國家安全視角下南極法律規(guī)制的發(fā)展與應(yīng)對(duì)*

吳 慧 張欣波

【內(nèi)容提要】 2015年《中華人民共和國國家安全法》從法律層面界定了中國國家安全的內(nèi)涵和外延，其中包括維護(hù)在南極等新型領(lǐng)域的國家安全。由于中國南極事業(yè)的開展須遵循一系列的南極法律規(guī)制，因此南極法律規(guī)制的發(fā)展對(duì)中國在南極的國家安全利益具有重要意義。南極法律規(guī)制的主要內(nèi)容包括和平利用與非軍事化、擱置和凍結(jié)主權(quán)要求、科學(xué)研究自由、海洋生物資源養(yǎng)護(hù)、海事安全以及全面保護(hù)環(huán)境等。近年來，隨著人類南極活動(dòng)的擴(kuò)展，南極法律規(guī)制出現(xiàn)了一些前沿性的問題，如南極主權(quán)要求國仍然強(qiáng)化權(quán)利主張，南極旅游和非政府活動(dòng)、航空活動(dòng)、特別區(qū)域保護(hù)等規(guī)則醞釀發(fā)展以及南極環(huán)境損害責(zé)任制度面臨重新談判等。這些趨勢(shì)將對(duì)中國在南極的國家安全利益產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，中國可通過國內(nèi)立法、發(fā)布政策文件、積極行使享有的國際法權(quán)利等途徑來維護(hù)國家的南極利益。

1980年，中國科學(xué)家首次登陸南極洲，開啟了中國探索南極的歷史進(jìn)程。1983年，中國正式加入《南極條約》，建立了中國與南極法律規(guī)制之間的互動(dòng)。伴隨著中國南極事業(yè)的開展，中國國際關(guān)系和國際法學(xué)界對(duì)南極戰(zhàn)略、政治和法律問題進(jìn)行了持續(xù)的研究。然而，兩大學(xué)科在南極研究中的分野比較明顯，各自的研究視角相對(duì)孤立。在中國科學(xué)家登陸南極洲40周年、中國加入《南極條約》行將40周年以及中國南極事業(yè)邁向新的歷史階段之際，中國需要在總體國家安全觀的指導(dǎo)下，聯(lián)結(jié)南極研究中的國際關(guān)系視角和國際法視角，系統(tǒng)分析國家安全與南極法律規(guī)制的關(guān)系，以統(tǒng)籌把握和推進(jìn)南極事業(yè)。本文秉持這樣的目的，首先，闡述國家安全、南極法律規(guī)制的內(nèi)涵與外延、兩者之間的關(guān)系以及中國在南極的國家安全利益。繼而，梳理和分析南極法律規(guī)制的主要內(nèi)容、前沿問題以及這些問題對(duì)中國南極利益的影響。最后，針對(duì)這些影響提出若干政策建議。

一 國家安全與南極法律規(guī)制

從總體國家安全觀的視角討論南極法律規(guī)制的發(fā)展與應(yīng)對(duì)，首先要明確國家安全與南極法律規(guī)制之間的關(guān)系，特別是在中國既有的政策和法律框架內(nèi)尋找二者之間的連接點(diǎn)，這是準(zhǔn)確界定中國在南極的國家安全利益并提出對(duì)策的基本前提。

（一）國家安全的內(nèi)涵與外延

一般而言，“安全”一詞與“危險(xiǎn)”相對(duì)；“國家安全”則意味著一個(gè)國家沒有面臨威脅，沒有遭遇危險(xiǎn)。20世紀(jì)以來，“國家安全”一詞越來越被廣泛地使用。其最初主要涉及傳統(tǒng)安全，即軍事安全；而后納入了非傳統(tǒng)安全，包括經(jīng)濟(jì)安全、資源安全和反恐等內(nèi)容。與之相對(duì)應(yīng)，隨著中國國家利益的拓展，中國國家安全的內(nèi)容也在不斷擴(kuò)展。2014年4月15日，習(xí)近平總書記在中央國家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，“當(dāng)前我國國家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣”，①中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平關(guān)于總體國家安全觀論述摘編》，北京：中央文獻(xiàn)出版社2018年版，第4頁。并在這次會(huì)議上首次提出了總體國家安全觀。2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會(huì)通過新的《中華人民共和國國家安全法》，其中對(duì)國家安全的內(nèi)涵作出了明確的界定。依據(jù)該法第2條，“國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國家其他重大利益相對(duì)處于沒有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。”①《中華人民共和國國家安全法》第2條，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-02/22/content_1481246.htm。同時(shí)，該法還界定了中國國家安全的外延，包括政治安全、人民安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、資源能源安全、糧食安全、文化安全、科技安全、網(wǎng)絡(luò)信息安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全、新型領(lǐng)域安全以及海外利益安全等。

（二）南極法律規(guī)制的內(nèi)涵與外延

南極一般指代南極洲或南極圈（南緯66度34分）以南的地區(qū)。這一地區(qū)雖然存在著領(lǐng)土主權(quán)要求，但這些要求并沒有獲得普遍承認(rèn)。1959年，為了緩和在南極問題上的爭議和建立各國在南極活動(dòng)的秩序，參與國際地球物理年南極科考活動(dòng)（1957年7月至1958年12月）的12個(gè)國家于1959年12月1日簽署了《南極條約》。此后，有關(guān)國家又陸續(xù)通過了《南極海豹保護(hù)公約》（1972年）、《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》（1980年）和《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》（1991年）等，從而確立了一系列的南極法律規(guī)制。從適用的空間范圍看，這些規(guī)則主要是調(diào)整在南緯60度以南地區(qū)開展的活動(dòng)。但是，針對(duì)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)，其規(guī)范的空間范圍則擴(kuò)展至南極輻合帶以南的區(qū)域。②南極輻合帶是指《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第1條第4款界定的水域帶。從內(nèi)涵上看，南極法律規(guī)制是指調(diào)整國際法主體在南極的活動(dòng)、調(diào)整國際法主體之間由此而產(chǎn)生的各種關(guān)系的有法律約束力的原則、規(guī)則和制度的總稱。值得注意的是，有些規(guī)則還對(duì)個(gè)人在南極的活動(dòng)作出了具體的規(guī)制。例如，南極條約協(xié)商會(huì)議通過的具有法律約束力的南極特別保護(hù)區(qū)管理計(jì)劃，對(duì)個(gè)人進(jìn)出這些區(qū)域的方式、可從事的活動(dòng)和禁止從事的活動(dòng)等方面制定明確的規(guī)定。從外延上看，南極法律規(guī)制所涉及的活動(dòng)類型一直在擴(kuò)大。其從1959年《南極條約》涵蓋的主權(quán)要求、科學(xué)研究、軍事活動(dòng)和核活動(dòng)等，逐漸擴(kuò)展到《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》涵蓋的南大洋漁業(yè)活動(dòng)，并最終在《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》中囊括了在南極開展的一切政府和非政府活動(dòng)。

（三）國家安全與南極法律規(guī)制的關(guān)系

如前所述，《中華人民共和國國家安全法》界定了中國國家安全的外延，其中包括“新型領(lǐng)域安全”。③鄭淑娜主編：《中華人民共和國國家安全法解讀》，北京：中國法制出版社2016年版，第177頁。該法第32條規(guī)定，“國家堅(jiān)持和平探索和利用外層空間、國際海底區(qū)域和極地，增強(qiáng)安全進(jìn)出、科學(xué)考察、開發(fā)利用的能力，加強(qiáng)國際合作，維護(hù)我國在外層空間、國際海底區(qū)域和極地的活動(dòng)、資產(chǎn)和其他利益的安全?！雹佟吨腥A人民共和國國家安全法》第32條，中國人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1993-02/22/content_1481246.htm。這一條款的制定是基于“我國目前在這些領(lǐng)域也有著現(xiàn)實(shí)和潛在的重大國家利益，也面臨著安全威脅和挑戰(zhàn)。”②鄭淑娜主編：《中華人民共和國國家安全法解讀》，北京：中國法制出版社2016年版，第177-178頁。由此可見，包括南極利益在內(nèi)的極地利益屬于中國國家安全內(nèi)涵中的“國家其他重大利益”，維護(hù)中國在南極的活動(dòng)、資產(chǎn)和其他利益的安全屬于維護(hù)中國國家安全的重要任務(wù)之一。同時(shí)，中國在南極的政府和非政府活動(dòng)都必須遵循一系列的南極法律規(guī)制。兩者之間相互影響和作用，共同塑造了當(dāng)前中國在南極的國家安全利益。結(jié)合兩者來看，這些利益主要涵蓋進(jìn)出自由與安全、科學(xué)考察、開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)等四個(gè)方面。

