地方政府“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革中事權(quán)承接存在的問題與機(jī)制優(yōu)化
——以深圳市為例

楊振宇，李 妍，陶立業(yè)

（1. 3. 深圳大學(xué) 社會科學(xué)學(xué)院，廣東 深圳 518060；2. 吉林大學(xué) 哲學(xué)社會學(xué)院，吉林 長春 130012）

一、問題的提出

當(dāng)前我國行政改革逐漸步入攻堅(jiān)期與深水區(qū)，亟需借助深化體制改革的諸多工具，推動政府治理方式與理念的革新，理順政府、市場及社會三者之間的辯證關(guān)系，以進(jìn)一步激發(fā)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，大力提升民生發(fā)展水平與質(zhì)量。基于此，國家將簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)、放管結(jié)合作為全面深化行政機(jī)構(gòu)改革的“先手棋”，以切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能和推進(jìn)現(xiàn)代政府的建設(shè)進(jìn)程，從而更好地破解城市發(fā)展的體制機(jī)制障礙，激發(fā)基層改革的動力。其中，作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)的深圳從頂層著眼，積極貫徹落實(shí)國家關(guān)于放管服改革工作，進(jìn)一步推動簡政放權(quán)改革實(shí)踐、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，積極開啟“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”行政體制改革。具體而言，深圳于 2016年 3月正式啟動“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革，秉承簡政放權(quán)的內(nèi)在邏輯，并用放權(quán)的諸多手段，將市級政府較多事項(xiàng)下放至區(qū)一級，旨在實(shí)現(xiàn)市級“瘦身”、區(qū)級“強(qiáng)體”的戰(zhàn)略意圖。［1］應(yīng)該說，上述改革旨在進(jìn)一步厘清市、區(qū)、街道三者之間的職能定位與事權(quán)配置，以此推進(jìn)特區(qū)內(nèi)部行政資源的整合力度，并形成市級統(tǒng)籌規(guī)劃、區(qū)級綜合管理、街道治理服務(wù)的全新定位，以激發(fā)基層發(fā)展活力，營建國際一流營商環(huán)境，繼而提升城市的整體競爭力。

與此同時，作為次輪深圳行政體制改革的重要舉措，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革在促進(jìn)行政審批效率的同時，還為各區(qū)的長效發(fā)展帶來更多可能性，并有利于破解政府權(quán)力過于集中、政府層級之間的權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)象，從而有力地激發(fā)了城市的創(chuàng)新動力與發(fā)展活力。［2］不過，當(dāng)前學(xué)界集中分析了深圳“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革的創(chuàng)新價值、［3］改革啟示以及城市更新等問題，［4］不過對于如何破解“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革的事權(quán)承接過程中存在的諸多問題，并未能提出針對性的政策建議。由此，本文結(jié)合深圳“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革向縱深推進(jìn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)就市區(qū)權(quán)責(zé)劃分、政府職能向社會和市場轉(zhuǎn)移、如何調(diào)動區(qū)級部門積極性及提高行政效率等問題予以探討，重點(diǎn)梳理此項(xiàng)改革中存在的問題和有待突破的事項(xiàng)，推動改革深入實(shí)施，以期推動事權(quán)“放得下、接得住、管得好”。

二、地方政府施行“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革的實(shí)踐價值

作為一項(xiàng)旨在優(yōu)化行政審批制度、轉(zhuǎn)變政府職能、增強(qiáng)政府治理能力的戰(zhàn)略部署，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革凸顯地方政府借助簡政放權(quán)的方式，實(shí)現(xiàn)自身瘦身、給企業(yè)松綁、為市場騰位的目的。具體來看，地方政府施行“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革擁有諸多實(shí)踐價值，包括優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，破解權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象；提升基層干事積極性，增強(qiáng)公共治理效能；推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，激發(fā)城市創(chuàng)新活力等方面。

（一）優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，破解權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象

