探究民族地區(qū)公共事務(wù)的善治之道
——評(píng)《族群和諧與公共治理》

楊宏山

(中國(guó)人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)

對(duì)于多民族國(guó)家來(lái)講，加快民族地區(qū)發(fā)展，妥善化解民族問(wèn)題和民族矛盾，強(qiáng)化少數(shù)民族對(duì)國(guó)家的政治認(rèn)同和文化認(rèn)同，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的一項(xiàng)重大任務(wù)。本尼迪克特·安德森將民族、民族屬性和民族主義視為一種“想象的共同體”，是社會(huì)建構(gòu)的一種特殊文化的人造物(cultural artifacts)，“是從種種各自獨(dú)立的歷史力量復(fù)雜的‘交匯’過(guò)程中自發(fā)地萃取提煉出來(lái)的一個(gè)結(jié)果，然而，一旦被創(chuàng)造出來(lái)，它們就變得‘模式化’”[1]4。作為社會(huì)科學(xué)的一個(gè)概念，“認(rèn)同”(identification)這個(gè)詞匯將“自我”放在與“他者”的關(guān)系中進(jìn)行考察，個(gè)體、群體在與他者的比較中形成自我認(rèn)知和自我界定。[2]從根本上講，民族認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同都是通過(guò)共同體建設(shè)而形成一種“歸屬感”，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而發(fā)生變化。在多民族國(guó)家中，國(guó)家認(rèn)同常常與各個(gè)民族群體的族群認(rèn)同糾纏在一起，國(guó)家治理現(xiàn)代化面臨著一個(gè)共同問(wèn)題是：如何化解民族認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同之間的張力，促使兩者相互兼容、和諧共存，從而既保持社會(huì)成員對(duì)自身民族歸屬的群體認(rèn)知和感情依戀，又形成統(tǒng)一的國(guó)民文化和國(guó)家認(rèn)同。[3]

李俊清教授的新著《族群和諧與公共治理》基于多民族國(guó)家的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，從國(guó)家建構(gòu)和公共治理的視角，剖析了后發(fā)國(guó)家推進(jìn)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)面臨的困境，針對(duì)族群身份和地區(qū)相對(duì)固化而引致的問(wèn)題，提出以公民利益為國(guó)家建構(gòu)的基本訴求，通過(guò)提升公共服務(wù)共給能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，將不同地域的國(guó)民整合成為牢固的利益共同體，以良好的公共服務(wù)贏得公民對(duì)國(guó)家、政府及其追求的政治價(jià)值的認(rèn)同和支持。這一邏輯建構(gòu)立基于中國(guó)國(guó)家治理的制度環(huán)境，關(guān)注于民族地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展兩大主題，運(yùn)用政治學(xué)和公共管理的一般理論，探究民族認(rèn)同與國(guó)家認(rèn)同和諧共生的公共治理之道，提出了富有洞見(jiàn)的新思想、新立論，是近年來(lái)民族地區(qū)公共管理研究的一部力作。從該著作的字里行間可以感受到，李俊清教授對(duì)民族地區(qū)公共事務(wù)管理的執(zhí)著關(guān)注，對(duì)加快民族地區(qū)發(fā)展的拳拳之心，對(duì)探究民族地區(qū)善治之道的強(qiáng)烈情懷和使命感、責(zé)任感。這對(duì)于構(gòu)建中華民族多元一體的族群和諧秩序、改進(jìn)民族地區(qū)公共事務(wù)治理具有重要價(jià)值。

