我國突發(fā)公共事件背景下警察權的運行與重構

劉琳璘

（河南警察學院 法律系，河南 鄭州 450046）

2020年初，因新冠肺炎疫情，全國30多個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應，開始實行嚴格的防控措施。在此次突發(fā)公共事件中，警察權作為地方行政應急重要力量受到了嚴峻考驗。面對新形勢，研究警察權在突發(fā)公共事件背景下的權力運行與重構，促進公安隊伍與機制法治建設，全面提高公安機關應對突發(fā)公共事件的能力具有重要意義。

一、突發(fā)公共事件背景下警察權的基本架構與運行特點

突發(fā)公共事件背景下的警察權作為國家緊急權的重要組成部分，是法治國家在發(fā)生危機事件面臨緊急狀態(tài)時，為保護或重建既定的憲法秩序所做出的對正常狀態(tài)下警察權一定限度的擴張。它只是一種臨時性和短暫性的權力授予，是以國家危機的存在與秩序恢復為前提的。故筆者認為突發(fā)公共事件背景下的警察權是指法治國家為保持其國家的生存及維護現存的憲法秩序，在非常事態(tài)發(fā)生時，賦予警察采取暫時性應變措施的一種國家權力。此種權力的行使雖屬法律范疇但更多屬于事實范疇，蓋因當緊急危機降臨國家時，無論憲法還是法律有無對此種權力行使的規(guī)定，它在現實中都會擴張運行，并且此種權力如何具體運行，在何種范圍與程度上運行等問題都是根據解決危機的實際需要來確定的。因此，我們需結合突發(fā)公共事件的一般規(guī)律分析其基本構成。

（一）突發(fā)公共事件背景下警察權的基本架構

突發(fā)公共事件背景下警察權在構成方面必須具備實體性要件和程序性要件，強調與正常狀態(tài)下的警察權有所區(qū)別。按照權力構成的一般理論分析具體包括：一是主體要素，即突發(fā)公共事件背景下警察權可分為決定主體與執(zhí)行主體。警察作為突發(fā)公共事件背景下警察權的執(zhí)行主體毋庸置疑，但依據緊急狀態(tài)理論，突發(fā)公共事件背景下宣布決定進入緊急狀態(tài)的主體往往都是國家元首、行政首腦或權力機關，這些主體亦是啟動突發(fā)公共事件背景下警察權的決定主體。當然一旦國家宣布進入緊急狀態(tài)后，地方政府、中央警察機關等亦可啟動突發(fā)公共事件背景下的警察權，也成為決定主體。因此，主體要素并非僅包括警察，也包括上述決定主體[1]。二是客體要素，即要有威脅到國家根本安全和社會基本秩序的現實危機出現，方能啟動突發(fā)公共事件背景下的警察權。這種危機必須是現實的，而非人為臆斷或假設的，且已對國家的根本安全與秩序造成重大威脅與損害。三是程序要素，即突發(fā)公共事件背景下的警察權從啟動到行使到結束都必須遵循一定的程序要件，因其權力屬于一種超常規(guī)的臨時性應急措施類的權力，故而在程序要件上的要求要比一般權力更嚴格更謹慎。因此，無論是申請啟動還是執(zhí)行權力乃至結束行使都要求符合一定的程序規(guī)定，以此實現對此種超常規(guī)權力的控制。四是內容要素，即突發(fā)公共事件背景下警察權的具體權力內容有別于常態(tài)下的警察權，雖然包含了大量日常警察權的權力內容，但在深度與廣度上都有所擴展。其中重點突出強調的權力內容為指揮權、管制權、強制權、處罰權、優(yōu)先權與征收征用權等。雖然這些權力內容因素在正常社會狀態(tài)下也屬于警察權力的構成范疇，但是突發(fā)公共事件背景下公民權利克減的范圍成為警察權擴張的區(qū)域，換言之，在突發(fā)公共事件背景下上述各項權力的行使無論在范圍上還是在力度上都有所加強或突破。例如，突發(fā)公共事件背景下警察的管制權會對公民的集會、游行、示威等政治權利與自由進行廣泛的限制，包括對新聞媒體的言論、出版自由加大管制。此外，為了盡快恢復正常社會秩序，突發(fā)公共事件背景下警察的強制權會加強對人身自由的限制，表現為檢查、宵禁、驅散等權力形式。

