功能·問題·優(yōu)化：黨內(nèi)法規(guī)保障紀委監(jiān)委合署辦公研究

（蘭州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

黨內(nèi)法規(guī)主要對黨內(nèi)關(guān)系和黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政關(guān)系進行調(diào)整，在合署辦公條件下，紀委監(jiān)委在機關(guān)性質(zhì)上具備了黨政雙重屬性，黨內(nèi)法規(guī)需要同時對這兩對關(guān)系進行調(diào)整。因此，對于保障紀委監(jiān)委合署辦公，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮了特殊性功能。今后，為保障紀委監(jiān)委合署辦公的效力進一步落實，需要明確黨內(nèi)法規(guī)在紀委監(jiān)委合署辦公中的具體功能、形式以及效力范圍。

一、黨內(nèi)法規(guī)在紀委監(jiān)委合署辦公中的功能

“合署辦公體制對權(quán)力屬性的形塑作用，使紀檢監(jiān)察權(quán)承載了紀律檢查權(quán)和國家監(jiān)察權(quán)的二元屬性，且紀律檢查權(quán)屬性對國家監(jiān)察權(quán)屬性有明顯的吸納傾向”[1]。因此，需要借助國家法律和黨內(nèi)法規(guī)，共同規(guī)范紀檢監(jiān)察權(quán)，而黨內(nèi)法規(guī)對紀委監(jiān)委合署辦公具有更加重要且獨特的作用。

（一）引導(dǎo)功能

黨內(nèi)法規(guī)在紀委監(jiān)委合署辦公中的引導(dǎo)功能，主要是指黨內(nèi)法規(guī)可以通過“先行先試”推動監(jiān)察法律體系完善，從而保障紀法銜接。

首先，通過引導(dǎo)紀檢體制改革，推動紀檢體制改革與監(jiān)察體制改革同步進行，從而推動監(jiān)察立法。理論上，改革與立法關(guān)系的調(diào)整路徑主要有兩種：一是先立法，后改革；二是先改革，后立法。監(jiān)察體制改革選擇了后者，采取“先試點，后立法”的方式調(diào)整與監(jiān)察立法之間的關(guān)系。此舉雖然有利于確保監(jiān)察立法的科學(xué)性，但無法在法律法規(guī)層面對監(jiān)察體制改革提供引導(dǎo)。然而，中國特色社會主義法治體系既包括國家法律，也包含黨內(nèi)法規(guī)，這既是中國特色社會主義法治體系的特別之處，也是其優(yōu)勢所在?！皩δ切儆趪曳烧{(diào)整范圍，需要在公權(quán)力系統(tǒng)或全社會適用的事項，如果暫時不具備制定配套法律的客觀條件，可以通過制定黨內(nèi)法規(guī)‘先行先試’。”[2]紀委與監(jiān)委合署辦公，二者辦案程序具有相似性，可以通過制定相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范紀委工作，從而引導(dǎo)監(jiān)察體制改革。實踐中，2017年中紀委制定的《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則（試行）》）不僅對紀委監(jiān)督執(zhí)紀工作進行了程序性規(guī)范，而且對監(jiān)察法立法起到了“先行先試”作用。

其次，通過引導(dǎo)監(jiān)察法落實，健全監(jiān)察法律體系。監(jiān)察法的落實與監(jiān)察法律體系的健全包含兩大任務(wù)：一是修改和廢止與監(jiān)察體制改革精神不相符的法律法規(guī)，二是制定監(jiān)察法的配套性法律。在清理和制定兩方面，黨內(nèi)法規(guī)都發(fā)揮了引導(dǎo)功能：在清理工作方面，2018年6月，中紀委印發(fā)《中共中央紀委關(guān)于廢止涉黨和國家機構(gòu)改革黨內(nèi)法規(guī)和文件的決定》，決定廢止《關(guān)于加強和改進行政監(jiān)察工作的意見》《關(guān)于中央直屬機關(guān)和中央國家機關(guān)紀檢、監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置的意見》等涉及黨的紀律檢查體制改革和國家監(jiān)察體制改革的中紀委黨內(nèi)法規(guī)及文件51件，該舉措是中共中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第二次集中清理工作的子環(huán)節(jié)，是推動紀法銜接的重要步驟，有利于為監(jiān)察法的落實清除障礙；在制定工作方面，相較于國家法律，黨內(nèi)法規(guī)具有“于事簡便，于法周延”的優(yōu)勢，黨內(nèi)法規(guī)先行有利于提高制度的輸出效率[3]。2019年1月，中共中央辦公廳印發(fā)《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》），以中央黨內(nèi)法規(guī)的形式對紀委執(zhí)紀與監(jiān)委執(zhí)法進行規(guī)范，有利于引導(dǎo)“監(jiān)察程序法”的制定與出臺。

