論新時代人民代表大會制度的完善發(fā)展*

石佑啟

人民代表大會制度是體現(xiàn)人民當家作主的根本政治制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，在中國特色社會主義的偉大實踐中展現(xiàn)出強大的生命力和巨大的優(yōu)越性。黨的十八大以來，習近平總書記就堅持和完善人民代表大會制度發(fā)表了一系列重要論述，科學闡述了人民代表大會制度作為國家根本政治制度的歷史必然、特點優(yōu)勢、實踐要求，標志著我們黨對人民代表大會制度的認識達到了一個新的高度，①為人民代表大會制度的完善發(fā)展，推進社會主義民主政治建設，奠定了堅實的理論和實踐基礎(chǔ)。黨的十九屆四中全會《決定》明確提出“堅持和完善人民代表大會制度這一根本政治制度”。站在新的歷史起點上，我們要旗幟鮮明地堅持人民代表大會制度，與時俱進完善發(fā)展人民代表大會制度，切實將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。

一、完善發(fā)展人民代表大會制度的時代主題

習近平總書記指出：“在新的奮斗征程上，必須充分發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度

作用，繼續(xù)通過人民代表大會制度牢牢把國家和民族前途命運掌握在人民手中，這是時代賦予我們的光榮任務。”②這既體現(xiàn)了堅持人民代表大會制度的歷史必然性，也為完善發(fā)展人民代表大會制度提出了新的課題。

(一)要回應我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化

黨的十九大報告指出，進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。人民不僅對物質(zhì)文化生活提出更高的要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求也日益增長。在社會生產(chǎn)水平顯著提高的同時，發(fā)展的不平衡不充分已經(jīng)成為制約人民追求美好生活的主要因素。其中，秩序建構(gòu)與制度建設的不平衡問題已較為突出。這對新時代完善人民代表大會制度提出了許多新要求。當前，作為人民行使當家作主權(quán)利的政權(quán)組織形式，人民代表大會制度的發(fā)展應當立足現(xiàn)階段社會主要矛盾，充分反映人民日益增長的需求，尤其是人民對權(quán)力制約、權(quán)利保障與公平正義等的需求。一是全國人大及其常委會要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的制度建設，把握立法工作主線，推進科學立法、民主立法、依法立法，以高質(zhì)量立法推動高質(zhì)量發(fā)展。二是各級人大及其常委會要按照“依法監(jiān)督、正確監(jiān)督、有效監(jiān)督”的總體要求，綜合運用多種監(jiān)督形式，依法對行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)進行監(jiān)督，確保憲法法律法規(guī)得到正確有效實施。三是地方人大及其常委會要在法定權(quán)限范圍內(nèi)，圍繞地方需求制定和修改地方性法規(guī)，并立足區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，積極開展地方立法協(xié)同。

(二)要協(xié)調(diào)全面深化改革與立法的關(guān)系

習近平總書記指出，“在法治下推進改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義”。③全面深化改革是黨中央提出的重大戰(zhàn)略部署，是一個整體推進的系統(tǒng)工程。全面深化改革的廣泛性要求其必須走法治之路，以法治來凝聚改革共識，以法治引領(lǐng)和規(guī)范改革行為，以法治降低改革的成本和風險，以法治鞏固改革成果。④這就要求新時代人民代表大會制度的完善發(fā)展必須要協(xié)調(diào)好改革與法治的關(guān)系，特別是改革與立法的關(guān)系。

立法并不必然滯后于改革。相反，立法要引領(lǐng)和推動改革走向深入，這是發(fā)展人民代表大會制度應當遵循的邏輯主線。人大及其常委會要協(xié)調(diào)好改革的“變”與立法的“定”之間的關(guān)系，堅持改革的“變”要依法而變，立法的“定”不應是消極被動地確認改革成果，而應是積極主動地適應改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需求，為改革提供依據(jù)和指引，為將來的改革發(fā)展預留空間。第一，要實現(xiàn)立法決策和改革決策相銜接、相統(tǒng)一，通過人大立法程序把改革決策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定，對改革的成功經(jīng)驗及時予以確認；第二，凡屬重大改革必須于法有據(jù)，要用立法形式來推進改革，及時為改革提供依據(jù)；第三，對實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)，依授權(quán)驅(qū)動改革；第四，對不適應改革要求的法律法規(guī)及時予以修改或者廢止，做到立改廢釋并舉。⑤