為了提高改革效率、鞏固改革成果，簡政放權(quán)的改革觸角不斷向基層延伸，強(qiáng)區(qū)放權(quán)作為放權(quán)改革深化的階段性任務(wù)，是以基層改革為抓手進(jìn)而推進(jìn)宏觀改革縱深發(fā)展的重要舉措。深圳市在后工業(yè)化時代的城市穩(wěn)健轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，各轄區(qū)存在著城市建設(shè)、土地管理等建設(shè)隱患，同時也面臨著在不同轄區(qū)進(jìn)行因地制宜的發(fā)展模式抉擇。然而，傳統(tǒng)政府管理架構(gòu)中的下層逐級反饋信息，上層統(tǒng)籌決策繼而部署下層具體實(shí)施的單一權(quán)力運(yùn)行向度，蘊(yùn)含著存在管理真空地帶、上級多頭領(lǐng)導(dǎo)、行政部門權(quán)力數(shù)量龐雜、層層行政審批等問題，限制了地方主觀能動性的發(fā)揮，致使行政效率十分低下，這無論是對國家各項(xiàng)政策制度的落實(shí)還是對現(xiàn)代化政府的建設(shè)都是強(qiáng)勁的阻力。新興的轄區(qū)建設(shè)使得基層對于自主行政權(quán)力有著強(qiáng)烈而迫切的訴求，政府組織結(jié)構(gòu)、職能體系和權(quán)力布局亟需進(jìn)行重構(gòu)和優(yōu)化，將原屬于上層所屬的行政權(quán)力轉(zhuǎn)接給地方。

2015年 8月，深圳羅湖區(qū)開始試點(diǎn)“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革，在較短時期內(nèi)迅速將原先由 7個市直部門掌握的 22項(xiàng)城市更新審批權(quán)下放到各區(qū)，從而將審批時間大為縮短。隨后，在“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革的推動下，市規(guī)土委、市交委等市直部門已通過多種途經(jīng)陸續(xù)下放事權(quán)164項(xiàng)。區(qū)級政府在一定程度上擁有了與轄區(qū)發(fā)展相匹配的獨(dú)立行政權(quán)力，市級統(tǒng)籌區(qū)級決策，實(shí)現(xiàn)了審批提效提速。省市級部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃、管理發(fā)展政策和地方行政事務(wù)，具體工作的貫徹執(zhí)行則仍要交由區(qū)級等基層行政單位，作為與社會、市場和公眾的直接聯(lián)系主體，基層更了解自身發(fā)展難點(diǎn)痛點(diǎn)，這一立足群眾、增強(qiáng)基層施政能力、能夠推動轉(zhuǎn)變政府角色的優(yōu)勢有必要得到充分發(fā)揮，有效解決政出多門，效率低下的突出問題，在一定程度上提升了政府效能。

（二）提升基層干事積極性，增強(qiáng)公共治理效能

概括而言，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革正是通過將事權(quán)、財(cái)權(quán)等下放至基層，給予了基層自主權(quán)和發(fā)展動力，從而在一定范圍內(nèi)破解了市、區(qū)兩級政府權(quán)責(zé)不對稱、資源與事權(quán)配置不協(xié)調(diào)的難題，有效提高了基層工作積極性和工作效能，激發(fā)了深圳新一輪發(fā)展的活力。通過推進(jìn)城市更新改革試點(diǎn)激發(fā)發(fā)展活力，深圳最早建成區(qū)羅湖區(qū)的例子，為深圳堅(jiān)定不移地推進(jìn)“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”做出最生動的注腳。針對羅湖，面對土地難以為繼等各種嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，城市更新改造成為其必須完成的使命，而此次試行城市更新改造項(xiàng)目，再次給其帶來歷史性機(jī)遇。此后不久，在深圳市頒發(fā)279號政府令，羅湖區(qū)立即與市級住建、規(guī)劃國土、環(huán)保、經(jīng)信、交警、城管、消防等諸多單位予以對接，并在自身能力范圍內(nèi)大刀闊斧地進(jìn)行流程再造、資源整合。

前已述及，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革作為深圳的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，其以簡政放權(quán)為核心，釋放了區(qū)級工作活力，進(jìn)一步提高了行政效率和質(zhì)量?！皬?qiáng)區(qū)放權(quán)”改革“放權(quán)”是途徑、“強(qiáng)區(qū)”是結(jié)果，追求的目標(biāo)是政府整體效能的提升、辦事效率的提高以及行政成本的控制，這也是檢驗(yàn)“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。細(xì)致分析，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革的主要思路是進(jìn)一步厘清市、區(qū)、街道職能定位，并以此為抓手，在“放權(quán)”中著力解決過去審批鏈條長、環(huán)節(jié)多、時間長、效率低等問題。在市級層面，加強(qiáng)決策統(tǒng)籌能力，突出統(tǒng)籌規(guī)劃、政策標(biāo)準(zhǔn)制定以及指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查等職能。與此同時，在區(qū)級層面，提高執(zhí)行能力，突出強(qiáng)化管理執(zhí)法、貫徹執(zhí)行的職能，同時加強(qiáng)街道辦基層治理服務(wù)能力?！皬?qiáng)區(qū)放權(quán)”改革也能著力解決各區(qū)發(fā)展的瓶頸制約，實(shí)現(xiàn)辦事不出區(qū)，進(jìn)一步釋放和激活各區(qū)的發(fā)展能量。譬如，據(jù)深圳光明區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，事權(quán)下放后，該區(qū)城市更新從計(jì)劃申報到項(xiàng)目竣工全流程審批總時限從499個工作日壓縮至250個工作日，計(jì)劃申報到施工許可的審批時限從344個工作日壓縮至210個工作日?？梢哉f，此項(xiàng)改革致力于簡化審批流程，規(guī)范各項(xiàng)放權(quán)行為，明確部門職責(zé)權(quán)限，科學(xué)指導(dǎo)各辦事處、社區(qū)、業(yè)主以及市場主體開展強(qiáng)區(qū)放權(quán)工作，將單元計(jì)劃、單元規(guī)劃申報合并，同步審批。