（二）突發(fā)公共事件背景下警察權的運行特點

由于突發(fā)公共事件往往具有不可預見性、廣泛性、緊迫性和嚴重危害性，在此狀態(tài)下警察權的運行就必須采取不同于正常狀態(tài)下的權力手段才能緩解或排除這些緊迫的、不可預見的嚴重危險，故突發(fā)公共事件背景下警察權的運行具有以下特點。

第一，權力擴張性。在突發(fā)公共事件背景下，危機的突發(fā)性、災難性使警察在正常狀態(tài)下的權力行使方式不能得到有效的發(fā)揮。故法律必須適度擴大警察權限，賦予其一些超常規(guī)的緊急處置權，保證其在面對突然爆發(fā)的危機時能夠采取快速有效的措施緩解、制止危機災害，防止事態(tài)繼續(xù)惡化、發(fā)酵并擴大。甚至在突發(fā)公共事件的特殊形勢下，為了有效遏制危機發(fā)展避免嚴重的災難性后果，警察權可臨時超出法律授權的范圍，根據形勢行使權力應對危機，但事后必須由有權機關予以追認方可。第二，高度自由裁量性。突發(fā)公共事件的發(fā)生往往具有突發(fā)性、緊迫性和嚴重災難性，故既有的法律規(guī)定對警察權具體運行的手段、方式很難進行深入細致的規(guī)定使其具有很強的針對性，而只能進行原則性的指導。因此，突發(fā)公共事件背景下警察權的運行往往具有高度的自由裁量性，由警察依據現場具體情勢做出判斷，選擇合適的執(zhí)法手段，同時對權力運行的深度、強度與廣度進行選擇性適用。第三，高效性。突發(fā)公共事件背景下，為有效應對危機必然要求警察權的運行效率要高于正常狀態(tài)。否則，警察機關采取的行為就難以實現排除緊急危險的作用。正常狀態(tài)下警察權的運行有充足的時間反復考量、調整決定最終最佳運行方案，而突發(fā)公共事件背景下由于危機的突發(fā)性和緊急性，警察反應時間極其有限，必須快速做出決定，啟動權力高速運行。一方面這種效率性表現為權力運行程序的簡易與快捷，另一方面表現為權力運行中強制性手段的增多，故突發(fā)公共事件背景下警察權的強制性也更突出。第四，暫時性。突發(fā)公共事件背景下警察權運行的主要目的在于排除緊急危險，使社會秩序恢復至正常狀態(tài)，一旦緊急危險被排除，它就失去存在的基礎。故突發(fā)公共事件消除后，先前采取的措施應恢復至常態(tài)下的運行方式。第五，特定性。突發(fā)公共事件背景下警察權的運行是基于國家處于特定的非正常狀態(tài)下產生的行政手段，雖然在名稱上可能與一般情況相同，但在突發(fā)公共事件背景下同一類別的權力運行方式不同于通常情況，其程序、作用范圍、強度與通常情況下權力運行都有所區(qū)別。故突發(fā)公共事件背景下警察權的運行是特定的，只有在此種狀態(tài)下才是正當的，如果在正常狀態(tài)下，則可能是違法的。

二、我國突發(fā)公共事件背景下警察權運行的具體樣態(tài)

由于我國進入轉型期的縱深發(fā)展階段，政治制度、經濟體制各方面的變革使國內社會結構隨之改變，帶來了較多的社會矛盾與利益沖突。同時，伴隨自然環(huán)境惡化，國際局勢動蕩，恐怖活動增多，誘發(fā)突發(fā)公共事件的可能性急劇加大，這對各級政府應急管理能力與水平提出全新挑戰(zhàn)。在我國爆發(fā)突發(fā)公共事件后，為及時應急處置事件和盡快結束社會混亂秩序，警察權本身具有的強制性、專業(yè)性與高效性，使之成為行政應急的重要依靠力量和首要選擇。然而，較之正常狀態(tài)下的警察權，我國突發(fā)公共事件背景下的警察權在運行規(guī)范、運行方式與運行程序等方面都面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。2020年初，抗擊新冠肺炎疫情期間，各地警察機關都啟動了應急模式，與政府其他部門協同運作，進行社區(qū)防控，采取必要的人員隔離措施等，但也暴露出一些值得反思的問題。

