政策工具視角下的人才政策文本量化研究

楊揚

摘 要：本文共收集31份人才政策文本，采用內容分析法，按照制定分析框架、樣本選擇、頻數統(tǒng)計分析等步驟逐步開展研究。對各地政府出臺的人才政策采用的政策工具進行計量和分析。剖析了新一輪城市人才爭奪戰(zhàn)中的人才政策在政策工具存在的供給型工具運用過濫、環(huán)境型工具運用不足、忽視市場資源配置作用等問題，并據此提出政策建議。

關鍵詞：人才政策;政策工具;內容分析

一、問題提出

宏觀人力資源概念以國家或地域為區(qū)分單位。從已有研究成果來看，較少有學者對宏觀人力資源管理進行研究[1]。已有研究表明，區(qū)域經濟發(fā)展受到人力資源數量、質量、等的影響[2]。地方政府越來越將人才作為一種戰(zhàn)略性資源，對區(qū)域內人才發(fā)展的重視程度也日益增長。人力資源在區(qū)域經濟發(fā)展中起主導作用，如何有效的引進、開發(fā)區(qū)域人力資源已成為各地政府爭相關注的重點和焦點。2017年始，西安、天津、重慶、合肥、等城市爭先發(fā)布人才新政，一場沒有硝煙的“人才大戰(zhàn)”就此打響。

二、 基于工具的人才政策分析框架

本文借鑒Rothwell和Zegveld[3]的“需要—拉動”技術政策分析思想，根據政策工具對人才發(fā)展的不同作用方式，將人才政策的基本政策工具分為供給型、環(huán)境型、需求型三種類型，作為人才政策分析的X維度。本文以人力資源的規(guī)劃、開發(fā)、激勵、評估四個環(huán)節(jié)作為人才政策分析的Y維度。以此作為人才政策二維分析框架。

三、 各地人才政策文本內容分析

本文借助媒體報道和“北大法寶”數據庫，最終共確定相關人才政策文本31份，包含22個城市。（2017.01.01-2018.12.31）本文所選取的樣本均是公開發(fā)布的政策文本，保證了政策文本的準確性。對已確定的31份政策文本內容按照“政策編號—章節(jié)/條款”進行編碼，共計編碼387條。

（一） 政策工具維度分析

人才政策的基本工具維度統(tǒng)計分析 結果如圖1所示。

按照條款數目統(tǒng)計，大部分是供給型的政策工具（55.30%），其次是需求型政策工具（34.11%），最少的是環(huán)境型政策工具（10.59%）。

（二） 人力資源管理維度分析

在政策工具維度分析的基礎上，引入人力資源管理評價維度，得到如表1所示的政策工具在Y維度的分布統(tǒng)計結果。

四、 研究結論

（一） 供給型工具存在運用過濫，其中“人才平臺建設”政策工具尤為頻繁

根據統(tǒng)計，人才政策文本涉及到的政策工具條款供給型政策工具占比最大，達到55.30%。而在供給型工具當中，“人才平臺建設”占到38.32%?？梢哉f，致力于人才平臺建設是本次人才大戰(zhàn)當中各地政府都關注的焦點。但是，在分析過程中筆者發(fā)現(xiàn)，大多數政策都涉及鼓勵，支持平臺的建設，但是對于平臺建設的驗收，監(jiān)督卻鮮少涉及。這說明政府在制定政策的過程中，沒有全面考慮政策在執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)的問題，缺乏前瞻性。

（二） 環(huán)境型政策工具運用不足，能量有待釋放

根據統(tǒng)計，人才政策文本涉及到的政策工具條款環(huán)境型政策工具占比最小，僅為10.59%，遠小于供給型和需求型政策工具。環(huán)境型政策工具不直接對人才發(fā)展起作用，而是間接影響人才發(fā)展，所以效果沒有供給型和需求型政策工具明顯，但是相比于其他類型的政策工具，環(huán)境型政策工具的影響更為持續(xù)和久遠。研究結果來看，許多有效的環(huán)境型政策工具運用不足，以稅收優(yōu)惠為例，387條政策工具當中僅有8條是稅收優(yōu)惠，占比為2.06%?？傮w來看，環(huán)境型政策工具運用不足，能量尚待釋放。

（三） 需求型政策工具運用較多，忽視市場資源配置作用

根據統(tǒng)計，人才政策文本涉及到的需求型政策工具條款占比為34.11%，運用較多。過多運用需求型政策工具實質上是對市場配置資源的反作用力，人才作為一種的珍貴稀缺資源，本該由市場來進行配置。但是出于價值和公平層面的考慮，我們也鼓勵人才向基層和欠發(fā)達地區(qū)流動。本次人才大戰(zhàn)，各地政府都采用需求型政策工具吸引人才，就價值與公平層面來說，會造成人才領域的“馬太效應”，即人才資源越豐富的地區(qū)越容易吸引人才流入;就效率層面來說，政府以各類獎勵和配套吸引人才忽視了用人單位的主體作用，也與市場配置資源的規(guī)律相違背。

五、 政策建議

（一） 適度降低需求型政策工具的使用，樹立正確價值導向

過多的使用需求型政策工具會造成人才領域的“馬太效應”，人才資源越豐富的地區(qū)流入的人才越多。各地政府可以適當降低需求型政策工具的使用，更加理性的對待“人才大戰(zhàn)”，將人才還給市場，尊重市場規(guī)律，鼓勵用人單位發(fā)揮主體作用。同時，要樹立正確的價值導向，不截留人才，鼓勵人才向欠發(fā)達地區(qū)流動，更多采取培養(yǎng)本土人才的方式充實人才儲備。

（二） 進一步釋放環(huán)境型政策工具能量

本次人才大戰(zhàn)中各地政府更叫偏向于使用供給型和需求型政策工具，實際上環(huán)境型政策工具在各個時期都能很好的促進人才工作。各地政府需要意識到目標規(guī)劃和稅收優(yōu)惠等環(huán)境型政策工具的重要性，更加多的運用現(xiàn)行有效的環(huán)境型政策工具。在本次人才大戰(zhàn)背景下，各地政府的側重點在于“搶人”，所以忽視了環(huán)境型政策工具，應該進一步釋放環(huán)境型政策工具能量，為人才工作夯實基礎。

（三） 注意供給型政策工具運用的連續(xù)性

各地政府在本次人才大戰(zhàn)中比較注重供給型政策工具的運用，尤其是“人才平臺建設”，但是供給型政策工具運用缺乏連續(xù)性。以平臺建設為例，缺乏對平臺驗收和監(jiān)管的內容。在人才大戰(zhàn)的浪潮中，各地優(yōu)惠政策集中出臺，難免會出現(xiàn)一些投機者，利用政策漏洞謀取私利。建議各地政府在運用供給型政策工具時考慮更加全面，人才平臺的建設要關注驗收和監(jiān)督問題，要將供給型政策工具的作用面擴充到人力資源管理的各個環(huán)節(jié)，注意供給型政策工具運用的連續(xù)性。

參考文獻：

[1]周銀珍，魯耀斌.構建區(qū)域HRM系統(tǒng) 促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展[J].科學學與科學技術管理，2005（04）：110-114

[2]張向前，黃種杰，朱小能.人力資源與區(qū)域經濟發(fā)展分析[J].經濟師，2002（11）：142-143.

[3]Roy R. & Walter Z.Reindustrialization and Technology [M].Logman Group Limited，1985：83-104.

（西南大學國家治理學院? ?重慶? 400715）