地方立法中的公眾參與：廣東樣本、規(guī)范與模式轉(zhuǎn)換

姚小林

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510320)

1979年7月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》授權(quán)廣東省人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)。其后，由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)并根據(jù)《立法法》規(guī)定，廣東省人大及其常委會(huì)取得特區(qū)法規(guī)的立法權(quán)，深圳、珠海、汕頭三個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)取得特區(qū)法規(guī)和作為較大的市地方性法規(guī)立法權(quán)，廣州市取得作為較大的市地方性法規(guī)立法權(quán)，連南、連山、乳源三個(gè)民族自治縣人大取得自治法規(guī)立法權(quán)。2015年《立法法》修改后，廣東省所有地級(jí)市人大及其常委會(huì)取得地方性法規(guī)立法權(quán)。作為中國(guó)改革開放的排頭兵、先行地、實(shí)驗(yàn)區(qū)，廣東人敢為天下先，地方民主立法、科學(xué)立法碩果累累，受到歷任的黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的高度肯定和贊揚(yáng)。早在1993年4月，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)喬石同志視察廣東時(shí)就指出：“制定社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律，對(duì)我們來說是一個(gè)新課題。……在這方面，改革開放前沿的廣東，也可成為立法工作的試驗(yàn)田?！盵1]2018年10月，習(xí)近平總書記專程視察廣東，明確指示廣東要在更高起點(diǎn)、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)改革開放，全面推進(jìn)地方法治建設(shè)，提高社會(huì)治理智能化、科學(xué)化、精準(zhǔn)化水平。[2]可以說，改革開放40多年來，廣東各級(jí)人大及其常委會(huì)堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮自身的立法主導(dǎo)作用，積極探索和保障人民通過多種途徑參與地方立法活動(dòng)，形成了社會(huì)公眾參與立法的諸多廣東樣本和特色模式，并不斷加以規(guī)范化制度化。

一、公眾參與地方立法的廣東樣本

民主立法是人民主權(quán)原則在立法領(lǐng)域的本質(zhì)要求，這意味著地方立法既要反映最廣大人民的共同意愿和根本利益，也要保障落實(shí)最廣大人民的民主權(quán)利，積極推進(jìn)和擴(kuò)大社會(huì)公眾在地方立法過程中的有序參與。正如習(xí)近平總書記在全國(guó)人民代表大會(huì)成立六十周年大會(huì)上的講話中所指出的：“人民民主是社會(huì)主義的生命。沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化，就沒有中華民族偉大復(fù)興。我們必須堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，堅(jiān)持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。要擴(kuò)大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！盵3]改革開放40多年來，廣東各級(jí)人大常委會(huì)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)和公眾參與的有機(jī)統(tǒng)一，從立法前的法規(guī)立項(xiàng)和法案擬定，到法規(guī)草案的審議通過，再到法規(guī)生效后的立法評(píng)估與完善，全方位、多層次地探索公眾參與地方立法的多種途徑和方式方法，開創(chuàng)了廣東民主立法的諸多先行樣本與特色模式。

(一)地方立法準(zhǔn)備階段的公眾參與

在地方人大立法中，立法準(zhǔn)備階段主要涉及各級(jí)人大常委會(huì)法規(guī)項(xiàng)目的遴選與確定、立法規(guī)劃與年度立法計(jì)劃的編制以及法規(guī)草案建議稿的擬定與論證評(píng)估等系列活動(dòng)。相對(duì)于正式的立法程序階段，立法準(zhǔn)備階段的公眾參與更具有可行性，立法也因此被賦予更多的民意基礎(chǔ)和正當(dāng)性。2015年《立法法》修正案第一次明確地規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃編制以及提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律草案應(yīng)當(dāng)公開向社會(huì)征求意見、進(jìn)行論證評(píng)估，針對(duì)某些重大法案還需要展開立法聽證，但關(guān)于地方立法則沒有類似的明確規(guī)定。不過，廣東地方立法在公開征求公眾意見、組織立法聽證、委托“第三方”起草法案、進(jìn)行立法前評(píng)估等活動(dòng)方面則走在了全國(guó)前列。

1.公開征求意見是廣東各級(jí)人大常委會(huì)吸收社會(huì)公眾參與地方立法的首要選擇。從1997年開始，廣東省人大常委會(huì)開始嘗試將與人民群眾利益密切相關(guān)的法規(guī)草案公開征求公眾意見，先后有《廣東省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》《廣東省物業(yè)管理?xiàng)l例》《廣東省旅游管理?xiàng)l例》等諸多法規(guī)的草案公開登報(bào)征求意見。2003年11月開始，廣東省人大常委會(huì)向省人大代表、有關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、各地級(jí)以上市人大常委會(huì)書面征集立法項(xiàng)目和法規(guī)草案稿，這意味著廣東的科學(xué)立法、民主立法已從對(duì)擬定的法規(guī)條文發(fā)表意見，進(jìn)而發(fā)展到法規(guī)的立項(xiàng)甚至法規(guī)草案的擬就層面。2008年11月19日，廣東省人大常委會(huì)發(fā)布關(guān)于公開征求對(duì)《廣東省第十一屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃項(xiàng)目(2008年—2012年)(征求意見稿)》意見的公告，社會(huì)公眾被允許實(shí)際參與地方性法規(guī)立法規(guī)劃編制工作。2009年12月11日，廣東省人大常委會(huì)召開立法規(guī)劃編制工作會(huì)議，首次以論證會(huì)形式聽取相關(guān)部門對(duì)《廣東省第十一屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃(建議稿)》的意見，還特邀2名社會(huì)公眾代表參與了討論。廣東設(shè)區(qū)的市取得立法權(quán)以來，同樣是創(chuàng)新不斷：如廣州市人大常委會(huì)2004年首次在網(wǎng)站上公布《廣州市大氣污染防治規(guī)定》草案的注釋稿，2007年通過《廣州日?qǐng)?bào)》等數(shù)家媒體邀請(qǐng)社會(huì)公眾參加立法征求意見座談會(huì)。又如佛山市人大常委會(huì)2017年啟動(dòng)“你最關(guān)注的2017年度佛山地方立法項(xiàng)目評(píng)選”活動(dòng)，吸引了7萬多人次參與投票，收獲總票數(shù)38萬余票。[4]

