàn)略或規(guī)劃對接,更好利用現(xiàn)有合作框架,發(fā)展與拉美在區(qū)域和次區(qū)域組織中的戰(zhàn)略合作,形成以高峰論壇為引領(lǐng)、各領(lǐng)域多雙邊合作為支撐的“一帶一路”國際合作架構(gòu),推動中拉經(jīng)貿(mào)合作。加大與聯(lián)合國拉美經(jīng)委會、美洲開發(fā)銀行、太平洋聯(lián)盟等區(qū)域和次區(qū)域組織的對話磋商,助力拉美地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。其次,推動中拉多領(lǐng)域合作。通過將中拉雙方的經(jīng)濟(jì)、社會、金融和環(huán)境可持續(xù)目標(biāo)與聯(lián)合國2030議程緊密相連,加強(qiáng)協(xié)同對接,引領(lǐng)中拉在推動減貧、應(yīng)對氣候變化和拓展融資渠道等方面合作,推動其成為中拉落實2030議程的重要合作范例。最后,推動中拉多主體合作。通過拓展第三方市場合作,實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享,中拉之間有望打造更廣泛的伙伴關(guān)系,加強(qiáng)各領(lǐng)域?qū)I(yè)合作,為拉美國家參與“一帶一路”帶來更大的靈活性和更廣闊的空間。

    深化貿(mào)易與投資合作。未來,需要聚焦“全產(chǎn)業(yè)合作”,通過加強(qiáng)價值鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈合作,促進(jìn)中拉工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)增長。抓住數(shù)字經(jīng)濟(jì)和新工業(yè)革命機(jī)遇,完善中拉“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”對接和高端制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈融合,加快各領(lǐng)域高水平合作,引導(dǎo)中拉市場、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)融合,幫助拉美國家實現(xiàn)可持續(xù)的工業(yè)化,為中拉經(jīng)濟(jì)合作良性發(fā)展提供源動力。具體而言,可加強(qiáng)高附加值農(nóng)產(chǎn)品和食品加工業(yè)合作,為更多拉美國家農(nóng)產(chǎn)品頒發(fā)衛(wèi)生和檢疫認(rèn)可,擴(kuò)大與拉美農(nóng)業(yè)部門技術(shù)、資金合作力度,幫助拉美國家農(nóng)產(chǎn)品在華推廣和營銷;視情升級部分雙邊自貿(mào)協(xié)定和貿(mào)易安排,研究與南方共同市場、太平洋聯(lián)盟簽署自貿(mào)協(xié)定的可行性;對接拉美國家參與新一輪“工業(yè)革命”期望,加大科技合作;與拉美國家分享電商經(jīng)驗,開放更多拉美產(chǎn)品登陸中方電商平臺,實現(xiàn)貨幣支付便利化,打通中拉農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)合作面臨的時空藩籬,開拓廣闊市場“藍(lán)海”。

    將設(shè)施聯(lián)通打造為“一帶一路”合作的優(yōu)先及重點(diǎn)方向。未來,應(yīng)重視基礎(chǔ)設(shè)施的“高質(zhì)量合作”。一是加強(qiáng)中拉合作制度建設(shè),力爭實現(xiàn)雙方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則和法律法規(guī)對接,采用國際通行做法、規(guī)則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),進(jìn)一步激發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通潛能。二是提高項目質(zhì)量。以高質(zhì)量、抗風(fēng)險、可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)合作為重點(diǎn),解決好金融支撐、投資環(huán)境、風(fēng)險管控等關(guān)鍵問題,催生新的產(chǎn)業(yè)價值鏈和供應(yīng)鏈,創(chuàng)造更多就業(yè),培育人力資源,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。三是提升合作的惠民質(zhì)量。努力打造一批示范項目,既包括促進(jìn)拉美社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的標(biāo)志性項目,也包括一些速效項目,讓拉美國家民眾在短期內(nèi)感受到“一帶一路”合作帶來的切實好處。四是創(chuàng)新合作模式,推動合作從工程承包向項目建設(shè)、后期運(yùn)營拓展,推廣PPP、BOT等融資模式。以“點(diǎn)對點(diǎn)”模式與部分樞紐國家加強(qiáng)港口、鐵路、公路等交通設(shè)施對接??芍攸c(diǎn)針對拉美國家實際情況,為中方物流、基建企業(yè)走進(jìn)拉美創(chuàng)造條件,并為其提供配套營商環(huán)境、投資風(fēng)險咨詢和預(yù)警。推進(jìn)跨太平洋海底光纜建設(shè)計劃,架設(shè)中國與拉美之間的“無形之橋”。