（二）規(guī)范功能

黨內(nèi)法規(guī)在紀委監(jiān)委合署辦公中的規(guī)范功能，主要是指黨內(nèi)法規(guī)通過明確黨委、紀委與監(jiān)委在合署辦公中的作用，推動合署辦公效用最大化。

首先，規(guī)范黨對紀委監(jiān)委合署辦公的領(lǐng)導(dǎo)。紀委與監(jiān)委屬于監(jiān)督專責機關(guān)，分別致力于黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察，而反腐倡廉建設(shè)屬于政治性領(lǐng)域，根據(jù)政治性強弱，黨的領(lǐng)導(dǎo)所采取的組織形式有所不同，合署辦公介于設(shè)置黨組及合并之間，黨通過合署辦公加強對紀委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，黨組織決策事項擴大至中觀層面[4]。因此，黨內(nèi)法規(guī)對規(guī)范紀委監(jiān)委合署辦公涉及宏觀和中觀兩個層面：在宏觀層面，2017年制定的《中國共產(chǎn)黨機關(guān)條例（試行）》明確了合并設(shè)立或者合署辦公的單位仍由黨委主管，為黨委領(lǐng)導(dǎo)紀委監(jiān)委合署辦公提供了原則性規(guī)定。在中觀層面，黨委對紀委監(jiān)委合署辦公的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在《規(guī)則》中，包含結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)和過程領(lǐng)導(dǎo)兩方面內(nèi)容：在結(jié)果領(lǐng)導(dǎo)方面，《規(guī)則》規(guī)定黨委應(yīng)當定期聽取和審議同級紀委監(jiān)委的工作報告；在過程領(lǐng)導(dǎo)方面，《規(guī)則》明確對于初步核實情況、立案審查調(diào)查決定、黨紀政務(wù)處分的作出等重要事項，應(yīng)當向同級黨委請示匯報并向上級紀委監(jiān)委報告。

其次，規(guī)范紀委監(jiān)委在合署辦公中的作用。一方面，規(guī)范紀委在合署辦公中的政治性功能。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》規(guī)定，與黨的機關(guān)合并或合署辦公的單位一般不設(shè)黨組，因此紀委與監(jiān)委不設(shè)黨組。黨組的職責之一是貫徹黨中央及上級黨組織的決策部署，而《規(guī)則》第六條明確“中央紀委和地方各級紀委貫徹黨中央關(guān)于國家監(jiān)察工作的決策部署，審議決定監(jiān)委依法履職中的重要事項”[5]?？梢?，雖然紀委與監(jiān)委不設(shè)黨組，但是紀委承擔了黨組的部分政治性功能。另一方面，規(guī)范紀委監(jiān)委職責在合署辦公中的落實。紀委的職責是監(jiān)督執(zhí)紀問責，監(jiān)委的職責是監(jiān)督調(diào)查處置，二者職責的落實體現(xiàn)在各個辦案程序。監(jiān)察法對監(jiān)委監(jiān)察程序，如線索處置、初步核實、立案等辦案環(huán)節(jié)進行了原則性規(guī)范?；诩o法銜接原則，《規(guī)則》對紀委監(jiān)委監(jiān)督檢查、線索處置、初步核實、審查調(diào)查等內(nèi)容進行了更為細致詳盡的程序性規(guī)范。此外，中紀委和國家監(jiān)委聯(lián)合印發(fā)《中央紀委國家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定（試行）》《中央紀委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定（試行）》，“對中央紀委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查和審查調(diào)查工作中立案、交辦案件和指定管轄以及結(jié)案等相關(guān)程序”[6]以及紀委監(jiān)委手段措施進行了規(guī)范。