2.委托“第三方”起草法規(guī)草案是廣東地方立法的重要?jiǎng)?chuàng)舉，這改變了以往單一的政府自行立法模式。1993年3月，廣東省人大常委會(huì)召開立法工作協(xié)調(diào)會(huì)，將《廣東省經(jīng)紀(jì)人管理?xiàng)l例》的起草任務(wù)委托給省法學(xué)會(huì)。省法學(xué)會(huì)隨即組織來自中山大學(xué)和省社會(huì)科學(xué)院的3名專家組成法案起草小組，順利完成了法規(guī)草案的專家建議稿起草任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅1993—1994年期間，廣東省人大常委會(huì)制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)60項(xiàng)，其中，省人大常委會(huì)組織起草8項(xiàng)，委托起草6項(xiàng)，合計(jì)占23.3%。[5]

3.廣東在全國(guó)率先開展地方立法聽證。1999年9月9日，廣東省人大常委會(huì)舉行《廣東省建設(shè)工程招投標(biāo)管理?xiàng)l例(修正草案)》立法聽證會(huì)，20名來自法律界、建筑業(yè)界的聽證陳述人就全國(guó)首部建設(shè)工程招投標(biāo)地方法規(guī)修訂發(fā)表意見，美澳駐穗領(lǐng)事館領(lǐng)事在內(nèi)的40多名社會(huì)公眾還參與了旁聽。此次立法聽證會(huì)開創(chuàng)了我國(guó)地方立法史上的聽證會(huì)先河，被視為“中國(guó)立法民主進(jìn)程的重要里程碑”[6]。

4.聽證會(huì)引入辯論機(jī)制是廣東地方立法聽證程序的創(chuàng)舉。2008年9月9日，深圳市人大常委會(huì)舉行《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無線電管理?xiàng)l例(草案)》立法聽證會(huì)，近40位來自律師界、無線電領(lǐng)域代表就“對(duì)講機(jī)能否設(shè)立一段公共頻率、無償使用”“主管部門是否應(yīng)當(dāng)對(duì)無線電發(fā)射設(shè)備的銷售環(huán)節(jié)實(shí)行特殊管理”“無線電站址資源是由政府強(qiáng)制性共享還是指導(dǎo)性共享”等三個(gè)社會(huì)焦點(diǎn)問題展開激烈辯論。此次立法聽證會(huì)是深圳率先在全國(guó)嘗試“有辯論的聽證”形式，通過辯論機(jī)制的引入進(jìn)一步完善了我國(guó)地方立法聽證制度。[7]

5.廣東比較早地開展地方立法前評(píng)估。2013年9月11日，廣東省人大常委會(huì)首次對(duì)《廣東省安全生產(chǎn)條例(修訂草案)》和《廣東省建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例(修訂草案)》兩項(xiàng)法規(guī)草案進(jìn)行表決前評(píng)估，邀請(qǐng)有關(guān)人士和專家學(xué)者對(duì)法律出臺(tái)的時(shí)機(jī)、實(shí)施的社會(huì)效果和實(shí)施中可能出現(xiàn)的問題進(jìn)行了評(píng)估。實(shí)際上，2013年以來，凡新制定、全面修訂及涉及重大制度調(diào)整的法規(guī)草案，召開表決前評(píng)估會(huì)已成為廣東省各級(jí)人大常委會(huì)立法的常規(guī)程序。

(二)地方立法程序階段的公眾參與

在地方人大立法中，正式的立法程序階段一般包括法規(guī)草案三審(期間涉及草案的修改與論證)，法規(guī)草案的表決通過與公布實(shí)施。此外，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)生效前還涉及本行政區(qū)域省級(jí)人大常委會(huì)的批準(zhǔn)程序。一般而言，立法程序階段屬于正式的法律規(guī)則創(chuàng)制階段，按照現(xiàn)代社會(huì)的代議制原則，作為民意代表的立法主體被界定為立法者，在我國(guó)即為各級(jí)人大代表，但這并不意味著不存在公眾參與立法的制度空間，如法案的三審與批準(zhǔn)程序和立法民主公開，就為社會(huì)公眾提供了表達(dá)意見、參與旁聽或多樣化立法聽證的諸多契機(jī)。