（三）推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，激發(fā)城市創(chuàng)新活力

我國致力于建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，將以人民為主體的宗旨表現(xiàn)在政府行政的方方面面。其一，服務(wù)型政府堅(jiān)持公民本位的理念，政府及其工作人員自覺樹立服務(wù)意識，明確以民為本的政府工作定位，政府權(quán)力來自人民的授權(quán)，理所應(yīng)當(dāng)要服務(wù)于民。各級政府及公務(wù)人員更要尊重公眾的需求并增強(qiáng)對需求的回應(yīng)性，強(qiáng)區(qū)放權(quán)的最大依據(jù)就是人民的合理需要并以提高廣大人民的獲得感為目標(biāo)。其二，服務(wù)型政府是責(zé)任政府，強(qiáng)區(qū)放權(quán)的改革進(jìn)程中更體現(xiàn)了政府的責(zé)任意識，做到有權(quán)必有責(zé)，上級政府在下放權(quán)力的過程中，將與下放事權(quán)相聯(lián)系的人事權(quán)、財(cái)權(quán)和責(zé)權(quán)等一并下放，使得區(qū)政府切實(shí)發(fā)揮好下放事權(quán)的便民利民作用。其三，服務(wù)型政府的宗旨是為人民服務(wù)，強(qiáng)區(qū)放權(quán)是簡政放權(quán)的深化改革，強(qiáng)區(qū)放權(quán)的重點(diǎn)在于市人民政府將部分下級政府有能力有意愿行使的職權(quán)下放給區(qū)政府，下放職權(quán)的宗旨是方便民眾辦事。政府將更多的民生服務(wù)和社會服務(wù)下放給區(qū)，使得了解具體情況的區(qū)政府可以更好地貫徹中央和上級政府的文件和規(guī)定，將服務(wù)型政府的建設(shè)落到實(shí)處，落到小處?？梢哉f，上述改革意在借助于大幅度精簡市直部門的審批權(quán)力，給市直部門“瘦身”，以擴(kuò)大重點(diǎn)領(lǐng)域的區(qū)級事權(quán)，實(shí)現(xiàn)區(qū)級“強(qiáng)體”。

如此看來，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”不僅是權(quán)力的下放和承接，更重要的是將行政權(quán)力重新配置，建設(shè)職能科學(xué)，權(quán)責(zé)一致，廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。政府的權(quán)力來自公眾部分權(quán)利的讓渡，權(quán)力要取之于民，用之于民，放權(quán)的過程中充分了解公眾的需求，在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)簡化群眾的辦事程序。但是，政府部分行政審批事項(xiàng)的辦理過程不可以為了簡化而簡化，審批程序仍需起到審批程序應(yīng)有的作用，在權(quán)力整合和流程精簡的改革中需要具體問題具體分析。強(qiáng)區(qū)放權(quán)著重體現(xiàn)了政府為人民服務(wù)的行政理念，推動政府職能轉(zhuǎn)變，以公眾的需求為基礎(chǔ)合理配置市區(qū)政府之間的行政權(quán)力，提高行政效率和公眾滿意度，建成人民滿意的服務(wù)型政府?！皬?qiáng)區(qū)放權(quán)”的根本立足點(diǎn)在于解決公眾辦事難的問題，將與民眾息息相關(guān)的事權(quán)放給區(qū)，使得群眾辦事距離縮短；強(qiáng)區(qū)放權(quán)將行政權(quán)力整理與重構(gòu)，細(xì)化并公布辦事流程，實(shí)現(xiàn)不讓辦事群眾多跑一次的目標(biāo)。因此，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革堅(jiān)持問題意識，深入推進(jìn)規(guī)劃國土體制機(jī)制改革、城市更新體制改革，該放的權(quán)必須放足、放到位，該管的事堅(jiān)決管住、管到位，推動“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”盡快取得更大實(shí)效，以為特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展增添動力。對此，有學(xué)者認(rèn)為針對我國較為突出的行政干預(yù)問題，應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，充分保護(hù)市場主體的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)。［5］