（三）控制功能

黨內(nèi)法規(guī)在紀委監(jiān)委合署辦公中的控制功能，是指黨內(nèi)法規(guī)可以從控權(quán)角度防止紀檢監(jiān)察權(quán)膨脹。

首先，控制紀檢監(jiān)察干部的紀檢監(jiān)察行為。黨內(nèi)法規(guī)的作用對象之一是全體黨員，各地在將行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗局及人民檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)以及預(yù)防職務(wù)犯罪部門相關(guān)人員轉(zhuǎn)隸到監(jiān)委的過程中，采取了“先入職，后入黨”的方式，因此，紀檢監(jiān)察干部都具有黨員身份，屬于黨內(nèi)法規(guī)的作用對象。同時，紀檢監(jiān)察干部不是普通黨員，是行使紀檢監(jiān)察權(quán)的黨員干部，“添一個身份則多一份規(guī)矩”[7]，受到《規(guī)則》對紀檢監(jiān)察干部行為的約束。一方面，強調(diào)從引導(dǎo)角度加強紀檢監(jiān)察機關(guān)的黨建工作，以加強黨的政治建設(shè)、組織建設(shè)、思想建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)，引導(dǎo)紀檢監(jiān)察干部發(fā)揮表率作用；另一方面，從規(guī)避角度在紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部構(gòu)建登記備案制度、回避制度、保密制度，防止紀檢監(jiān)察干部干預(yù)案件、泄露審查調(diào)查工作情況，從正向引導(dǎo)與反向約束兩方面打造紀檢監(jiān)察鐵軍。

其次，控制紀檢監(jiān)察機關(guān)的紀檢監(jiān)察活動。黨內(nèi)法規(guī)的作用對象除全體黨員，還包括各級黨組織。紀委與監(jiān)委合署辦公，紀檢監(jiān)察機關(guān)具備黨政雙重屬性，黨內(nèi)法規(guī)對其的約束主要采取兩種形式：一是通過黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)，對紀檢監(jiān)察機關(guān)的紀檢監(jiān)察活動進行約束。目前，對紀檢監(jiān)察機關(guān)活動進行約束的這類黨內(nèi)法規(guī)主要由中央紀委與國家監(jiān)委聯(lián)合印發(fā)，如《中央紀委國家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定（試行）》《中央紀委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定（試行）》。在位階上，此類黨內(nèi)法規(guī)屬于中紀委黨內(nèi)法規(guī)，是中紀委和國家監(jiān)委針對紀檢監(jiān)察工作中亟須解決的問題而制定的，有利于紀檢監(jiān)察機關(guān)進行自我約束。二是由單純的黨的中央組織制定中央黨內(nèi)法規(guī)，對紀檢監(jiān)察機關(guān)的紀檢監(jiān)察活動進行約束，如《規(guī)則》是由中共中央辦公廳印發(fā)的對紀委執(zhí)紀與監(jiān)委執(zhí)法程序進行規(guī)范的中央黨內(nèi)法規(guī)，有利于加強黨對紀檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。

二、黨內(nèi)法規(guī)保障紀委監(jiān)委合署辦公的問題

雖然黨內(nèi)法規(guī)在紀委監(jiān)委合署辦公中發(fā)揮著引導(dǎo)功能、規(guī)范功能和控制功能，但是由于紀委監(jiān)委合署辦公的實踐較為薄弱，保障紀委監(jiān)委合署辦公的黨內(nèi)法規(guī)還存在形式選擇標準不明確、效力空間呈擴展狀態(tài)以及黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化體制機制不完善等問題。

（一）黨內(nèi)法規(guī)形式選擇標準不明確

如前所述，按照制定主體是否包含非黨組織，目前探索了兩種形式的黨內(nèi)法規(guī)對紀委監(jiān)委合署辦公進行保障，一種是中央黨內(nèi)法規(guī)，一種是中央紀委與國家監(jiān)委聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，但是對于兩種形式黨內(nèi)法規(guī)的選擇標準不明確。