1.廣東率先嘗試吸收社會(huì)公眾直接參與地方性法規(guī)草案的起草與修改。在廣東地方立法史上，行業(yè)協(xié)會(huì)、高等院校受托負(fù)責(zé)法規(guī)草案的起草和修改不再是新聞，而公民個(gè)人直接參與法規(guī)草案的起草和修改則是重要的廣東民主立法創(chuàng)舉。2005年12月，《廣東省預(yù)防未成年人犯罪條例》作為立法項(xiàng)目被列入廣東省人大常委會(huì)“十一五”立法規(guī)劃，并作為2006年的重點(diǎn)立法項(xiàng)目之一?！稄V東省預(yù)防未成年人犯罪條例》起草單位共青團(tuán)廣東省委員會(huì)向社會(huì)公開招募11名未成年人全程參與該條例草案的起草和審議期間的法案修改等工作，這些未成年人共提出了70多條立法建議，其中8條建議最終被吸收進(jìn)此條例正式條款內(nèi)容。如有未成年人提出，如果不將法制教育設(shè)置為專門課程，學(xué)校就會(huì)把思想道德教育或其他課當(dāng)成法制教育課；條例第十條規(guī)定：“教育行政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)學(xué)校開展預(yù)防未成年人犯罪工作進(jìn)行年度考核，納入綜合考評(píng)體系?！庇秩缬形闯赡耆颂岢?，應(yīng)鼓勵(lì)學(xué)校、父母或者其他監(jiān)護(hù)人指導(dǎo)未成年人正確上網(wǎng)，保證未成年人學(xué)習(xí)新知識(shí)的同時(shí)不會(huì)受到不良信息的影響；條例第十三條規(guī)定：“學(xué)校、父母或者其他監(jiān)護(hù)人應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)未成年人正確使用互聯(lián)網(wǎng)，拒絕不良的網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)品和網(wǎng)絡(luò)信息?！痹撌吕粐?guó)內(nèi)權(quán)威媒體評(píng)價(jià)為“此舉開了國(guó)內(nèi)未成年人參與立法的先河”[8]。

2.廣東開創(chuàng)了現(xiàn)場(chǎng)聽證、網(wǎng)絡(luò)聽證、電視聽證等多樣化的法案表決前立法聽證形式。2008年11月3日，廣東省人大常委會(huì)舉行《廣東省物業(yè)管理?xiàng)l例(修正草案)》二審后的立法聽證會(huì)，19名聽證陳述人就“基層組織該不該介入物業(yè)管理實(shí)務(wù)”“車位車庫權(quán)屬何方”“‘住改商’‘房中房’一刀切還是區(qū)別對(duì)待”等問題發(fā)表不同意見，另有各行各業(yè)200多人參加。2015年1月，在審議《廣東省電梯使用安全條例(草案)》過程中，各方對(duì)于電梯安全首負(fù)責(zé)任問題爭(zhēng)議較大。為更好地了解民眾意見取向，廣東省人大常委會(huì)就此問題在電視臺(tái)舉行討論會(huì)，原定2小時(shí)的討論會(huì)因爭(zhēng)論激烈延長(zhǎng)到4小時(shí)。最終根據(jù)討論會(huì)和網(wǎng)上征求多數(shù)人的意見，廣東省人大常委會(huì)提出了各方能提受的方案，條例獲一致通過。2015年7月9日，廣東省人大常委會(huì)與南方網(wǎng)合作就《廣東省食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例(草案修改二稿)》開展網(wǎng)絡(luò)聽證和網(wǎng)絡(luò)投票，聽證內(nèi)容包括兩部分：一是對(duì)食品小作坊生產(chǎn)加工的食品是實(shí)行負(fù)面清單管理(列舉禁止生產(chǎn)加工的目錄)還是實(shí)行正面清單管理(列舉允許生產(chǎn)加工的目錄)；二是是否應(yīng)當(dāng)限定食品小作坊生產(chǎn)加工食品的銷售范圍。[9]這是廣東省人大常委會(huì)首次開展網(wǎng)絡(luò)聽證，收集到的各方意見形成聽證報(bào)告，成為審議修改法規(guī)的重要依據(jù)。

3.允許公民旁聽人大立法會(huì)議，廣東也是走在全國(guó)前列的。2002年11月23日，廣東省人大常委會(huì)登報(bào)公告即將舉行的省九屆人大常委會(huì)第38次會(huì)議接受本省公民旁聽，最終確定21名申請(qǐng)人參與旁聽三次全體會(huì)議，隨后舉行旁聽公民座談會(huì)，聽取他們對(duì)《廣東省人才市場(chǎng)管理?xiàng)l例》《廣東省電子交易條例》等立法工作的建議和意見，這些旁聽公民來自教育界、工商界、醫(yī)療戰(zhàn)線、工會(huì)、社科研究等廣泛領(lǐng)域。[10]

4.法案審議期間與批準(zhǔn)前的全民討論是廣東地方立法程序階段征求公眾意見的又一重要形式。1991年廣州市人大常委會(huì)將《廣州市銷售燃放煙花爆竹管理規(guī)定(草案)》刊登在《廣州日?qǐng)?bào)》上，讓市民展開大討論，爭(zhēng)論的結(jié)果是“禁炮”得到大多數(shù)市民的認(rèn)同。[11]1991年8月23日，《廣州市銷售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》經(jīng)廣州市人大常委會(huì)審議通過后上報(bào)廣東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，卻引起廣東省人大常委會(huì)部分組成人員的擔(dān)憂。隨后的民意測(cè)驗(yàn)表明，贊成立法禁放的人數(shù)高達(dá)82%，這個(gè)數(shù)字堅(jiān)定了廣州市“禁炮”的決心，也消除了廣東省人大常委會(huì)部分組成人員的顧慮。1992年3月13日，我國(guó)第一部“禁炮”的地方性法規(guī)獲得廣東省人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