在進(jìn)出自由與安全方面，自20世紀(jì)80年代初以來，中國之所以能夠在南極開展科學(xué)研究和其他和平活動(dòng)，根本前提在于南極的自由與開放，或者說南極的“非領(lǐng)土化”。南極法律規(guī)制雖然沒能使南極達(dá)致“非領(lǐng)土化”的法律狀態(tài)，但有效地?cái)R置和凍結(jié)了領(lǐng)土主權(quán)要求，確立了各國和平利用南極的自由，并使南極維持了半個(gè)多世紀(jì)的和平穩(wěn)定。作為一個(gè)沒有領(lǐng)土訴求的后來者以及考慮到全人類的利益，中國理應(yīng)維護(hù)和推動(dòng)南極的這種自由與開放。

在科學(xué)考察方面，中國在南極的科考利益是由南極本身的獨(dú)特環(huán)境和中國自身的科學(xué)研究活動(dòng)所共同塑造的。南極處于地球最南端，平均海拔2 100～2 400米，冰的總量占世界總冰量的90%，具有獨(dú)特的冰蓋、冰架、冰川、冰帽和冰芯等高價(jià)值研究對(duì)象。南極陸地動(dòng)植物、蘊(yùn)藏的礦產(chǎn)資源、隕石以及海洋生物等也是極地科學(xué)的重要研究領(lǐng)域。目前，中國已經(jīng)實(shí)施了36次南極科考，考察區(qū)域從位于西南極洲的南設(shè)得蘭群島（South Shetland Islands）擴(kuò)展到了東南極洲沿海和內(nèi)陸冰穹A區(qū)域，并進(jìn)而轉(zhuǎn)向羅斯海（Ross Sea）地區(qū)，學(xué)科范圍涵蓋了地球物理學(xué)、地質(zhì)學(xué)、空間科學(xué)、大氣科學(xué)、海洋學(xué)、生物學(xué)、測(cè)繪學(xué)和冰川學(xué)等。這對(duì)于促進(jìn)中國基礎(chǔ)科學(xué)和應(yīng)用技術(shù)的發(fā)展具有重要意義。

在開發(fā)利用方面，中國對(duì)南極的開發(fā)利用主要體現(xiàn)在海洋生物資源開發(fā)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展上。近年來，中國在南極的磷蝦捕撈業(yè)快速發(fā)展。根據(jù)南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)（CCAMLR）《2018年磷蝦漁業(yè)報(bào)告》，2008～2018年，共有8個(gè)養(yǎng)護(hù)委員會(huì)成員在南極捕撈磷蝦，挪威、韓國和中國位居捕撈量前三位，其中挪威捕撈量占總捕撈量的 59%，韓國占17%，中國占 12%。①CCALMR, Krill Fishery Report 2018, p. 4, https://www.ccamlr.org/en/system/files/00%20 KRI48%202018.pdf.另外，根據(jù)國際南極旅游業(yè)者協(xié)會(huì)（IAATO）統(tǒng)計(jì)，2016～2017年南極旅游季，中國籍游客數(shù)量首次超過澳大利亞，躍居世界第二位，占總?cè)藬?shù)的12%。②IAATO, Overview of Antarctic Tourism: 2016-17 Season and Preliminary Estimates for 2017-2018, p. 4, https://iaato.org/documents/10157/1951190/IP163+IAATO+Overview+of+Antarctic+Tourism+2016-17+Season+and+Preliminary+Estimates+for+2017-18/5c2c44f9-ed08-4f27-829b-926da 2cad21a.此后至今，中國籍游客人數(shù)一直位居第二位，僅次于美國。2018年11月，中國“攜程網(wǎng)”發(fā)布《2018～2019中國人南極旅游報(bào)告》，預(yù)測(cè)2018～2019年旅游季中國赴南極旅游人數(shù)有望突破1萬人次。③《全球每5個(gè)赴南極游客中，就有一個(gè)是中國人》，新京報(bào)網(wǎng)，2018年11月30日，http://www.bjnews.com.cn/travel/2018/11/30/526435.html。這表明中國針對(duì)南極的經(jīng)濟(jì)性開發(fā)在快速增長。

在環(huán)境保護(hù)方面，南極生態(tài)環(huán)境及其變化對(duì)全球氣候變化與人類生存具有重大意義，特別是近年來南極冰架加速崩塌所引起的海平面上升及次生災(zāi)害等，其中羅斯海和威德爾海（Weddell Sea）海冰情況對(duì)中國的夏季天氣具有明顯的影響。因而，跟蹤研究南極環(huán)境變化及其影響，有助于中國應(yīng)對(duì)氣候變化和參與有關(guān)的國際進(jìn)程。

二 南極法律規(guī)制的前沿問題與影響

在明確了中國在南極的利益屬于“國家重大利益”、維護(hù)南極利益安全是維護(hù)國家安全的重要任務(wù)之一以及中國在南極的利益內(nèi)涵之后，我們不僅要討論如何在法律規(guī)制方面維護(hù)和拓展中國的這些利益，還應(yīng)該全面地審視南極法律規(guī)制的主要內(nèi)容、發(fā)展趨勢(shì)及其對(duì)中國南極利益的具體影響。

（一）南極法律規(guī)制的主要內(nèi)容

南極法律規(guī)制主要由《聯(lián)合國憲章》、一般部門法的基礎(chǔ)性條約和《南極條約》體系等三大部分構(gòu)成，其中《南極條約》體系在南極法律規(guī)制中居于主導(dǎo)地位。南極條約體系是指“南極條約、根據(jù)南極條約實(shí)施的措施和與條約相關(guān)的單獨(dú)有效的國際文書和根據(jù)此類文書實(shí)施的措施。”④《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》第1條。它主要包括上文提及的《南極條約》《南極海豹保護(hù)公約》《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》以及南極條約協(xié)商會(huì)議和南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)通過的具有法律約束力的各類措施。此外，南極條約協(xié)商會(huì)議和南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)還通過了諸多決議。這些決議雖然不具有法律約束力，但往往在其所涉及的領(lǐng)域中發(fā)揮著“軟法”的作用，并蘊(yùn)涵著正在形成的新的法律規(guī)制。綜合來看，南極法律規(guī)制主要包含以下內(nèi)容：

1. 和平利用與非軍事化

南極法律規(guī)制首先要解決的問題是有關(guān)國家對(duì)南極不同扇區(qū)主權(quán)的爭奪以及為此而出現(xiàn)的局部性軍事沖突。因而，南極法律規(guī)制確立了對(duì)南極只能進(jìn)行和平利用以及非軍事化的基本原則。在和平利用方面，《南極條約》序言指出，“承認(rèn)南極洲永遠(yuǎn)繼續(xù)專用于和平目的和不成為國際糾紛的場(chǎng)所或?qū)ο螅欠先祟惖睦娴?。”①《南極條約》序言。《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第3條規(guī)定，“各締約方，不論其是否為《南極條約》締約國，同意不在《南極條約》地區(qū)內(nèi)從事任何違背《南極條約》原則和目的的活動(dòng)，并同意其相互關(guān)系受《南極條約》第一條和第五條所規(guī)定的義務(wù)的約束?！雹凇赌蠘O海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第3條。在非軍事化方面，《南極條約》明確禁止在南極采取一切具有軍事性質(zhì)的措施，包括建立軍事基地、建筑要塞、進(jìn)行軍事演習(xí)以及任何類型的武器試驗(yàn)等。但是，該條約允許為了科學(xué)研究或者任何其他和平目的，在南極使用軍事人員或軍事設(shè)備。③《南極條約》第1條。此外，《南極條約》還明確禁止在南極進(jìn)行任何核爆炸和處理放射性廢料。④《南極條約》第5條。