(三)要實現(xiàn)全面依法治國的統(tǒng)籌推進

全面推進依法治國是歷史的選擇、現(xiàn)實的需要，是新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求。全面推進依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。人民代表大會制度是推進全面依法治國的重要途徑，落實全面依法治國基本方略，要求完善發(fā)展人民代表大會制度要緊緊圍繞建設中國特色社會主義法治體系的基本內(nèi)容有序展開。

形成完備的法律規(guī)范體系，不僅要求各級人大及其常委會及時回應互聯(lián)網(wǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域的規(guī)范需求，增強立法的針對性、及時性和系統(tǒng)性，還要提高立法質(zhì)量，以科學立法、民主立法提升立法的有效性；建設高效的法治實施體系，要凸顯人大在法治實施中的重要作用，定期對法律法規(guī)等規(guī)范性文件的實施效果進行評估，對規(guī)定模糊、滯后的法律規(guī)范進行解釋、修訂；構(gòu)建嚴密的法律監(jiān)督體系，要求各級人大及其常委會要擔負起憲法法律賦予的監(jiān)督職責，加強對“一府一委兩院”的監(jiān)督，保證憲法法律得到遵守和執(zhí)行；打造有力的法治保障體系，需要各級人大及其常委會為法治建設提供政治保障、制度保障、組織保障，堅持在黨的領(lǐng)導下開展各項工作，完善立法、監(jiān)督等程序，積極推進監(jiān)察、司法等領(lǐng)域的體制改革；構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系的前提是要處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系，可以通過在全國人大及其常委會和黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)之間建立銜接協(xié)調(diào)機制，以實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的協(xié)同推進。

二、完善發(fā)展人民代表大會制度的根本要求

完善發(fā)展人民代表大會制度必須堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，堅持正確的政治發(fā)展道路，堅持人民主體地位，堅持全面依法治國，不斷推動人民代表大會制度理論與實踐創(chuàng)新，使國家根本政治制度更加成熟，更好地發(fā)揮其優(yōu)越性。

(一)黨的領(lǐng)導：人民代表大會制度完善發(fā)展的根本保證

中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是人民代表大會制度形成和發(fā)展的前提條件。堅持黨的領(lǐng)導，是實行人民代表大會制度的內(nèi)在要求，是推進人民代表大會制度完善發(fā)展的根本保證。⑥新時代堅持黨對人民代表大會制度完善發(fā)展的領(lǐng)導，就是要發(fā)揮黨的領(lǐng)導核心作用，確保在黨的領(lǐng)導下，國家治理更加民主、規(guī)范、有序。

首先，要增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”，緊緊圍繞黨和國家工作大局推進人民代表大會制度建設，保證各級人大及其常委會依法行使國家權(quán)力。黨的十九大報告對我國現(xiàn)階段的社會主要矛盾、發(fā)展現(xiàn)狀、歷史任務等作出了新論斷，系統(tǒng)地提出了新時代中國特色社會主義思想和基本方略，奠定了推進人民代表大會制度完善發(fā)展的主基調(diào)。圍繞我國社會主義現(xiàn)代化建設的進程，黨中央提出了科教興國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略等重大戰(zhàn)略。作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的主要實施者，各級人大及其常委會應積極統(tǒng)籌立法工作，將國家重大戰(zhàn)略貫徹到立法實踐當中，形成全面有效的立法規(guī)劃和立法文件。

其次，通過人民代表大會制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央全面加強黨對人大制度建設的領(lǐng)導，多次對人大工作中的重要事項進行研究和做出部署安排，出臺一系列有關(guān)人大制度建設的指導性文件，通過人民代表大會制度把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一起來。黨在充分發(fā)揚民主的基礎(chǔ)上，通過向人大及其常委會提出立法建議、重大政策舉措等，使黨的主張通過法定程序成為國家意志，使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導人員，保證黨領(lǐng)導人民依法有效治理國家。⑦

最后，全面加強和改善黨對人大工作的領(lǐng)導。人大工作是人大制度建設和運行的重要載體，全面加強和改善黨對人大工作的領(lǐng)導，最終指向于將黨對人大制度的領(lǐng)導落到實處。進入新的歷史時期，各級黨委要高度重視人大工作，大力支持人大依法行使立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)等憲法法律賦予的權(quán)力。各級人大常委會黨組要堅持正確的政治方向，認真履行政治領(lǐng)導責任，嚴格執(zhí)行請示報告制度，重大事項及時向各級黨委請示報告，并批準在各專門委員會設立分黨組，確保黨的領(lǐng)導貫徹人大工作各方面。