(三)地方立法完善階段的公眾參與

在地方人大立法中，立法完善階段的公眾參與主要涉及法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查與效果評(píng)估活動(dòng)。在這方面，廣東的做法是在全國(guó)率先開展地方性法規(guī)立法評(píng)估，通過引入“第三方”立法評(píng)估機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)民主立法與科學(xué)立法的統(tǒng)一。

取鐵皮石斛100 g，剪碎后用電動(dòng)勻漿器勻漿，裝入離心管離心后取上清液，通過細(xì)菌濾器后備用。用打孔器將濾紙加工成直徑為6 mm的原形濾紙片，滅菌后分別在不同的鐵皮石斛勻漿液（質(zhì)量分?jǐn)?shù)分別為10%、20%、40%、80%）和無菌水中浸泡2 h。用移液槍吸取200 uL菌液于培養(yǎng)基表面，涂布均勻，然后將紙圓片從浸泡的勻漿液或無菌水中取出、瀝干，等距離放置于培養(yǎng)基表面相應(yīng)位置，每個(gè)濃度取3次重復(fù)。將培養(yǎng)基放入培養(yǎng)箱內(nèi)倒置培養(yǎng)（37℃，24 h）。待菌落長(zhǎng)出后，測(cè)定抑菌圈直徑并比較抑菌效果。

早在2007年，廣東省人大常委會(huì)就對(duì)《廣東省沿海挖砂采石出口作業(yè)點(diǎn)和港澳籍小型船舶進(jìn)出廣東沿海挖砂采石出口作業(yè)點(diǎn)作業(yè)的行政許可規(guī)定》和《廣東省建設(shè)工程項(xiàng)目使用袋裝水泥和現(xiàn)場(chǎng)攪拌混凝土行政許可規(guī)定》兩個(gè)地方性法規(guī)進(jìn)行了立法后評(píng)估。隨后，地方性法規(guī)立法后評(píng)估工作逐漸成為常態(tài)，廣東省人大常委會(huì)先后對(duì)《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉辦法》《廣東省流動(dòng)人口管理規(guī)定》《廣東省高等學(xué)校學(xué)生實(shí)習(xí)與畢業(yè)生就業(yè)見習(xí)條例》等諸多地方性法規(guī)開展了立法后評(píng)估。

2014年7月24日，廣東省人大常委會(huì)與廣東省法學(xué)會(huì)、省工商聯(lián)、省律師協(xié)會(huì)、省青年聯(lián)合會(huì)合作組建立法社會(huì)參與和評(píng)估中心，其主要任務(wù)是配合開展地方立法工作，參與立法和立法后評(píng)估等工作，擴(kuò)大社會(huì)組織的立法參與。隨后，廣東省人大常委會(huì)委托“第三方”對(duì)地方性法規(guī)進(jìn)行“體檢”，委托省法學(xué)會(huì)、省工商聯(lián)承擔(dān)《廣東省安全生產(chǎn)條例》立法后評(píng)估工作，委托省律師協(xié)會(huì)、省青年聯(lián)合會(huì)開展《廣東省建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》立法后評(píng)估工作，這開啟了廣東地方法規(guī)實(shí)施后接受“第三方”立法后評(píng)估的先河。2015年7月29日，廣東省十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議通過了省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于《廣東省建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》立法后評(píng)估執(zhí)法檢查的報(bào)告。立法后評(píng)估執(zhí)法檢查是在立法后評(píng)估的基礎(chǔ)上，針對(duì)評(píng)估報(bào)告提出的問題以及法規(guī)的實(shí)際執(zhí)行情況開展的執(zhí)法檢查活動(dòng)。此次執(zhí)法檢查是廣東省人大常委會(huì)首次開展立法后評(píng)估執(zhí)法檢查，是創(chuàng)新人大監(jiān)督工作方式的一項(xiàng)新舉措。

二、公眾參與地方立法的規(guī)范化制度化

社會(huì)公眾參與廣東地方立法的諸多創(chuàng)新之舉，為廣東省各級(jí)人大常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)推廣相關(guān)舉措并實(shí)現(xiàn)規(guī)范化制度化提供了難得的實(shí)踐樣本。總的說來，公眾參與地方立法規(guī)范化制度化的廣東做法是，由廣東省人大常委會(huì)牽頭成立特定的協(xié)調(diào)組織或機(jī)構(gòu)，并建立起一套完整的內(nèi)部規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)體系甚至上升到地方性法規(guī)層面。

(一)成立廣東省各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)應(yīng)的地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地，組建廣東省地方立法基地高校聯(lián)盟，設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，這些是廣東創(chuàng)新地方民主立法和科學(xué)立法的重要制度舉措