第一，該書(shū)扎根中國(guó)大地，針對(duì)市場(chǎng)化、工業(yè)化、城市化給民族地區(qū)帶來(lái)的生活方式改變，有針對(duì)性地提出推進(jìn)國(guó)家建設(shè)的價(jià)值導(dǎo)向和行動(dòng)路徑。隨著市場(chǎng)化、工業(yè)化和城市化的推進(jìn)，其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)變遷和人口流動(dòng)顯著改變了社會(huì)成員的生活方式。面對(duì)生產(chǎn)方式和社會(huì)生活的巨大變遷，容易使人們感到個(gè)體十分脆弱、處境危險(xiǎn)，很多人需要“在傳統(tǒng)語(yǔ)言、族裔關(guān)系以及宗教中尋找慰藉”，“在他們熟悉的種族聯(lián)系與文化傳統(tǒng)中尋求庇護(hù)”。在這一背景下，李俊清教授提出，后發(fā)國(guó)家在國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程中，需要堅(jiān)持公民—國(guó)家的建設(shè)方向，既要保障各民族個(gè)體成員的公民權(quán)利，也要強(qiáng)化國(guó)家治理的共同話語(yǔ)、共同價(jià)值以及共同體意識(shí)的構(gòu)建，要通過(guò)有效的制度安排來(lái)調(diào)適公民利益與族群利益、國(guó)家利益的關(guān)系。他提出，族群利益是一種基于族群劃分，以他族為比較對(duì)象的群體性利益訴求，其基礎(chǔ)是一種相對(duì)封閉、排他的族屬認(rèn)同，過(guò)于強(qiáng)化族屬認(rèn)同，難免會(huì)導(dǎo)致不同族群之間相互疏離。李俊清教授提出，現(xiàn)代國(guó)家的制度構(gòu)建需要超越地域、宗教和族群身份，以公民身份、公民利益作為個(gè)體訴求的基本分析單元，尊重和保障每一位公民的正當(dāng)利益，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力良性互動(dòng)，從而既強(qiáng)化公民對(duì)國(guó)家的政治認(rèn)同，增強(qiáng)國(guó)家凝聚力，也引導(dǎo)不同族群之間相互交流和融合。如何推進(jìn)不同族群之間的交流和融合呢？習(xí)近平同志在第二次中央新疆工作座談會(huì)上提出“各民族相互嵌入”的公共治理理念。我國(guó)56個(gè)民族在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中形成“大雜居、小聚居”的分布格局。李俊清教授分析了當(dāng)前一些少數(shù)民族與其他民族相互嵌入面臨的制約因素，包括聚居地相對(duì)封閉、族際通婚率低、語(yǔ)言文字交流障礙、教育水平差距、城鎮(zhèn)化率偏低、社會(huì)流動(dòng)性弱、心理—文化隔膜等。針對(duì)這些問(wèn)題，李俊清教授提出：堅(jiān)持公民教育優(yōu)先，平衡公民教育與民族差異性宣傳教育，不斷強(qiáng)化公眾對(duì)國(guó)家意識(shí)、法律意識(shí)、公民意識(shí)、中華民族共同體意識(shí)；改進(jìn)公共服務(wù)、公共政策的激勵(lì)導(dǎo)向，引導(dǎo)東部中部地區(qū)勞動(dòng)密集型、資源密集型產(chǎn)業(yè)向民族地區(qū)轉(zhuǎn)移，支持民族地區(qū)加快城鎮(zhèn)化步伐，引導(dǎo)民族地區(qū)的各族群眾流動(dòng)交融。

第二，該書(shū)關(guān)注民族地區(qū)行政管理問(wèn)題，針對(duì)特殊的行政環(huán)境、治理使命與職責(zé)，提出新的政策議題和改革建議。目前，我國(guó)共有155個(gè)民族區(qū)域自治地方，包括自治區(qū)5個(gè)、自治州30個(gè)、自治縣(旗)120個(gè)。此外，全國(guó)還有1100多個(gè)民族鄉(xiāng)。民族自治地方的總面積占國(guó)土面積的64%，其人口占全國(guó)總?cè)丝诘?4%。[4]101民族區(qū)域自治地方大多分布于高原、荒漠等自然條件相對(duì)惡劣的邊疆地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，公共服務(wù)供給成本高昂。民族地區(qū)的人口總量相對(duì)較少，人口密度較低，但人口增長(zhǎng)速度很快，社會(huì)習(xí)俗和文化傳統(tǒng)差異較大。另外，少數(shù)民族聚居分布大多位于邊疆地區(qū)。我國(guó)55個(gè)少數(shù)民族中，有30多個(gè)民族與境外同一民族相鄰而居。維護(hù)邊疆地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全，打擊民族分裂活動(dòng)，構(gòu)建和諧民族關(guān)系，是民族地區(qū)政府工作的重要職責(zé)。李俊清教授提出，民族地區(qū)行政管理的目標(biāo)設(shè)定、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式，需要與特殊的社會(huì)生態(tài)環(huán)境和治理使命相適應(yīng)?；讵?dú)特的社會(huì)環(huán)境，他提出民族地區(qū)行政管理要以社會(huì)和諧為第一導(dǎo)向，盡可能降低行政成本，提升社會(huì)親和力，擴(kuò)大公眾參與，發(fā)展協(xié)商民主，支持自主治理。針對(duì)民族地區(qū)行政管理面臨的現(xiàn)實(shí)“瓶頸”，李俊清教授提出了一系列亟待解決的政策議題，如法制建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、生態(tài)保護(hù)等等。