首先，選擇中央黨內(nèi)法規(guī)保障紀委監(jiān)委合署辦公的標準存在寬泛性。目前，對紀委監(jiān)委合署辦公進行規(guī)范的中央黨內(nèi)法規(guī)主要是《規(guī)則》?！兑?guī)則》的前身是《規(guī)則（試行）》，《規(guī)則（試行）》是中紀委頒布的黨內(nèi)法規(guī)，主要規(guī)范紀委的監(jiān)督執(zhí)紀工作，而紀委與監(jiān)委合署辦公，二者辦案程序高度一致，可以對《規(guī)則（試行）》進行修訂，用以規(guī)范紀委執(zhí)紀與監(jiān)委執(zhí)法，有兩條路徑可以選擇：一是制定中央黨內(nèi)法規(guī)，二是由中央紀委國家監(jiān)委聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)?！兑?guī)則（試行）》的修訂選擇了前者，體現(xiàn)了黨中央對紀檢監(jiān)察工作的重視。然而，《規(guī)則》于2019年1月審議通過，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》于2019年8月進行修訂，《規(guī)則（試行）》的修訂所依據(jù)的是2012年版《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，根據(jù)2012年版《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，有六大事項應(yīng)當由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定：（1）黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標；（2）黨的各級組織的產(chǎn)生、組成和職權(quán)；（3）黨員義務(wù)和權(quán)利方面的基本制度；（4）黨的各方面工作的基本制度；（5）涉及黨的重大問題的事項；（6）其他應(yīng)當由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項。其中，紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作屬于第六類事項[8]。然而，“應(yīng)當由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項”這一標準具有寬泛性：一方面，“應(yīng)當”與“必須”不同，其強制性及命令性較弱，使得這一標準有被濫用的可能；另一方面，缺乏對應(yīng)當由中央黨內(nèi)法規(guī)進行規(guī)范事項的解釋說明，使得這一標準的使用缺乏相關(guān)界定。

其次，由中央紀委國家監(jiān)委聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)缺乏相關(guān)依據(jù)。黨政機關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)，是黨在實踐中探索出的符合中國國情的、具有中國特色的特殊黨內(nèi)法規(guī)形式，有利于節(jié)約立法成本，優(yōu)化黨政關(guān)系。然而，在理論層面缺乏相關(guān)立規(guī)依據(jù)。一方面，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》作為黨內(nèi)法規(guī)的“立法法”，僅規(guī)定了兩類聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的形式，一是兩個以上部委聯(lián)合制定，二是涉及政府職權(quán)范圍的，可以由黨政聯(lián)合制定，兩種形式均未將國家監(jiān)委納入聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)的主體范疇。其配套性規(guī)定《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》也只規(guī)范了多個黨組織聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的報備主體，二者都沒有規(guī)定聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的具體內(nèi)涵，也沒有規(guī)定具體的制定過程。另一方面，這類黨內(nèi)法規(guī)的制定依托《黨政機關(guān)公文處理工作條例》，該條例第十七條規(guī)定：“同級黨政機關(guān)、黨政機關(guān)與其他同級機關(guān)必要時可以聯(lián)合行文?！盵9]然而此條例是由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)的，用以規(guī)范黨組織和國家行政機關(guān)公文處理工作，紀委監(jiān)委聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)發(fā)文字號由此條例進行規(guī)范存在兩大問題：一是黨政機關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)與黨政機關(guān)公文有著本質(zhì)區(qū)別，黨內(nèi)法規(guī)是依規(guī)治黨的重要制度保障，公文只是一種具有特定效力和規(guī)范體式的文書；二是監(jiān)委屬于與“一府兩院”平行的國家機構(gòu)，不隸屬于行政機關(guān)，不應(yīng)適用于規(guī)范黨組織和行政機關(guān)公文工作的規(guī)定。

（二）黨內(nèi)法規(guī)效力空間呈擴展狀態(tài)

無論是中央黨內(nèi)法規(guī)還是中央紀委國家監(jiān)委聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)，其調(diào)整范圍都涉及監(jiān)委這一非黨組織的工作，與國家法律對監(jiān)委工作調(diào)整的范圍形成交叉空間，黨內(nèi)法規(guī)的效力空間范圍在這一交叉空間中呈擴展狀態(tài)。