1.成立廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地，組建廣東省地方立法基地高校聯(lián)盟。2013年5月，廣東省人大常委會(huì)與中山大學(xué)、華南理工大學(xué)、廣東外語外貿(mào)大學(xué)、暨南大學(xué)、廣州大學(xué)、廣東海洋大學(xué)、嘉應(yīng)學(xué)院、韓山師范學(xué)院、韶關(guān)學(xué)院合作建立廣東省地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地，并由中山大學(xué)牽頭成立了地方立法基地高校聯(lián)盟，廣東省人大常委會(huì)主任會(huì)議為此還制定通過了《地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地工作規(guī)定》，明確九所高校主要是參與和組織廣東省人大常委會(huì)委托開展的法規(guī)起草、評(píng)估、聽證、調(diào)研、理論研究、信息收集等活動(dòng)。2013年以來，在廣東省人大常委會(huì)主導(dǎo)下，已有信訪條例、工商登記條例、環(huán)境保護(hù)條例、市場(chǎng)監(jiān)管條例等40多部法規(guī)委托高校立法基地起草專家建議稿，并對(duì)每一項(xiàng)建議稿開展評(píng)估論證，將可行的制度吸收到法規(guī)草案中去，充分發(fā)揮專家學(xué)者在立法中的作用。2015年《立法法》修改后，按照廣東省人大常委會(huì)的批準(zhǔn)程序，廣東省17個(gè)地級(jí)市(包括不設(shè)區(qū)的中山與東莞)分三批逐步取得設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法權(quán)，并在華南師范大學(xué)、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)、廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)、廣東技術(shù)師范學(xué)院、廣東金融學(xué)院、廣東石油化工學(xué)院、深圳大學(xué)、佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院、肇慶學(xué)院、惠州學(xué)院、中山學(xué)院、五邑大學(xué)等省內(nèi)高等院校設(shè)立對(duì)應(yīng)的地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地，這些立法基地隨即簽約加入地方立法基地高校聯(lián)盟，成為社會(huì)公眾參與廣東設(shè)區(qū)的市民主立法重要的制度平臺(tái)。

2.設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)是廣東省人大常委會(huì)貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)和廣東省委十一屆四次全會(huì)精神，立法工作從注重“請(qǐng)進(jìn)來”向注重“走出去”轉(zhuǎn)變，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的另一創(chuàng)新之舉?；鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)具有“民意收集站”功能，為社會(huì)公眾有序參與地方立法工作提供便捷渠道，是各級(jí)人大常委會(huì)與社會(huì)公眾加強(qiáng)立法聯(lián)系和信息溝通的另一制度平臺(tái)，成效顯著。如作為廣東省人大常委會(huì)的基層立法聯(lián)系點(diǎn)之一，江門市江海區(qū)人大常委會(huì)僅2015年11月至2017年6月就收到全國(guó)、省、市人大常委會(huì)下發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)的法律法規(guī)(草案)征求意見稿20多部，收集到意見建議187條，其中，通過座談會(huì)收集到72條，通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)、聯(lián)絡(luò)單位等收集到115條。[12]這些來自最基層的意見建議被悉數(shù)反饋給省人大常委會(huì)作為相應(yīng)立法工作的重要參考。實(shí)際上，2015年12月6日，廣東省人大常委會(huì)就公布了全省21個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和42個(gè)聯(lián)絡(luò)單位名單。這些立法聯(lián)系點(diǎn)設(shè)在21個(gè)地級(jí)市的縣(市、區(qū))人大常委會(huì)(每個(gè)地級(jí)市1個(gè))，而42個(gè)聯(lián)絡(luò)單位在地域、行業(yè)等方面也具有代表性，包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人大、街道辦、村委會(huì)、社區(qū)共14個(gè)，司法機(jī)關(guān)6個(gè)，學(xué)校、醫(yī)院、電視臺(tái)共6個(gè)，另外還有16個(gè)企業(yè)。[13]各地級(jí)市隨后跟進(jìn)建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，如2016年廣州市人大常委會(huì)主任會(huì)議制定《廣州市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》，深圳市設(shè)立首批9個(gè)企業(yè)立法聯(lián)系點(diǎn)，中山市確立首批12個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)等。

(二)通過修改和完善地方立法程序規(guī)則、制定專門的地方立法公開辦法、立法聽證規(guī)則或旁聽規(guī)定等方式，全面保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等系列民主權(quán)利，以進(jìn)一步提升廣東兩級(jí)地方性法規(guī)的立法質(zhì)量與水平

1.公民立法建議權(quán)寫入地方立法程序規(guī)則。1985年12月1日，廣東省人大常委會(huì)頒布實(shí)施《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于制定地方性法規(guī)程序的暫行規(guī)定》，對(duì)法規(guī)的草擬、協(xié)調(diào)、初審、審議批準(zhǔn)、頒布、備案、修改、廢止等程序做出具體規(guī)定，廣東地方立法工作開始走向規(guī)范化、程序化。1998年6月1日，廣東省人大常委會(huì)頒布實(shí)施的《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)規(guī)定》第六條規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨、人民團(tuán)體、社會(huì)組織、公民都可以向省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出制定地方性法規(guī)的建議和意見。”以立法建議權(quán)形式存在的公眾參與問題第一次在地方性法規(guī)中得以明確和保證，這早于全國(guó)人大2000年3月15日審議通過的《立法法》第九十條關(guān)于公民立法建議權(quán)的法律規(guī)定。2006年1月18日，新修訂的《廣東省地方立法條例》進(jìn)一步確認(rèn)了公眾立法建議權(quán)。2008年12月18日，廣東省人大常委會(huì)主任會(huì)議審議通過《廣東省地方性法規(guī)立項(xiàng)工作規(guī)定(試行)》，第三條更明確規(guī)定社會(huì)公眾對(duì)地方性法規(guī)立法項(xiàng)目享有建議權(quán)：“本省行政區(qū)域內(nèi)的一切國(guó)家機(jī)關(guān)、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織、公民都可以提出制定、修改地方性法規(guī)的立法建議項(xiàng)目。”第四條還同時(shí)規(guī)定立法建議項(xiàng)目必須經(jīng)過立項(xiàng)論證程序方可列入省人大常委會(huì)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃。此外，廣東省人大常委會(huì)主任會(huì)議審議通過的《廣東省地方性法規(guī)清理工作若干規(guī)定(試行)》，提出廣東省地方性法規(guī)清理工作也必須堅(jiān)持合法性、科學(xué)性和民主性原則，推動(dòng)本省地方性法規(guī)清理工作的規(guī)范化、制度化和常態(tài)化。