三、“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革事權(quán)承接中存在的問題剖析——以深圳市為例

毋庸置疑，伴隨著深圳“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革取得較大成效的同時，這一改革在事權(quán)承接方面也暴露出一些問題，如市區(qū)兩級事權(quán)銜接不暢、責(zé)權(quán)不清及個別事權(quán)下放承接存在分歧，各區(qū)事權(quán)承接的編制與人力資源有待加強(qiáng)，事權(quán)下放配套服務(wù)尚需完善等，一定程度影響了“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革的預(yù)期效果。

（一）事權(quán)下放過程中的機(jī)構(gòu)銜接不暢

事實(shí)上，事權(quán)下放意味著為提高行政審批速度以及相關(guān)辦事效率，原本由市級審批與決定的部分權(quán)限將根據(jù)實(shí)際情況將事權(quán)下放至區(qū)一級，但從目前的情況來看，“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革事權(quán)下放過程中機(jī)構(gòu)銜接并不十分通暢，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是部分事權(quán)下放過程中缺乏細(xì)致的權(quán)責(zé)清單，從而造成權(quán)責(zé)不等、權(quán)責(zé)不清的不利結(jié)果，繼而削弱了事權(quán)下放的改革效能。例如，在市交通運(yùn)輸委事權(quán)下放的過程中，由于各區(qū)承接事權(quán)的部分并不一致，有的下放至住建部門，另有的下放至交通部門，其結(jié)果無疑增加了交通運(yùn)輸委的統(tǒng)籌難度。此外，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，跨區(qū)事權(quán)理應(yīng)由市一級職權(quán)部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，其中審批權(quán)應(yīng)與監(jiān)管權(quán)范圍一致，不過現(xiàn)實(shí)情況卻是，部分市直部門將若干應(yīng)由市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的事權(quán)下放至區(qū)一級實(shí)施，從而導(dǎo)致事權(quán)的跨區(qū)協(xié)調(diào)難度提升，也增加了相應(yīng)監(jiān)管行為的難度。

二是部分下放事權(quán)缺乏承接機(jī)構(gòu)，包括未設(shè)置對應(yīng)承接機(jī)構(gòu)、對應(yīng)承接機(jī)構(gòu)未有相應(yīng)職能等情況，從而影響了事權(quán)的順利下放。比如，大鵬新區(qū)此前暫未設(shè)置“規(guī)劃為區(qū)級負(fù)責(zé)的文教體衛(wèi)、市政道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的儲備土地的土地復(fù)墾管理”事權(quán)的專門管理機(jī)構(gòu)。與此同時，市規(guī)土委寶安管理局在“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革初期缺乏國有儲備土地管理職能，因而“規(guī)劃為農(nóng)地、林地、水庫、公園等未劃定管理線的儲備土地，以及已明確由各區(qū)負(fù)責(zé)建設(shè)的文教體衛(wèi)、市政道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的儲備土地管理”，“規(guī)劃為區(qū)級負(fù)責(zé)的文教體衛(wèi)、市政道路等城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的儲備土地的土地復(fù)墾管理”，“未開發(fā)的自然海灘日常管理”等事權(quán)無法順暢承接。

三是部分區(qū)級單位不宜承接下放事權(quán)。一方面，鑒于部分事權(quán)下放的承接單位，屬于轄區(qū)有關(guān)行業(yè)的直接監(jiān)管單位，如若承接相應(yīng)的下放事權(quán)，則有既當(dāng)“運(yùn)動員”，又當(dāng)“裁判員”的可能性。例如，作為轄區(qū)建設(shè)行業(yè)的業(yè)務(wù)主管部門，深圳寶安區(qū)住建局倘若承接“區(qū)級保障性住房建設(shè)”的下放事權(quán)，則有可能出現(xiàn)其既承擔(dān)具體建設(shè)任務(wù)，又將履行行業(yè)監(jiān)管職能的情況。另一方面，深圳各區(qū)事權(quán)承接的主體中，部分為事業(yè)單位或參公事業(yè)單位，部分是非行政機(jī)關(guān)。例如，深圳龍華區(qū)城市更新局在改革后的一段時間內(nèi)承接了上級下放的土地整備及城市更新事權(quán)，但其作為事業(yè)單位，其實(shí)并不適宜承擔(dān)審批等有關(guān)行政職能。