第三，該書(shū)基于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況，探討了政府職能轉(zhuǎn)變的基本定位和改革路徑。政府與市場(chǎng)是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的兩種力量，前者通過(guò)“看得見(jiàn)的手”發(fā)揮作用，后者依靠“看不見(jiàn)的手”來(lái)引導(dǎo)資源配置。李俊清教授提出，民族地區(qū)大多發(fā)展相對(duì)落后，市場(chǎng)發(fā)育不足，企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)，人才資源大量外流，需要積極發(fā)揮政府的作用，堅(jiān)持強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷相結(jié)合，通過(guò)政府引導(dǎo)、知識(shí)傳播和制度供給，支持有利于可持續(xù)發(fā)展的誘致性制度變遷因素的成長(zhǎng)。針對(duì)民族地區(qū)建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是多民族國(guó)家促進(jìn)少數(shù)民族發(fā)展、縮小地區(qū)差別的一種重要手段。一些研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)自2000年底實(shí)施的民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策，顯著促進(jìn)了民族地區(qū)公共支出水平的相對(duì)提高和公共支出結(jié)構(gòu)的相對(duì)優(yōu)化，但并未顯示出隨時(shí)間不斷增強(qiáng)的態(tài)勢(shì)，也未顯著縮小民族地區(qū)與其他地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。[5]針對(duì)民族地區(qū)在交通基礎(chǔ)設(shè)施、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、基礎(chǔ)教育等基本公共產(chǎn)品供給存在的問(wèn)題，李俊清教授指出，民族地區(qū)既要保障和改善民生，也肩負(fù)維護(hù)邊疆穩(wěn)定和安全、保護(hù)民族文化多樣性的職責(zé)，承擔(dān)著一般性和特殊性的雙重職能，中央和上級(jí)政府既要加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)的財(cái)政扶持，也要進(jìn)一步明確上級(jí)政府與民族自治地方政府的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度；民族地區(qū)也要深化行政體制改革，進(jìn)一步降低行政成本在財(cái)政支出中所占比重，合理分配基本公共服務(wù)投入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入。

第四，該書(shū)剖析了民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展面臨的新情況、新挑戰(zhàn)，有針對(duì)地提出社會(huì)治理的新思路、新模式。在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，我國(guó)民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展面臨著利益多元化、多元文化碰撞、世俗化對(duì)傳統(tǒng)宗教的沖擊等新情況。近年來(lái)，民族地區(qū)的城鎮(zhèn)人口快速增長(zhǎng)，大量農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，一方面增加家庭收入，另一方面也給城鎮(zhèn)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)造成壓力。在缺少穩(wěn)定工作和社會(huì)保障的情況下，高度流動(dòng)性的人口集聚容易引發(fā)群體性事件。另外，民族地區(qū)的不同族群成員在生活習(xí)慣和宗教信仰方面具有差異性，在城市的有限空間里，不同族群成員高密度集聚，需要形成相互適應(yīng)、相互包容的社會(huì)文化心理。社會(huì)成員之間的個(gè)人矛盾和爭(zhēng)議，如果與民族、宗教因素糾纏在一起，有時(shí)候一件小事就可能引發(fā)大規(guī)模族群間矛盾沖突?；趯?duì)民族地區(qū)群體性沖突事件的觀察和總結(jié)，李俊清教授指出，民族地區(qū)社會(huì)治理需要做好教育引導(dǎo)和心理疏導(dǎo)工作，引導(dǎo)不同族群相互調(diào)適，樹(shù)立寬容意識(shí)、法治觀念和市場(chǎng)規(guī)則意識(shí)。隨著市場(chǎng)化和城市化發(fā)展，社會(huì)文化的世俗化也是大勢(shì)所趨。社會(huì)世俗化過(guò)程也會(huì)產(chǎn)生社會(huì)矛盾，包括民族地區(qū)家庭成員信仰方式改變引發(fā)的矛盾、信教群眾與不信教群眾之間的矛盾、宗教生活與日常工作生活的矛盾等。面對(duì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的價(jià)值觀、文化和信仰變遷，民族地區(qū)社會(huì)治理既要尊重少數(shù)民族飲食、節(jié)日、婚姻、喪葬等風(fēng)俗習(xí)慣，發(fā)揮多元社會(huì)組織的作用，保護(hù)民族地區(qū)的傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)，做好非物質(zhì)文化遺產(chǎn)傳承工作，也要防范宗教因素、極端民族情緒成為激化社會(huì)矛盾的催化劑。李俊清教授將民族地區(qū)的群體性事件分為兩種類(lèi)型：一類(lèi)是一般性的公共危機(jī)事件，另一類(lèi)是與分裂活動(dòng)相關(guān)聯(lián)的公共危機(jī)事件。前者包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益矛盾等問(wèn)題引起的公共危機(jī)事件；后者是與民族分裂勢(shì)力、宗教極端勢(shì)力密切相關(guān)的公共危機(jī)事件，具有暴力性和恐怖性特征，造成的社會(huì)危害極大，引發(fā)的社會(huì)恐慌情緒嚴(yán)重。李俊清教授指出，社會(huì)治理需要區(qū)分兩類(lèi)不同性質(zhì)的公共危機(jī)事件，嚴(yán)厲打擊暴力恐怖勢(shì)力，持續(xù)改進(jìn)公共服務(wù)，創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制和模式，更好地化解一般性社會(huì)矛盾和群體性事件。