2. 擱置與凍結(jié)領(lǐng)土主權(quán)要求

《南極條約》簽署前，共有7個(gè)國家對(duì)南極提出領(lǐng)土主權(quán)要求。要想確保對(duì)南極的和平利用及避免主權(quán)紛爭，南極法律規(guī)制必須對(duì)此作出妥善的安排，并由此確立了擱置和凍結(jié)領(lǐng)土主權(quán)要求的原則。該原則體現(xiàn)在《南極條約》第4條之中，其從三個(gè)層面對(duì)領(lǐng)土主權(quán)問題作出處理：一是針對(duì)《南極條約》生效前已然存在的領(lǐng)土主權(quán)要求，該條款既未承認(rèn)、亦未否認(rèn)，并允許此類要求繼續(xù)存在。⑤《南極條約》第4條第1款a項(xiàng)。該條款原文為：1. Nothing contained in the present Treaty shall be interpreted as: (a) a renunciation by any Contracting Party of previously asserted rights of or claims to territorial sovereignty in Antarctica。二是禁止在《南極條約》生效后提出新的領(lǐng)土要求或擴(kuò)大既有的領(lǐng)土要求。⑥《南極條約》第4條第2款。該條款原文為：2. No acts or activities taking place while the present Treaty is in force shall constitute a basis for asserting, supporting or denying a claim to territorial sovereignty in Antarctica or create any rights of sovereignty in Antarctica. No new claim, or enlargement of an existing claim, to territorial sovereignty in Antarctica shall be asserted while the present Treaty is in force。三是針對(duì)締約國對(duì)已經(jīng)存在的領(lǐng)土主權(quán)要求的外交立場(chǎng)，該條款作出“不受影響”的處理，即不損害任何締約國承認(rèn)或不承認(rèn)任何其他國家對(duì)南極領(lǐng)土主權(quán)的要求及其依據(jù)的立場(chǎng)。①《南極條約》第4條第1款c項(xiàng)。該條款原文為：(c) prejudicing the position of any Contracting Party as regards its recognition or non-recognition of any other State’s right of or claim or basis of claim to territorial sovereignty in Antarctica。

3. 科學(xué)研究自由與合作

對(duì)南極進(jìn)行自由考察及開展必要的科學(xué)合作是各方的最大共同利益，也是和平利用南極的主要形式。《南極條約》在序言中表示，“深信為繼續(xù)和發(fā)展在南極洲進(jìn)行猶如在國際地球物理年中所實(shí)行的那種在科學(xué)調(diào)查自由的基礎(chǔ)上的合作而建立一個(gè)牢固的基礎(chǔ)，對(duì)于科學(xué)和全人類的進(jìn)步都是有利的”；第2條規(guī)定，“猶如在國際地球物理年中所實(shí)行的那種在南極洲進(jìn)行科學(xué)調(diào)查的自由和為此目的而實(shí)行的合作，均應(yīng)繼續(xù)?！雹凇赌蠘O條約》序言、第2條。這是各國在南極開展科學(xué)研究活動(dòng)和設(shè)立科考站等設(shè)施的前提。同時(shí)，在科學(xué)研究自由的基礎(chǔ)上開展國際科學(xué)合作，是南極法律規(guī)制的另一項(xiàng)重要原則，包括交換科學(xué)規(guī)劃情報(bào)和科學(xué)人員等。此外，自1961年起，南極條約協(xié)商會(huì)議通過了諸多建議或決議，細(xì)化了科研人員交換、科學(xué)數(shù)據(jù)交換以及與有關(guān)的國際組織合作等方面的合作事項(xiàng)。

4. 海洋生物資源養(yǎng)護(hù)

20世紀(jì)70年代，人們開始關(guān)注南大洋漁業(yè)活動(dòng)，并提議加強(qiáng)對(duì)此類活動(dòng)的管制。1980年和1989年，有關(guān)國家共同制定了《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》和《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約檢查制度》。此后，根據(jù)該公約設(shè)立的南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)通過了一系列養(yǎng)護(hù)措施，共同形成了對(duì)南極海洋生物資源活動(dòng)的規(guī)制。其主要有三種管理方式：一是南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)制定了諸多漁業(yè)規(guī)則，涉及合規(guī)性、數(shù)據(jù)報(bào)告、漁具、漁季和特定魚類的保護(hù)等；二是建立了檢查制度，根據(jù)該項(xiàng)制度，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)的每個(gè)成員都可指派滿足特定條件的本國國民出任檢查員并開展?jié)O業(yè)檢查活動(dòng)；三是設(shè)立專門的海洋保護(hù)區(qū)。2009年和2016年，養(yǎng)護(hù)委員會(huì)分別設(shè)立了南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū)和羅斯海地區(qū)海洋保護(hù)區(qū)。2011年，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)通過了《建立南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)海洋保護(hù)區(qū)的一般框架》，為建立南極海洋保護(hù)區(qū)制定了普遍性規(guī)范。③CCAMLR, General Framework for the Establishment of CCAMLR Marine Protected Areas,Conservation Measure 91-04, 2011, https://www.ccamlr.org/sites/default/files/91-04_5.pdf.但是，需要特別指出的是，依據(jù)《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第2條的規(guī)定，“養(yǎng)護(hù)”一詞包括合理利用。①《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》第2條第2款。該條款原文為：For the purposes of this Convention, the term “conservation” includes rational use。此外，1946年《國際捕鯨公約》和1972年《南極海豹保護(hù)公約》分別對(duì)這兩類海洋生物資源的利用與保護(hù)作出了規(guī)制，尤其是建立了許可制度。

5. 海事安全

南極海事安全關(guān)乎所有國家的切實(shí)利益，其規(guī)制的建立經(jīng)歷了南極條約協(xié)商會(huì)議與國際海事組織的共同努力。自20世紀(jì)70年代，南極條約協(xié)商會(huì)議就開始關(guān)注航行安全和海洋污染問題，后來國際海事組織主導(dǎo)了這一進(jìn)程。2004年，國際海事組織通過《國際船舶壓載水和沉積物控制和管理公約》。2006年，南極條約協(xié)商會(huì)議據(jù)此以決議方式通過了《南極條約地區(qū)壓載水交換實(shí)用指南》，為南極地區(qū)提供了專門的壓載水管理辦法。②ATCM XXIX, Ballast Water Exchange, Resolution 3, 2006, https://beta.ats.aq/devAS/Meetings/Measure/365.2014年，國際海事組織通過《極地水域船舶作業(yè)國際規(guī)則》，標(biāo)志著南極海事規(guī)則取得了重要進(jìn)展。這些海事規(guī)則與南極條約體系關(guān)于防止海洋污染的規(guī)則共同構(gòu)成了南極海事安全的規(guī)制，包括南極作業(yè)船舶的資質(zhì)、性能標(biāo)準(zhǔn)、人員要求以及防止船源污染等。

6. 生態(tài)環(huán)境保護(hù)