首先，中央黨內(nèi)法規(guī)在交叉空間中呈現(xiàn)擴展狀態(tài)。目前，保障紀委監(jiān)委合署辦公的中央黨內(nèi)法規(guī)主要是《規(guī)則》，其擴展狀態(tài)主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，在標題與內(nèi)容層面，呈現(xiàn)內(nèi)容范圍大于標題范圍的擴展狀態(tài)?！兑?guī)則》標題中的主體是單一主體，即黨的紀律檢查機關(guān)，而文本第一條明確該規(guī)則的作用是規(guī)范紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作，整體規(guī)范的是雙主體，即紀檢監(jiān)察機關(guān)。另一方面，在理論與實際層面，呈現(xiàn)實際執(zhí)行主體與規(guī)范對象范圍較大的擴展狀態(tài)。理論上，在紀委監(jiān)委合署辦公領(lǐng)域，中央黨內(nèi)法規(guī)的效力空間除調(diào)整黨委與紀委之間的黨內(nèi)關(guān)系，還應(yīng)當調(diào)整黨委與監(jiān)委以及紀委與監(jiān)委之間的黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政關(guān)系，而《規(guī)則》的效力空間在執(zhí)行過程中遠大于此。在執(zhí)行主體方面，除理論上的紀檢監(jiān)察機關(guān)，還包括巡視巡察工作機構(gòu)、審計機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)等單位，如《規(guī)則》第二十條第二款規(guī)定：“巡視巡察工作機構(gòu)和審計機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)等單位發(fā)現(xiàn)涉嫌違紀或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題線索，應(yīng)當及時移交紀檢監(jiān)察機關(guān)案件監(jiān)督管理部門統(tǒng)一辦理?！盵10]在規(guī)范對象方面，除理論層面的全體黨員，還包括監(jiān)委的監(jiān)督對象，即所有行使公權(quán)力的公職人員，不具有黨員身份的公職人員也被納入規(guī)范對象范圍。

其次，中央紀委國家監(jiān)委聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)在交叉空間中呈現(xiàn)擴展狀態(tài)。在理論層面，中央紀委國家監(jiān)委聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)屬于中紀委黨內(nèi)法規(guī)，其位階低于中央黨內(nèi)法規(guī)，位階越低，黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容越具體，黨內(nèi)法規(guī)制定效率越高。單就制定層面的審議環(huán)節(jié)而言，列入全國人大常務(wù)委員會會議議程的法律案，一般應(yīng)當經(jīng)三次常務(wù)委員會會議審議后再交付表決。規(guī)范紀委監(jiān)委合署辦公的純粹中央黨內(nèi)法規(guī)由中紀委起草，可制定為條例、規(guī)定、辦法、工作、細則，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，一般由中央政治局會議、中央政治局常委會會議審批，或者可以采取傳批方式，由中央辦公廳報黨中央審批。而中央紀委與國家監(jiān)委聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)由于在位階上屬于中紀委黨內(nèi)法規(guī)，只需要經(jīng)中紀委審議批準?？梢?，在交叉空間中存在的監(jiān)察法律、中央黨內(nèi)法規(guī)和中央紀委國家監(jiān)委聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)三種形式，后者的制定環(huán)節(jié)最為簡便，因而實踐中會更傾向選擇后者規(guī)范紀委監(jiān)委合署辦公。

（三）黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化體制機制不完善

由于保障紀委監(jiān)委合署辦公的黨內(nèi)法規(guī)具有“先行先試”作用，并且呈現(xiàn)擴展狀態(tài)，因此黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化問題隨之而來，對這一問題的解決尤為迫切。