第五，該書(shū)針對(duì)民族地區(qū)干部培養(yǎng)特點(diǎn)，提出民族院校MPA教育專業(yè)方向設(shè)置和課程體系建設(shè)的總體思路。做好民族地區(qū)公共事務(wù)，妥善化解民族問(wèn)題，關(guān)鍵在于提高民族地區(qū)干部的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力和管理水平。我國(guó)于1999年設(shè)置公共管理專業(yè)學(xué)位，為提高民族地區(qū)干部素質(zhì)提供了一條便捷途徑。作為全國(guó)公共管理專業(yè)學(xué)位研究生(MPA)教育指導(dǎo)委員會(huì)委員，李俊清教授非常重視民族地區(qū)高層次公共管理人才培養(yǎng)工作，積極推進(jìn)民族院校MPA教育優(yōu)化專業(yè)方向設(shè)置和課程體系建設(shè)。MPA教育致力于培養(yǎng)掌握現(xiàn)代公共管理理念和公共政策分析方法的高層次復(fù)合型公共管理人才，幫助廣大公務(wù)員獲取分析和解決復(fù)雜公共管理問(wèn)題所需具備的品質(zhì)和知識(shí)技能。作為中央民族大學(xué)管理學(xué)院院長(zhǎng)，李俊清教授積極籌備并申請(qǐng)公共管理專業(yè)碩士(MPA)教育辦學(xué)資格。2005年，經(jīng)國(guó)務(wù)院學(xué)位辦和全國(guó)MPA教指委審議批準(zhǔn)，中央民族大學(xué)在我國(guó)民族院校中率先獲得MPA授權(quán)點(diǎn)資格。為辦好MPA教育，李俊清教授針對(duì)面向民族地區(qū)的MPA教育專業(yè)方向設(shè)置和課程體系建設(shè)進(jìn)行專門(mén)研究，提出以適應(yīng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要為原則，既注重一般性的基本理論教育，也要根據(jù)民族地區(qū)工作實(shí)際需要凝練辦學(xué)方向，整合學(xué)科資源，設(shè)置特色課程，加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)公共政策、邊境和跨境事務(wù)管理、民族地區(qū)區(qū)域合作、民族與宗教事務(wù)管理、民族地區(qū)公共安全與危機(jī)管理等問(wèn)題研究。

總之，《族群和諧與公共治理》立足于本土制度環(huán)境，針對(duì)我國(guó)民族地區(qū)公共管理面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)，提出了富有洞見(jiàn)的新立論、新思路，是公共管理學(xué)者探究民族地區(qū)公共事務(wù)治理的一部重要著作，值得學(xué)界同仁和實(shí)踐部門(mén)認(rèn)真品讀。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的大背景下,完善民族地區(qū)的公共事務(wù)治理體系，既要推進(jìn)行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，建立科學(xué)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，完善社會(huì)治理體系，保障各民族個(gè)體成員的公民權(quán)利，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，也要強(qiáng)化國(guó)家治理的共同話語(yǔ)、共同價(jià)值以及共同體意識(shí)的構(gòu)建。