20世紀(jì)70～80年代，國際社會(huì)經(jīng)歷了對(duì)南極資源開發(fā)與管理的關(guān)注，特別是1988年《南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理公約》的通過，但也正是這項(xiàng)公約的通過以及人們對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的高度擔(dān)憂，使得該公約在尚未生效時(shí)就遭到了激烈反對(duì)，并最終被1991年的《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》所取代。該議定書及其五個(gè)附件的通過，標(biāo)志著南極法律規(guī)制的發(fā)展重點(diǎn)從規(guī)范開發(fā)利用轉(zhuǎn)向了全面環(huán)境保護(hù)。2005年，南極條約協(xié)商會(huì)議又通過了該議定書附件六《環(huán)境緊急情況引起的責(zé)任》，③《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》附件六《環(huán)境緊急情況引起的責(zé)任》目前尚未生效。從而形成了一整套全面、專門保護(hù)南極環(huán)境的制度?！碍h(huán)境原則”成為南極法律規(guī)制最為重要的原則之一，并據(jù)此構(gòu)建了環(huán)境影響評(píng)價(jià)、動(dòng)植物保護(hù)、廢棄物處置與管理、預(yù)防海洋污染、特別區(qū)域保護(hù)與管理以及環(huán)境損害責(zé)任等各項(xiàng)具體制度。其中，附件六《環(huán)境緊急情況引起的責(zé)任》確立了南極環(huán)境損害責(zé)任制度，包括預(yù)防措施、責(zé)任的產(chǎn)生、責(zé)任的限度以及責(zé)任的執(zhí)行等。但由于南極自然環(huán)境復(fù)雜惡劣、環(huán)境損害責(zé)任難以評(píng)估以及缺乏相應(yīng)保險(xiǎn)保障等，美國、日本、韓國、印度、法國、阿根廷和智利等《南極條約》協(xié)商國還沒有批準(zhǔn)附件六，因而該附件尚未生效。

（二）南極法律規(guī)制的前沿問題

自《南極條約》誕生以來，南極法律規(guī)制始終處于不斷地發(fā)展和完善中。這主要緣于相關(guān)國際法部門的演化以及南極活動(dòng)類型的擴(kuò)展，特別是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》的通過、南極旅游和航空活動(dòng)的增多以及南極被確立為“僅用于和平與科學(xué)的自然保護(hù)區(qū)”等。①《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》第2條規(guī)定，各締約國承諾全面保護(hù)南極環(huán)境及依附于它的和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)，特茲將南極指定為自然保護(hù)區(qū)，僅用于和平與科學(xué)。這些新的歷史特點(diǎn)推動(dòng)出現(xiàn)一些新的趨勢(shì)，并沖擊或塑造著南極法律規(guī)制的發(fā)展。

1. 南極主權(quán)要求國仍然強(qiáng)化權(quán)利主張

盡管《南極條約》擱置和凍結(jié)了領(lǐng)土主權(quán)要求，但隨著國際海洋法的發(fā)展，尤其是《聯(lián)合國海洋法公約》的通過，南極主權(quán)要求國不斷擴(kuò)大其海洋權(quán)利要求。在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)方面，一些南極主權(quán)要求國提出專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主張。1978年，法國通過第78-144號(hào)法令建立“法屬阿黛利地”專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。②France, Decree No. 78-144 of 3 February 1978 Creating An Exclusive Economic Zone off the Coasts of the French Southern & Antarctic Territories, 1978, https://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/FRA_1978_Decree144.pdf.1986年，智利通過修正《民法典》主張南極專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。③Chile, Law No. 18.565 Amending the Civil Code with regard to Maritime Space, 1986,https://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/CHL_1986_18565.pdf.1994年，澳大利亞通過修正《1973年海洋與水下土地法》在“所有領(lǐng)土”建立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括其主張的南極扇區(qū)。④Australia, Seas and Submerged Lands Act 1973, as amended by the Maritime Legislation Amendment Act 1994, 1994, https://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/aus_1994_sea_act.pdf.阿根廷也主張“阿根廷南極屬地”專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。英國則在2015年公布的《英屬南極領(lǐng)地海洋界限圖》中注明，其保留建立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利。在大陸架方面，一些南極主權(quán)要求國向聯(lián)合國大陸架界限委員會(huì)提交了200海里外大陸架劃界案。其中，2004年澳大利亞劃界案和2009年挪威、阿根廷劃界案都主張基于各自南極領(lǐng)土要求的大陸架。2009年，智利提交涉及南極大陸架的初步資料。盡管《南極條約》允許南極領(lǐng)土要求國保留既有的主權(quán)要求，但這些主權(quán)要求并不滿足其取得領(lǐng)土主權(quán)的各項(xiàng)條件，更重要的是其并沒有獲得國際社會(huì)的普遍承認(rèn)。這些國家據(jù)此提出的海洋權(quán)利要求對(duì)南極法律規(guī)制的宗旨構(gòu)成了進(jìn)一步的沖擊。

2. 南極旅游和非政府活動(dòng)規(guī)制備受關(guān)注

南極條約協(xié)商會(huì)議早在20世紀(jì)60年代中期就注意到了南極旅游活動(dòng)，并陸續(xù)通過一些有關(guān)南極旅游管理的具有法律約束力的措施。從20世紀(jì)90年代中期開始，南極條約協(xié)商會(huì)議改為主要通過決議的方式規(guī)范南極旅游和非政府活動(dòng)，其規(guī)范的內(nèi)容也日益細(xì)化，例如從一般指導(dǎo)原則到船載旅游等。2004年和2009年，南極條約協(xié)商會(huì)議又先后通過兩份規(guī)范南極旅游活動(dòng)的措施，但尚未生效。①這兩份措施分別是： ATCM XXVII, Tourism and Non-Governmental activities，Measure 4,2004, https://beta.ats.aq/devAS/Meetings/Measure/321；ATCM XXXII, Landing of Persons from Passenger vessels, Measure 15, 2009, https://beta.ats.aq/devAS/Meetings/Measure/432。截至 2019年，規(guī)范南極旅游和非政府活動(dòng)的文件主要是個(gè)別具有法律約束力的措施和一些沒有法律約束力的決議，包括《組織和開展南極旅游和非政府活動(dòng)人員指導(dǎo)方針》（1994年）、《南極旅游的一般原則》（2009年）、《南極訪問者一般指導(dǎo)方針》（2011年）和《關(guān)于南極條約地區(qū)旅游和其他非政府活動(dòng)應(yīng)急計(jì)劃、保險(xiǎn)和其他事項(xiàng)的指導(dǎo)方針》（2017年）等。近年來，南極旅游業(yè)方興未艾，到訪游客數(shù)量不斷攀升，但南極旅游和非政府活動(dòng)規(guī)制卻明顯滯后。2019年7月8日，第42屆南極條約協(xié)商會(huì)議通過《紀(jì)念〈南極條約〉60周年布拉格宣言》。該宣言第6條強(qiáng)調(diào)了“南極條約體系所具有的應(yīng)對(duì)當(dāng)前和未來挑戰(zhàn)的進(jìn)化能力和適應(yīng)能力”；第14條重申了各方“有意向積極尋求解決方式，來應(yīng)對(duì)目前和未來的旅游和非政府活動(dòng)產(chǎn)生的影響和挑戰(zhàn)?！雹贏TCM XLII, Prague Declaration on the Occasion of the Sixtieth Anniversary of the Antarctic Treaty, July 8, 2019, https://www.mzv.cz/file/3585133/Prague_Declaration_on_the_Occasion_of_the_Sixtieth_Anniversary_of_the_Antarctic_Treaty.pdf.這再次表明南極旅游和非政府活動(dòng)是南極條約體系的薄弱環(huán)節(jié)，也是南極法律規(guī)制未來發(fā)展的重要領(lǐng)域。