（二）事權(quán)承接的編制與人力資源短缺

一方面，事權(quán)下放承接部門人員編制相對不足，導(dǎo)致部分部門不堪重負(fù)。在深圳“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革的事權(quán)下放過程中，若干部門的工作量呈現(xiàn)幾何增長態(tài)勢，其對人員編制的需求量較大，從而呈現(xiàn)改革事業(yè)感性需求與現(xiàn)存編制數(shù)量不足之間的矛盾。另外，由于深圳各新區(qū)成立時間相對較短，因而專業(yè)人才儲備呈現(xiàn)不足態(tài)勢，對于專業(yè)性較強(qiáng)的事權(quán)在承接方面的能力不足。應(yīng)該說，對于事權(quán)承接部門而言，事權(quán)下放即意味著相應(yīng)的承接部門需承擔(dān)較多的工作內(nèi)容及其相應(yīng)責(zé)任。對此，事權(quán)增多應(yīng)當(dāng)有人力資源方面的充足保障，否則下沉的事權(quán)的有效實(shí)施將難以為繼。例如，深圳坪山區(qū)機(jī)構(gòu)在“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革中一度出現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制總量嚴(yán)重不足的問題，其編制數(shù)量在深圳各行政區(qū)中最少?？梢哉f，深圳各新區(qū)在這一方面的問題較大，編制數(shù)量內(nèi)部調(diào)劑空間有限，而且同時存在后續(xù)引進(jìn)、培養(yǎng)人才滯后的困難。因而，在當(dāng)前人員編制較為緊張的總體環(huán)境中，編制不變或微增的現(xiàn)狀將使得基層人員工作壓力驟增。

另一方面，專業(yè)技術(shù)人才亟待補(bǔ)充增量。由于深圳市下放的部分事權(quán)，涉及住房建設(shè)、環(huán)保水務(wù)和城市更新等，因?yàn)樾枰獡碛胸S富經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)技術(shù)人才方能較好履職，而各區(qū)在事權(quán)承接過程中均面臨著專業(yè)人才的缺乏問題。比如，對于城市更新問題，較多下放的事權(quán)屬于行政確認(rèn)、行政審批、行政檢查等專業(yè)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，需要豐富的工作經(jīng)驗(yàn)與知識累積?？傮w而言，在本輪“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革中，由于部分交通運(yùn)輸、執(zhí)法和建設(shè)審批方面業(yè)務(wù)量大、專業(yè)性強(qiáng)，深圳各區(qū)現(xiàn)存行政力量較難滿足下放事權(quán)的工作需要，而即使借助選調(diào)等方式補(bǔ)充人員，也將由于選調(diào)程序的冗雜以及時間因素，相關(guān)人員到崗的耗時較長，致使事權(quán)承接存在一定困難。特別是部分區(qū)承接了較多新的規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，致使出現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)時間跨度長、專業(yè)難度大、工作強(qiáng)度高等現(xiàn)象，對于區(qū)級單位現(xiàn)有項(xiàng)目實(shí)施及質(zhì)量監(jiān)管等工作任務(wù)提出了更高要求。

（三）事權(quán)下放配套改革措施尚未完善

首先，當(dāng)前深圳“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革中承接部門人力資源服務(wù)保障不足的問題，包括“編隨事走”工作沒有切實(shí)落實(shí)，事權(quán)下沉而編制并未同步下放；在人才遴選方面，專業(yè)人才引進(jìn)政策缺乏靈活性；放權(quán)配套的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、政策指引及宣傳工作還需進(jìn)一步完善等若干方面。具體而言，由于在改革過程中，“編隨事走”工作未能及時落實(shí)，也即事權(quán)下沉而編制未能同步下放，這導(dǎo)致各區(qū)在事權(quán)承接過程中都不同程度上出現(xiàn)缺編缺人的問題。根據(jù)相關(guān)媒體報道，當(dāng)前政策對于專業(yè)人才的引進(jìn)缺乏一定的靈活性，表現(xiàn)為從發(fā)布公告至人員到崗的整體流程耗時較多，加之薪酬待遇不具備充分的外部競爭性，導(dǎo)致深圳各區(qū)在招聘專業(yè)技術(shù)人才之時，時常發(fā)生“零報名”現(xiàn)象。［6］與此同時，由于遴選的新人上崗需要一段時間適應(yīng)工作，在這一過程中較易產(chǎn)生事權(quán)承接的“卡殼”現(xiàn)象，使得短期內(nèi)專業(yè)人才難以得到有效補(bǔ)充。另外，由于部分承接部門對于事權(quán)下放的政策、相關(guān)操作未能完全熟悉，因而與事權(quán)承接相配套的政策指引、業(yè)務(wù)配套及宣傳工作尚需進(jìn)一步完善，特別是對于相關(guān)技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的事項(xiàng)缺乏政策文件的解讀與培訓(xùn)工作，從而影響了事權(quán)下放與各區(qū)承接實(shí)施的順暢銜接。