（一）我國突發(fā)公共事件背景下警察權運行的實定法規(guī)范樣態(tài)

21 世紀初，伴隨“9·11”事件的發(fā)生，各國立法機關大都提升了應對突發(fā)公共事件的立法認識。我國經歷了“SARS危機”“汶川地震”“新疆7·5暴力事件”等突發(fā)公共事件后，也認識到要遏制恐怖主義、應對突發(fā)自然災害與公共衛(wèi)生事件，必須強化國家權力對公共秩序的干預。不然，正常狀態(tài)下被憲法和法律嚴格控制與制約的警察權，在應對處置這些事件時就會顯得心有余而力不足。因此，突發(fā)公共事件背景下變化的社會治安現狀和公共秩序的現實威脅使得我國在警察權運行方面的實定法規(guī)范不斷發(fā)展、不斷進行調整。

我國突發(fā)公共事件背景下警察權運行的相應法律規(guī)范體系主要是指以突發(fā)事件應對法為核心，單行的應急性法規(guī)或規(guī)章為主體，涵蓋特定的突發(fā)公共事件中規(guī)定要求人民警察承擔協助性職責的條款的法律、法規(guī)或規(guī)章[2]。這些法律、法規(guī)和規(guī)章彼此聯系，在警察權運行方面互有交集。一方面規(guī)定了包括公安機關在內的國家行政機關在處置各類突發(fā)公共事件中運行警察權的共性內容，另一方面也對警察權在處置特定突發(fā)公共事件的個性權力運行進行了規(guī)定[3]。如人民警察法、治安管理處罰法、突發(fā)事件應對法等對突發(fā)公共事件背景下警察權的運行做出了一些共性規(guī)定，但僅限于宏觀層面權力運行的條件與范圍。防洪法、集會游行示威法、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》《公安機關處置群體性治安事件規(guī)定》等則較為集中規(guī)定突發(fā)公共事件背景下警察權個性運行狀態(tài)，但都僅限于個別種類的突發(fā)公共事件，不具有統(tǒng)一適用性。在具體權力運行手段和范圍上還存在一定的局限性?？傮w而言，我國突發(fā)公共事件背景下警察權運行的實定法規(guī)范主要表現在《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》和《中華人民共和國反恐怖主義法》之中，這兩部法律分別對突發(fā)公共事件處置過程中警察權運行的方式和范圍進行了明確。但《中華人民共和國反恐怖主義法》主要針對的是恐怖活動引發(fā)的突發(fā)公共事件，在警察權適用范圍上比較狹窄，并不能完成涵蓋所有突發(fā)公共事件。而《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》則只在第五十條籠統(tǒng)規(guī)定了警察在應對突發(fā)社會安全事件過程中的處置措施，具體運行程序與運行手段則未做規(guī)定。此外，我國突發(fā)公共事件背景下警察權運行的實定法規(guī)范較為復雜，呈分散分布狀態(tài)。而且涉及具體的警察權運行方式與程序的實定法規(guī)范位階較低，多表現為公安部頒布的行政規(guī)章，由于法律位階低導致了其不能創(chuàng)設各類應急性警察權,特別是限制公民權利和自由的應急權力。而在較高層級的法律里涉及警察權運行的多為宏觀的授權和規(guī)定，這使得警察權在突發(fā)公共事件預警、處置與后續(xù)恢復重建過程中很難明確自身權力運行的具體范圍以及需要遵循的基本程序或原則，同時在提升運行效率、解決與其他主體（如非政府組織、媒體）權力運行關系等方面處于無所適從的尷尬境地[4]。

（二）我國突發(fā)公共事件背景下警察權運行的現實樣態(tài)

我國公安機關在應對處置突發(fā)公共事件上已經積累較多經驗，業(yè)已形成了較為完善的應急權力運行機制，特別是《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的頒布，使得警察權在應對突發(fā)公共事件時有了直接的實定法規(guī)范依據。但由于我國經濟發(fā)展迅速，轉型期各種社會矛盾增多，在突發(fā)公共事件背景下警察權的運行現狀在某些方面仍然滯后于實際需要。筆者認為當前我國突發(fā)公共事件背景下警察權運行主要存在以下三方面問題。