3. 南極航空活動(dòng)規(guī)則醞釀新的突破

自1961年第一屆會(huì)議以來，南極條約協(xié)商會(huì)議就注意到南極航空活動(dòng)問題。在20世紀(jì)60年代，南極條約協(xié)商會(huì)議的關(guān)注重點(diǎn)是與航空活動(dòng)有關(guān)的信息交換，并通過了《關(guān)于飛機(jī)跑道設(shè)施的信息交換》（1964年）等措施。進(jìn)入20世紀(jì)70年代，隨著各國對(duì)南極的科學(xué)興趣日益增加以及難以通過陸地或船舶進(jìn)入南極的特定區(qū)域，南極條約協(xié)商會(huì)議開始推動(dòng)建立合作性的航空運(yùn)輸系統(tǒng)，但此后由于空難事件的發(fā)生導(dǎo)致這一進(jìn)程被擱置。南極條約協(xié)商會(huì)議在20世紀(jì)90年代幾乎沒有再專門討論航空問題，直至21世紀(jì)初期。2004～2012年，南極條約協(xié)商會(huì)議先后通過《鳥類聚集地附近航空器指導(dǎo)方針》《改進(jìn)海上、航空和陸基搜救的協(xié)調(diào)》等決議，表明其開始從環(huán)境保護(hù)和搜救角度再次關(guān)注航空問題。近年來，由于南極航空設(shè)施和活動(dòng)明顯增多，尤其是無人機(jī)的使用，南極條約協(xié)商會(huì)議又重啟討論航空安全和建立合作航空運(yùn)輸系統(tǒng)的問題，并通過了《合作航空運(yùn)輸系統(tǒng)》（2015年）和《在南極洲運(yùn)行遙控駕駛航空器系統(tǒng)的環(huán)境指導(dǎo)方針》（2018年）等決議。特別值得注意的是，《在南極洲運(yùn)行遙控駕駛航空器系統(tǒng)的環(huán)境指導(dǎo)方針》是南極法律規(guī)制首次對(duì)無人機(jī)的專門規(guī)制，具有重要的時(shí)代意義。

4. 擴(kuò)展南極特別區(qū)域規(guī)則的壓力在增大

在南極條約協(xié)商會(huì)議通過的具有法律約束力的措施中，數(shù)量最多的就是設(shè)立各個(gè)南極特別保護(hù)區(qū)、特別管理區(qū)與歷史遺址和紀(jì)念物，以及通過或修訂南極特別保護(hù)區(qū)和特別管理區(qū)的管理計(jì)劃。自2010年起，南極條約協(xié)商會(huì)議沒有再批準(zhǔn)設(shè)立新的南極特別保護(hù)區(qū)和特別管理區(qū)，其工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向集中審查和修訂既有的管理計(jì)劃。但是，2015年5月，南極和南大洋聯(lián)盟向南極條約協(xié)商會(huì)議提交了題為《擴(kuò)展南極保護(hù)區(qū)域制度》的“信息文件”，認(rèn)為現(xiàn)有的南極特別保護(hù)區(qū)未能充分履行《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》的條款，建議南極條約協(xié)商會(huì)議增加南極特別保護(hù)區(qū)的大小和數(shù)量，尤其是使南極特別保護(hù)區(qū)覆蓋所有已知的南極保護(hù)生物地理區(qū)域的代表性區(qū)域。①ASOC, Expanding Antarctica’s Protected Areas System, 2015, https://documents.ats.aq/ATCM38/ip/ATCM38_ip112_e.doc.2019年5月，南極和南大洋聯(lián)盟再次提交題為《系統(tǒng)性擴(kuò)展南極保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)》的“信息文件”，認(rèn)為“目前沒有任何法律、科學(xué)或?qū)嶋H理由來推遲擴(kuò)大南極洲的保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)”，建議南極條約協(xié)商國制定時(shí)間表，以擴(kuò)展南極保護(hù)區(qū)制度并提高所有南極保護(hù)生物地理區(qū)域的保護(hù)水平。②ASOC, Systematic Expansion of the Antarctic Protected Areas Network, 2019, https://documents.ats.aq/ATCM42/ip/ATCM42_ip134_e.doc.與此同時(shí)，依據(jù)《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》成立的環(huán)境保護(hù)委員會(huì)也在不間斷地討論這一議題。2019年6月，環(huán)境保護(hù)委員會(huì)與南極研究科學(xué)委員會(huì)在布拉格舉行關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展南極保護(hù)區(qū)制度的聯(lián)合研討會(huì)，審查了當(dāng)前南極保護(hù)區(qū)制度的狀態(tài)，梳理了在系統(tǒng)性地理框架內(nèi)指定南極特別保護(hù)區(qū)的信息和資源，明確了為進(jìn)一步發(fā)展南極保護(hù)區(qū)制度可以采取的行動(dòng)。此外，南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)和一些國家仍在推動(dòng)建立更多的海洋保護(hù)區(qū)，以最終實(shí)現(xiàn)其建立南極海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)。在《紀(jì)念〈南極條約〉60周年布拉格宣言》中，各方承諾“加大力度保存和保護(hù)南極陸地和海洋環(huán)境”，也預(yù)示著有關(guān)國家將繼續(xù)推動(dòng)設(shè)立更多的特別保護(hù)區(qū)域，從而使南極法律規(guī)制更加趨向環(huán)境保護(hù)。③ATCM XLII, Prague Declaration on the Occasion of the Sixtieth Anniversary of the Antarctic Treaty, July 8, 2019, https://www.mzv.cz/file/3585133/Prague_Declaration_on_the_Occasion_of_the_Sixtieth_Anniversary_of_the_Antarctic_Treaty.pdf.

5. 南極環(huán)境損害責(zé)任制度面臨重構(gòu)

《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》第16條規(guī)定，“根據(jù)本議定書全面保護(hù)南極環(huán)境及依附于它的和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)的目標(biāo)，各締約國承諾制定關(guān)于在南極條約地區(qū)進(jìn)行的并為本議定書所涉及的活動(dòng)造成損害的責(zé)任的詳細(xì)規(guī)則與程序。此類規(guī)則與程序應(yīng)包括在根據(jù)第九條第二款將要通過的一項(xiàng)或多項(xiàng)附件之中。”①《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》第16條。2005年，第28屆南極條約協(xié)商會(huì)議除了通過《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》附件六《環(huán)境緊急情況引起的責(zé)任》外，還決定自此每年評(píng)估附件六生效的進(jìn)展情況以及為鼓勵(lì)締約國及時(shí)批準(zhǔn)附件六可以采取的適當(dāng)必要行動(dòng)，并根據(jù)評(píng)估情況在五年內(nèi)確立重新啟動(dòng)責(zé)任附件談判的時(shí)間框架。②ATCM XXVIII, Annex VI (Liability), Decision 1, 2005, https://beta.ats.aq/devAS/Meetings/Measure/336.2010年，為了留出更多時(shí)間供南極條約協(xié)商國考慮批準(zhǔn)附件六，第33屆南極條約協(xié)商會(huì)議決定將確立重新啟動(dòng)責(zé)任附件談判的時(shí)間框架的期限延長至附件六通過后的十年內(nèi)（即2015年之前）。③ATCM XXXIII, Liability arising from Environmental Emergencies, Decision 4, 2010,https://beta.ats.aq/devAS/Meetings/Measure/469.但到2015年，附件六生效的條件仍然沒有得到滿足。因此，第38屆南極條約協(xié)商會(huì)議決定最晚在2020年確立重新啟動(dòng)責(zé)任附件談判的時(shí)間框架。④ATCM XXXVIII, Liability arising from Environmental Emergencies, Decision 5, 2015,https://beta.ats.aq/devAS/Meetings/Measure/610.截至2019年，在29個(gè)協(xié)商國中，只有16個(gè)國家批準(zhǔn)附件六。鑒于目前仍有近一半的協(xié)商國沒有批準(zhǔn)附件六，確立重新啟動(dòng)責(zé)任附件談判時(shí)間的期限將至，《紀(jì)念〈南極條約〉60周年布拉格宣言》再次提及附件六生效問題?？梢灶A(yù)見，已經(jīng)批準(zhǔn)附件六的南極條約協(xié)商國將加大力度推動(dòng)附件六的生效進(jìn)程， 2020年“南極條約協(xié)商會(huì)議”將重點(diǎn)討論責(zé)任附件問題，甚至不排除決定重新啟動(dòng)關(guān)于南極環(huán)境損害責(zé)任制度的談判。