(二)以人為本：人民代表大會制度完善發(fā)展的價值取向

人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中。⑧人民代表大會制度最核心的就是要以人為本，切實實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，更好地滿足人民當家作主的需求。⑨因此，完善發(fā)展人民代表大會制度，必須始終堅持以人為本，始終堅持人民主體地位，以不斷滿足人民日益增長的美好生活需要、促進人的全面發(fā)展為出發(fā)點和落腳點。

其一，必須不斷解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。要堅持立法為民，做到民有所呼、我有所應。一方面，要擴大立法的有序參與，完善立法調(diào)研、論證、評估、征求意見等制度機制，及時了解人民群眾所需、所急、所盼，廣泛凝聚立法共識；另一方面，對于立法需求尤為迫切的問題，各級人大常委會應當加強組織協(xié)調(diào)，由有關(guān)專業(yè)委員會牽頭起草法律法規(guī)草案，并及時安排草案審議，提高立法效率。要通過科學民主立法，把人民當家作主具體落實到國家政治和社會生活之中，努力使每一項立法都體現(xiàn)和維護人民利益、反映人民愿望、增進人民福祉。

其二，必須始終堅持民主集中制。民主集中制是我國國家組織形式和活動方式的基本原則。人民通過民主選舉產(chǎn)生人大代表，由人大代表組成各級國家權(quán)力機關(guān)，代表人民統(tǒng)一行使國家權(quán)力，對人民負責，受人民監(jiān)督；其他國家機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。中央和地方各級國家機構(gòu)按民主集中制的原則劃分職權(quán)，堅持在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方主動性和積極性。人大及其常委會要按照民主集中制原則，充分發(fā)揚民主，集體行使職權(quán)、集體決定問題。制定和修改法律，作出決議、決定，都要經(jīng)過充分的討論并按照少數(shù)服從多數(shù)原則來進行。⑩

其三，必須完善選舉制度和議事協(xié)調(diào)規(guī)則，為人大制度完善發(fā)展提供程序保障。民主選舉與平等協(xié)商是發(fā)揮人大制度功用的邏輯前提，只有通過民主選舉才能真正體現(xiàn)人民的主體地位，只有平等協(xié)商才能切實反映人民的真實訴求。完善選舉制度，要切實增強民主選舉的真實性，使人民代表具有真實的群眾基礎(chǔ)，通過強化選舉監(jiān)督、選票監(jiān)督，嚴厲杜絕選舉工作中弄虛作假甚至拉票賄選等腐敗行為；完善議事協(xié)調(diào)規(guī)則，要逐步健全分組討論會議和聯(lián)組討論會議的程序以及批準重大議案的審議程序等。

(三)良法善治：人民代表大會制度完善發(fā)展的重要目標

法律是治國之重器，良法是善治之前提。黨的十九大報告強調(diào)，“以良法促進發(fā)展、保障善治”?！傲挤ㄉ浦巍笔欠ㄖ蔚谋举|(zhì)要求。哲人亞里士多德有言：“法治應當包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律本身又應該是制定得良好的法律?！绷挤ㄊ欠ㄖ蔚那疤?，善治是法治的目標，良法善治是國之所需、民之所向。習近平總書記明確提出：“使社會主義法治成為良法善治”。