第一，權力運行過程過于封閉。由于警察權在專業(yè)技術手段運用、情報信息搜集和應急處置體制建設等方面的優(yōu)勢，在應對各類突發(fā)公共事件時都成為主要依靠力量。正常狀態(tài)下的警察權的行政應急行為，因其緊急性、壟斷性和強制性，其運行過程基本處于封閉狀態(tài)，不需要其他國家機關、社會團體或組織的參與和協助，權力基本獨立運行。然而，突發(fā)公共事件背景下的社會危機是自然環(huán)境與社會矛盾等問題綜合作用外化的映射，是各種突變激化的消極因素自我調節(jié)失控的結果，僅僅依靠警察權的封閉運行預防和處置，必然孤掌難鳴。在此情況下，警察權運行過程過于封閉就會不利于社會各種資源和力量的有效整合，降低警察權的運行效率和效能。在突發(fā)公共事件背景下警察權的運行過程中應適當吸納各類社會團體和營利機構以及非政府組織等共同參與突發(fā)公共事件的預警、監(jiān)控和處理。國家治理現代化強調“小政府、大社會”，因此在突發(fā)公共事件時不應僅由警察權獨自應對其權力運行范圍內的各類突發(fā)事件，而排斥上述多元主體在應急處置過程中的參與。

第二，權力運行程序不夠規(guī)范。突發(fā)公共事件從醞釀到爆發(fā)必然經歷一個量變到質變的過程，而在初露端倪即將爆發(fā)之時，應急決策機關就應立即做出反應，并盡快宣布進入預警階段。警察權在此時就可采取必要預警措施阻止突發(fā)危害的進一步加深和擴散。在我國現有的實定法規(guī)范上警察權運行主要集中在突發(fā)公共事件處置階段,對預警階段警察權的運行程序鮮有規(guī)定，致使這一階段警察權運行處于臨界狀態(tài)，亦即多數情況下警察權在突發(fā)公共事件預警階段依舊按部就班采取正常狀態(tài)下的權力運行方式，直至進入處置階段后才會啟動非常狀態(tài)下的運行體制。這就不利于警察權在預警階段基本權能的發(fā)揮。此外，現有的實定法規(guī)范多注重警察權在不同突發(fā)公共事件中的權力運行范圍和方式等問題，但對突發(fā)公共事件背景下警察權運行的各種程序和條件，以及程序規(guī)則如何變通或簡化，基本程序規(guī)則如何遵守等方面缺乏詳細規(guī)定。

第三，權力運行基本規(guī)制不到位。在突發(fā)公共事件背景下，警察權運行雖然通過相應實定法規(guī)范獲得了概括授權。但此狀態(tài)下權力運行的監(jiān)督，如行政訴訟、行政復議、行政賠償、行政補償等相關制度性規(guī)范還存在空白。尤其是我國尚未制定頒布緊急狀態(tài)法，現有的《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》對警察權運行的基本原則、權力規(guī)制以及運行監(jiān)督救濟制度缺少詳細的規(guī)定，每種監(jiān)督救濟的方式也是空白。而在突發(fā)公共事件背景下警察權維護秩序與社會安全的權能被突出，權力范圍、權力手段和權力強度都會在不同程度上擴張加大，如果不對權力運行進行必要的規(guī)制，就會造成難以估量的后果。

三、我國突發(fā)公共事件背景下警察權運行的重構與完善

我國政府已將突發(fā)公共事件應急管理納入社會治理和考核機制之中，使之成為政府治理能力與治理體系現代化轉型的重要組成部分。警察權因其秩序維護與安全保障的權能在突發(fā)公共事件的應急處置中作用巨大，特別是在各類突發(fā)公共事件的先期處置工作中，由于警察權反應快、到位快、處置快的突出特點，以及警察權在突發(fā)公共事件的整個過程與事（災）后處置工作的不可替代作用，客觀要求警察權在組織實施與現場處置中要表現出較高的水準。