2.地方立法聽證程序?qū)崿F(xiàn)法治化。2001年11月17日，深圳市第三屆人大常委會(huì)第11次會(huì)議審議通過《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)聽證條例》，并經(jīng)廣東省第九屆人大常委會(huì)批準(zhǔn)，這是我國(guó)第一項(xiàng)關(guān)于立法聽證的地方性法規(guī)。2002年1月24日，深圳依據(jù)該地方性法規(guī)舉行全市第一次立法聽證會(huì)，圍繞《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)人才市場(chǎng)管理?xiàng)l例(草案)》展開立法聽證，聽證代表就該法規(guī)草案涉及的有關(guān)人才市場(chǎng)管理應(yīng)當(dāng)“獨(dú)立立法”還是“統(tǒng)一立法”展開了熱烈討論。2003年5月23日，廣州市人大常委會(huì)審議通過《廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證辦法》。2013年6月14日，廣東省人大常委會(huì)主任會(huì)議審議通過《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證規(guī)則》，就立法聽證主體、事項(xiàng)范圍、常規(guī)程序與簡(jiǎn)易程序以及公眾參與途徑等廣泛內(nèi)容做出系統(tǒng)規(guī)定。2015年后不少新獲得地方立法權(quán)的廣東地級(jí)市人大常委會(huì)也相繼出臺(tái)地方立法聽證規(guī)則，如2016年10月28日，佛山市人大常委會(huì)制定通過《佛山市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證辦法》；2017年4月24日，潮州市人大常委會(huì)主任會(huì)議審議通過《潮州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證工作規(guī)定》；2017年7月19日，揭陽市人大常委會(huì)主任會(huì)議審議通過《揭陽市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證辦法》；等等。

4.健全地方立法公開規(guī)范體系。2013年6月14日，廣東省人大常委會(huì)主任會(huì)議審議通過涉及立法公開、立法論證、立法聽證、立法咨詢專家和立法評(píng)估等五個(gè)方面內(nèi)容的程序規(guī)范，將廣東省立法公開制度精細(xì)化規(guī)則化系統(tǒng)化，其中與社會(huì)公眾參與地方立法關(guān)系密切的規(guī)則，除了上文提到的《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證規(guī)則》外，還包括：(1)《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法公開工作規(guī)定》，規(guī)定省地方性法規(guī)必須立法全過程公開，并規(guī)定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃草案以及法規(guī)草案也必須公開征求意見，通過書面征求意見、網(wǎng)上民意調(diào)查和召開座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式，廣泛聽取社會(huì)公眾意見并及時(shí)反饋信息處理情況。(2)《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法論證工作規(guī)定》，規(guī)定將立法論證劃分為立項(xiàng)論證、起草論證和審議論證三種基本類型，規(guī)定論證會(huì)參加人員包括相關(guān)領(lǐng)域的專家、學(xué)者等專業(yè)人士和實(shí)務(wù)工作者等公眾代表，并可以委托高等院校、科研機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)等進(jìn)行。(3)《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定(試行)》，規(guī)定立法評(píng)估包括法規(guī)案付表決前評(píng)估和立法后評(píng)估，其中表決前評(píng)估由省人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)組織開展，通過召開座談會(huì)、論證會(huì)、咨詢會(huì)等方式聽取各方意見；立法后評(píng)估主要針對(duì)那些對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)調(diào)控、生態(tài)環(huán)保有重大影響的、直接關(guān)系公共安全和公共利益的、立法時(shí)的社會(huì)環(huán)境發(fā)生重大變化的以及人大代表、政協(xié)委員和社會(huì)公眾、有關(guān)組織反映問題比較集中的和執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)問題較多的情形展開，并向社會(huì)公開，采取聽取匯報(bào)、召開座談會(huì)、實(shí)地考察、專家咨詢、專題調(diào)研、問卷調(diào)查等方式廣泛聽取社會(huì)各方面意見。

近年來廣東省人大常委會(huì)以立法公開形式保障和實(shí)現(xiàn)公眾立法參與權(quán)的制度建設(shè)成效顯著。2017年12月7日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所發(fā)布全國(guó)首個(gè)立法透明度指數(shù)報(bào)告——《中國(guó)立法透明度指數(shù)報(bào)告(2017)》。此次報(bào)告主要測(cè)評(píng)全國(guó)32家省級(jí)以上人大常委會(huì)(含全國(guó)人大)的立法相關(guān)信息公開情況，測(cè)評(píng)維度涵蓋立法工作信息、立法活動(dòng)信息、立法過程信息、立法優(yōu)化信息共15個(gè)評(píng)估指標(biāo)。報(bào)告顯示，全國(guó)人大常委會(huì)以72.7分居榜首，而廣東省人大常委會(huì)名列榜單第五，特別是在“立法活動(dòng)信息”維度，廣東省人大常委會(huì)獲得唯一滿分。[14]