良法善治對人大制度和人大工作提出了新要求，一方面要立良法。如果沒有良法，就談不上法治，更談不上善治。立良法是人民群眾對立法者的熱切期待和基本要求。習近平總書記指出：“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題?！惫室獔猿謫栴}導向和需求導向，大力提高立法質(zhì)量，使每一項立法都符合憲法的原則和精神，體現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，更好地協(xié)調(diào)利益關(guān)系，反映人民意志、得到人民擁護。一是要實行立法精細化，立法精細化是實現(xiàn)從有法可依向良法治理轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，要做到立法理念精良、立法選項精準、立法過程精細、立法內(nèi)容精確、立法體例精簡、所立之法精致，以提高法律規(guī)范的可執(zhí)行性。二是要增強立法針對性。要緊緊圍繞經(jīng)濟社會發(fā)展中迫切需要解決的現(xiàn)實問題開展立法工作，尤其要抓住改革的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，積極推進重點領(lǐng)域立法，強化制度有效供給。三是要增強立法及時性。在立法時效上，必須反應靈敏，針對實踐對法律提出的迫切需要，及時啟動立法程序，積極回應社會關(guān)切。對于已經(jīng)滯后于現(xiàn)實情況的法律法規(guī)及有關(guān)條款，該修改的要及時修改，該廢止的要及時廢止，該解釋的要及時解釋，該授權(quán)的要及時授權(quán)，防止出現(xiàn)所謂“僵尸條款”。四是要增強立法系統(tǒng)性。要綜合運用制定、修改、廢止、解釋等多種形式，統(tǒng)籌兼顧做好立法工作。特別是應通盤考慮，結(jié)合重要法律的出臺，同步修改或廢止相關(guān)法律法規(guī)，做到各項法律制度相互銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、形成合力，切實增強立法的引領(lǐng)和推動作用。

另一方面要使良法切實得以貫徹實施。良法善治，不僅體現(xiàn)在立法上，也體現(xiàn)在法律的貫徹執(zhí)行上。法律實施是讓法律從“紙面上、文字上的法”變?yōu)椤靶袆又小⑸钪械姆ā?，以實現(xiàn)法律所追求的公平、正義、民主、自由、人權(quán)、秩序、安全等價值。法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。如果有了法律而不能有效實施，那么再多、再好法律也是一紙空文，只能成為“稻草人”或“橡皮泥”。良法本身不是目的，制定良法是為了充分發(fā)揮法律在規(guī)范社會行為、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、平衡社會利益、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定等方面的作用，最終達到善治的結(jié)果。要不斷加強和改進人大監(jiān)督工作，增強監(jiān)督的實效，確保憲法法律有效實施，確?！耙桓晃瘍稍骸币婪ㄐ姓?、依法監(jiān)察、公正司法。

三、完善發(fā)展人民代表大會制度的主要任務

習近平總書記強調(diào)，“當前和今后一個時期，要著重抓好5個重要環(huán)節(jié)的工作：加強和改進立法工作、加強和改進法律實施工作、加強和改進監(jiān)督工作、加強同人大代表和人民群眾的聯(lián)系、加強和改進人大工作?！边@為完善發(fā)展人民代表大會制度指明了方向，提供了基本遵循。新時代推進人民代表大會制度完善發(fā)展，重點可從以下方面發(fā)力。

(一)完善立法體制機制

黨的十九屆四中全會《決定》提出:“完善立法體制機制。堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領(lǐng)導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質(zhì)量和效率?！边@為做好新時代立法工作提出了明確要求。

第一，健全黨對立法工作領(lǐng)導的體制。要完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，推進黨領(lǐng)導立法工作的規(guī)范化、制度化建設。經(jīng)過改革開放40多年的實踐，我國在黨領(lǐng)導立法方面已形成了許多行之有效的制度機制，必須繼續(xù)堅持和不斷完善。要全面貫徹落實黨中央確定的立法工作目標任務，嚴格落實立法工作向黨中央和省、區(qū)、市黨委請示報告制度。需要黨中央和省、區(qū)、市黨委研究的重大立法事項、法律法規(guī)起草及審議中設計的重大體制、重大政策調(diào)整問題等事項，國家和地方立法機關(guān)黨組應及時主動向黨中央和同級黨委請示報告，不折不扣貫徹落實黨中央決策部署，把黨的領(lǐng)導貫徹到立法工作全過程和各方面。