首先，在轉(zhuǎn)化內(nèi)容上，面臨是否應(yīng)當轉(zhuǎn)化以及轉(zhuǎn)化內(nèi)容如何選擇的問題。在黨內(nèi)法規(guī)是否應(yīng)當轉(zhuǎn)化為國家法律的問題上，學(xué)術(shù)界有較為豐富的認識。侯嘉斌認為，當黨內(nèi)法規(guī)的作用范圍不僅限于黨組織和黨員時，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當轉(zhuǎn)化為國家法律[11]。而《規(guī)則（試行）》是規(guī)范黨的紀律檢查機關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)，其作用范圍僅限于調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，但是卻對監(jiān)察法立法起到了“先行先試”作用，部分內(nèi)容轉(zhuǎn)化為了國家法律。依照此邏輯，會產(chǎn)生保障紀委辦案的黨內(nèi)法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)案件檢查工作條例》及《黨的紀律檢查機關(guān)案件審理工作條例》，未來是否也應(yīng)當轉(zhuǎn)化為國家法律的問題。姜明安認為規(guī)范監(jiān)督、問責類黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當轉(zhuǎn)化為國家法律[12]。由于紀委與監(jiān)委均屬于監(jiān)督機關(guān)，保障紀委監(jiān)委合署辦公的黨內(nèi)法規(guī)均有保障監(jiān)督的作用，因此應(yīng)當轉(zhuǎn)化為國家法律。但是，由于保障紀委監(jiān)委合署辦公的黨內(nèi)法規(guī)較多涉及紀委監(jiān)委共同作用的領(lǐng)域，如線索處置、案件審理等，而國家法律不能對黨組織作出具體規(guī)范，若將此類黨內(nèi)法規(guī)全部轉(zhuǎn)化為國家法律，則會產(chǎn)生國家法律與黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范的重復(fù)，從而造成制度浪費。因此，在肯定此類黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當轉(zhuǎn)化為國家法律的同時，面臨轉(zhuǎn)化內(nèi)容如何選擇的問題。

其次，在轉(zhuǎn)化主體上，對轉(zhuǎn)化主體的制度保障體系不完善。黨內(nèi)法規(guī)作為黨的主張，在向國家法律轉(zhuǎn)化的過程中，除黨委依規(guī)向立法機關(guān)提出立法主張外，還須有立法提案權(quán)的主體提出法律案，因此黨內(nèi)法規(guī)的轉(zhuǎn)化主體包含立法主張的提出主體與立法提案主體。在立法主張?zhí)岢鲋黧w方面，《中共中央關(guān)于加強黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》規(guī)范了黨委在提出立法主張方面的作用。但是，“監(jiān)察法立法工作由中共中央紀律檢查委員會牽頭抓總”[13]，因此，對于保障紀委監(jiān)委合署辦公的黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化為國家法律，面臨中紀委是否可以提出立法主張的問題。在立法提案主體方面，立法法沒有規(guī)定國家監(jiān)委提起法律案的權(quán)限。目前，法律案提議主體主要包括全國人大主席團、全國人大常委會、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院以及全國人大各專門委員會，國家監(jiān)委不在此列。但是，在實踐層面，十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃中“政務(wù)處分法”和“監(jiān)察官法”提出審議機關(guān)或牽頭起草單位是國家監(jiān)委，呈現(xiàn)理論與實踐的不協(xié)調(diào)。同時，按照目前的憲法安排，監(jiān)委是與“一府兩院”平行的國家機構(gòu)，國務(wù)院與“兩高”具有立法提案權(quán)而國家監(jiān)委沒有，一定程度上影響了保障紀委監(jiān)委合署辦公的黨內(nèi)法規(guī)向監(jiān)察法律轉(zhuǎn)化。

三、紀委監(jiān)委合署辦公黨內(nèi)法規(guī)體系的優(yōu)化

黨內(nèi)法規(guī)在紀委監(jiān)委合署辦公領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，要從完善黨內(nèi)法規(guī)制定依據(jù)、強化對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督以及健全黨內(nèi)法規(guī)國家法律轉(zhuǎn)化機制等方面著手，進一步優(yōu)化紀委監(jiān)委合署辦公黨內(nèi)法規(guī)體系。

（一）完善黨內(nèi)法規(guī)制定依據(jù)