其次，配套政策法規(guī)的制定相對滯后，體現(xiàn)為與下放事權(quán)涉及的法規(guī)政策調(diào)整存在滯后性，出現(xiàn)“無法可依”或者“有法難定”的現(xiàn)象；現(xiàn)有法律法規(guī)范圍不全，存在下放事權(quán)未獲法律授權(quán)現(xiàn)象；強(qiáng)區(qū)放權(quán)政策“同市不同規(guī)”嚴(yán)重，影響各區(qū)工作開展。其一，與下放事權(quán)涉及的法規(guī)政策調(diào)整存在滯后性，出現(xiàn)“無法可依”或者“有法難定”的現(xiàn)象。事權(quán)下放后，有關(guān)人大立法未及時調(diào)整，相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、政策等沒有進(jìn)行全面的梳理和同步修改完善，缺乏法制保障和相應(yīng)的工作聯(lián)動。其二，現(xiàn)有法律法規(guī)范圍不全，存在下放事權(quán)未獲法律授權(quán)現(xiàn)象。在區(qū)級政府承接下放事權(quán)過程中發(fā)現(xiàn)，事權(quán)的調(diào)整與現(xiàn)行上位法規(guī)定不相符，事權(quán)下放后，審批主體已發(fā)生變化，區(qū)政府的權(quán)限也發(fā)生變化，需要對相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。其三，強(qiáng)區(qū)放權(quán)政策“同市不同規(guī)”嚴(yán)重，影響各區(qū)工作開展。目前，事權(quán)下放還在實(shí)踐摸索階段，涉及事權(quán)下放承接的相關(guān)法規(guī)、政策等配套制度仍不完善。一方面，沒有全市統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化體系，不利于區(qū)開展工作。例如，福田區(qū)在承接保障性住房建設(shè)、管理、租售事權(quán)方面，由于市級未提出相關(guān)細(xì)則，所以對區(qū)級部門開展承接工作造成了一定影響。另一方面，各區(qū)出臺的辦理業(yè)務(wù)流程和要求不同，給市民跨區(qū)辦理業(yè)務(wù)帶來困擾。

最后，市區(qū)信息共享仍存在溝通壁壘，表現(xiàn)為信息碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，市區(qū)間信息共享程度較低，促使各級政府及其部門之間的信息較難共享、渠道不夠暢通、協(xié)調(diào)機(jī)制不夠及時，致使產(chǎn)生一定的“信息孤島”現(xiàn)象，各個部門之間難以相互查詢各自的信息庫。如在城市更新方面，市規(guī)土委對各區(qū)開放了業(yè)務(wù)系統(tǒng)，但這與城市更新相關(guān)的建筑物、用地、檔案等必要信息錄入、核查、查詢等系統(tǒng)功能還存在一定限制。又如，區(qū)級保障住房租售的終審下放到區(qū)里，但由于全市保障性住房統(tǒng)一輪候系統(tǒng)的管理權(quán)限未下放至各區(qū)，區(qū)住建局不具備跨區(qū)或向市級部門核查的能力，所以在終審階段容易出現(xiàn)核查能力不夠的問題，如無法核查申請人是否有重復(fù)申請等。為此，建議市有關(guān)部門開放相關(guān)信息，讓事權(quán)下放后更好落地和運(yùn)行。此外，部分市直部門過于強(qiáng)調(diào)信息的安全性，或由于上級的有關(guān)規(guī)定，使得各級政府、各個部門之間信息難以共享、交流渠道不夠通暢、協(xié)調(diào)不夠及時，“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重，彼此難以互相查詢、獲取信息。

四、“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革中完善事權(quán)承接的路徑思考

“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革應(yīng)該向法定化、程序化、精準(zhǔn)化、明晰化推進(jìn)，要進(jìn)一步研究和探索，逐步固化改革工作中一些好的做法和成果，并按照“整體性、系統(tǒng)性、銜接性、連貫性、規(guī)劃性、有序性”等六項(xiàng)原則，著眼大局、瞄準(zhǔn)短板、統(tǒng)籌推進(jìn)，主動迎接事權(quán)下放的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，順利承接了“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革的各項(xiàng)事權(quán)。