    進(jìn)一步加強(qiáng)資金融通。適時接納更多拉美國家加入亞投行等“一帶一路”金融合作體系以及由國家開發(fā)銀行牽頭的“中拉開發(fā)性金融合作機(jī)制”。繼續(xù)推進(jìn)人民幣國際化在拉美的步伐,探索與更多國家簽署本幣互換協(xié)議,可效仿金磚合作機(jī)制探索中拉雙、多邊本幣結(jié)算體系和以人民幣為支撐的“應(yīng)急儲備安排”。向拉美企業(yè)推介人民幣投資、債券發(fā)行規(guī)則,為各國參與人民幣原油期貨、鐵礦石期貨交易創(chuàng)造條件,為中拉經(jīng)貿(mào)合作提供穩(wěn)定可靠、高效可持續(xù)的融資支持。

    促進(jìn)民心相通,鞏固“一帶一路”合作的社會根基。應(yīng)秉持不同文明間對話交流、互學(xué)互鑒精神,加強(qiáng)與拉美國家的教育和職業(yè)培訓(xùn)合作;促進(jìn)科技、文化、藝術(shù)、創(chuàng)意經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村發(fā)展、衛(wèi)生、旅游、體育等領(lǐng)域交流;通過與拉美國家民間團(tuán)體加強(qiáng)交往,加深中拉民眾相互了解,為中拉合作構(gòu)筑廣泛民意基礎(chǔ);調(diào)整援助方式,借鑒美歐日等在拉美進(jìn)行援助的成功案例,增加對拉美國家的醫(yī)療衛(wèi)生、防災(zāi)減災(zāi)等領(lǐng)域培訓(xùn);加大與拉美華人社區(qū)的聯(lián)絡(luò),鼓勵華人華僑成為中拉關(guān)系發(fā)展的推動者。

    (三)加強(qiáng)其他配套工作

    重點(diǎn)是深化政府、智庫和企業(yè)三方的對話交流,幫助企業(yè)把握機(jī)遇、規(guī)避風(fēng)險,同時鼓勵企業(yè)為政府決策和智庫研判提供更多實際案例。推動中方使館經(jīng)商處與企業(yè)形成良好對接機(jī)制,確保企業(yè)在確定項目前充分做好可行性調(diào)研,避免中資企業(yè)無序進(jìn)軍拉美,形成惡性競爭。

    五、結(jié)語

    中國與拉美合作是南南合作的重要組成部分,具有堅實的基礎(chǔ)與廣闊的發(fā)展空間,為推動構(gòu)建新型國際關(guān)系提供了樣板,也為發(fā)展中國家走出治理困境提供了重要參考。在當(dāng)前形勢下,“一帶一路”倡議可成為中拉深化合作的重要平臺和抓手。中國應(yīng)堅持“共商、共建、共享”原則和“開放、綠色、廉潔”理念,加強(qiáng)與拉美國家在政策溝通、貿(mào)易暢通、資金融通、設(shè)施連通、民心相通五大領(lǐng)域的合作,進(jìn)一步鞏固和擴(kuò)大中拉之間的共同利益。在“一帶一路”合作推進(jìn)過程中,中國和拉美國家應(yīng)聚焦高水平和高質(zhì)量合作,通過共同挖掘經(jīng)濟(jì)增長新動力,為廣大發(fā)展中國家可持續(xù)發(fā)展提供良好范本。

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