前已論及，保障紀委監(jiān)委合署辦公的黨內(nèi)法規(guī)主要有中央黨內(nèi)法規(guī)和中央紀委國家監(jiān)委聯(lián)合制定的中紀委黨內(nèi)法規(guī)兩種形式。前者之所以能夠規(guī)范監(jiān)委辦公，是因為黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，按照柯華慶的觀點，此類黨內(nèi)法規(guī)屬于黨導(dǎo)法規(guī)，即有權(quán)主體依據(jù)一定的權(quán)限和程序制定的調(diào)整黨的對外領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的規(guī)范性文件[14]；后者能規(guī)范監(jiān)委辦公，是因為制定主體包含國家監(jiān)委，屬于監(jiān)委的自我規(guī)范?？梢?，按照黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍，可分為黨內(nèi)法規(guī)和黨導(dǎo)法規(guī)，按照黨內(nèi)法規(guī)制定主體的性質(zhì)，可分為有權(quán)黨組織單獨制定和黨政聯(lián)合制定，后者均屬于黨導(dǎo)法規(guī)。而《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定主體范疇的認識仍待進一步深化，一方面，在黨內(nèi)法規(guī)的定義方面，黨內(nèi)法規(guī)制定主體的性質(zhì)依然為有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨組織；另一方面，在具體制定環(huán)節(jié)，雖然規(guī)定了可以由多個黨組織部門聯(lián)合制定或黨政聯(lián)合制定，但是聯(lián)合制定的主體范疇不包含國家監(jiān)委。需要對黨內(nèi)法規(guī)的定義進行解釋，明確其外延主體范疇，將國家監(jiān)委納入這一范疇，強調(diào)“黨導(dǎo)法規(guī)”在黨內(nèi)法規(guī)體系中的地位及作用。除此之外，還需進一步解釋中央黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，明晰紀委監(jiān)委合署辦公的哪些具體內(nèi)容應(yīng)當由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定，哪些內(nèi)容應(yīng)當由中紀委與國家監(jiān)委聯(lián)合制定。

（二）健全紀委監(jiān)委合署辦公黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系

一方面，缺乏紀委監(jiān)委合署辦公的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)?！蛾P(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》規(guī)定三個試點地區(qū)的紀委與監(jiān)委合署辦公，黨的十九大報告規(guī)定將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關(guān)合署辦公，《關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革方案》規(guī)定中紀委與國家監(jiān)委合署辦公，三個文件在性質(zhì)上均屬于黨內(nèi)規(guī)范性文件，而不屬于黨內(nèi)法規(guī)。另一方面，關(guān)于紀委監(jiān)委合署辦公的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容體系還不完善。目前，關(guān)于紀委監(jiān)委合署辦公的黨內(nèi)法規(guī)主要有《規(guī)則》《中央紀委國家監(jiān)委立案相關(guān)工作程序規(guī)定（試行）》《中央紀委國家監(jiān)委監(jiān)督檢查審查調(diào)查措施使用規(guī)定（試行）》《關(guān)于深化中央紀委國家監(jiān)委派駐機構(gòu)改革的意見》，前三個黨內(nèi)法規(guī)主要規(guī)范了辦案程序及措施，最后一個黨內(nèi)法規(guī)則規(guī)范了中紀委國家監(jiān)委派駐紀檢監(jiān)察組的領(lǐng)導(dǎo)體制、職責等內(nèi)容，而關(guān)于紀委監(jiān)委內(nèi)設(shè)機構(gòu)的構(gòu)建及職能的規(guī)定并不健全，只有《規(guī)則》對監(jiān)督檢查室、審查調(diào)查室、黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、信訪室、案件監(jiān)督管理室的職責進行了明確，辦公廳、宣傳部等內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置及職能配置的相關(guān)規(guī)定處于缺位狀態(tài)。結(jié)合上述兩大問題，應(yīng)當由中央紀委和國家監(jiān)委聯(lián)合制定《紀檢監(jiān)察機關(guān)組織機構(gòu)設(shè)置及職能配置的相關(guān)規(guī)定》，一方面在黨內(nèi)法規(guī)層面上規(guī)定各級紀委與監(jiān)委合署辦公；另一方面在內(nèi)容上對紀委監(jiān)委的組織機構(gòu)設(shè)置進行規(guī)范，并賦予每一機構(gòu)明確的職能。

（三）強化對紀委監(jiān)委合署辦公黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行的監(jiān)督