（一）厘清事權(quán)承接清單，保障權(quán)責(zé)明晰一致

其一，要進(jìn)一步規(guī)范強(qiáng)區(qū)放權(quán)的表現(xiàn)形式，參照各省“強(qiáng)市放權(quán)”的做法，以清單的形式，對應(yīng)市直部門的權(quán)責(zé)清單，統(tǒng)一發(fā)文，條目清晰地下放。在改革推進(jìn)過程中，各區(qū)應(yīng)不斷探索創(chuàng)新工作方法，理順工作體制機(jī)制，資源整合優(yōu)化配置，保障事權(quán)下放工作的有序推進(jìn)，并進(jìn)一步完善市區(qū)權(quán)力與責(zé)任相適應(yīng)，事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的行政管理體制。對此，有學(xué)者認(rèn)為，“‘強(qiáng)區(qū)放權(quán)’的目的不能簡單地等同于削弱市級政府的權(quán)力，而是要在整體事權(quán)、職權(quán)的格局中調(diào)整和優(yōu)化它們的配置，促使實(shí)際政府更好地履行政策、規(guī)劃、指導(dǎo)、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等職能?！保?］

其二，地方政府應(yīng)更進(jìn)一步細(xì)化“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革方案，明確闡釋各個環(huán)節(jié)的具體步驟，促使每一位公務(wù)人員在權(quán)力行使過程中擁有較為統(tǒng)一的“規(guī)矩”和“路線”。與此同時，地方政府應(yīng)對相應(yīng)的部門行使的相關(guān)建議權(quán)予以規(guī)范，并制定相應(yīng)的操作流程，以促使行政權(quán)力運(yùn)行過程的“標(biāo)準(zhǔn)化”和“單軌制”。承接部門結(jié)合實(shí)際制定承接方案，組織修訂部門的行政權(quán)責(zé)清單，重新塑造每項(xiàng)權(quán)責(zé)工作流程，優(yōu)化辦事程序，把工作事項(xiàng)各個環(huán)節(jié)落實(shí)到具體承辦部門和崗位人員，強(qiáng)化工作運(yùn)轉(zhuǎn)鏈條責(zé)任銜接。

其三，應(yīng)該立足各區(qū)實(shí)情，按照“先接后議”的做法?？v向上，按照事權(quán)的相關(guān)性，與各區(qū)指定業(yè)務(wù)性質(zhì)相同或相似的機(jī)構(gòu)先承接下來，在后續(xù)工作中，可以采用在對接單位內(nèi)部設(shè)置配套專崗具體承接事權(quán)的方式解決缺少專門機(jī)構(gòu)的問題。橫向上，各區(qū)可根據(jù)承接事權(quán)的實(shí)際需要，通過編制存量整合的方式及時調(diào)配人員補(bǔ)充崗位，必要的時候可以適度增員。

（二）優(yōu)化編制資源配置，加強(qiáng)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)

一是要提升編制管理水平，盡快解決“事到人未至”的問題。地方政府應(yīng)在現(xiàn)有編制總盤子基礎(chǔ)上，積極挖掘內(nèi)部潛能，優(yōu)化內(nèi)部編制資源配置關(guān)系，做到“有收有放”。譬如，收縮職能弱化、業(yè)務(wù)可市場化解決、人員只出不進(jìn)等單位的編制，對強(qiáng)區(qū)放權(quán)重點(diǎn)領(lǐng)域和基層的人員編制給予編制資源傾向。在方式上，可以借鑒法定機(jī)構(gòu)和“二類事業(yè)單位”的做法，在重點(diǎn)領(lǐng)域創(chuàng)新一種去行政化、去編制化、可推廣的事業(yè)單位形態(tài)，附以較為靈活的用人機(jī)制，破解當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制不足的難題，構(gòu)建更為靈活的編制管理體系。

二是要加強(qiáng)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其專業(yè)技術(shù)能力與工作效率。地方政府事權(quán)承接部門應(yīng)結(jié)合自身需求開展系統(tǒng)性、針對性培訓(xùn)。各級干部利用業(yè)余時間，開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)，保障下放事權(quán)“接得住、運(yùn)作好、出實(shí)效”。積極開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，真正做到“缺什么、補(bǔ)什么，弱什么、學(xué)什么”，力爭實(shí)現(xiàn)所有下放事權(quán)100%納入培訓(xùn)課程、全區(qū)公職人員100%納入培訓(xùn)范圍、業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員100%培訓(xùn)到位，為承接好“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革、推進(jìn)新區(qū)各項(xiàng)事業(yè)提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