第二，完善人大在立法中主導作用的體制機制。要把人大在立法中的主導作用機制化、程序化，體現(xiàn)在法律法規(guī)的立項、起草、審議、修改、表決等各個環(huán)節(jié)。一是在確定立法項目中發(fā)揮主導作用，做到科學立項，增強立法工作的計劃性、指導性。二是在起草過程中發(fā)揮主導作用，做好法律、地方性法規(guī)的牽頭起草和組織協(xié)調(diào)工作。綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的重要法律、地方性法規(guī)草案，由人大有關(guān)專門委員會或常委會工作機構(gòu)組織起草。由有關(guān)部門負責起草的草案，人大有關(guān)專門委員會或常委會工作機構(gòu)提前介入，把握進展和動態(tài)。三是在審議中發(fā)揮主導作用，發(fā)揮人大及其常委會的審議把關(guān)作用，提高審議的質(zhì)量。四是在法的修改廢止工作中發(fā)揮主導作用。要主動分析研究改革發(fā)展方向，研究立法走向，對現(xiàn)行有效的法律法規(guī)進行梳理，將法律法規(guī)修改、廢止與制定新法工作同布置、同落實。對一些與改革發(fā)展明顯不一致、不協(xié)調(diào)、不適應的法律法規(guī)，要主動及時提出修改、廢止建議，實現(xiàn)有破有立。對一些群眾關(guān)注度比較高，社會反映問題比較多，或者在制定之初意見分歧就比較大的現(xiàn)行有效的法律法規(guī)，及時啟動修改、廢止程序，及時加以矯正和修繕。還要加強法律解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)。

第三，充分發(fā)揮政府在立法中的依托作用。立法中的“政府依托”主要表現(xiàn)在：一是立法實踐中的大量具體工作要依托政府來完成，主要包括：由政府部門牽頭起草法律和地方性法規(guī)，并由政府向同級人大或人大常委會提出法律、法規(guī)案；或者由政府有關(guān)部門協(xié)助、配合人大起草法律和地方性法規(guī)，并在立法調(diào)研、起草和審議和立法后評估過程中提供信息支持和意見反饋等；二是法律和地方性法規(guī)要依托政府轉(zhuǎn)化為更具體的規(guī)范，一些法律和地方性法規(guī)需要政府出臺配套規(guī)定才能更好地落實。準確定位政府在立法工作中的角色，充分發(fā)揮政府在立法中的依托作用，有助于保證立法的專業(yè)性、針對性和可行性。

第四，完善社會各方有序參與立法的途徑和方式。要健全法律法規(guī)草案征求人大代表意見制度，更好地發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律法規(guī)的作用；健全立法機關(guān)和社會公眾溝通機制，開展立法協(xié)商，建立有關(guān)國家機關(guān)、社會團體、專家學者對立法中涉及的重大利益調(diào)整的論證咨詢機制；完善公眾有序參與立法制度,健全法律法規(guī)草案向社會公開征求意見制度和公眾意見采納情況反饋機制；健全立法論證、聽證制度與機制，做好法律法規(guī)案通過前評估和立法后評估工作，確保立法能夠遵法理、合事理、通情理；健全基層立法聯(lián)系點制度，通過聯(lián)系點直接聽取基層干部群眾的意見，充分發(fā)揮其接地氣的“直通車”作用。

(二)加強和改進監(jiān)督工作

監(jiān)督是人大的重要職能。各級人大及其常委會要切實負起憲法法律賦予的監(jiān)督職責，加強對“一府一委兩院”的監(jiān)督，確保憲法法律得到有效實施，確保黨中央重大決策部署貫徹落實，確保人民權(quán)益得到維護和實現(xiàn)。

一是加強對憲法和法律實施的監(jiān)督。加強對憲法和法律實施的監(jiān)督，是全面推進依法治國的必然要求。黨的十九大報告提出：“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。”黨的十九屆四中全會進一步強調(diào)指出：“加強憲法實施和監(jiān)督，落實憲法解釋程序機制，推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件?！笨梢?，加強對憲法和法律實施的監(jiān)督，重點要推進合憲性審查工作，加強備案審查制度和能力建設。合憲性審查是憲法監(jiān)督制度的核心環(huán)節(jié)，其所要解決的問題是法律法規(guī)、規(guī)范性文件以及國家機關(guān)履行憲法職責的行為是否合憲，目的在于維護憲法權(quán)威，保證憲法實施。“合憲性審查是維護法律體系統(tǒng)一性的重要保障。一個國家的法律體系必須建構(gòu)在憲法的基礎(chǔ)上，形成統(tǒng)一的合憲性法秩序?！币訌妭浒笇彶橹贫群湍芰ㄔO，健全備案審查工作機制，實行“有件必備、有備必審、有錯必糾”，以維護國家法制統(tǒng)一，維護憲法法律權(quán)威和尊嚴。要將主動審查與被動審查相結(jié)合：一方面，要逐步推進主動審查工作，對行政法規(guī)和司法解釋逐一進行主動審查，對地方性法規(guī)有重點地開展專項審查；另一方面，要充分發(fā)揮被動審查的作用，使備案審查制度的運作從內(nèi)部協(xié)調(diào)擴展到向公眾公開，讓公眾了解并參與備案審查，聚民意、納民智，充分調(diào)動各方力量，形成科學的憲法法律監(jiān)督體系。