（一）確立我國突發(fā)公共事件背景下警察權運行的基本原則

突發(fā)公共事件背景下警察擁有更多的處置權，對公民權利的限制也多于平常時期。這要求警察對突發(fā)的危機做出快速反應，不采取特殊的措施則可能不能滿足快速反應的要求，難以恢復正常的社會秩序。此時，警察權就會出現擴張，尤其是在自由裁量權領域中被賦予極大的權力行使自由，使其對公民權利做出更多限制，便于警察快速高效應對危機。但若對此缺少了法律的規(guī)制，必將導致公民權利受到不法侵害。尤其是當前我國因自然災害、恐怖活動犯罪以及疾病誘發(fā)突發(fā)公共事件的因素逐步增多，更需明確突發(fā)公共事件背景下警察權運行的原則。突發(fā)公共事件背景下警察權的存在固然有其合法性與正當性的法律依據，然而不能僅從其目的的正當性來證明其手段的正當性，它在突發(fā)公共事件背景下的運行必須受相關原則的規(guī)范。筆者綜合各國突發(fā)公共事件背景下警察權運行的規(guī)范與現實，認為我國突發(fā)公共事件背景下警察權的運行應確立以下基本原則。

1.法治原則

這是突發(fā)公共事件背景下警察權力運行所要遵循的首要原則，蓋因突發(fā)公共事件背景下警察權具有較強的擴張性與侵害性，失去法律的控制就會對公民權利造成更大的損害。這一原則要求警察權的運行在任何時候任何狀態(tài)下都必須受法律的拘束，其主要內容包括法律優(yōu)先與法律保留。突發(fā)公共事件背景下警察權的運行往往具有較強的強制性與干涉性，會對公民權利造成較多限制與損害，故此種權力應屬于法律保留的范圍。就保留內容而言必須對突發(fā)公共事件背景下警察權運行的目的、范圍、邊界、程序、條件等進行規(guī)定。由于突發(fā)公共事件的復雜性和難以預測性，必要時也可授權政府進行緊急立法，確定相應的控制手段[5]。法律優(yōu)先是指一切行政活動都應受實定法的約束，對于警察權而言則強調在運行中不能采取超出法律授權的方式與手段。然而，在突發(fā)公共事件背景下，為及時制止危害，消除危險，警察權在運行過程中極有可能會采取與一般性法律規(guī)定相沖突的方式與手段，但這并不違反法律優(yōu)先規(guī)則。雖然這些權力的運行表面上與一般法律的規(guī)定相沖突，但其對應的恰是突發(fā)公共事件專門法律的需要。需注意的是突發(fā)公共事件背景下警察權的運行并不能違背法律的一般原則與根本目的。

2.比例原則

這一原則誕生于19世紀德國行政法學，是較早針對警察權規(guī)范運行的一項重要原則。據此原則警察權運行過程中必須做到追求警察目的實現與保護公民權利之間的平衡與協調，警察權的行使應當把對公民的不利影響減少到最小[6]。突發(fā)公共事件背景下警察權的運行非常廣泛，但前提是權力運行的妥當性，亦即突發(fā)公共事件背景下警察權的運行是以緊急危害的有效排除為目的，在權力運行過程中所維護的公共利益應當明顯超過它給公民權利造成的損失。此外，強調突發(fā)公共事件背景下警察權力運行的必要性，強調警察所選擇的權力運行手段是在所有實現目的手段中對公民權利造成損害最輕微的，亦即現實中已不存在其他任何權力手段可在運行中帶來較小的權利侵害。同時，突發(fā)公共事件背景下警察權力運行還應注意其適當性，具言之在突發(fā)公共事件背景下警察權的運行不應給公眾造成過度的負擔，強調權力追求的目標與維護的利益超于公民權造成的損害。最后，行政目的達成后或目的無法達成時，警察機關應該依職權立即停止該權力的運行，或經義務人、利害關系人申請而終止執(zhí)行[7]。