（三）南極法律規(guī)制發(fā)展對(duì)中國國家安全的影響

作為正在積極推進(jìn)南極事業(yè)的大國，南極法律規(guī)制的前沿問題對(duì)中國在南極的國家安全利益和國際社會(huì)在南極的共同利益都具有直接和長遠(yuǎn)的影響，尤其是涉及進(jìn)出南極的自由和對(duì)南極的開發(fā)利用等。具體而言，這些影響主要包括以下方面：

1. 南極出現(xiàn)的“領(lǐng)土化”傾向不利于中國自由進(jìn)出與和平利用南極

南極領(lǐng)土要求國不斷強(qiáng)化領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)利要求，將沖擊南極法律規(guī)制對(duì)主權(quán)問題所作的微妙安排，不利于南極的自由、開放、和平與穩(wěn)定。而且，這種勢(shì)頭在近些年明顯有所增強(qiáng)，尤其是在戰(zhàn)略層面。英國先后發(fā)布《英屬南極領(lǐng)地戰(zhàn)略：2011～2013》《英屬南極領(lǐng)地戰(zhàn)略：2014～2019》《英屬南極領(lǐng)地戰(zhàn)略：2019～2029》文件。在《英屬南極領(lǐng)地戰(zhàn)略：2019～2029》中，英國仍然強(qiáng)調(diào)該戰(zhàn)略的核心是“確保英屬南極領(lǐng)地的安全與善治”，包括“保護(hù)英國在南極洲的主權(quán)利益”。①UK, British Antarctic Territory Strategy 2019-2029, July 2019, p.2, https://britishantarcticterritory.org.uk/wp-content/uploads/2019/07/British-Antarctic-Territory-Strategy-2019-2029-Accessible.pdf.澳大利亞于2016年發(fā)布《澳大利亞南極戰(zhàn)略及20年行動(dòng)計(jì)劃》，將“維護(hù)對(duì)澳大利亞南極領(lǐng)地的主權(quán)，包括對(duì)鄰近海域的主權(quán)權(quán)利”作為其國家利益之一。②Australian Government, Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan, 2016,http://www.antarctica.gov.au/__data/assets/pdf_file/0008/180827/20YearStrategy_final.pdf.新西蘭于同年發(fā)布《新西蘭南極局愿景聲明：2016～2020》，亦重申其對(duì)“羅斯屬地”擁有主權(quán)。③Antarctic New Zealand, Statement of Intent 2016-2020, 2016, https://adam.antarcticanz.govt.nz/nodes/view/61043.挪威于2015年將其在南極的主權(quán)要求向南擴(kuò)展至南極點(diǎn)，直接違反了《南極條約》禁止擴(kuò)大既有主權(quán)要求的規(guī)定。此外，智利將于2020上半年提交大陸架劃界案，并且很可能涉及南極。中國和世界上絕大多數(shù)國家開展南極活動(dòng)的根本前提在于可以自由進(jìn)出與和平利用南極，而南極出現(xiàn)的任何“領(lǐng)土化”傾向都與之相悖。

2. 中國南極旅游業(yè)的發(fā)展與管理問題更為迫切

南極旅游和非政府活動(dòng)涉及對(duì)南極的和平利用、各國在南極的管轄權(quán)以及南極環(huán)境保護(hù)等多方面法律規(guī)制問題。然而，中國在這一領(lǐng)域卻顯得有些尷尬：一方面，中國籍游客數(shù)量已經(jīng)位居世界第二位，且從長期來看還會(huì)增長；另一方面，國際南極旅游業(yè)者協(xié)會(huì)是主導(dǎo)南極旅游業(yè)的國際性行業(yè)協(xié)會(huì)，它于1998年起開始向南極條約協(xié)商會(huì)議提交關(guān)于南極旅游的“信息文件”，并自行制定了一些行業(yè)規(guī)則，這對(duì)南極旅游活動(dòng)規(guī)則的制定和發(fā)展具有直接影響，其中一些規(guī)則很可能被南極條約協(xié)商會(huì)議吸納和轉(zhuǎn)化為國際法規(guī)則，而中國開展南極旅游業(yè)務(wù)的公司在國際南極旅游業(yè)者協(xié)會(huì)中并沒有決策權(quán)。同時(shí)，隨著南極旅游和非政府活動(dòng)規(guī)制的發(fā)展，中國在南極旅游業(yè)管理上將面臨以下現(xiàn)實(shí)問題：第一，盡管中國南極旅游業(yè)經(jīng)營者只是通過其他國家的管理程序開展“代理服務(wù)”，但中國對(duì)到訪南極的中國籍游客具有屬人管轄權(quán)。一旦出現(xiàn)意外情況，中國有權(quán)利也有責(zé)任介入，因而在現(xiàn)實(shí)中可能出現(xiàn)被動(dòng)介入的情況。第二，國內(nèi)南極旅游業(yè)已成為“新興產(chǎn)業(yè)”和經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。如何有效規(guī)范和管理國內(nèi)旅游業(yè)者的“代理服務(wù)”以及理順國內(nèi)南極旅游管理制度和培育基于國內(nèi)程序的南極旅游產(chǎn)業(yè)，將是中國需要積極規(guī)劃的問題。第三，環(huán)境原則是所有國家南極活動(dòng)都應(yīng)遵循的基本原則，也是南極法律規(guī)制的重中之重。各國在該問題上的立場(chǎng)并不一致，有的側(cè)重旅游開發(fā)，有的側(cè)重環(huán)境保護(hù)。如何平衡中國南極旅游業(yè)發(fā)展與南極旅游國際規(guī)制的發(fā)展，如何平衡不同國家之間的分歧，也是中國需要考慮的問題。

3. 中國增強(qiáng)航空能力受到航空規(guī)則發(fā)展的影響

南極航空活動(dòng)問題曾是20世紀(jì)80年代的熱點(diǎn)議題之一，但此后南極條約協(xié)商會(huì)議對(duì)該議題的關(guān)注明顯減弱。而今，隨著南極航空活動(dòng)的快速發(fā)展，尤其是無人機(jī)活動(dòng)的增多，使得以往較少被人關(guān)注的南極航空活動(dòng)問題再度凸顯，這使得完善對(duì)南極航空活動(dòng)的規(guī)制顯得越來越迫切。一些南極事務(wù)大國積極推動(dòng)南極航空網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，也將激化各方對(duì)于此種規(guī)制的討論和競爭。例如，《關(guān)于俄羅斯聯(lián)邦至2020年期間在南極開展活動(dòng)的戰(zhàn)略和長期前景》（2010年）提出要在南極進(jìn)步站建立交通運(yùn)營中心，發(fā)展新的內(nèi)陸航線，為新型飛機(jī)升級(jí)南極科考站的冰雪跑道，試驗(yàn)和使用裝備滑雪和車輪裝置的飛機(jī)。①Russian Federation, On Strategy for the Development of the Russian Federation Activities in the Antarctic for the Period until 2020 and Longer-term Perspective, 2011, http://www.hetlaatstecontinent.be/docs/ATCM34_wp055_e.pdf.《澳大利亞南極戰(zhàn)略及20年行動(dòng)計(jì)劃》（2016年）提出，要在五年內(nèi)就提供常年性南極航空基礎(chǔ)設(shè)施作出投資決定，升級(jí)塔斯馬尼亞州首府霍巴特機(jī)場(chǎng)，并將其打造為東南極洲航空網(wǎng)絡(luò)樞紐。②Australian Government, Australian Antarctic Strategy and 20 Year Action Plan, 2016,http://www.antarctica.gov.au/_data/assets/pdf_file/0008/180827/20YearStrategy_final.pdf.目前，中國也在致力于增強(qiáng)在南極的航空能力。2015年，中國首架固定翼飛機(jī)“雪鷹601”正式投入南極考察運(yùn)行。2017年，中國在冰穹A完成首個(gè)南極冰蓋機(jī)場(chǎng)選址和勘察工作，并決定在即將開建的第五個(gè)南極科考站（位于羅斯海地區(qū)）中建設(shè)固定翼飛機(jī)作業(yè)保障設(shè)施。可以預(yù)見，中國將在南極越來越多地使用固定翼飛機(jī)開展作業(yè)，其間基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、航線的開辟以及航空活動(dòng)的區(qū)域等將與南極航空活動(dòng)規(guī)則的發(fā)展產(chǎn)生雙向影響。