二是健全人大對“一府一委兩院”監(jiān)督制度。全國人大常委會栗戰(zhàn)書委員長在主持十三屆全國人大常委會第四次會議時講話強調(diào)：“在我們的政治體制中，人大就是要對‘一府一委兩院’起監(jiān)督作用。這是國家制度設計上對人大的明確要求?！币獔猿直O(jiān)督與支持相結(jié)合，把監(jiān)督“一府一委兩院”工作同支持其依法履行職責有機統(tǒng)一起來，寓支持于監(jiān)督之中，形成加強和改進工作的合力。要嚴格依法監(jiān)督，改進監(jiān)督的方式方法，增強監(jiān)督工作的針對性和實效性，使人大監(jiān)督更有力度、更具權(quán)威，保證行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到依法正確行使，保證公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到切實保障。

(三)主導國家治理體系的法治化

國家治理體系法治化是國家制度實現(xiàn)更加成熟、更加定型的必然要求。黨的十八屆三中全會提出，到2020年要形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。黨的十九屆四中全會《決定》對“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標”作了明確規(guī)定。國家治理體系是在黨領(lǐng)導下管理國家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！皣抑卫碇贫戎挥猩仙秊閼椃ê头?，實現(xiàn)法制化，才能定型化、精細化，才能增強執(zhí)行力和運行力。”國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的核心和關(guān)鍵，是國家治理現(xiàn)代化的重要標志。推進國家治理現(xiàn)代化從本體上和路徑上必須推進國家治理法治化。人民代表大會制度是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度，在國家政權(quán)組織體系中具有根本地位。這就決定了推進國家治理的法治化，必須發(fā)揮好人民代表大會制度的重要支撐作用和人大的主導作用，通過人大及其常委會依法行使國家立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，完善中國特色社會主義法律體系，監(jiān)督憲法法律的有效實施，使法治貫穿國家治理的全過程，夯實我國國家制度和治理體系的法治根基。

法治是國家治理的基本方式，是國家治理體系和治理能力的重要依托。我國改革已進入“深水區(qū)”，社會利益更加多元，新的體制性問題不斷涌現(xiàn)，迫切需要從根源上尋找問題的解決辦法，需要靠法治統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、增進社會和諧、促進社會發(fā)展。立法作為法治建設的首要環(huán)節(jié)，既是調(diào)節(jié)社會利益關(guān)系的重要方式，也是凝聚社會共識、分擔社會風險的有效形式，理應成為推動深化改革、化解社會矛盾的重要途徑。改革越深入，越要強調(diào)法治，以確保社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。雖然中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，國家和社會生活的各個方面做到了有法可依，但社會是不斷發(fā)展的，需要用法律來調(diào)整的新問題不斷出現(xiàn)，國家立法機關(guān)要密切關(guān)注社會對立法的需求，通過立法程序，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供制度保障。要堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用，通過科學立法來引領(lǐng)改革方向、推動改革進程、保障改革成果，讓全體人民共享改革和法治紅利；要加強重要領(lǐng)域立法，及時反映黨和國家事業(yè)發(fā)展要求、人民群眾關(guān)切期待，對涉及全面深化改革、推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、保障人民生活、維護國家安全等方面的法律法規(guī)抓緊制定、及時修改；要根據(jù)形勢發(fā)展需要加快我國法域外適用的法律體系建設，完善涉外經(jīng)貿(mào)法律和規(guī)則體系；要回應區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，推進區(qū)域立法協(xié)同，加強區(qū)域合作的規(guī)范體系建設。以此不斷完善和發(fā)展中國特色社會主義法律體系，確保國家發(fā)展、改革創(chuàng)新、安全穩(wěn)定等于法有據(jù)，依法推進國家治理現(xiàn)代化。

(四)加強人大自身建設

黨的十九大報告指出，打鐵必須自身硬。加強人大自身建設，錘煉做好人大工作的過硬本領(lǐng)，不斷提高依法履職的能力和水平，是新時代人大工作的重要任務和永恒主題。