3.效率原則

突發(fā)公共事件背景下爆發(fā)的危機事件往往具有突發(fā)性及嚴重的危害性，因此警察權的運行必須強調高效性與針對性才能有效化解危機、消除危害。此時權力運行的關鍵是效率性，否則難以達到其權力運行的目的。效率原則在突發(fā)公共事件背景下警察權運行過程中的表現集中在以下幾個方面：第一，執(zhí)法程序的快捷性，即對權力運行的程序要求相對正常狀態(tài)下運行的程序較為簡單快捷，可變通或省略有關的行政程序，如通知、調查、聽取當事人陳述等。第二，權力的集中性，突發(fā)公共事件背景下警察權被賦予了諸多權力范疇，為節(jié)約排除緊急危害的時間，許多原不屬于該機關的權力也會被集于一身，如原屬于地方的一些警察權會集中收歸中央警察機關，統(tǒng)一調配指揮。第三，權力運行的高度自由裁量性，為有效應對突發(fā)公共事件背景下的危機，法律大多賦予警察較大的自由裁量權，由其根據具體情勢選擇最為適當的手段和方式行使權力。第四，權力的追認制度。危急情勢下警察權的行使往往會采取較為快捷有效的方式，與常態(tài)下的權力行使程序相抵觸，甚或超越了法律的授權范圍行使。事后有權機關必須對這些權力行使進行追認，才能確定其合法性與正當性，否則警察機關就要承擔相應責任。

（二）明確我國突發(fā)公共事件背景下警察權運行的法律規(guī)制

由于警察權自身的擴張性、膨脹性，加之權力的侵益性，尤其在突發(fā)公共事件背景下的合法擴張更易造成權力的濫用與侵害，因此通過憲法和法律對突發(fā)公共事件背景下警察權擴張進行規(guī)制成為必然。換言之，就是對突發(fā)公共事件背景下一定程度上獲得擴張、強化的警察權重新劃定邊界，對其具有的危險性進行防范，避免其失去控制對公民基本權利造成嚴重侵害，甚至顛覆整個國家的民主法治[8]。筆者認為，可從規(guī)制的形式與內容兩方面來明確我國突發(fā)公共事件背景下警察權的法律規(guī)制問題。

1.法律規(guī)制的形式

法律對突發(fā)公共事件背景下警察權的規(guī)制主要目的是追求非常狀態(tài)下的權力法治，并為其權力的擴張?zhí)峁┮罁?、標準與界限，實現對其合理的控制。因此，法律應從目的、原則、規(guī)范體系等三個方面對突發(fā)公共事件背景下的警察權進行必要的規(guī)制。首先，法律應明確設定突發(fā)公共事件背景下警察權擴張的目標，以此明晰其權力行使邊界。突發(fā)公共事件背景下警察權擴張目的就是通過擴張其應急執(zhí)法措施，快速恢復正常法治秩序，最終實現對公民權利的保障。因此，警察權在運行中必須實現權力擴張與權力規(guī)制之間的平衡。即為迅速克服突發(fā)危機造成的巨大社會危害，警察權必須根據情勢所需進行必要擴張，然而此種擴張應以權力目標實現為限，不能過度膨脹、盲目膨脹，超出法律的規(guī)定。其次，法律應為突發(fā)公共事件背景下警察權擴張限定基本原則，使其在法治基本價值指引下進行有限擴張，以防止其對公民權利的過分侵害。這些原則在警察權運行中要貫穿始終，足以對其權力的運行發(fā)揮指導作用，并保證在具體法律規(guī)范缺位時，可以直接成為規(guī)范和指引警察權實施應急措施的依據。最后，法律應為突發(fā)公共事件背景下警察權的擴張?zhí)峁┮?guī)范體系，以保證其權力在法律規(guī)范的范圍內擴張。除了在憲法成文法層面上對突發(fā)公共事件背景下警察權限范圍做出規(guī)定外，憲法亦應授權突發(fā)事件基本法、單行法、應急管理相關法、有關國際條約和協定以及應急管理預案等一系列規(guī)范性文件對突發(fā)公共事件背景下警察權的運行進行必要的規(guī)范與控制，以此保證警察權擴張不致超出法律規(guī)定的范疇。