4. 中國合理利用南極的權(quán)利或進(jìn)一步受限

在南極法律地位復(fù)雜難定的背景下，美國和南極領(lǐng)土要求國積極推動(dòng)設(shè)立各類特別保護(hù)區(qū)域，并作為管理方變相“圈地”。目前，南極已設(shè)立72個(gè)南極特別保護(hù)區(qū)、6個(gè)南極特別管理區(qū)、87處歷史遺址和紀(jì)念物以及2個(gè)海洋保護(hù)區(qū)。其中，美國與南極領(lǐng)土要求國共提議設(shè)立63個(gè)南極特別保護(hù)區(qū)，占總數(shù)的87.5%；美國單獨(dú)或聯(lián)合提議設(shè)立5個(gè)南極特別保護(hù)區(qū)，占總數(shù)約83%。由于每個(gè)南極特別保護(hù)區(qū)、特別管理區(qū)和海洋保護(hù)區(qū)都有自己的、具有法律約束力的管理計(jì)劃，這些管理計(jì)劃在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)，也限制了各國在南極的活動(dòng)自由。鑒于仍有力量在推動(dòng)擴(kuò)大保護(hù)范圍和水平，并且中國在南極的科考范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，南極特別區(qū)域規(guī)制的擴(kuò)展可能限制中國在南極的行動(dòng)自由和合理利用的權(quán)利。在這種情況下，如何平衡合理利用與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，是需要長遠(yuǎn)謀劃的課題。

5. 中國在南極環(huán)境損害責(zé)任制度上面臨抉擇

南極環(huán)境損害責(zé)任制度將迎來一個(gè)新的討論節(jié)點(diǎn)，中國在該議題上將面臨以下問題：第一，2020年決定重新啟動(dòng)責(zé)任附件談判時(shí)間的期限將至，已經(jīng)批準(zhǔn)環(huán)保議定書附件六的國家很可能推動(dòng)生效進(jìn)程，中國將在批準(zhǔn)附件六的問題上面臨一定的壓力。第二，如果《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》附件六在2020年沒有獲得生效所需的批準(zhǔn)數(shù)量，南極條約協(xié)商會(huì)議很可能決定一個(gè)時(shí)間框架，重新啟動(dòng)關(guān)于南極環(huán)境損害責(zé)任制度的談判。屆時(shí)，中國將面臨是否支持確立時(shí)間框架、對(duì)未來責(zé)任制度的期望及談判方案等一系列現(xiàn)實(shí)問題。第三，中國正積極推進(jìn)南極立法，并擬于本屆人大常委會(huì)任期內(nèi)提請(qǐng)審議。面對(duì)上述不確定性，中國南極立法是否要納入南極環(huán)境損害責(zé)任制度、如何納入、如何影響未來的國際法規(guī)則談判以及如何與未來的國際法規(guī)則銜接，都是需要認(rèn)真考慮和慎重處理的問題。

此外，盡管《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》禁止從事科學(xué)研究以外的任何礦產(chǎn)資源活動(dòng)，但這種禁止是暫時(shí)的。按照該議定書第25條的規(guī)定，任何一個(gè)《南極條約》協(xié)商國都可在議定書生效起滿50年（即2048年）后，以書面方式要求舉行一次會(huì)議，以審查議定書的實(shí)施情況，包括提出任何的修改或修正。所以，中國如何開展與科學(xué)研究有關(guān)的礦產(chǎn)資源活動(dòng)，如何設(shè)想未來的南極礦產(chǎn)資源活動(dòng)管理制度，也關(guān)涉中國和整個(gè)國際社會(huì)在南極的長遠(yuǎn)利益。

三 維護(hù)中國在南極國家安全利益的對(duì)策

中國在南極的國家安全利益主要涉及進(jìn)出自由與安全、科學(xué)研究、開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)等方面。維護(hù)中國在南極國家安全利益，就是要確保這些利益的安全以及保有持續(xù)維護(hù)這些利益安全的能力。鑒于南極法律規(guī)制與中國國家安全的重要關(guān)系以及南極法律規(guī)制發(fā)展對(duì)中國和國際社會(huì)的影響，中國可從以下方面著手維護(hù)自己和國際社會(huì)的共同利益。

（一）及早出臺(tái)南極立法和政策白皮書

制定南極立法和南極政策文件是管理本國南極活動(dòng)、指導(dǎo)南極事務(wù)合作和維護(hù)南極權(quán)益的基本途徑，也是南極條約體系的內(nèi)在要求。包括美國、俄羅斯、英國和澳大利亞等在內(nèi)的南極事務(wù)大國都非常注重用這兩種方式來維護(hù)本國的南極權(quán)益，例如：美國有《南極保護(hù)法》（1990年）、《南極科學(xué)、旅游與保護(hù)法》（1996年）；俄羅斯有《至2020年及長期視角下俄羅斯南極活動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略》（2010年）及《俄羅斯公民和法人南極活動(dòng)管理法》（2012年）。而中國目前只有若干管理本國南極活動(dòng)的部門規(guī)章（其中多數(shù)是用來規(guī)范南極科考活動(dòng)的）和一份帶有白皮書性質(zhì)的《中國的南極事業(yè)》報(bào)告。鑒于南極事務(wù)管理分散在不同的部門之間、上述部門規(guī)章調(diào)整范圍有限且法律位階較低，國際社會(huì)對(duì)中國南極活動(dòng)關(guān)注度日益升高，中國應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)南極立法，并適時(shí)發(fā)布南極政策白皮書。

在南極立法中，中國應(yīng)從戰(zhàn)略高度確立和體現(xiàn)中國南極政策的基本目標(biāo)和主要原則，特別是需要在立法目的中強(qiáng)調(diào)維護(hù)“全人類的利益”，以弱化任何對(duì)南極的領(lǐng)土主權(quán)要求和據(jù)此提出的海洋權(quán)利要求。這完全符合南極法律規(guī)制的精神和國際社會(huì)的共同利益，有助于在南極踐行“人類命運(yùn)共同體”理念。比如，《南極條約》提出，“承認(rèn)南極洲永遠(yuǎn)繼續(xù)專用于和平目的和不成為國際糾紛的場(chǎng)所或?qū)ο螅欠先祟惖睦娴??！雹佟赌蠘O條約》序言。《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》認(rèn)為，“深信制訂一個(gè)保護(hù)南極環(huán)境及依附于它的和與其相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)的綜合制度是符合全人類利益的?！雹凇赌蠘O條約環(huán)境保護(hù)議定書》序言?！赌蠘O海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》稱，“相信確保南極大陸周圍水域僅用于和平目的，避免使其成為國際紛爭的場(chǎng)所和目標(biāo)，符合全人類的利益?！雹邸赌蠘O海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約》序言。在南極政策文件方面，中國可借鑒《中國的北極政策》白皮書經(jīng)驗(yàn)，在中國通過南極立法后或者在2023年中國加入《南極條約》40周年時(shí)發(fā)布正式的南極政策白皮書，對(duì)外闡明政策目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域和實(shí)現(xiàn)路徑，特別是表明中國認(rèn)可、支持和維護(hù)現(xiàn)行的南極條約體系，維護(hù)南極的和平穩(wěn)定。同時(shí)，鑒于《南極條約》不影響任何國家對(duì)任何南極主權(quán)要求的承認(rèn)或不承認(rèn)的立場(chǎng)，美國、俄羅斯、日本、荷蘭、德國和印度已就澳大利亞等國的南極大陸架劃界案向聯(lián)合國提出外交照會(huì)，明確不承認(rèn)任何國家對(duì)南極的領(lǐng)土主權(quán)要求，中國也可考慮在白皮書中表明這一立場(chǎng)。