三、公眾參與地方立法存在的問題與模式轉(zhuǎn)換

我國(guó)現(xiàn)行《立法法》第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，堅(jiān)持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。”開門立法、民主立法是公民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)在立法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)和落實(shí)，是人民主權(quán)憲法原則的立法實(shí)定化。民主立法存在實(shí)質(zhì)和形式的雙重含義：在實(shí)質(zhì)上，它是指立法的內(nèi)容必須真實(shí)地反映和體現(xiàn)公眾意志，亦即“人民的意志”；在形式上，它強(qiáng)調(diào)立法過程必須存在多樣化的公眾參與機(jī)制，亦即“保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)”[15]52?！肮妳⑴c”意在強(qiáng)調(diào)形式和程序上的立法民主，貫穿于立法全過程，即不管是地方立法準(zhǔn)備階段、從法案到法的正式立法程序階段，還是地方立法完善階段，立法機(jī)關(guān)都必須主動(dòng)接納社會(huì)公眾參與或自始至終貫徹民主立法原則，逐漸實(shí)現(xiàn)從參與式民主立法向協(xié)商民主立法的轉(zhuǎn)變。

(一)公眾參與地方立法的類型與模式

按照社會(huì)公眾參與程度的不同，形式意義上的民主立法可以分為直接民主制和間接民主制兩大類型，而參與式民主和協(xié)商民主可以作為間接民主模式代表的代議民主制的輔助角色存在。直接民主制是指一個(gè)國(guó)家的公民直接行使立法權(quán)，它源于古希臘城邦民主制，當(dāng)時(shí)的公民團(tuán)體不僅有選舉權(quán)，也享有直接立法的權(quán)力，成為事實(shí)上唯一的最高立法機(jī)關(guān)。法國(guó)思想家盧梭對(duì)直接民主制推崇備至，巴黎公社也有過短暫的成功嘗試。在當(dāng)代社會(huì)，立法意義上的直接民主制主要體現(xiàn)為全民創(chuàng)制和全民復(fù)決公投。間接民主制的典型形式是代議制，即由公民投票選舉產(chǎn)生民意代表(立法者)，然后由民意代表代表公民行使立法權(quán)。不可否認(rèn)，代議民主制是當(dāng)今世界最偉大的政治文明創(chuàng)造，但是也存在精英民主的質(zhì)疑和少數(shù)人綁架多數(shù)人的專制風(fēng)險(xiǎn)。因此，參與式民主與協(xié)商民主應(yīng)運(yùn)而生，其中，前者仍以立法者為立法主角，社會(huì)公眾僅作為輔助角色；后者則是立法者與社會(huì)公眾(以特定的社會(huì)團(tuán)體或政治組織為代表)通過平等的對(duì)話、辯論和協(xié)商進(jìn)行共同的立法決策，但是二者都可歸屬于間接民主的范疇。

(二)公眾參與地方立法的現(xiàn)狀與問題

我國(guó)地方立法中的參與式民主已經(jīng)得到普遍推廣，但是仍處于公眾參與層次不高、參與效果有待提升的象征性參與層次，作為代議制民主的輔助角色在起作用，廣東也是如此。廣東公眾參與立法仍處于參與式民主立法階段，存在不少需要改進(jìn)的制度空間。實(shí)際上，改革開放40多年來，廣東開創(chuàng)性地實(shí)施了公開征集意見、立法論證、立法聽證、立法前評(píng)估、立法旁聽、立法后評(píng)估等多種形式的公眾參與地方立法途徑或機(jī)制，成效也很顯著。但是，廣東地方立法中的參與式民主模式仍然存在諸多問題，如廣東省人大常委會(huì)的相關(guān)制度設(shè)計(jì)主要停留在沒有法律效力的內(nèi)部程序規(guī)則層面，導(dǎo)致公眾參與地方立法的規(guī)范性較弱；又如涉及公眾參與地方立法的權(quán)利規(guī)定較弱，這與強(qiáng)勢(shì)的立法決策權(quán)規(guī)定不成比例，公眾參與權(quán)沒有被認(rèn)可為影響立法決策的重要權(quán)力，導(dǎo)致公眾參與地方立法的積極性普遍不高等?？梢哉f，我國(guó)立法過程中的公眾參與依然是以動(dòng)員性參與為主，公眾“被參與”的色彩濃厚，基本上屬于謝莉·安斯坦梯級(jí)理論的公眾參與第二層次類型——“象征性參與”。[16]因此，包括廣東在內(nèi)的我國(guó)地方立法中的公眾參與模式急需轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步提升公眾參與的效力水平，建立增強(qiáng)型的公眾參與權(quán)保障與實(shí)現(xiàn)機(jī)制，逐步向立法協(xié)商式的公眾參與地方立法模式轉(zhuǎn)換。