2.法律規(guī)制的內容

憲法和法律對突發(fā)公共事件背景下警察權規(guī)制的內容應聚焦于四個方面。其一，條件規(guī)制。由于突發(fā)公共事件引發(fā)的緊急狀態(tài)獨具特點，憲法和法律對其啟動的條件與程序應進行較為規(guī)范與嚴苛的限定，而此狀態(tài)下的警察權的啟動亦是以此為前提條件。法律應盡量準確地設定警察權在突發(fā)公共事件等緊急狀態(tài)下的啟動和結束，規(guī)范其權力擴張的時效性，并對權力行使的主體和條件進行嚴格限定，防止其權力擴張肆意啟動。其二，范圍規(guī)制。盡管警察權的權力空間在突發(fā)公共事件背景下有明顯拓展，但絕非漫無邊際、為所欲為，法律需通過規(guī)定公民絕對不得克減的權利（如生命權、免受酷刑的權利、免受奴役的權利、免受溯及既往的刑法追究的權利等）對其權力范圍進行規(guī)制，警察權的運行必須以此為界，不得涉足這些權利的范疇。其三，程度規(guī)制。在警察權運行過程中應規(guī)定其采取的各種手段措施必須與突發(fā)公共事件的類型、級別、發(fā)展階段相適應，禁止過度行使權力。具言之，在非暴力型社會事件引發(fā)的突發(fā)公共事件中其權力手段不能擴張至應對暴力型事件采取的手段；對低級別的突發(fā)事件不得擴張使用高級別事件的權力手段；對突發(fā)公共事件爆發(fā)前行使的權力手段，或者突發(fā)公共事件結束后采取的后續(xù)權力措施，其嚴厲程度應有所降低，范圍也應有所區(qū)別。其四，程序規(guī)制。盡管突發(fā)公共事件背景下警察權擴張的突出表現就是執(zhí)法程序的適當簡化，但仍需保持最起碼的程序控制。法律應通過必要程序的設定降低其濫用的可能，應以最低的、必要的人權保障為底線。具言之，法律一方面強調表明身份、說明理由、送達決定等程序要求不能忽略；另一方面，也要規(guī)定突發(fā)公共事件時省略、變通的權力運行程序，在可能的情況下，應做事后的補正，以此明確警察權運行必須遵守的準則與界限。

（三）重構我國突發(fā)公共事件背景下警察權運行的具體路徑

1.權力運行依據的體系化

我國尚未制定頒布統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法，有關突發(fā)公共事件背景下警察權運行的問題，散見在人民警察法、戒嚴法、消防法、治安管理處罰法、集會游行示威法等有關規(guī)定中，也包括一些自然災害應急法律和道路交通事故應急法律，以及公安部出臺的一些部門規(guī)章。從整體上看各法律、法規(guī)與規(guī)章之間欠缺有效的協調與銜接，并且也并不足以對突發(fā)公共事件背景下警察權的運行進行系統(tǒng)的規(guī)范與指導。換言之，截至目前，我國尚未制定一部集中規(guī)范的警察機關處置突發(fā)危機事件權力和義務的法律。而專門針對警察權力運行問題的《中華人民共和國人民警察法》僅在第十五條、第十七條這兩個條款中規(guī)定了人民警察在突發(fā)公共事件中的職權和職責，但這遠遠不能解決突發(fā)公共事件來臨時警察權的運行問題。而其他法律中涉及警察權在突發(fā)公共事件背景下的運行更是各有側重，不能統(tǒng)一。這也容易造成政府對警力的濫用，加劇了警民之間的矛盾對立。

因此，筆者認為可從三個路徑選擇考慮對突發(fā)公共事件背景下警察權運行問題進行體系化的規(guī)定。一是通過制定頒布緊急狀態(tài)法對警察機關的地位與權力行使進行系統(tǒng)化的明確規(guī)定，再據此修改、增補其他相關法律、法規(guī)及規(guī)章中的權力行使規(guī)定，以此解決突發(fā)公共事件背景下警察權運行依據的體系化問題[9]。二是通過修改《中華人民共和國人民警察法》，增加突發(fā)公共事件背景下警察權問題的規(guī)定，明確警察權在突發(fā)公共事件中運行的原則、方式與具體程序問題，提供明確的執(zhí)法依據。同時也與《中華人民共和國緊急狀態(tài)法》中的警察權進行對照呼應，構建完整的執(zhí)法依據體系。三是在《中華人民共和國反恐怖主義法》中對警察權運行問題進行相應規(guī)定，拓展我國突發(fā)公共事件背景下警察權運行的范圍與領域。當前，《中華人民共和國反恐怖主義法》業(yè)已頒布實施，其中涉及大量警察權的運行問題，這也為我國今后突發(fā)公共事件背景下警察權運行提供了新的法律依據，并進一步完善了此方面的體系化建設。故從此三個路徑可對我國突發(fā)公共事件背景下警察權運行的法律依據進行體系化構建與完善。