（二）積極行使在南極享有的國際法權(quán)利

南極法律規(guī)制賦予各國在南極諸多的國際法權(quán)利，包括科學(xué)研究自由、可為科學(xué)研究和其他和平目的使用軍事人員或裝備、自由視察以及協(xié)商會(huì)議的提案權(quán)和決策權(quán)等。行使這些權(quán)利可以合法、有效地增進(jìn)一國在南極的利益，因而被南極事務(wù)大國所珍視。以1983年中國加入《南極條約》以來的視察數(shù)量與世界其他國家數(shù)量比較為例：美國開展視察10次，英國7次，澳大利亞8次，阿根廷4次，俄羅斯3次，德國3次，中國2次。而且，美國南極政策的內(nèi)容之一就是“為了促進(jìn)南極大陸的和平與安全，確定《南極條約》締約方是否履行其在《南極條約》《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》和相關(guān)規(guī)定下的義務(wù)，根據(jù)《南極條約》第7條和《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》第14條賦予的視察權(quán)，美國定期對(duì)外國科考站、設(shè)備和船只進(jìn)行視察。美國的視察計(jì)劃有助于強(qiáng)調(diào)南極洲對(duì)所有國家都是開放的?！雹貽ffice of Ocean and Polar Affairs of U.S. State Department, Antarctic Region, https://www.state.gov/key-topics-office-of-ocean-and-polar-affairs/antarctic/.以美國為代表的一些國家還在南極條約協(xié)商會(huì)議中積極提交各類文件，以影響對(duì)有關(guān)事項(xiàng)的討論和規(guī)則的制定，并一直使用軍用飛機(jī)從事往返南極的運(yùn)輸和補(bǔ)給任務(wù)。相比而言，中國對(duì)這些權(quán)利的行使有限，這在一定程度上制約了中國對(duì)南極事務(wù)的參與度和影響力。未來，中國應(yīng)通過積極行使這些權(quán)利來維護(hù)自身在南極的利益和國際社會(huì)的共同利益：首先，中國應(yīng)將南極科考、南極政治和法律研究的成果及時(shí)轉(zhuǎn)化為可支撐實(shí)務(wù)工作的資料，以此增強(qiáng)中國在南極條約協(xié)商會(huì)議和南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)委員會(huì)中提出會(huì)議倡議和文件的能力，并更加靈活地行使審議權(quán)和決策權(quán)。其次，在“監(jiān)督”與“執(zhí)法”方面，中國應(yīng)積極行使《南極條約》賦予的視察權(quán)和《南極海洋生物資源養(yǎng)護(hù)公約檢查制度》賦予的檢查權(quán)，保障中國在南極的行動(dòng)自由和維護(hù)南極利益。最后，在行使提案權(quán)、視察權(quán)和檢查權(quán)時(shí)，中國可加強(qiáng)與有關(guān)國家的協(xié)調(diào)與合作，凝聚共識(shí)，增加聯(lián)合行動(dòng)的數(shù)量。

（三）研究和健全南極旅游業(yè)管理制度

民事存在往往可以成為一個(gè)國家維護(hù)本國利益的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。中國南極事業(yè)在由國家主導(dǎo)的同時(shí)，不應(yīng)將本國公民、法人等主體組織的非政府活動(dòng)視為“干擾性因素”，特別是南極旅游業(yè)。鑒于南極旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)前景、帶動(dòng)作用以及中國籍游客的增長趨勢(shì)，中國應(yīng)確立支持南極旅游產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)步發(fā)展的思路，將其作為增強(qiáng)中國在南極的實(shí)際存在、擴(kuò)大對(duì)南極事務(wù)影響力以及滿足人民需求和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要途徑。同時(shí)，中國應(yīng)當(dāng)明確南極旅游業(yè)行政主管部門，研擬南極旅游業(yè)綜合管理機(jī)制，并在充分調(diào)研南極旅游業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)、中國公民和法人參與情況、既有國際法規(guī)則和行業(yè)規(guī)則及其發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)上，研擬本國南極旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。此外，中國還應(yīng)立足國內(nèi)南極旅游業(yè)發(fā)展需求和規(guī)劃，積極引導(dǎo)和塑造有利于自身的南極旅游和非政府活動(dòng)國際法規(guī)則。

（四）全面評(píng)估南極環(huán)境損害責(zé)任制度

南極環(huán)境損害責(zé)任制度對(duì)一國南極活動(dòng)的影響深遠(yuǎn)，這也是《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》附件六《環(huán)境緊急情況引起的責(zé)任》一直沒有獲得批準(zhǔn)的重要原因。鑒于附件六前途的不確定性、未來重新談判的可能性以及中國南極立法的需要，中國應(yīng)組織各方面力量，集中研究和科學(xué)評(píng)估附件六的生效前景、符合中國利益的南極環(huán)境損害責(zé)任制度，及時(shí)謀劃和確定2020年南極條約協(xié)商會(huì)議或之后討論重新談判責(zé)任制度時(shí)間表的對(duì)策，以及中國南極立法如何處理南極環(huán)境損害責(zé)任等。其間，中國可提早謀劃與有關(guān)國家溝通南極環(huán)境損害責(zé)任制度的未來發(fā)展，共同探討符合國際社會(huì)共同利益并易為各方接受的方案。

四 結(jié)論

無論從中央政策還是從國家法律來看，中國在南極的利益已然是重大國家利益，南極利益安全也是中國國家安全的重要組成部分，特別是進(jìn)出南極的自由與安全、開展南極科學(xué)考察、開發(fā)利用南極以及保護(hù)南極生態(tài)環(huán)境等。由于南極治理主要依賴法律規(guī)制以及南極條約體系在法律規(guī)制中居于主導(dǎo)性地位，中國在南極的所有活動(dòng)都必須在這一規(guī)制框架內(nèi)開展。在過去60年的發(fā)展中，南極法律規(guī)制的內(nèi)容不斷擴(kuò)展，其調(diào)整的活動(dòng)囊括了在南極的一切政府和非政府活動(dòng)，并確立了和平利用、非軍事化、擱置和凍結(jié)主權(quán)要求、養(yǎng)護(hù)海洋生物資源和全面保護(hù)環(huán)境等原則和制度。隨著南極活動(dòng)類型和國際海洋法的不斷豐富，南極法律規(guī)制也呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢(shì)，并主要體現(xiàn)在權(quán)利要求的強(qiáng)化，航空、旅游、特別區(qū)域和環(huán)境損害責(zé)任等方面。這些趨勢(shì)對(duì)中國和國際社會(huì)進(jìn)出南極、利用南極和保護(hù)南極構(gòu)成了直接或長期的影響。為了維護(hù)中國在南極的利益和國際社會(huì)的共同利益，推進(jìn)中國南極事業(yè)新的歷史發(fā)展，中國應(yīng)及早出臺(tái)南極立法、擇機(jī)發(fā)布南極政策白皮書和積極行使在南極的國際法權(quán)利，并統(tǒng)籌規(guī)劃國內(nèi)南極旅游業(yè)的發(fā)展與管理問題以及關(guān)于南極環(huán)境損害責(zé)任制度的具體對(duì)策。