(三)公眾參與地方立法的模式轉(zhuǎn)換

1.協(xié)商民主理論及廣東地方立法實(shí)踐。協(xié)商民主立法簡(jiǎn)稱立法協(xié)商，其理論基礎(chǔ)是協(xié)商民主理論。“協(xié)商民主是這樣一種觀念：合法的立法必須源自公民的公共協(xié)商。作為對(duì)民主的規(guī)范描述，協(xié)商民主喚起了理性立法、參與政治和公民自治的理想。簡(jiǎn)而言之，它呈現(xiàn)的是一種基于公民實(shí)踐推理的政治自治的理想?！盵17]導(dǎo)言1這種理論的核心是強(qiáng)調(diào)基于理性的公共協(xié)商即討論、審議和交流，從而實(shí)現(xiàn)立法過程和公共決策的社會(huì)共識(shí)。2014年10月，中共中央十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，就中國(guó)特色的立法協(xié)商制度概念做出如下界定：“健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用，探索建立有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制。”[18]11

目前，我國(guó)立法協(xié)商逐步發(fā)展成為社會(huì)公眾有序參與立法新模式，大致形成了執(zhí)政黨主導(dǎo)型、有權(quán)立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)型和人民政協(xié)主導(dǎo)型三種基本類型。[19]不可否認(rèn)的是，廣東協(xié)商民主立法實(shí)踐同樣走在了全國(guó)前列，也取得了一些成效，如廣東省人大常委會(huì)在立法調(diào)研、法規(guī)多元化起草、發(fā)揮人大常委會(huì)委員和人大代表主體作用、立法聽證與立法論證、廣泛征求法規(guī)草案意見和立法前評(píng)估與立法后評(píng)估等方面都進(jìn)行了有益探索。但是，不容回避的是，廣東地方立法協(xié)商的嘗試如今又暴露出五方面的差距與不足：泛泛征求意見多，針對(duì)重點(diǎn)問題專題協(xié)商少；單向性聽取意見多，互動(dòng)式討論協(xié)商少；利用傳統(tǒng)模式多，利用新媒體方式協(xié)商少；隨機(jī)性征求意見多，規(guī)范性協(xié)商少；聽取意見建議多，反饋協(xié)商意見少。[20]筆者認(rèn)為應(yīng)該大力發(fā)展和培育各級(jí)人大常委會(huì)主導(dǎo)的立法協(xié)商機(jī)制，以解決參與式民主與代議制民主存在的結(jié)構(gòu)性問題。

2.在未來廣東地方立法中的公眾參與具體模式的選擇上，筆者以為，應(yīng)當(dāng)是在堅(jiān)持執(zhí)政黨對(duì)地方立法領(lǐng)導(dǎo)的前提下，進(jìn)一步發(fā)展和完善以人大常委會(huì)為主導(dǎo)的地方立法協(xié)商模式。具體說來，我們至少應(yīng)當(dāng)著手開展以下三方面的工作：

(1)立足新時(shí)代中國(guó)法治社會(huì)成長(zhǎng)和立法協(xié)商制度構(gòu)建的大環(huán)境，緊緊圍繞人大常委會(huì)工作重心，以地方重大事項(xiàng)決策和地方性法規(guī)立法為抓手，為廣東地方立法協(xié)商搭建必要而具操作性的制度平臺(tái)，如可考慮試點(diǎn)將已鋪開的基層立法聯(lián)系點(diǎn)從作為公開征求意見機(jī)制的立法信息收集平臺(tái)轉(zhuǎn)換為人大常委會(huì)與社會(huì)公眾就立法項(xiàng)目與法規(guī)草案展開立法協(xié)商的制度平臺(tái)。

(2)爭(zhēng)取中央和廣東省委的同意和支持，逐步制定完善涉及地方立法協(xié)商的內(nèi)部規(guī)則體系，待條件成熟時(shí)通過正式的立法程序?qū)⑵渖仙秊榈胤叫苑ㄒ?guī)，規(guī)范和增強(qiáng)公眾參與地方立法的效力層次。如廣州市人民政府2010年早就制定通過了《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》，但這只是以地方政府規(guī)章形式規(guī)定的公眾參與地方政府規(guī)章制定活動(dòng)的綜合性規(guī)則，那么將此類規(guī)則首先規(guī)定為省級(jí)人大常委會(huì)的內(nèi)部規(guī)則還是存在可操作的制度空間的。又如現(xiàn)有的《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法聽證規(guī)則》僅為主任會(huì)議審議通過的內(nèi)部性規(guī)則，是否可以考慮上升為省級(jí)地方性法規(guī)呢？前文提及，廣州、深圳、佛山等地已制定實(shí)施作為地方性法規(guī)的地方立法聽證規(guī)則，其他內(nèi)部性規(guī)則也可以考慮升級(jí)。

(3)提升公眾參與地方立法的層次水平，提高公眾參與地方立法事務(wù)的積極性和參政滿足感。如可考慮進(jìn)一步吸納社會(huì)公眾代表直接參與到法規(guī)起草與審議期間的法案修改工作，繼續(xù)試點(diǎn)將辯論程序引入地方立法聽證活動(dòng)，逐步復(fù)制推廣《廣東省未成人預(yù)防犯罪條例(草案)》與《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無線電管理?xiàng)l例(草案)》的成功做法；又如可考慮根據(jù)現(xiàn)有硬件條件通過放寬參與條件，適當(dāng)增加公民旁聽地方立法會(huì)議的頻率和參與人數(shù)等。