一是要加強思想建設，堅持黨的領(lǐng)導。人大及其常委會要堅持正確政治方向，始終把堅持黨的領(lǐng)導作為做好人大工作的首要政治原則，準確把握黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的關(guān)系，自覺將黨的領(lǐng)導貫徹于人大依法履職整個過程、落實到人大工作各個方面，堅決維護黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心地位，使人大及其常委會的各項工作有利于加強和改善黨的領(lǐng)導，有利于鞏固黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政基礎(chǔ)，有利于保證黨領(lǐng)導人民有效治理國家。

二是要加強作風建設，做到求真務實。要牢固樹立為民履職的工作理念，堅持以人民為中心，為民辦實事、辦好事，讓各項工作深入人心、溫暖民心，密切各級國家機關(guān)同人大代表、人大代表同人民群眾的聯(lián)系，更好發(fā)揮新時代人大代表主體作用。要大興調(diào)查研究之風，健全調(diào)查研究制度，暢通社情民意表達和反映渠道，深入實際摸實情，號準人民群眾的脈搏，在工作中切實關(guān)注和推動解決人民群眾最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的利益問題，增強履職工作實效,自覺把人大各項工作緊緊扣在貫徹落實黨中央重大決策部署上來，緊緊扣在回應人民群眾重大關(guān)切上來，緊緊扣在厲行法治、全面推進依法治國上來。

三是要加強能力建設，提高履職水平。人大工作的政治性、法律性、程序性、專業(yè)性都很強，需要持續(xù)不斷地加強能力建設。要自覺做法治中國建設的堅定維護者、忠誠實踐者和有力推動者，進一步增強法治觀念，不斷提高運用法治思維和法治方式開展工作、解決問題的能力；要拓展專業(yè)領(lǐng)域，優(yōu)化知識結(jié)構(gòu)，全面了解和把握國家經(jīng)濟和社會的重大情況，為依法履職打下堅實基礎(chǔ)；要選拔政治素質(zhì)高、法律素養(yǎng)好、工作能力強的人員進入人大立法工作隊伍，探索建立立法工作人員準入、保障、激勵、交流、培訓機制，促進立法工作人員的職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展。

四是要加強制度建設，建立長效機制。要健全人大組織制度、選舉制度和議事規(guī)則，完善論證、評估、評議、聽證制度，完善人大代表工作各項制度，健全多層次的責任機制、定期的學習培訓機制、正規(guī)化的日常管理機制、全面的激勵約束機制等，形成一套特色鮮明、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、富有效率、充滿活力的制度體系。通過科學有效的制度設計，增加制度的系統(tǒng)性和可操作性，提高制度的嚴肅性和權(quán)威性，形成用制度規(guī)范行為、靠制度管人管權(quán)、按制度辦事的長效機制。

四、結(jié) 語

總之，中國特色社會主義進入新時代，人大制度和人大工作不斷面臨新形勢新情況，只有不斷適應新要求、回答新課題、總結(jié)新經(jīng)驗、應對新挑戰(zhàn)、解決新問題，才能始終保持人民代表大會制度的生機活力和政治優(yōu)勢，才能與時俱進賦予根本政治制度以新的內(nèi)涵、意義和使命，實現(xiàn)自我完善和自我發(fā)展。習近平總書記指出：“新形勢下，我們要毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進完善人民代表大會制度?！秉h的十九大報告明確提出：“人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善?！睂嵺`發(fā)展永無止境，探索創(chuàng)新也永無止境。在新的歷史起點上，我們要堅定中國特色社會主義制度自信，堅持從中國國情和實際出發(fā)，堅持理論與實踐相統(tǒng)一，不斷豐富人民代表大會制度的實踐特色和時代特色，充分發(fā)揮人民代表大會制度的作用，更好地通過人民代表大會制度全面落實依法治國基本方略，加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

①⑥⑧王晨：《新時代堅持和完善人民代表大會制度的根本遵循》，北京：《中國人大》，2019年第3期，第10、10、12頁。

④石佑啟：《我國行政體制改革法治化研究》，武漢：《法學評論》，2014年第6期，第12頁。

⑤石佑啟：《深化改革與推進法治良性互動關(guān)系論》，廣州：《學術(shù)研究》，2015年第1期，第51～52頁。

⑨時和興：《新時代人民代表大會制度的發(fā)展與完善》，北京：《中央社會主義學院學報》，2018年第3期，第63頁。