三是要采取服務(wù)外包、政府購買等方式，發(fā)揮社會組織優(yōu)勢。鑒于我國一線城市社會組織發(fā)育相對比較早，運(yùn)作也比較成功。對此，可充分借助和發(fā)揮社會組織的作用，以彌補(bǔ)政府在編制方面力量比較弱的短板，并達(dá)到多重的效果。對此，地方政府應(yīng)整合社會資源，利用社會組織人才技術(shù)優(yōu)勢，通過服務(wù)外包、政府購買等方式，對一些專業(yè)性程度較高、人才稀缺的領(lǐng)域，利用購買專業(yè)人員服務(wù)或社會專業(yè)機(jī)構(gòu)及企業(yè)的力量來解決技術(shù)難度大的問題。

（三）研判事權(quán)下放效果，完善改革配套措施

首先，逐個調(diào)研承接單位，研判事權(quán)下放效果。地方政府應(yīng)繼續(xù)組織專門人力前往事權(quán)承接單位逐個進(jìn)行調(diào)研，詳細(xì)了解下放事權(quán)履行情況。對事權(quán)承接主體有爭議的，由領(lǐng)導(dǎo)專門召集相關(guān)單位進(jìn)行磋商、研討，逐一明確承接主體。與此同時，地方政府也應(yīng)采用民主評議方式對“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革進(jìn)行民主監(jiān)督。具體看來，應(yīng)組織專門人力組成項(xiàng)目評議組，由點(diǎn)及面對全市強(qiáng)區(qū)放權(quán)工作開展專項(xiàng)監(jiān)督，并通過大量走訪、座談，以及剖析典型案例等形式，著重評議交通運(yùn)輸、規(guī)劃國土、經(jīng)貿(mào)信息、城市管理、住房建設(shè)和環(huán)境水務(wù)等方面的事權(quán)下放與承接工作。

其次，全面梳理部門職能，深度優(yōu)化權(quán)力配置。地方政府應(yīng)進(jìn)一步以實(shí)施“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革為抓手，在保證下級部門“接得住”的前提下，對于區(qū)直屬部門、街道的機(jī)構(gòu)職能與運(yùn)行機(jī)制予以全面梳理及科學(xué)重構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)事權(quán)下放的“管得好”，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變與行政效能的進(jìn)一步提升。一方面，針對區(qū)直部門承接事權(quán)下放的職能和現(xiàn)有職能，按照同類整合、適度集中，加強(qiáng)協(xié)作、有利監(jiān)督的原則進(jìn)行全面梳理和有機(jī)調(diào)整，解決部門職責(zé)缺位、錯位、越位等問題。另一方面，應(yīng)完善區(qū)領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)督查室、區(qū)直各單位三級督查體系，明確各級督查職能和主體責(zé)任。健全督查立項(xiàng)、反饋報告、調(diào)查復(fù)核、情況通報、臺賬管理等工作制度，推進(jìn)督查工作規(guī)范化。

最后，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”，提升事權(quán)承接便捷度。充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)信息化手段，打造市區(qū)信息共享平臺，強(qiáng)化事權(quán)承接部門的線上服務(wù)能力，精減線下服務(wù)流程，以技術(shù)優(yōu)勢彌補(bǔ)人員不足，能夠提升事權(quán)承接能力。因此，地方政府應(yīng)通過信息交換和共享，砍掉低效率的程序和環(huán)節(jié)，按照權(quán)責(zé)清單要求，讓數(shù)字多跑路、百姓少跑路。與此同時，打造區(qū)與街道政務(wù)數(shù)據(jù)系統(tǒng)與資源的共享體系，貫通縱向?qū)蛹?、橫向部門之間信息的溝通渠道，促進(jìn)政務(wù)信息的跨部門、跨層級、跨系統(tǒng)的共享，以實(shí)現(xiàn)可以借助數(shù)據(jù)共享獲取的相關(guān)材料，均能通過網(wǎng)絡(luò)審核檢驗(yàn)、前序流程已收取的相關(guān)材料均無需重復(fù)提交。

五、結(jié)語

綜上可知，深圳本輪“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革將再次提升事權(quán)下放改革的效能，促進(jìn)事權(quán)銜接的規(guī)范化，以保障事權(quán)“放得下、接得住、用得好”，切實(shí)降低事權(quán)銜接的“盲點(diǎn)區(qū)”和“真空期”。今后，地方政府應(yīng)抓緊行政改革契機(jī)，按照“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、流程再造、優(yōu)化服務(wù)”的原則，著眼于提質(zhì)提效，扎實(shí)推進(jìn)“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”的工作。各地也需結(jié)合自身的相關(guān)情況，進(jìn)一步深化改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升行政審批效能、合理劃分市區(qū)兩級權(quán)責(zé)利。若該項(xiàng)深刻改革能夠得以持續(xù)推行，不斷拓展事權(quán)承接的范疇，必將促使城市的社會管理、公共服務(wù)等各方面水平再上臺階。