2.權力運行方式的開放化

警察作為突發(fā)公共事件背景下政府應急體制中的主要依靠力量，相對于其他行政機關，在專業(yè)性、強制性、組織性等方面具有明顯優(yōu)勢。但是突發(fā)公共事件是多種誘因與矛盾綜合作用的結果，有時甚至是國家多種消極因素互相激化的后果，是憲法對國家與社會法治調節(jié)失控的表現。因此，一旦國家出現突發(fā)公共事件即代表全社會進入一個超常規(guī)的臨時性狀態(tài)，這種狀態(tài)僅僅依靠警察機關應對處置是遠遠不夠的，必須動員全部國家機構、社會組織及全體公民。然而，在我國當前的一些突發(fā)公共事件中應急性警察權的運行兼容性不夠，不利于社會各種資源和力量有效整合，使警察機關的應對能力大為下降。因此，在突發(fā)公共事件背景下警察權的運行方式必須是開放的，而非封閉的，亦即警察權在運行過程中必須與其他機關和社會組織溝通、協調，共同配合完成危機的預防、處置與恢復。如在應對恐怖襲擊時，警察機關雖承擔了主要的預警、處置任務，但在信息搜集、人員調度、心理援助等各方面都需要其他國家機關和社會專業(yè)人員的配合與協助。在面對疫情引發(fā)的危機時，警察更需要與國家衛(wèi)生健康委員會、文化和旅游部、商務部等各個部門協同配合，方能應對。尤其是在突發(fā)公共事件后期的恢復重建階段，更需與一些專業(yè)組織與人員配合進行心理疏導、現場清理及人員的安置疏導[10]。因此，突發(fā)公共事件背景下警察權運行的方式必須開放化，糾正警察權“一家獨大”的錯誤思想，積極尋求與其他國家機關和社會組織的溝通與配合。

3.權力運行過程的規(guī)范化

突發(fā)公共事件發(fā)生后，國家安全與社會秩序遭受重創(chuàng)，為有效應對危機恢復秩序，政府必然會以行政機關為主體，采取一系列不同以往的行政措施，其中警察權運行的力度與范圍必然會隨之擴張，這就必須對權力運行的過程進行規(guī)范。一是權力運行手段的規(guī)范，即面對突發(fā)公共事件中不同性質的危機，警察所采取的措施必須有相關的法律授權，即使彼時未有法律規(guī)定而為挽回重大損失做出舉動，亦需要相關法律在事后進行追認，以確保警察權依舊受制于法律，防止其肆意侵害公民權利。同時，對憲法明確規(guī)定公民的基本權利不可克減，也不能采取任何手段對警察權進行克減，必須予以保障。二是權力運行消極方式的規(guī)范，即對警察權的不作為進行規(guī)范。突發(fā)公共事件發(fā)生時必然需要依靠警察機關積極參與危機的應對處置，而警察機關積極主動行使權力參與其中也是有效解決突發(fā)公共事件危機的重要保障。但是，有時警察權的運行存在消極怠工不履行法定義務的現象。因此，必須對此情形下警察機關的不作為做出相應的懲處與規(guī)范。三是權力運行程序的規(guī)范。當前，我國現有法律、法規(guī)以及規(guī)章多注重對警察在突發(fā)事件中權力內容、范圍的規(guī)定，但權力運行的步驟、時限以及如何根據具體情況做變通或簡化程序、步驟等方面卻鮮有規(guī)定。雖然突發(fā)公共事件背景下強調權力運行的高效性，但基本的程序規(guī)制是保障權力正確運行的根本。換言之，即使突發(fā)公共事件背景下警察權運行可簡化程序、步驟或變通程序執(zhí)行，但也必須有成文法律的程序規(guī)定方能使其不偏離法治的軌道[10]。故我國必須以成文法律來規(guī)范突發(fā)公共事件背景下警察權運行的程序，這既是為公民權利提供切實保障，也能有效實現突發(fā)公共事件背景下警察權力運行的目標。