根據(jù)黨章規(guī)定，各級紀委的主要任務(wù)包括維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，可見紀委是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況的監(jiān)督機關(guān)。然而，保障紀委監(jiān)委合署辦公的黨內(nèi)法規(guī)是對紀委監(jiān)委工作進行規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)，紀委處于自執(zhí)行、自監(jiān)督的地位，對其執(zhí)規(guī)情況進行監(jiān)督的主要是同級黨委以及上級黨委。對監(jiān)委執(zhí)規(guī)情況進行監(jiān)督的主體只能是黨的組織，不能是人大，而紀委監(jiān)委合署辦公黨內(nèi)法規(guī)是對紀委監(jiān)委需要共同遵守的事宜的規(guī)定，紀委對監(jiān)委執(zhí)規(guī)情況的監(jiān)督屬于自我監(jiān)督，監(jiān)督效果難以確保。因此，對監(jiān)委執(zhí)規(guī)情況進行監(jiān)督的也主要是同級黨委及上級黨委。強化黨委對紀委監(jiān)委執(zhí)規(guī)情況的監(jiān)督，有利于確保紀委監(jiān)委科學(xué)合理用規(guī)執(zhí)規(guī)，從而有效防止黨內(nèi)法規(guī)效力空間擴展。一方面，加強同級黨委對紀委監(jiān)委執(zhí)規(guī)的監(jiān)督，除《規(guī)則》規(guī)定的定期聽取紀委監(jiān)委工作報告外，可以增加黨委定期聽取紀委監(jiān)委執(zhí)規(guī)情況專項工作報告的內(nèi)容，從而強化紀檢監(jiān)察干部及紀檢監(jiān)察組織的科學(xué)執(zhí)規(guī)意識；另一方面，加強上級黨委對紀委監(jiān)委執(zhí)規(guī)的監(jiān)督，鑒于巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在紀委監(jiān)委內(nèi)部并由紀委書記擔任組長，對紀委監(jiān)委執(zhí)規(guī)情況的監(jiān)督效果難以充分彰顯，因此可以由上級黨委成立專項工作小組對紀委監(jiān)委執(zhí)規(guī)情況進行監(jiān)督。

（四）健全紀委監(jiān)委合署辦公黨內(nèi)法規(guī)轉(zhuǎn)化機制

由于保障紀委監(jiān)委合署辦公的黨內(nèi)法規(guī)對于監(jiān)察法律的完善具有“先行先試”作用，因此應(yīng)當及時將經(jīng)實踐檢驗的應(yīng)當轉(zhuǎn)化為國家法律的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容進行轉(zhuǎn)化。第一，進一步規(guī)范轉(zhuǎn)化主體。由于中紀委擁有立規(guī)權(quán)限且保障紀委監(jiān)委合署辦公的黨內(nèi)法規(guī)大部分由中紀委制定或起草，因而應(yīng)當將中紀委納入提出立法主張的主體范疇。另外，根據(jù)實踐經(jīng)驗以及理論要求，應(yīng)當及時修訂立法法，將國家監(jiān)委列入立法提案主體范圍。由于中紀委和國家監(jiān)委是紀委監(jiān)委合署辦公黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)規(guī)主體，紀委監(jiān)委對于哪些黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容應(yīng)當轉(zhuǎn)化為國家法律更加了解，將中紀委納入立法主張的提出主體，將國家監(jiān)委納入立法提案主體，有利于在主體層面確保紀委監(jiān)委合署辦公黨內(nèi)法規(guī)向國家法律轉(zhuǎn)化。第二，進一步規(guī)范轉(zhuǎn)化標準。一是相關(guān)內(nèi)容經(jīng)實踐檢驗是科學(xué)合理的才可以進行轉(zhuǎn)化，未經(jīng)實踐檢驗或經(jīng)實踐檢驗應(yīng)當作出修訂的內(nèi)容都應(yīng)當先在黨內(nèi)法規(guī)層面進行修訂和檢驗后再進行轉(zhuǎn)化；二是應(yīng)當由國家法律規(guī)定而在國家法律中處于空白階段的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當進行轉(zhuǎn)化，尤其要注意轉(zhuǎn)化內(nèi)容不能涉及紀委，因為國家法律不對黨內(nèi)關(guān)系作出細致規(guī)范；三是轉(zhuǎn)化的位階應(yīng)當適格，要區(qū)分對現(xiàn)有規(guī)定進行解釋和制定出臺新規(guī)定之間的區(qū)別，從而“選擇成本最小、收益最大，能夠最好體現(xiàn)黨委意圖的轉(zhuǎn)化形式”[15]。